Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы государственного контроля в области обращения с отходами производства и потребления
1. Понятие и виды экологического котроля, содержание государственного контроля в области обращения с отходами 16
2. Правовое регулирование деятельности в области обращения с отходами и государственного контроля за этой деятельностью 44
Глава 2. Организация государственного контроля в области обращения с отходами производства и потребления
1. Органы, осуществляющие государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами, их полномочия 68
2. Порядок осуществления государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами 99
Глава 3. Меры реагирования государственных инспекторов на нарушения законодательства в области обращения с отходами, выявленные при осуществлении мероприятий по экологическому контролю
1. Административные правонарушения в области обращения с отходами производства и потребления 122
2. Порядок привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства в области обращения с отходами производства и потребления 135
3. Предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области обращения с отходами производства и потребления 152
Библиография 170
Перечень нормативных правовых актов 181
Приложение 1 198
Приложение 2 200
- Понятие и виды экологического котроля, содержание государственного контроля в области обращения с отходами
- Органы, осуществляющие государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами, их полномочия
- Административные правонарушения в области обращения с отходами производства и потребления
- Предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области обращения с отходами производства и потребления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Актуальность темы настоящего исследования предопределяется значением одной из самых острых научно-технических и социально-экономических проблем - проблемой обращения с отходами производства и потребления. Сложившаяся в последнее время ситуация, связанная с неуклонным ежегодным ростом объемов образующихся в России отходов (около 7 млрд. тонн в год), ведет к возникновению необратимых процессов деградации окружающей среды и создает реальную угрозу для здоровья населения.
Представляется, что для выхода из данной ситуации необходимы: во-первых, реальная политическая воля к решению проблемы, во-вторых, законодательство, содержащее правовые механизмы всестороннего регулирования отношений в области обращения с отходами, и, в-третьих, эффективный государственный контроль за выполнением этого законодательства.
Важным правовым средством обеспечения благоприятного состояния окружающей среды является государственное управление в соответствующей сфере. Управление в области обращения с отходами включает широкий круг функций, среди которых особое место отводится государственному контролю. В условиях, когда хозяйственная деятельность нередко осуществляется без учета экологических и социальных интересов общества, только государственный контроль способен обеспечить принуждение лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, к исполнению требований законодательства. В результате последовательного налаживания механизма осуществления государственного контроля можно достичь действительно положительных результатов в области охраны окружающей среды от негативного воздействия отходов.
Вопрос о субъектах и объектах государственного экологического контроля,
в том числе и контроля в области обращения с отходами, является актуальным и
активно решается законодателем в течение последних лет. Принятые
федеральные законы августа 2004 г., № 199-ФЗ2 от 29 декабря
2004 г., № 199-ФЗ3 от 31 декабря 2005 г. и № 258-ФЗ4 от 29 декабря 2006 г. неоднократно перераспределяли природоохранные полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти.
Существенные изменения произошли и в законодательстве субъектов Российской Федерации: в двенадцати регионах приняты законы об отходах производства и потребления, в столице принят Закон «О государственном экологическом контроле в городе Москве»5.
Однако до настоящего времени на федеральном уровне правовое регулирование экологического контроля осуществляется фрагментарно. Кроме того, недостаточное финансирование, материально-техническое и кадровое обеспечение контролирующих органов обусловливают низкую результативность инспекторских проверок и, как следствие, рост правонарушений в области обращения с отходами и ухудшение состояния окружающей природной среды.
' Федеральный закон от 22 августа 2004 г, № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
" Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // СЗ РФ. 2005. № I (ч. I). Ст. 25.
Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2006. № I. Ст. 10.
4 Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч.
I). Ст. 21.
5 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. № 35.
Признавая практическую значимость рассматриваемой проблемы, отметим, что существующие научно-правовые исследования в данной области немногочисленны и посвящены лишь отдельным ее аспектам. Исследование проблем, связанных с осуществлением государственного контроля именно в области обращения с отходами производства и потребления, комплексное изучение механизма его реализации с учетом произошедших за последние годы изменений в законодательстве и в структуре органов исполнительной власти в юридической литературе не проводилось.
Указанные обстоятельства предопределили интерес к исследуемой теме, вызвали необходимость ее углубленного изучения и обусловили актуальность.
Объект исследования.
Объектом диссертационного исследования является правовое регулирование экологического контроля и деятельность специально уполномоченных государственных органов по обеспечению соблюдения требований законодательства в области обращения с твердыми нерадиоактивными отходами производства и потребления (промышленными и бытовыми отходами).
Предмет исследования.
Предмет диссертационного исследования составляет система правовых норм, определяющих основы организации и порядок осуществления государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами, а также проблемы, связанные с практической реализацией указанных норм.
Цели и задачи исследования.
Основной целью настоящей работы является анализ и оценка эколого-правовых проблем, связанных с осуществлением государственного контроля в области обращения с отходами производства и потребления, и выработка предложений по их решению.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие взаимосвязанные исследовательские задачи:
изучить и обобщить имеющиеся научные и практические материалы, определить степень и уровень разработанности исследуемой темы;
выявить и охарактеризовать сущность, функции, виды, формы и принципы экологического контроля;
установить соотношение экологического контроля с экологическим мониторингом и другими функциями государственного управления в области охраны окружающей среды, а также соотношение терминов «контроль» и «надзор»;
раскрыть особенности содержания государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами производства и потребления;
проанализировать современные источники правового регулирования деятельности в области обращения с отходами на международном, федеральном и региональном уровнях;
провести анализ нормативных правовых актов, устанавливающих основы государственного контроля в области охраны окружающей среды;
- показать место и роль органов, осуществляющих контроль в области
обращения с отходами, в системе органов государственного экологического
управления, определить их полномочия;
- исследовать правила разграничения объектов федерального и
регионального экологического контроля с учетом зарубежного опыта;
охарактеризовать организационно-правовые основы проведения мероприятий по контролю в области обращения с отходами (в т.ч. виды и цели проверок, их периодичность, правила оформления документов и меры реагирования государственных инспекторов на выявленные нарушения);
- рассмотреть составы административных правонарушений, дела о
которых вправе рассматривать государственные инспекторы по охране
природы, и порядок привлечения к административной ответственности лиц, нарушивших требования законодательства в области обращения с отходами;
изучить правила определения размера вреда, причиненного окружающей среде нарушением правовых требований в области обращения с отходами, и порядок его возмещения;
обобщить судебную практику по спорам, связанным с обжалованием действий и решений государственных инспекторов и с возмещением вреда окружающей среде, причиненного нарушением требований в области обращения с отходами;
установить причины низкой результативности инспекторских проверок и иных проблем, возникающих при осуществлении государственного контроля в области обращения с отходами производства и потребления;
- разработать предложения по совершенствованию законодательства,
регулирующего осуществление государственного контроля в области охраны
окружающей среды.
Методологические основы исследования.
Методологическую основу диссертации составила система различных методов, логических приемов и средств познания исследуемой проблемы. В процессе работы были использованы общенаучные, частные и специальные методы познания, в их числе: логический, метод анализа и синтеза, системно-структурный, комплексный, исторический, функциональный, сравнительный, формально-юридический, статистический и другие. Применение различных методов в сочетании позволило решить поставленные диссертантом задачи и достичь обозначенной цели.
Теоретические основы исследования.
Теоретическую основу диссертации составляют результаты научных исследований в области теории государства и права, административного и экологического права.
В диссертационном исследовании использованы научные труды специалистов в области российской теории государства и права: С.С.Алексеева, О.С.Иоффе, А.В.Малько, Н.И.Матузова, Ю.К.Толстого, В.Е.Чиркина и других. В сочетании с ними использованы работы ученых, специализирующихся в области административного права: Ю.М.Козлова, Д.М.Овсянко, Л.Л.Попова, Ю.А.Тихомирова, Г.А.Туманова и других.
Теоретической базой для проведенного исследования стали труды юристов-экологов: А.И.Бобылева, С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, М.И.Васильевой, А.К.Голиченкова, О.Л.Дубовик, О.С.Колбасова, И.О.Красновой, О.И.Крассова, В.В.Петрова, Т.ВЛетровой, Г.П.Серова, Ю.С.Шемшученко, А.С.Шестерюка и других ученых, работы которых указаны в библиографии.
Основные теоретические положения диссертации опираются на анализ федеральных и региональных нормативных правовых актов и судебной практики. Диссертантом использован опыт практической деятельности органов исполнительной власти города Москвы. Документы, полученные в этих органах, а также в судах, применяются для аргументации и иллюстрации выводов диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы.
Степень разработанности проблемы характеризуется тем, что отдельные стороны правового регулирования деятельности в области обращения с отходами и экологического контроля уже исследовались.
Вопросы охраны окружающей среды от вредного воздействия отходов производства и потребления нашли свое отражение в работах М.М.Бринчука, В.М.Бусаровой, Р.С.Виллевальда, В.М.Гарина, А.С.Горленко, О.Л.Дубовик, А.Л.Ивановой, Н.И.Игнатович, Л.Кремера, Н.В.Русакова, П.Е.Тулупова, О.М.Черпа, О.В,Шевелевой, А.С.Яковлева и др.
При подготовке настоящего исследования использовались также материалы диссертационных работ Э.Ф.Раимовой («Правовое регулирование обращения с
отходами», 1997), С.В.Львовича («Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления», 2000), О.А.Ястребковой («Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств», 2000), О.Л.Радчик («Юридическая ответственность за нарушение правил обращения с экологически опасными веществами и отходами», 2001) и С.С.Трофимца («Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления», 2007).
Контролю в области охраны окружающей среды посвящены работы
С.А.Боголюбова, А.К.Голиченкова, Н.В.Кичигина, А.П.Клименко,
Г.А.Ларионова, В.Е.Лубовского, Д.В.Малышева, Н.И.Малышко,
Е.С.Михайловой, В.Ф.Петренко и других исследователей. Однако в научной юридической литературе вопросы и проблемы, возникающие при осуществлении государственного контроля в такой специфической сфере деятельности как обращение с отходами производства и потребления, до сих пор не получили достаточного освещения.
Научная новизна диссертационного исследования.
Научная новизна работы непосредственно вытекает из поставленных задач и определяется значимостью проблемы обеспечения охраны окружающей среды от вредного воздействия отходов. Настоящая диссертация является первым комплексным исследованием государственного контроля в области обращения с отходами производства и потребления в условиях практически завершившегося правового и организационного реформирования системы государственного управления.
В процессе работы были подвергнуты всестороннему анализу актуальные проблемы, возникающие при осуществлении контроля в области обращения с отходами. В работе также систематизирован и проанализирован новейший научный, нормативный и статистический материал по исследуемой теме, на
основании которого впервые в юридической литературе обобщен и детально изложен порядок проведения мероприятий по государственному экологическому контролю (с момента формирования перечня объектов проверок и до применения мер ответственности к нарушителям правовых требований в области обращения с отходами).
В диссертации сформулирован ряд теоретических выводов, обладающих научной новизной. В целях повышения эффективности экологического контроля автором были выработаны предложения по совершенствованию положений законодательства и практической деятельности государственных инспекторов в области охраны окружающей среды.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту.
1. Одним из видов государственного экологического контроля
является контроль в области обращения с отходами. Исследование его содержания позволило сформулировать следующее определение: государственный контроль в области обращения с отходами - это деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти по проверке соблюдения юридическими и физическими лицами требований, установленных нормативными правовыми актами в области обращения с отходами, по предотвращению, выявлению, пресечению нарушений этих требований и по принятию мер реагирования на выявленные нарушения с целью минимизации негативного воздействия отходов на окружающую среду.
2. Учитывая объемы накопившихся в стране опасных отходов, остроту
экологических проблем, связанных с обращением с ними, необходимо выработать единую государственную концепцию охраны окружающей среды от негативного воздействия отходов («национальный проект») и на ее основе провести совершенствование деятельности по осуществлению государственного контроля за исполнением экологического законодательства Российской Федерации.
Предлагается также принять федеральный закон «Об экологическом контроле», предусматривающий основы и порядок проведения всех видов контроля в области охраны окружающей среды (с учетом специфики контроля в сфере обращения с отходами), и утвердить типовые формы документов, необходимых для осуществления экологического контроля.
3. Обобщение практики прокурорского надзора свидетельствует о
многочисленных фактах ненадлежащего контроля за деятельностью
хозяйствующих субъектов в области обращения с отходами производства и
потребления, а также о низкой результативности инспекторских проверок, что
способствует росту числа правонарушений и ухудшению состояния
окружающей природной среды. Для выхода из сложившейся ситуации
необходимо усовершенствовать:
правовое регулирование государственного экологического контроля;
взаимодействие органов, осуществляющих государственный экологический контроль, друг с другом, с иными органами власти, общественными объединениями и средствами массовой информации;
- материально-техническое и кадровое обеспечение органов
государственного экологического контроля;
надзор за деятельностью государственных инспекторов в области охраны окружающей среды.
4. Наименования должностных лиц, осуществляющих государственный
экологический контроль, используемые в экологическом и в административном
законодательстве, не совпадают (в Кодексе Российской Федерации об
административных правонарушениях они называются «государственные
инспектора по охране природы», а в природоохранных нормативных правовых
актах - «государственные инспектора в области охраны окружающей среды»).
В целях устранения несоответствия формулировок предлагается либо привести
статью 23.29 КоАП РФ в соответствие с отраслевым законодательством, либо
последовать примеру города Москвы и на федеральном уровне приравнять названия инспекторов, используемые в Кодексе РФ об административных правонарушениях и в Федеральном законе «Об охране окружающей среды».
5. Согласно статье 78 Федерального закона «Об охране окружающей
среды» таксы и методики исчисления размера вреда окружающей среде могут
утверждать только органы исполнительной власти, осуществляющие
государственное экологическое управление. Следовательно, существующие в
настоящее время методики, утвержденные органами местного самоуправления,
являются незаконными. Так как субъекты Российской Федерации вправе
разрабатывать свои методики, но на основе федеральных и с учетом
особенностей регионов (например, использовать различные повышающие
коэффициенты в зависимости от категории земли, от вида отходов, от класса их
опасности), представляется, что при расчете размера вреда окружающей среде
приоритет должен быть у региональных методик.
6. В гражданском и экологическом законодательстве предусмотрено два
способа возмещения вреда: в денежном выражении и в натуре. При этом
возмещение экологического вреда в натуре возможно только на основании
решения суда посредством возложения на ответчика обязанности по
восстановлению за свой счет нарушенного состояния окружающей среды в
соответствии с проектом восстановительных работ (следовательно,
самостоятельная «ликвидация» свалок отходов, посадка деревьев вместо
срубленных и т.п. не является возмещением вреда окружающей среде). Поэтому
на практике причиненный вред возмещается, как правило, в денежном
выражении.
Учитывая то, что средства, поступающие для возмещения вреда окружающей среде (в бюджет или собственнику природного ресурса), не всегда направляются на восстановление поврежденного объекта, в законодательстве целесообразно закрепить приоритет натуральной формы возмещения вреда
окружающей среде. Возмещать вред в денежном выражении следует только в тех случаях, когда отсутствует реальная возможность возмещения вреда в натуре.
7. Специфика правонарушений в области обращения с отходами
производства и потребления требует наличия специальных знаний у лиц, уполномоченных привлекать к ответственности (для выявления правонарушений, для разграничения административных проступков и преступлений, для возмещения экологического вреда и пр.). Представляется, что создание и обеспечение деятельности во всех субъектах Российской Федерации специализированных природоохранных подразделений органов внутренних дел (экологической милиции), прокуратуры и судов может стать одним из факторов, влияющих на выполнение требований законодательства и повышение качества правосудия в области охраны окружающей среды.
Теоретическая значимость исследования.
Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в том, что на основе анализа и систематизации научно-практического материала сформулирован ряд теоретических положений, которые в совокупности образуют концепцию осуществления государственного контроля в области обращения с отходами производства и потребления.
Практическая значимость исследования.
Практическое значение диссертации определяется ее актуальностью, научной новизной и сделанными выводами, носящими как общетеоретический, так и практический характер. Материалы исследования в определенной степени расширяют представления о проблемах, связанных с осуществлением государственного контроля в области обращения с отходами производства и потребления. Внесенные автором предложения по совершенствованию законодательства призваны способствовать активизации работы в указанной сфере.
Основные положения диссертационного исследования могут быть использованы в практической деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих экологический контроль, найти применение в учебном процессе при чтении лекций в высших учебных заведениях по курсу «Экологическое право», а также при разработке учебных программ, учебников и учебно-методических пособий.
Содержащиеся в работе положения могут служить материалом для дальнейшей научно-исследовательской деятельности.
Апробация результатов исследования.
Основные теоретические выводы и положения, сформулированные в диссертации, были обсуждены на заседаниях Центра эколого-правовых исследований Института государства и права РАН.
Основные положения диссертационного исследования отражены в
опубликованных статьях, изданных в период с 2004 по 2007 г.г., а также
докладывались на конференциях: VII Всероссийской школе молодых ученых-
юристов (г. Великий Новгород, 16-18 декабря 2002 г.), международной
конференции «Проблемы российского законодательства и юридическая печать»
(г. Зеленоград, 24 сентября 2004 г.), научно-практической конференции
«Эколого-правовые проблемы Московского региона» (г. Москва, 10-14 декабря
2004 г.), международной научно-практической конференции «Современные
проблемы публично-правового и частно-правового регулирования: теория и
практика» (г. Уфа, 1 апреля 2005г.), XI Всероссийской научно-практической
конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и
законодательства» (г.Солнечногорск, 23-24 мая 2005 г.), научно-практической
конференции «Проблемы совершенствования экологического
законодательства» (г.Ставрополь, 10 января 2006 г.), Всероссийской итоговой научно-практической конференции «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (г. Томск, 25-27 января 2007 г.),
Материалы диссертации использовались при разработке проекта закона города Москвы «Об обращении с отходами производства и потребления в городе Москве», чтении лекций на курсах повышения квалификации сотрудников Управления по борьбе с экологическими правонарушениями ГУВД г. Москвы, а также для ведения практических семинарских занятий учебного курса «Экологическое право» в Российской академии правосудия.
Структура работы.
Структура и объем работы обусловлены предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, библиографии, перечня нормативных правовых актов и двух приложений.
Понятие и виды экологического котроля, содержание государственного контроля в области обращения с отходами
Проблема отходов появилась вместе с человеком, но в древности это в основном была проблема мусора, то есть того, что сейчас называют твердыми бытовыми отходами, История этой проблемы тесно связана с историей развития городов. Население древних городов росло в ограниченном крепостными стенами пространстве. Будущие горожане переселялись из деревень вместе с животными, что увеличивало загрязненность территории города отходами жизнедеятельности людей и животных. Пандемия чумы в 1346 - 1350 годах, уничтожившая почти треть населения стран от Исландии до Индии, была вызвана именно этими загрязнениями6.
Попытки борьбы со скоплениями отходов предпринимались еще в глубокой древности. Так, на Крите за 3000 лет до н.э. твердые отходы помещались в ямы и послойно укрывались землей. Древние римляне ограничивались свалками вокруг городов и деревень. До XIX века такая практика была основной и в других странах. Проблема отходов становилась все острее не только из-за изменения их состава, но и в связи с ростом их массы на одного человека, и с общим увеличением населения городов. Если в 1800 году в городах с количеством жителей от 5000 до 100 000 человек в мире проживало 3% населения, то в 1970 году - уже 37,7%7. Все это заставляло искать способы уменьшения количества отходов.
Первое «мусоросжигательное заведение» было построено в предместье Лондона Паддингтоне в 1874 году , а первый завод по переработке твердых отходов (с глубокой сортировкой) был введен в действие лишь в 1932 году в Голландии. Сейчас в мире более 1000 мусоросжигательных заводов и в несколько раз меньше перерабатывающих. В последние годы это соотношение меняется в пользу переработки. До сих пор основным способом удаления отходов является их депонирование на свалках без всякой обработки (попытки поливать дезинфицирующими средствами в США лишь усугубили вред от свалок) или на специальных полигонах с частичными мерами по защите окружающей среды. Сегодня проблема твердых бытовых отходов полностью не решена ни в одной стране мира.
В России ежегодно образуется около 7 млрд. тонн всех видов отходов, из которых используется только 28,6%9. На территории Российской Федерации в отвалах и хранилищах к 2000 году уже было накоплено не менее 90 млрд. тонн твердых отходов, причем более 2 млрд. тонн из них - токсичных. Только под свалки и полигоны твердых бытовых отходов ежегодно официально отводится около 10 000 гектаров земли10. Масса таких отходов постоянно увеличивается. Сложившаяся в нашей стране ситуация с отходами представляет реальную угрозу здоровью населения и отражает одну из сторон экологического кризиса, в котором находится Россия. Все это заставляет уделять особое внимание вопросам обращения с отходами.
Для решения названной проблемы необходимо не только создание эффективного основанного на нормах международного права законодательства, но и четкое его выполнение всеми участниками отношений в области обращения с отходами. Одним из основных способов обеспечения соблюдения экологического законодательства является государственный контроль. Поэтому настоящая диссертация и посвящена исследованию государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами.
Следует отметить, что в зарубежных законодательных актах и научно-технической литературе под отходами понимается появившееся в процессе производства или потребления любое вещество, не являющееся целью процесса и способное оказать негативное воздействие на окружающую среду, независимо от того, выбрасывается ли то, что образовалось, в атмосферу, сбрасывается ли в водные объекты или размещается на полигонах, в хранилищах и т.д." Таким образом, отходы могут быть в жидком (сбросы), газообразном (выбросы) и твердом состояниях. При этом к твердым отходам в широком смысле относят не только остатки сырья и товаров, но и остаточные продукты жизнедеятельности человека и иных организмов, осадки очистных сооружений, иловые накопления, загрязненные грунты и многое другое.
Основным нормативным правовым актом в данной области общественных отношений является Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»12. В статье 1 этого Закона дано следующее определение: отходы производства и потребления - это остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства. В статье 2 указанного Закона говорится, что отношения в области обращения с радиоактивными отходами, с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации. Следовательно, Закон об отходах регулирует отношения в области обращения только с твердыми нерадиоактивными отходами производства и потребления. Объектом настоящего диссертационного исследования также является государственный контроль в области обращения лишь с твердыми нерадиоактивными отходами, которые подразделяются на промышленные (отходы производства) и бытовые (отходы потребления).
Экологический контроль является одной из важнейших функций управления в области охраны окружающей среды. Его значение возрастает с каждым годом, что, как уже отмечалось, связано с ухудшающимся состоянием окружающей природной среды в нашей стране.
В научной и учебной литературе встречаются различные определения, раскрывающие сущность экологического контроля. Так, профессор М.М.Бринчук понимает под экологическим контролем деятельность уполномоченных субъектов по проверке соблюдения и исполнения требований экологического законодательства13. Более подробное определение дано профессором В.В.Петровым: «экологический контроль - это проверка соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями, то есть всеми хозяйствующими субъектами и гражданами экологических требований по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности общества» . Данное определение отличается от предыдущего лишь тем, что в нем указано, кто может быть подвергнут проверке, - все хозяйствующие субъекты и граждане. Профессор А.И.Бобылев определяет экологический контроль как деятельность компетентных государственных и общественных органов, направленную на организацию контроля за рациональным природопользованием, охраной окружающей среды, соблюдением экологического законодательства15. В этом определении указаны субъекты контроля - государственные и общественные органы.
Законодательное закрепление термин «экологический контроль» впервые получил в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. 6 В разделе 10 данного закона были определены задачи, виды экологического контроля, органы и лица, уполномоченные на его осуществление. Однако определение данного понятия в законе отсутствовало.
В настоящее время основополагающим источником правового регулирования экологического контроля является Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ17, в статье 1 которого дано следующее определение: «контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды».
Органы, осуществляющие государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами, их полномочия
Вопрос о субъектах государственного контроля в области охраны окружающей среды является очень актуальным и активно решается законодателем в течение последних пяти лет. Это подтверждают следующие три федеральные закона:
1) от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»135 (далее - Закон № 122-ФЗ);
2) от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»136 (далее - Закон № 199-ФЗ);
3) от 3] декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»137 (далее- Закон № 199-ФЗ 2005 года).
Первые два закона вступили в силу одновременно - 1 января 2005 года, а третий закон вступил в силу через год — 1 января 2006 года. Следует немного рассказать об истории принятия этих законов.
В статье 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. говорится, что государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, субъектами государственного экологического контроля являются государственные органы исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня. На практике данная норма была реализована следующим образом: в каждом субъекте Российской Федерации государственный экологический контроль осуществляли два органа, уполномоченные в области охраны окружающей среды, - территориальное подразделение федерального органа исполнительной власти (Министерства природных ресурсов РФ) и орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Например, в Москве это были Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по г. Москве (ГУПР) и Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы ; в Санкт-Петербурге - Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области и Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности г. Санкт-Петербург ; в Курской области - Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Курской области и Департамент экологической безопасности и природопользования Курской области . В связи с тем, что полномочия между федеральными и региональными органами власти не были четко разграничены, эти органы в значительной мере дублировали деятельность друг друга. Главы отдельных субъектов Российской Федерации стали обращаться к Президенту РФ с просьбой решить вопрос об устранении параллелизма в управлении охраной окружающей среды. В результате в августе 2004 г. был принят Закон № І22-ФЗ.
Названный Закон предусматривал внесение изменений в огромное количество законодательных актов Российской Федерации, в том числе и в природоохранные - Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Закон РФ «О недрах», федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об отходах производства и потребления», «Об экологической экспертизе», «Об охране атмосферного воздуха» и другие. Все изменения в основном были направлены на лишение полномочий субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с изменениями, внесенными этим Законом в статью 6 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», к полномочиям субъектов РФ стало относиться только:
— проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;
— разработка и реализация региональных программ, а также участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами.
Суть изменений, вносимых в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», сводилась к следующему:
а) исключение практически всех полномочий субъектов РФ в области охраны окружающей среды (кроме осуществления межмуниципальных программ, обеспечения населения достоверной информацией и создания государственных природных заказников и памятников природы регионального значения);
б) осуществление государственного экологического контроля относится к исключительным полномочиям федеральных органов исполнительной власти;
в) определение полномочий органов местного самоуправления (в том числе полномочие по организации и осуществлению экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального образования, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти).
Таким образом, Закон № 122-ФЗ решил проблему дублирования полномочий во всех сферах государственного управления в пользу федеральных органов исполнительной власти.
В декабре 2004 г. был принят Федеральный закон № 199-ФЗ. Несмотря на свое название - «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ ...», данный Закон сократил некоторые полномочия субъектов РФ в области охраны окружающей среды (например, в области охраны и использования лесов и объектов животного мира). Кроме того, статья 12 Закона № 199-ФЗ также содержала изменения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» - предполагалось дополнить его статьей 68.1 «Права,
обязанности и ответственность муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды)). При этом в Законе № 199-ФЗ 2004 года было закреплено, что все вышеуказанные изменения, вносимые в Закон «Об охране окружающей среды)) (в том числе и Законом № 122-ФЗ), должны вступить в силу с 1 января 2006 года.
Таким образом, Закон № 199-ФЗ отложил внесение изменений в Закон «Об охране окружающей среды)) на один год. Однако изменения в другие законодательные акты вступили в силу, и с 2005 года субъекты РФ утратили большинство своих полномочий (в том числе в области обращения с отходами, охраны атмосферного воздуха, охраны и использования лесов и водных объектов, организации и проведения государственной экологической экспертизы и др.). Уже по прошествии первого полугодия 2005 года проявились отрицательные стороны такой реформы - выяснилось, что федеральные органы власти не справляются со всеми взятыми на себя полномочиями из-за нехватки специалистов и средств федерального бюджета. Кроме того, стало ясно, что отсутствие у субъектов РФ полномочия по осуществлению государственного экологического контроля не позволит региональным органам государственной власти оперативно реагировать на нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.
Административные правонарушения в области обращения с отходами производства и потребления
За нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами статьей 28 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» установлены следующие виды юридической ответственности: дисциплинарная, административная, уголовная и гражданско-правовая. Б соответствии с Трудовым кодексом РФ197 привлекать работников к дисциплинарной ответственности вправе только работодатели (за виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих трудовых обязанностей). Согласно Уголовному кодексу РФ наказание может быть назначено лицу, признанному виновным в совершении преступления, только по приговору суда. В соответствии с нормами гражданского и экологического законодательства гражданско-правовая ответственность, в том числе за нарушение законодательства в области обращения с отходами, представляет собой возмещение причиненного вреда, которое осуществляется добровольно либо по решению суда.
В статье 22.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено, что дела об административных правонарушениях рассматривают: - судьи; - комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; - уполномоченные государственные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы (в том числе органы, осуществляющие государственный экологический контроль); - административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, должностные лица органов, осуществляющих государственный экологический контроль - государственные инспекторы в области охраны окружающей среды, самостоятельно вправе привлекать нарушителей экологических требований только к административной ответственности. Упрощенный по сравнению с гражданским и уголовным процессом порядок применения мер административного воздействия позволяет более оперативно реагировать на нарушения экологического законодательства, что делает административную ответственность важным средством правового обеспечения охраны природы.
Основанием административной ответственности является административное правонарушение - противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (статья 2.1 КоАП РФ). Противоправность деяния означает нарушение правил поведения, требований или запретов, закрепленных в нормативных правовых актах. Под виной понимается психическое, субъективное отношение нарушителя к совершенному им деянию, его мотивы, цели, интересы, которые он преследовал, совершая правонарушение. Законодательство предусматривает две формы вины: умысел и неосторожность. Субъектами административной ответственности по действующему законодательству, в отличие от предыдущего КоАП РСФСР, являются не только граждане и должностные лица, но и юридические лица. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ). В статье 3.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях названы девять видов административных наказаний. Основным наказанием за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования является административный штраф. Как уже говорилось ранее, мероприятие по контролю может проводиться только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В санкциях административных правонарушений штрафы для индивидуальных предпринимателей предусмотрены не всегда, поэтому государственным инспекторам следует учитывать примечание к статье 2.4 КоАП РФ, согласно которому под должностными лицами в Кодексе понимаются, в том числе лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
В статье 23.29 КоАП РФ перечислены статьи Кодекса, содержащие составы правонарушений, дела о которых вправе рассматривать органы, осуществляющие государственный экологический контроль. Среди них есть и правонарушения в области обращения с отходами, а именно:
1) несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (статья 8.2).
Данное правонарушение может быть совершено в форме действия либо бездействия. Действия при этом могут состоять в выполнении приемов, процедур, иных поведенческих актов, пришедших (находящихся) в противоречие с установленными требованиями либо не предусмотренных ими. Бездействием является невыполнение лицом обязанностей, возложенных на него соответствующими требованиями (правилами). Наступления последствий не требуется. Деяние считается оконченным в момент нарушения требований на любом из этапов обращения с отходами или иными опасными веществами19 . Административные наказания (их вид и размер) различаются в зависимости от субъекта правонарушения. Так, совершение проступка, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда (далее - МРОТ); на должностных лиц - от 20 до 50 МРОТ; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от 20 до 50 МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц - от 100 до 1000 МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток. Рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, вправе также органы российской транспортной инспекции (в части нарушении экологических требований на транспорте) и органы государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации20 (статьи 23.13 и 23.36 КоАП РФ).
2) уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (часть 2 статьи 8.6).
Состав данного правонарушения является материальным и специальным по отношению к рассмотренному составу статьи 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Объективная сторона порчи земли представляет собой действия по привнесению в нее нехарактерных для нее физических, химических, биологических веществ, соединений, организмов. Разновидностью порчи земель является их захламление, то есть размещение в неустановленных местах предметов хозяйственной деятельности, твердых производственных и бытовых отходов (металлолома, стеклобоя, строительного мусора, древесных остатков и т.п.)202. Совершение правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.6 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 15 до 20 МРОТ; на должностных лиц и лиц, - от 30 до 40 МРОТ; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от 30 до 40 МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц - от 300 до 400 МРОТ или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.
Предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области обращения с отходами производства и потребления
Понятие экологического вреда содержится в статье 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»: вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. В соответствии с частью 1 статьи 77 названного Закона юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством. Следовательно, если государственный инспектор при проведении мероприятия по экологическому контролю выявит нарушение требований законодательства в области обращения с отходами, в результате которого был причинен вред окружающей среде, он обязан принять определенные меры для обеспечения возмещения такого вреда.
В части 3 статьи 77 указанного Закона говорится, что вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды 6 сентября 1999 г. были утверждены Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений. Подход к исчислению размера вреда в данном документе основан на положениях статьи 15 Гражданского кодекса РФ, согласно которой «под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода)». Исчисление убытков осуществляется путем специальных обследований (почвенных, агрохимических и других) и аналитических расчетов на основании действующих нормативных актов, кадастровой оценки природных ресурсов, такс и методической документации. При этом должны учитываться продолжительность негативного воздействия на окружающую среду, соответствующие коэффициенты экологической ситуации и экологической значимости, а также изменение уровня цен. Кроме того, при определении общей суммы убытков учитываются:
- затраты на проведение работ по оценке вредного воздействия на окружающую природную среду, исчислению убытков и оформлению соответствующих документов;
- убытки потерпевшей стороны, связанные с ликвидацией последствий экологического правонарушения, которые рассчитываются по документам, представленным потерпевшей стороной (убытки, понесенные лицом, совершившим правонарушение, не учитываются).
В названых Методических указаниях размер взыскания, причиненный загрязнением земель, рекомендуется определять в соответствии с Порядком определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утвержденным Роскомземом и Минприроды России в 1993 году . Данный
В соответствии со статьей 78 Закона «Об охране окружающей среды» методики исчисления размера вреда окружающей среде утверждаются органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, следовательно, они могут быть как федеральными, так и региональными.
Так, в столице действует Методика исчисления размера ущерба, вызываемого захламлением, загрязнением и деградацией земель на территории Москвы, утвержденная распоряжением Мэра Москвы от 27 июля 1999 г. № 801-РМ 27. Согласно данной методике общий размер ущерба от захламления, загрязнения и деградации земель исчисляется затратами на приведение земельного участка в состояние, отвечающее нормативным требованиям (затраты на восстановление), стоимостью поврежденного имущества (земельного участка), а также затратами на проведение обследования и аналитических работ. Результаты исчисления размера ущерба, вызываемого захламлением земель, оформляются в виде отчета , к которому прилагается лист с вычислениями.
Кроме вышерассмотренной, в Москве также действует Методика оценки вреда, причиненного окружающей среде загрязнением, засорением (включая затоплением судов) поверхностных водных объектов, расположенных на территории города Москвы, утвержденная постановлением Правительства Москвы от 22 июля 2003 г. № 564-ПП229. Пункт 8 указанной Методики содержит порядок определения вреда при засорении водных объектов мусором в результате захоронения в них производственных и бытовых отходов, сброса мусора со стационарных источников загрязнения и с судов.
Методики определения вреда окружающей среде существуют и в других субъектах Российской Федерации. Например, распоряжением Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству и Государственной административно-технической инспекции города Санкт-Петербург от 10 декабря 2001 г. была утверждена Методика исчисления размера ущерба, вызванного несанкционированным размещением отходов на территории Санкт-Петербурга230. Постановлением Правительства Ханты-Мансийского Автономного округа от 17 июля 2003 г. № 288-п была утверждена Методика исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде нарушением законодательства в области охраны окружающей среды , предусматривающая в том числе порядок расчета размера вреда от захламления лесов коммунально-бытовыми, промышленными и строительными отходами, а также от загрязнения водных объектов отходами и мусором с судов и береговых объектов.
