Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Социально-экологическая характеристика нарушений правил обращения с экологически опасными веществами и отходами 14
1. Особенности сложившейся в РФ ситуации в области обращения с экологически опасными веществами и отходами 14
2. Криминологическая характеристика преступлений в области обращения с экологически опасными веществами и отходами 26
Глава II. Правовое регулирование обращения с экологически опасными веществами и отходами 39
1. Система источников права 39
2. Понятие и классификация экологически опасных веществ и отходов 61
3. Предписания об этапах обращения с экологически опасными веществами и отходами 82
4. Правовые инструменты 106
Глава III. Меры юридической ответственности за нарушение правил обращения с экологически опасными веществами и отходами 131
1. Ответственность по законодательству Российской Федерации 131
2. Ответственность по законодательству, зарубежных стран 151
3. Предпосылки международно-правовой ответственности 171
Источники 183
Библиографический список использованной литературы 201
- Особенности сложившейся в РФ ситуации в области обращения с экологически опасными веществами и отходами
- Криминологическая характеристика преступлений в области обращения с экологически опасными веществами и отходами
- Система источников права
- Ответственность по законодательству Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современная экологическая обстановка в Российской Федерации представляет реальную угрозу основам жизнедеятельности человека. Сложившееся положение в области охраны окружающей среды характеризуется как критическое, и одно из ведущих мест среди причин экологического кризиса занимает неудовлетворительное обращение с экологически опасными веществами и отходами.
Специалисты выделяют несколько показателей или направлений этого. В первую очередь, серьезную проблему представляет ситуация с переработкой, использованием и обезвреживанием отходов. Промышленными методами перерабатывается лишь около 3% отходов. Средний уровень их использования не превышает 30%, а токсичных отходов - лишь 10-12%. При этом их обезвреживание в 1999 г. составило 34,4%.
Во-вторых, постоянен рост объема накопленных отходов. Известно, что само по себе формирование огромного количества отходов является важнейшим фактором загрязнения окружающей среды. В отвалах и хранилищах Российской Федерации уже накоплено около 80 млрд. тонн отходов, из которых 1,8 млрд. тонн - токсичные. Ожидается, что к 2005 г. ежегодный прирост токсичных отходов будет составлять 35 млн. тонн1.
В-третьих, хранение и захоронение экологически опасных веществ и отходов также осуществляется ненадлежащим образом. Наиболее угрожающее положение сложилось с хранением и захоронением радиоактивных отходов: заполненность хранилищ достигает критической отметки.
К указанным обстоятельствам объективного характера добавляется субъективный фактор. Это - общественное сознание. В Российской Федерации крайне медленно идет процесс формирования экологического сознания населения, что напрямую влияет на сложившуюся ситуацию с отходами. Достаточно сказать, что в российском обществе отношение к разным видам
См.: Ситуация: выводы, прогнозы, рекомендации. // Зеленый мир, 2000, № 17-18. С. 26.
отходов очень неодинаково: оно несоразмерно их потенциальной опасности. Так, имеющееся представление о радиоактивных отходах и возможном их влиянии на окружающую среду и здоровье человека коренным образом отличается от представлений населения об опасности, например, медицинских отходов. Это обусловливает отсутствие навыков поведения людей при обращении с ними. Но даже при наличии таких навыков экологически правомерное обращение населения с отходами представляется трудновыполнимым: в России нет структур по сбору не только медицинских, но и бытовых отходов. Достаточно эффективно функционировавшая десятилетие назад система сбора макулатуры рухнула; аналогичные ей системы по сбору стекла, пластика, бытовых медицинских отходов и т.д. не созданы.
Наконец, высок уровень правонарушаемости в этой сфере. Здесь приходится считаться не только с наносимым экологическим вредом, высокой степенью общественной опасности противоправного поведения, но и с такими его проявлениями как массовость и латентность, а также с отсутствием реакции правоохранительных и природоохранительных органов даже на известные факты нарушений законодательства об обращении с опасными веществами и отходами. Иными словами, уровень правопорядка крайне низок.
Неэффективное обращение с экологически опасными веществами и отходами причиняет большой ущерб окружающей среде. Поэтому задачей правового регулирования является детальная регламентация правил поведения, установление продуманной и согласованной системы требований, запретов и ограничений для каждого из этапов обращения с опасными веществами и отходами. Нарушение же уже установленных предписаний сопряжено не только с серьезными последствиями для окружающей среды, потенциальную опасность которых трудно переоценить (в ряде случаев оно может привести к экологическим катастрофам), но и влечет громадные материальные и финансовые потери (затраты), приводит к ущемлению прав граждан, расшатывает всю систему охраны окружающей среды, жизни и здоровья людей.
В этой связи большое значение приобретают меры юридической ответственности и их реализация.
Конечно, предусмотренная законом ответственность за правонарушения в области обращения с экологически опасными веществами и отходами не всегда является эффективным средством их предотвращения: статистические данные свидетельствуют о том, что большинство такого рода преступлений носит латентный характер. Это позволяет виновным избежать ответственности и наказания. Поэтому крайне необходима разработка эффективных методов выявления и расследования таких преступлений.
Целесообразным представляется также изучение опыта зарубежных стран в данной области: неправомерное обращение с экологически опасными веществами и отходами представляет угрозу экологической безопасности не только России, но и планете в целом. Поэтому важное значение приобретает международное сотрудничество по предотвращению бесконтрольного обращения с экологически опасными веществами и отходами.
Предметом исследования являются материальные и процессуальные нормы, регулирующие порядок обращения с экологически опасными веществами и отходами, и практика их применения в Российской Федерации, а также уголовное законодательство зарубежных стран об ответственности за нарушения правил обращения с экологически опасными веществами и отходами.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление особенностей правового регулирования обращения с опасными веществами и отходами и эффективности правовых средств, в первую очередь, юридической ответственности за нарушения правовых предписаний, а также разработка направлений по совершенствованию ее реализации.
Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:
описание и анализ сложившейся в России ситуации в области
обращения с экологически опасными веществами и отходами, выявление ее
признаков и проявлений;
анализ преступлений в области обращения с экологически опасными веществами и отходами;
оценка деятельности правоохранительных органов по выявлению и расследованию данных преступлений;
анализ правовых источников, определяющих порядок деятельности по обращению с экологически опасными веществами и отходами;
анализ правовых предписаний, устанавливающих требования к
экологически опасным веществам и отходам;
исследование используемых в данной сфере правовых инструментов, в том числе регистрации, контроля и др.;
изучение зарубежного опыта;
изучение предпосылок международно-правовой ответственности.
Методология и методика. Методологической основой исследования
является диалектический и системный подход к анализу и оценке правового регулирования экологически значимого поведения людей в области обращения с опасными веществами и отходами. Наряду с этим используются и общепризнанные методы исследования: наблюдение, обобщение, сравнение и т.д.
Результаты и выводы получены на основе общих и частных методов научного познания: логического, сравнительно-правового, системно-структурного и статистического.
Формулирование и обоснование теоретических положений, выводов и практических рекомендаций осуществлены на основе изучения работ в области общей теории права, экологического права, административного права, уголовного права, криминологии, европейского и международного права.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых в области теории государства и права: С.С. Алексеева, В.В. Лазарева, B.C. Нерсесянца и др. Работы по экологическому и природоресурсному праву С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасова, О.М. Козырь, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Н.Т. Разгельдеева, А.С. Шестерюка и других ученых предоставили возможность воспользоваться не только концептуальными положениями, но и конкретными выводами и оценками, касающимися административно-правовых инструментов, эффективности юридической ответственности и т.п. Труды специалистов в области уголовного права и криминологии, в частности, А.Э. Жалинского, Б.В. Здравомыслова, В.Н. Кудрявцева, В.М. Лебедева, В.В. Лунеева, А.В. Наумова, СИ. Никулина, А.И. Рарога, Б.В. Яцеленко и др. послужили основой проведенного в диссертации криминологического анализа экологической преступности, а также толкования и оценки качества уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за нарушения правил обращения с экологически опасными веществами и отходами. Наконец, работы по вопросам европейского и международного права П.Н. Бирюкова, Г.В. Игнатенко, И.И. Лукашука, Д.Д. Остапенко, О.И. Тиунова, Б.Н. Топорнина, Г.И. Тункина, Н.А. Ушакова, Л.М. Энтина явились необходимой базой для сравнительно-правового исследования регламентации обращения с экологически опасными веществами и отходами в российском и зарубежном праве, для сопоставления требований международного и национального законодательства.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, регулирующее отношения в сфере охраны окружающей среды, нормативные правовые акты органов исполнительной власти, нормативно-техническая документация, а также уголовное законодательство Австрии, Беларуси, Бразилии, Германии, Голландии, Испании, Китая, Латвии, Польши, США, Туниса, Франции,
Швеции, Швейцарии, Японии, законодательство Европейского Союза и международное законодательство.
Эмпирическую основу работы составляют: опубликованная судебная практика Верховного Суда Российской Федерации; данные о состоянии окружающей природной среды, состоянии, структуре и динамике экологической преступности в России, опубликованные в ежегодных Государственных докладах Госкомэкологии России и Министерства природных ресурсов Российской Федерации за период с 1995 по 2000 годы.
Степень разработанности темы исследования. В работах
отечественных и зарубежных ученых исследуются отдельные аспекты правового обеспечения охраны окружающей среды от загрязнения экологически опасными веществами и отходами. По общим вопросам правового регулирования обращения с отходами в последние годы было подготовлено несколько кандидатских диссертаций: Н.В. Гулак "Правовая охрана окружающей среды от загрязнения" (1998 г.), А.И. Константинов "Правовое регулирование охраны окружающей среды в ядерной энергетике России" (2000 г.), СВ. Львович "Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления" (2000 г.), Э.Ф. Раимова "Правовое регулирование обращения с отходами" (1997 г.), Р.С. Ярандайкин "Правовая охрана окружающей природной среды от загрязнения агрохимикатами" (1998 г.), О. А. Ястребкова "Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств" (2000 г.), в которых рассматривались преимущественно либо региональные аспекты, либо регламентация обращения с отдельными видами отходов. Довольно большой, но специфический по задачам и формам изложения материал имеется в учебной литературе по экологическому праву (О.И. Крассов), по уголовному праву (О.Л. Дубовик, Э.Н. Жевлаков, Б.В. Яцеленко), а также в комментариях к УК РФ, КоАП РСФСР, к актам специального экологического законодательства (в частности, в
Комментарии к ФЗ «Об отходах производства и потребления» (1999 г., под ред. А. Яковлева.), подготовленному не юристами, а специалистами в области управления и естественных наук). Исследованию состояния правового регулирования обращения с опасными веществами посвящена работа М.М. Бринчука "Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами" (1990 г.). Проблематика юридической ответственности в сфере обращения с опасными веществами анализируется в основном в указанных выше комментариях и учебниках по уголовному праву. Монографические правовые исследования юридической ответственности за нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов отсутствуют.
Новизна исследования и научные результаты заключаются в том, что при подготовке диссертации впервые предпринята попытка реализовать комплексный подход к проблеме юридической ответственности за нарушение правил обращения с экологически опасными веществами и отходами, объединяющий средства эколого-правовой, административно-правовой и уголовно-правовой наук; сконцентрирована статистика о состоянии обращения с экологически опасными веществами и отходами и о правонарушениях в данной области; систематизированы и оценены правовые предписания об этапах обращения с экологически опасными веществами и отходами, правовые инструменты регулирования, действующие в Российской Федерации; проанализировано зарубежное законодательство об ответственности в данной сфере; описаны предпосылки международно-правовой ответственности.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Ситуация в области обращения с отходами характеризуется следующими признаками: а) накоплением большого объема отходов, среди которых значительную долю составляют токсичные; б) низким уровнем использования и обезвреживания отходов; в) неэффективностью технологий по их переработке; г) несоблюдением долгосрочных экологических интересов общества и нормативных требований при захоронении отходов. При этом
уровень правового регулирования отстает от сформировавшихся тенденций практики по обращению с отходами и не учитывает прогнозов их образования и влияния на окружающую среду.
2. Ситуация в области обращения с опасными веществами
характеризуется следующими устойчивыми тенденциями: увеличением
разнообразия видов веществ, загрязняющих окружающую среду, ростом их
количества (по видам и по объему), проявлением дополнительных
кумулятивных эффектов, возникновением опасности вторичных негативных
явлений при взаимодействии этих веществ в окружающей среде. При этом
законодательное регулирование и иные меры направлены на борьбу с
загрязнением окружающей среды и снижением выбросов и сбросов по
отдельным видам веществ, а не на предотвращение суммарного их воздействия
и снижение рисков вторичных эффектов. Тем самым нарушается принцип
комплексного подхода к охране окружающей среды.
Результаты криминологического анализа преступлений в области обращения с экологически опасными веществами и отходами свидетельствуют о высокой латентносте данной группы преступлений, низкой раскрываемости, наличии объективных трудностей их выявления (например, по ст. 248 УК РФ в 1997-2000 г.г. не зарегистрировано ни одного преступления), квалификации и т.п., а также о резком расхождении количества числа лиц, привлеченных к уголовной ответственности за совершение этих преступлений, и лиц, осужденных за них.
Обращение с экологически опасными веществами и отходами регулируется большим количеством правовых норм, содержащихся в источниках разного уровня. Они регламентируют деятельность на каждом этапе обращения, устанавливают разные по характеру требования, ограничения и запреты. Законодателем формулируются предписания не только о процедурах осуществления такой деятельности, но и о правовых инструментах, обеспечивающих ее упорядоченность, эффективность и возможность
11 осуществления контрольных и надзорных функций на любом из этапов обращения. Поэтому следует оценить правовую регламентацию этапов обращения с опасными веществами и отходами как достаточную.
5. Юридическая ответственность традиционно рассматривается в
отечественной доктрине как одно из самых эффективных средств охраны
окружающей среды. Современный подход к ответственности за нарушение
законодательства об обращении с опасными веществами и отходами нашел свое
воплощение в реформированном уголовном и административном
законодательстве: выделены специальные составы преступлений и проступков;
установлены жесткие санкции. Тем самым созданы нормативные предпосылки
борьбы с этими явлениями. Актуальными для теории уголовного,
административного и экологического права остаются проблемы разграничения
преступлений и административных проступков, определение размеров
экологического вреда, для практики реализации норм об ответственности -
обеспечение ее неотвратимости.
6. В законодательстве зарубежных стран вопросы ответственности за
преступления в сфере обращения с экологически опасными веществами и
отходами проработаны в различной степени. В целом этому институту присуща
многовариантность правового регулирования. Общемировая тенденция такова,
что в большинстве стран за последние годы в ходе уголовно-правовых реформ
выделены отдельные составы преступлений данного вида. При этом в
зарубежном уголовном законодательстве в основном формулируются
материальные составы преступлений и составы поставлення в опасность; в УК
ряда стран составы преступлений такого рода сконструированы как
формальные. Применяемые при этом средства и приемы юридической техники
можно использовать в процессе совершенствования российского уголовного
законодательства, а также при толковании ст. ст. 247,248 УК РФ.
7. Международно-правовое регулирование обращения с экологически опасными веществами и отходами охватывает практически все аспекты такой
деятельности. Оно признает приоритетное значение проблемы безопасного обращения с экологически опасными веществами и отходами; направлено на недопущение бесконтрольного обращения с ними, на строгое соответствие такой деятельности международным нормам и правилам. Международное законодательство не устанавливает мер ответственности, но обязывает к разработке таковых на национальном уровне.
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы:
а) в учебном процессе при преподавании курса "Экологическое право" и
спецкурса "Экологические преступления";
б) при дальнейшей научной разработке данной проблемы;
в) в практической деятельности органов государственного управления,
осуществляющих государственный экологический контроль в области
обращения с опасными веществами и отходами;
г) в деятельности правоохранительных органов, осуществляющих
производство по делам об экологических правонарушениях;
д) в правотворческой деятельности - для совершенствования
действующего экологического и уголовного законодательства (в частности,
путем учета опыта зарубежных государств).
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации отражены в вышедших публикациях, они также докладывались на научных и научно-практических конференциях: "Водоснабжение больших городов: проблемы и решения" (1998 г. - г. Москва); "Нормативно-правовое и инструктивно-методическое обеспечение природоохранительной деятельности" (1999 г. - г. Москва); "Охрана окружающей среды на пороге третьего тысячелетия в интересах устойчивого развития" (1999 г. - г. Москва); "Производство, технология, экология - образование в технических университетах на пороге XXI века" (1999 г. - г. Москва); "Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел"
(1999 г. - г. Москва); "О реформировании правового регулирования обращения с экологически опасными веществами и отходами в рамках ЕС" (1999 г. -Билефельд, ФРГ); "Актуальные проблемы правопорядка" (2000 г. - г. Москва); "Управление и право в области природопользования" (2000 г. - г. Москва).
Имеющийся в диссертации материал был использован в лекционных курсах и семинарских занятиях по экологическому праву на юридическом факультете Московского Государственного Педагогического Университета, факультете повышения квалификации МГТУ "СТАНКИН".
Обоснование структуры работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, раскрывающих тему исследования, и библиографии. Избранная тема исследования предопределила необходимость рассмотрения в первую очередь фактического состояния дел, причем в двух аспектах: общая ситуация в сфере обращения с опасными веществами и отходами и специальные проявления ее в сфере противоправного и преступного поведения. Во вторую очередь потребовался анализ имеющихся правовых норм и механизмов (средств) их реализации путем обобщения и толкования действующего права. Это дало возможность объединить догматический и социологический подходы, выявить две стороны исследуемого предмета - модельную (по закону) и реальную (на практике). Наконец, потребовался анализ установленных мер ответственности, который был проведен исходя из соображений новизны этого института не только для права Российской Федерации, но и зарубежного, и международного. Параллельное рассмотрение и сравнение норм об ответственности за нарушение законодательства об обращении с опасными веществами и отходами выявляет положительный и отрицательный опыт регулирования этих важных проблем.
Особенности сложившейся в РФ ситуации в области обращения с экологически опасными веществами и отходами
На рубеже веков специалисты-экологи фиксируют усугубляющийся социально-экологический кризис, вызванный интенсивным воздействием на окружающую среду. Однако в нашей стране экологическим проблемам долгое время не уделялось должного внимания. Одна из причин этого явления -отсутствие эффективной и последовательной государственной экологической политики, направленной на обеспечение экологических прав граждан, экологической безопасности государства, защиту от загрязнения и качественного изменения окружающей среды, истощения природных ресурсов, уничтожения многих видов растительного и животного мира. Между тем высокий уровень загрязнения окружающей среды представляет значительную опасность для здоровья людей и природных комплексов. Поэтому в последние десятилетия наблюдается тенденция усиления внимания к экологическим проблемам, в первую очередь со стороны специалистов и общественности.
В работах российских ученых правовые проблемы охраны окружающей среды в настоящее время занимают одно из ведущих мест. Юристы-экологи выражают серьезную озабоченность не только нарастанием социально-экологического кризиса, потребительским отношением к окружающей среде, ее ресурсам, но и отсутствием должного внимания государства к экологическим проблемам, формированию экологически ориентированного сознания населения и повышения его эколого-правовой культуры.
Социально-экологический кризис в Российской Федерации обусловлен многими причинами и характеризуется рядом признаков. Одно из ведущих мест среди них занимает формирование огромного количества отходов и опасных веществ, неправомерное обращение с которыми является одним из наиболее весомых факторов загрязнения окружающей среды, отрицательно воздействующих на все ее компоненты.
Потенциальная опасность отходов обусловлена тем, что многие отходы содержат высокую концентрацию вредных веществ и высокотоксичны. Их воздействие на окружающую среду и здоровье человека проявляется на территориях, значительно превышающих занимаемую ими площадь. Ежегодно в Российской Федерации образуется около 7 млрд. т отходов, из которых используется лишь 2 млрд. т, или 28,6%. На территории страны в отвалах и хранилищах накоплено около 80 млрд. т только твердых отходов2. В 1997 г. с городских территорий было вывезено около 130 млн. куб. м твердых бытовых отходов3, в 1999 г. - около 30 млн. т4, из них в Москве - более 2,5 млн. т5. По прогнозам специалистов, к 2005 г. ежегодное их накопление возрастет до 35 млн. тб.
Бытовые отходы, не подлежащие использованию и переработке, направляются на хранение и захоронение. Так, основная часть твердых бытовых отходов в 1999 г. складировалась на полигонах, под которые ежегодно отчуждается около 10 тыс. га пригодных для использования земель, не считая площади земель, загрязняемых многочисленными несанкционированными свалками. Потери земельных площадей под складирование таких отходов на свалках, в отвалах, хвосто- и шламохранилищах составляют сотни тысяч га.
Промышленными методами перерабатывается лишь незначительная часть отходов: например, на мусоросжигательные заводы г. Москвы поступает на утилизацию 124 тыс. т бытовых отходов (около 5% от общего объема накопления в год).7 На сегодняшний день для большинства регионов России характерно катастрофическое положение с использованием, обезвреживанием и размещением бытовых отходов, поскольку по состоянию на 1999 г. в России эксплуатировалось всего 4 мусоросжигательных и 4 мусороперерабатывающих завода.8 Тревожное положение с отходами сложилось в Московской, Кемеровской, Тюменской, Ярославской областях, в г.г. Архангельск и Владивосток.
Угрожающие размеры приобретает накопление токсичных, в том числе содержащих канцерогенные вещества, отходов, общее количество которых по состоянию на конец 2000 г. достигло 2 млрд. т, при этом количество отходов, образующихся за год, постоянно увеличивается: в 1996 г. оно составило 82,6 млн. т, а в 2000 г. -132, 5 млн. т.9
Средний уровень использования токсичных отходов не превышает 10-12%, обезвреживания - 15%.10 Таким образом, около 90% образующихся отходов, из которых 2,705 млн. т отходов I класса опасности (в том числе 3,138 тыс. т ртути, 4,367 тыс. т отходов гальванических производств, 1,154 тыс. т хлорсодержащих органических веществ, 2,674 млн. т шестивалентного хрома и др.11), поступают в окружающую природную среду и являются мощнейшим фактором ее загрязнения. По состоянию на 2001 г. общая площадь захоронения токсичных отходов составляет 22 тыс. га.
Криминологическая характеристика преступлений в области обращения с экологически опасными веществами и отходами
Понятие и структура экологической преступности. В последние десятилетия в отечественной науке большое внимание уделяется проблемам экологической преступности. Вопросы состояния, динамики и профилактики экологических преступлений рассматриваются в монографиях, учебниках и отдельных публикациях О.Л. Дубовик, А.Э Жалинского, П.С. Дагеля, В.Д Ермакова, Э.Н. Жевлакова, Г.И. Осипова, Н.Н. Сусловой, В.Е Эминова, Б.В. Яделенко и других авторов.
В узком смысле экологическая преступность представляет собой совокупность экологически противоправных деяний, запрещенных уголовным законом. Экологическая преступность в широком смысле понимается как отрицательное, сложное по характеру социально-правовое явление, представляющее собой внутренне связанную совокупность экологических преступлений, совершенных в определенный временной период, на территории определенного региона или страны в целом, и влекущее определенные негативные последствия, подрывающие биологические основы существования человеческого общества.
Для уяснения сущности экологической преступности в целом необходимо остановиться на понятиях экологического правонарушения и экологического преступления. В юридической литературе содержатся разные точки зрения на понятие экологического правонарушения. Так, Э.Н. Жевлаков и Н.Н. Суслова экологическое правонарушение определяют как «общественно опасное, виновное, наказуемое, запрещенное законом (экологическим, трудовым, гражданским, административным, уголовным и иным) деяние - действие или бездействие, - посягающее на общественные отношения по охране природной среды, рациональному использованию ее ресурсов, обеспечению экологической безопасности государства и членов общества»41. О.И. Крассов понимает под ним "общественно вредное виновное действие или бездействие, нарушающее нормы законодательства об охране окружающей среды и причиняющее вред окружающей среде и здоровью человека".42 С.А. Боголюбов также определяет экологическое правонарушение как "виновное противоправное деяния (действие или бездействие), нарушающее природоохранное законодательство РФ и причиняющее вред окружающей среде и здоровью человека".43 Иное мнение высказано М.М. Бринчуком. Он обращает внимание на то обстоятельство, что экологически значимое противоправное деяние не всегда должно быть виновным, поскольку в соответствии со ст. 1079 ГК РФ вред, причиненный источником повышенной опасности, должен быть компенсирован независимо от вины причинителя. Кроме того, М.М. Бринчук справедливо отмечает, что совершение экологического правонарушения не всегда сопровождается причинением вреда: в определенных условиях вред мог не наступить, но была реальная угроза его наступления (в качестве примера автором приводится ситуация, когда после выполнения агрохимических работ оставшиеся агрохимикаты были оставлены в поле на хранение, вместо перевозки их в хранилище, как этого требуют соответствующие правила. При определенных обстоятельствах - если бы пошел дождь или оставленные химикаты были съедены животными - мог быть причинен существенный экологический вред).44 Поэтому М.М. Бринчук определяет экологическое правонарушение как «противоправное, как правило, виновное деяние (действие или бездействие), совершаемое праводееспособным субъектом, причиняющее или несущее реальную угрозу причинения экологического вреда либо нарушающее права и законные интересы субъектов экологического права».45
В зависимости от степени общественной опасности экологические правонарушения подразделяются на проступки и преступления. Проступки -менее общественно опасные деяния. К ним относятся дисциплинарные, материальные, административные и гражданские правонарушения. В отличие от проступков преступления характеризуются повышенной степенью общественной опасности и требуют более детального рассмотрения.
Нормативное понятие экологического преступления как общественно опасного деяния, посягающего на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок и причиняющего вред окружающей природной среде и здоровью человека содержится в ст. 85 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды».46 Новый УК РФ, выделяющий составы экологических преступлений в отдельную главу (глава 26 «Экологические преступления»), тем не менее не содержит понятия экологического преступления. Однако формулирование его значимо для достижения многих важных целей. Так, представление о совокупной общественной опасности экологически вредных деяний необходимо для выделения в массиве экологических правонарушений тех, которые следует признать преступными. Кроме того, правильное определение экологического преступления может служить методологической базой нормотворческого процесса. Экологические преступления, взятые совместно с их последствиями, имеют определенные особенности. Представляя собой элемент социальной реальности, вид негативного, противоправного поведения, экологические преступления имеют собственную природу, содержание, специфические черты.47 Понятие экологического преступления необходимо также для уяснения трех основных вопросов: 1) только ли входящие в главу 26 УК РФ являются экологическими или они по тем или иным причинам могут также быть регламентированы в других главах Уголовного кодекса; 2) что общего имеется у экологических преступлений, какие юридические последствия влечет признание преступлений (групп преступлений) экологическими; 3) является ли уголовно-правовое регулирование поведения достаточно полным и последовательным по отношению к объектам окружающей среды.48
В отечественной юридической литературе уделялось достаточно пристальное внимание разработке понятие «экологическое преступление». В научных работах П.С. Дагеля, О.Л. Дубовик, Э.Н. Жевлакова, Ю.И. Ляпунова, В.Д. Пакутина, В.В. Петрова и других авторов характеризуются различные подходы и презюмируются понятия, содержание которых определяется прежде всего характером объекта посягательства. Так, О.Л. Дубовик и А.Э Жалинский определяют экологическое преступление как «предусмотренное уголовным законом общественно опасное деяние (действие или бездействие), посягающее на окружающую среду и ее компоненты, рациональное использование и охрана которых обеспечивает оптимальную жизнедеятельность человека, и состоящее в непосредственном противоправном использовании природных объектов как социальной ценности и приводящее к негативным их изменениям»49, Э.Н. Жевлаков и Н.Н. Суслова под экологическим преступлением понимают «общественно опасное, виновное, запрещенное уголовным законом под угрозой наказания деяние (действие или бездействие), посягающее на общественные отношения по охране окружающей природной среды, рациональному использованию ее ресурсов, обеспечению экологической безопасности государства и населения».50 В учебной литературе экологическое преступление определяется как общественно опасное, виновное, противоправное, причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека деяние, запрещенное и наказуемое в соответствии с уголовным законом, посягающее на общественные отношения по охране окружающей человека природной среды и рациональному использованию природных ресурсов, включая обеспечение экологической безопасности личности, населения, общества, нации и устойчивого развития государства.э1
Определение понятия преступления, учитывающего как положения уголовно-правовой и эколого-правовой наук, так и законодательство, предлагается в работе О.Л. Дубовик: «Экологическое преступление - это предусмотренное уголовным законом и запрещенное им под угрозой наказания виновное общественно опасное деяние (действие или бездействие), посягающее на окружающую среду и ее компоненты, рациональное использование и охрана которых обеспечивают оптимальную жизнедеятельность человека, а также на экологическую безопасность населения и территорий, и состоящее в непосредственном противоправном использовании природных объектов (или в противоправном воздействии на них) как социальной ценности, приводящее к негативным изменениям состояния и качества окружающей среды».52
Система источников права
Порядок осуществления деятельности по обращению с экологически опасными веществами и отходами, а также требования, предъявляемые к такой деятельности на каждом из этапов обращения, определяются целым рядом нормативно-правовых актов. Поэтому представляется необходимым уяснить установленные правила поведения, действующую систему запретов и ограничений в области обращения с экологически опасными веществами и отходами с тем, чтобы определить круг деяний, нарушающих правовые предписания, составляющих объективную сторону правонарушений в данной сфере.
Правовое регулирование обращения с экологически опасными веществами и отходами характеризуется большим количеством источников. В правовой доктрине под источниками права традиционно понимаются формы его закрепления, т.е. внешнего выражения правовых норм.74 Основными видами источников права в современных правовых системах являются нормативно-правовые акты, правовые обычаи, судебные прецеденты, а также международные договоры. Нормативно-правовые акты в теории права подразделяются на законы, нормативные акты органов исполнительной власти, нормативные акты органов конституционного контроля (надзора), парламентские регламенты и постановления, акты органов местного самоуправления.75
Нормативные акты, содержащие эколого-правовые нормы, регулирующие отношения в сфере охраны окружающей среды, принято называть источниками экологического права.76
Источники экологического права (нормативные правовые акты) обладают своей спецификой, обусловленной, во-первых, конституционным закреплением двухуровневой иерархической системы экологического законодательства (федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ), во-вторых, своеобразием самой отрасли права как комплексной в системе российского права: ее образуют как специальные экологические акты, так и нормы, содержащиеся в актах других отраслей законодательства - гражданского, конституционного, административного, уголовного и др.; в-третьих, подразделением их по юридической силе на законы и иные акты.
Среди многообразия источников экологического права можно выделить нормативные акты и отдельные правовые нормы, регулирующие отношения в сфере обращения с экологически опасными веществами и отходами.
Правовое регулирование обращения с экологически опасными веществами и отходами в РФ является сложным по своей структуре и содержанию. Правила такого рода содержатся в федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, ведомственных нормативных актах.
Систему источников экологического права, регулирующих отношения в области обращения с экологически опасными веществами и отходами можно представить следующим образом: I. Конституция Российской Федерации II. Международные договоры 1. Конвенции 2. Межправительственные соглашения III. Законодательные нормы 1. Законодательные акты об охране окружающей среды. 2. Правовые нормы, содержащиеся в природоресурсных законодательных актах. 3. Правовые нормы, содержащиеся в законодательных актах, регулирующих смежные отношения в сфере хозяйственной, управленческой и иной деятельности. IV. Постановления Правительства Российской Федерации
1. Постановления Правительства Российской Федерации, утверждающие положения о лицензировании деятельности в области обращения с экологически опасными веществами и отходами, о государственной регистрации потенциально опасных веществ; о государственном регулировании трансграничных перевозок опасных отходов.
2. Постановления Правительства Российской Федерации, утверждающие правила организации системы государственного учета и контроля экологически опасными веществами и отходами, составления и ведения баланса взрывчатых материалов, регистрации опасных производственных объектов и др. IV. Ведомственные нормативные акты 1. Приказы о порядке выдачи и аннулировании разрешений на трансграничные (транзитные) перевозки опасных отходов; о порядке организации проведения лицензирования деятельности по обращению с опасными отходами и др. 2. Инструкции о порядке государственной регистрации потенциально опасных веществ и др. 3. Методические рекомендации по оформлению проекта нормативов образования и лимитов размещения отходов, по проведению инвентаризации мест захоронения и хранения отходов и др. 4. Санитарные правила и нормы, строительные нормы и правила, ГОСТы. V. Особое место в массиве экологических нормативных правовых актов занимают федеральные целевые программы, утвержденные постановлениями Правительства Российской Федерации.
Первостепенное значение в регулировании общественных отношений, в том числе отношений природопользования, имеет Конституция Российской Федерации. В части регулирования обращения с экологически опасными веществами и отходами при определении предметов ведения Конституция Российской Федерации прямо устанавливает, что ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, производство ядовитых веществ и порядок их использования находятся в исключительном ведении Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации закрепляет принцип приоритетности международного права и международных договоров в российской правовой системе. Наука экологического права традиционно относит к числу его источников международные договоры, соглашения и конвенции в области природопользования и охраны окружающей среды.7 Поэтому практически во всех экологических законодательных актах устанавливается, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Ответственность по законодательству Российской Федерации
Правовая доктрина рассматривает юридическую ответственность в нескольких взаимосвязанных аспектах: как правовой институт, т.е. совокупность материальных и процессуальных норм о способах и мерах принудительного и неблагоприятного государственного воздействия на лиц, которые уклоняются от добровольного исполнения возложенных на них юридических обязанностей либо нарушают установленный правопорядок212; как государственное принуждение к исполнению требований, предписанных законом213; как обязанность субъекта правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия214 и как правоотношение, возникающее между подлежащим ответственности лицом и государством или администрацией предприятия.
Юридическая ответственность в таком понимании - обязательный элемент механизма правового регулирования общественных отношений и защиты сложившегося правопорядка; она побуждает правообязанных лиц к поведению, предписанному законом.
Наука экологического права рассматривает юридическую ответственность как институт либо - по мнению В.В. Петрова - как одну из форм экологической ответственности, имеющую межотраслевой характер216: она включает в себя нормы административного, уголовного, трудового и гражданского права. Соответственно принято различать дисциплинарную, административную, уголовную и гражданско-правовую ответственность.217
Законодательное закрепление эколого-правовой ответственности регламентируется ст. 81 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", в соответствии с которой дисциплинарная ответственность устанавливается за экологические проступки, административная - за экологические правонарушения, уголовная - за экологические преступления. За причиненный должностными лицами и иными работниками вред законодатель предусматривает установление материальной ответственности.218
Уголовная ответственность. Привлечение к уголовной ответственности осуществляется на основании норм Уголовного кодекса Российской Федерации, что прямо следует из ст. 1 УК РФ, которая устанавливает, что Уголовный кодекс является единым и единственным актом уголовного законодательства Российской Федерации.
Уголовным кодексом Российской Федерации в сфере обращения с экологически опасными веществами и отходами установлена ответственность за целый ряд преступлений. Составы этих преступлений можно разделить на две группы: общие и специальные. К общим относятся нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247) и нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами (ст. 248). Специальные составы преступлений можно также разделить на две группы.
Первую группу составляют порча земли (ст.254) и уничтожение или повреждение лесов, а равно насаждений, не входящих в лесной фонд в результате загрязнения вредными веществами, отходами, выбросами или отбросами (ч.2 ст.261). Составы этих преступлений, хотя и включены законодателем в главу 26 Уголовного кодекса, тем не менее являются специальными по отношению к ст. 247, поскольку экологически опасные вещества и отходы, перечисленные в диспозициях ч.1 ст. 254 и ч.2 ст.261 являются орудием совершения этих преступлений.
Вторая группа специальных составов преступлений в сфере обращения с экологически опасными веществами и отходами объединяет составы, включенные законодателем в другие главы Уголовного кодекса; основным объектом их посягательств являются общественные отношения, лежащие вне пределов взаимодействия общества и природы, дополнительным может быть окружающая среда или экологическая безопасность. К этим составам относятся: нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики (ст.215), нарушение правил учета, хранения, перевозки и использования взрывчатых, легковоспламеняющихся веществ (ст.218), незаконное обращение с ядерными материалами или радиоактивными веществами (ст.220), хищение либо вымогательство ядерных материалов или радиоактивных веществ (ст. 221), незаконные приобретение, передача, сбыт, хранение, перевозка или ношение взрывчатых веществ (ст. 222), незаконное изготовление взрывчатых веществ (ст.223), ненадлежащее исполнение обязанностей по охране взрывчатых веществ, ядерного, химического, биологического оружия (ст.225), хищение либо вымогательство взрывчатых веществ, ядерного, химического, биологического оружия (ст.226), незаконный оборот ядовитых веществ (ст.234), нарушение правил обращения с радиоактивными материалами, взрывчатыми веществами (ч.І ст.349), производство или распространение оружия массового поражения (ст.355), применение запрещенных средств ведения войны (ст. 356), экоцид (ст. 358).
По нашему мнению, здесь нет необходимости останавливаться на признаках составов преступлений по ст. ст. 247 и 248 - в учебной литературе и комментариях к УК РФ, вышедших за последние годы, они рассмотрены чрезвычайно подробно.219 Авторами выработана в принципе единая позиция по пониманию этих составов; ее наличие позволяет выразить господствующее в литературе мнение: родовым объектом преступлений, предусмотренных ст. ст. 247 и 248 УК РФ являются общественные отношения в сфере экологической безопасности населения и территорий. Непосредственный объект -экологическая безопасность процессов обращения различного рода веществ, представляющих по своему характеру угрозу для окружающей среды, ее отдельных компонентов, человека и условий его существования (жизнедеятельности).
Объективная сторона включает в себя: а) действия или бездействие, т.е. деяние; б) последствия; в) причинную связь между деянием и последствиями. Объективная сторона преступного нарушения правил обращения экологически опасных веществ и отходов состоит в нарушении правил при транспортировке, хранении, захоронении, использовании или ином обращении радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов (хранение или захоронение радиоактивных материалов или отходов вне специально предназначенных мест; транспортировка радиоактивных, бактериологических или химических веществ в неисправных контейнерах и т.п.) и в нарушении правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами.
Законодатель формулирует эти составы преступлений как материальные, предусматривая обязательное наличие последствий при их совершении. По ст. 247 последствия состоят в возникновении угрозы причинения существенного вреда здоровью человека (опасного для жизни или могущего вызвать иные последствия, предусмотренные ч. 1 ст. 111 УК РФ) или окружающей среде (угроза может выражаться в ухудшении качества окружающей среды и состояния природных объектов, связанного с их загрязнением, отравлением, заражением). Последствия по ст. 248 сформулированы законодателем как "причинение вреда здоровью человека, распространение эпидемий или эпизоотии либо иные тяжкие последствия". Причинением вреда здоровью человека (как последствие данного преступления) является заражение его инфекционным заболеванием, повлекшим любую степень расстройства здоровья или стойкую утрату трудоспособности.220 Иные тяжкие последствия могут быть выражены в массовой гибели диких или домашних животных (при отсутствии эпизоотии), возникновении и распространении эпифитотии, т.е. инфекционного заболевания растений, охватывающего отдельные регионы, территорию страны, нескольких стран, а также причинении крупного имущественного ущерба гражданам или юридическим лицам, государству в связи с необходимостью лечения, переселения людей и животных, проведением дезинфекционных работ, уничтожением зараженного имущества и др.221
