Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Экологическая информация как объект правовой охраны .
1. Потребность в правовой охране экологической информации 13
2. Понятие и правовой статус экологической информации 26
3. Цели и пределы защиты отношений в сфере обращения с экологической информацией 51
4. Проблемные ситуации в регулировании и охране экологической информации 74
Глава II. Понятие и виды юридической ответственности за нарушение законодательства об экологической информации .
1. Понятие и основания юридической ответственности за нарушение законодательства об экологической информации 87
2. Уголовная ответственность 98
3. Зарубежное уголовное законодательство об экологической информации 102
4. Административная ответственность 111
5. Дисциплинарная ответственность 117
Глава III. Признаки состава правонарушения в области обращения с экологической информацией .
1. Объект и предмет 123
2. Объективная сторона 141
3. Субъект 159
4. Субъективная сторона 184
Приложение 1 191
Источники 196
Библиографический список используемой литературы
- Потребность в правовой охране экологической информации
- Понятие и правовой статус экологической информации
- Понятие и основания юридической ответственности за нарушение законодательства об экологической информации
- Объект и предмет
Введение к работе
Вместе с тем, существуют серьезные трудности в сфере реализации права граждан на экологическую информацию. Часть этих трудностей имеет объективный характер: их преодоление требует проведения позитивных организационных мер, усиления ресурсного обеспечения, подготовки кадров и пр., часть - является субъективными. Существуют глубинные интересы носителей экологической информации, блокирующие предоставление экологической информации нуждающимся в ней субъектам. Во многих ситуациях доступу граждан к информации препятствует бюрократизм, плохая организация труда, которые в принципе поддаются преодолению и улучшению.
Право граждан на экологическую информацию занимает особое место среди основных прав и свобод граждан, характеризуя степень развитости современного демократического государства. Информированность общественности повышает правосознание людей и понимание ими экологических проблем. Надлежащий уровень обеспечения права на экологическую информацию служит основой и предпосылкой реализации конституционных прав на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья, иных экологических прав, а также предотвращения катастроф и их последствий. В соответствии с Экологической доктриной Российской
4 Федерации1 открытость экологической информации и участие гражданского общества, органов местного самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования является необходимым условием для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.
Потребность и заинтересованность общества, государства, отдельных социальных групп и граждан в экологической информации, свободном доступе к ней, обеспечении прав на ее получение вызвали необходимость в установлении ответственности за правонарушения в сфере обращения с экологической информацией. Право на экологическую информацию и его защита средствами уголовного, административного, гражданского и иного законодательства являются неотъемлемыми признаками демократического государства и гражданского общества. Российское законодательство более чем жестко определяет юридическую ответственность за нарушение предписаний в области обращения с экологической информацией. Но анализ литературы и практики показывает, что вопросы юридической ответственности рассматривались недостаточно.
Достаточно сложным и неразработанным является вопрос экологического информирования в аспекте взаимодействия международного и национального (российского) правового регулирования. Если в последние годы международное сообщество предприняло ряд чрезвычайно важных шагов по обеспечению правовых гарантий в области экологического информирования (Орхусская Конвенция и др. акты), то в нашей стране, несмотря на конституционное провозглашение права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, остаются нерешенными многие вопросы, порождающие на практике ситуации коллизионного характера. Наиболее заметно противоречие между такими правотворческими решениями как введение в тексты УК РФ и КоАП РФ
1 Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р // СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.
5 специальных норм, предусматривающих, соответственно, уголовную и административную ответственность за сокрытие экологической информации, и отсутствие позитивного регулирования вопросов обращения с нею на уровне федерального законодательства.
Тем самым обосновывается необходимость специального исследования проблем юридической ответственности за нарушение законодательства об экологической информации, разработки рекомендаций по их выявлению, регистрации, пресечению и расследованию.
Предметом исследования являются материальные и процессуальные нормы, определяющие правовой статус, виды и порядок обращения с экологической информацией, как объектами противоправного посягательства, а также нормы отечественного и зарубежного (уголовного) законодательства об ответственности за нарушение законодательства об экологической информации, практика реализации указанных правовых предписаний в Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является выявление состояния, эффективности и тенденций правового регулирования юридической ответственности за нарушения законодательства об экологической информации в РФ и за рубежом, условий, способствующих правонарушающему поведению, и определение направлений деятельности законодателя и субъектов правоприменения по повышению эффективности правопорядка в сфере обращения информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов.
Для реализации указанной цели были поставлены следующие задачи:
установление социальной ценности и необходимости охраны правовых благ в области обращения с экологической информацией;
определение правовой дефиниции «экологическая информация», ее признаков, видов и правовых режимов;
систематизация и анализ действующего законодательства по регулированию и охране отношений в области обращения с экологической информацией;
характеристика права на экологическую информацию, его места в системе экологических прав граждан и способов его защиты;
характеристика и выявление эффективности отдельных видов юридической ответственности за нарушения законодательства об экологической информации;
определение признаков правонарушений в области обращения с экологической информацией;
разработка методики квалификации и разграничения противоправных эколого-информационных деяний;
анализ правовой регламентации уголовной ответственности в зарубежных странах в исследуемой сфере.
Методология и методика. Методологической основой исследования является диалектический и системный подход к анализу и оценке правового регулирования и охраны отношений в области обращения с экологической информацией, к выявлению правовой природы категории «экологическая информация». Результаты и выводы получены на основе общих и частных методов научного познания - формально-логического, сравнительно-правового, системно-структурного и др. Наряду с этим используются и общенаучные методы исследования: наблюдение, обобщение, сравнение. Формулирование и обоснование теоретических положений, практических рекомендаций и выводов осуществлены на основе апробированных методов, применяемых в науках: общая теория государства и права, административное, информационное, гражданское, трудовое, уголовное, европейское и международное право, криминология, а также экология, философия, социология, информатика, экономика.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых: С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, В.В. Лазарева, B.C. Нерсесянца, КС. Самощенко,
7 M.X Фарукшина, Г.Ф. Шершеневича и др. Работы по экологическому и природоресурсному праву С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, ОМ. Дубовик, Н.А. Духно, Б.В. Ерофеева, И.А. Игнатьевой, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасова, О.М Козырь, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, АА.Третьяковой, Г.В. Чубукова, Ю.С. Шемшученко, АС Шестерюка позволили воспользоваться не только концептуальными положениями, но и конкретными выводами и оценками, касающимися правового регулирования экологических прав граждан, эффективности юридической ответственности, обеспечения экологического правопорядка. Теоретические разработки ученых в области административного и информационного права И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой и других специалистов способствовали выработке общих подходов применительно к изучению порядка обращения с экологической информацией, установления круга полномочий субъектов по ее предоставлению, особенностям применения мер административного воздействия. Труды специалистов в области уголовного права и криминологии Т.И. Ваулиной, О.Л. Дубовик, А.Э Жалинского, Э.Н. Жевлакова, Н.И. Коржанского, В.Н. Кудрявцева, Н.А. Лопашенко, А.В.Наумова, Г.П. Новоселова, А.М. Плешакова, НС. Таганцева, В.Я. Тация, ИМ. Тяжковой, Е.А. Фролова, Б.В. Яцеленко и др. послужили основой для толкования и оценки качества уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за нарушение законодательства об экологической информации.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, регулирующее отношения в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, в сфере обращения с информацией, нормативные правовые акты органов исполнительной власти, уголовное законодательство Германии, Испании, Голландии, Китая, Украины, Польши, Латвийской Республики, Республики Беларусь и других стран, законодательство Европейского Союза и международное законодательство.
8 Эмпирическую основу составляют: опубликованная судебная практика Верховного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации; данные о состоянии окружающей среды, информационном обеспечении природопользования и охраны окружающей среды, состоянии и динамике экологических правонарушений в России, опубликованные в ежегодных Государственных докладах о состоянии (и об охране) окружающей среды Российской Федерации за период с 1997 по 2002 годы (далее - Госдоклады).
Степень разработанности темы исследования. Экологическая информация выступает предметом исследования различных отраслей знаний - философии, социологии, информатики, экологии, экономики, юриспруденции и др., что было отражено в трудах ученых — представителей той или иной области знаний. В целом понятию информации и информационным отношениям посвящено немало работ (А.Б. Агапов, ЮМ. Батурин, В.М. Боер, А.Э. Жалинский, В.З. Коган, А.Б.Копылов, MB. Костицкий, В.А. Лопатин, В.Н Рассолов, А.А.Снытншов, Л.В.Туманова). В большинстве случаев информация рассматривается в них как элемент предмета конституционного, административного, уголовного, гражданского права, криминологии, а также философии.
По вопросам регулирования экологических прав граждан в последние годы было подготовлено несколько диссертаций, которые условно можно разделить на две группы. В одних работах рассматривается только право граждан на благоприятную окружающую среду в различных аспектах: А.П. Анисимов «Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации (конституционно-правовые аспекты)» (1997 г.), Д.С. Велиева «Конституционно-правовые вопросы реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среды в России» (2001 г.), П. В. Горбачев «Право человека на благоприятную окружающую среду в контексте соотношения законодательства Российской Федерации и международных стандартов» (1995 г.), Э.И. Равилова «Обеспечение права на благоприятную окружающую среду в Республике Башкортостан» (1999 г.). Другие исследования посвящены в целом экологическим правам граждан, в
9 том числе праву на экологическую информацию. В работе А.А. Третьяковой «Экологические права граждан по законодательству государств-членов Европейского Союза» (2001 г.) основное внимание уделяется зарубежному законодательству; в диссертации Н.Н. Гришина «Правовые проблемы участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду» (2000 г.) право на экологическую информацию исследуется в совокупности с иными экологическими правами в контексте механизма их реализации. В качестве условия и формы реализации публичных экологических интересов право граждан на экологическую информацию проанализировано в докторской диссертации М.И. Васильевой «Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования» (2003 г.). Таким образом, в указанных работах право граждан на экологическую информацию рассматривается в связи с иными экологическими правами и процедурами, но в целом проблематика юридической ответственности за посягательства на экологическую информацию и процессы обращения с ней не затрагивалась. В ряде работ освещаются либо вопросы информационного обеспечения деятельности государственных органов в целом (А.Б. Агапов «Организационно-правовые проблемы информационного обеспечения государственных органов», 1995 г.), либо отдельных функций экологического управления (В.Ф. Петренко «Правовое регулирование контроля в сфере охраны окружающей среды», 1998 г.). Кроме того, обширный материал содержится в учебной литературе по экологическому праву (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, O.JI. Дубовик, Н.А. Духно и Г.В. Чубуков, О.И. Крассов), в комментариях к отдельным статьям УК РФ, КоАП РФ и РСФСР. Анализ литературы показывает, что проблематика юридической ответственности за нарушения в сфере обращения с экологической информацией с большей степенью подробности освещается в комментариях, в меньшей - в общих работах по экологическому праву и весьма фрагментарно - в некоторых специальных трудах. Монографические исследования, посвященные юридической ответственности за нарушение законодательства об экологической информации, отсутствуют.
10 Новизна и научные результаты исследования заключаются в том, что при подготовке диссертации впервые предпринята попытка реализовать комплексный подход к проблеме юридической ответственности в сфере обращения с экологической информацией, объединяющий анализ составов правонарушений в этой области, сопоставление национального и зарубежного уголовного законодательства и выявление способов разграничения составов административных правонарушении и преступлений, а также проанализировать вопросы юридической ответственности за новые для отечественного уголовного и административного законодательства правонарушения в области обращения с экологической информацией, оценить эффективность правовых предписаний с момента вступления в силу УКРФиКоАПРФ.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Потребность в охране экологической информации определяется ее
объективной ценностью и субъектной значимостью при использовании
сведений в процессе принятия эколого-релевантных решений. Вследствие
этого правовой защите подлежат: а) юридически закрепленная возможность
различных субъектов обращения с экологической информацией -
осуществлять ее поиск, сбор, хранение, получение, использование,
распоряжение и т.д.; б) сама экологическая информация.
2. Объектом охраны нормами уголовного и административного
законодательства является правовое благо - экологическая информация как
совокупность сведений о лицах, фактах, событиях, явлениях и процессах,
отражающих состояние окружающей среды в целом, ее отдельных
компонентов или элементов (как природного, так и искусственного
происхождения), здоровья человека, а также деятельности, которая оказывает
или способна оказать вредное воздействие на окружающую среду, и мерах,
направленных на ее охрану.
3. Понятие экологической информации необходимо определять также с
учетом сущности и специфики объекта правонарушения, его конкретизации
и правильной квалификации противоправных деяний.
4. Экологическая информация выполняет роль профилактического
антикриминогенного фактора, ликвидирующего обстоятельства, которые
продуцируют правонарушаемость в области охраны окружающей среды и
природопользования, тем самым способствует повышению эффективности
применения мер ответственности и имеет весьма важное значение для оценки
работы правоохранительных и природоохранных органов.
5. Право на экологическую информацию (с наличием всех
обязательных, установленных законодательно признаков экологической
информации - объективность, полнота, достоверность и т.п.) выступает
средством оценки степени реализации права на благоприятную окружающую
среду и иных экологических прав граждан и нуждается в защите средствами
юридической ответственности.
6. Право на экологическую информацию необходимо рассматривать
как общее выражение субъективного права граждан, которое проявляется
через различные правовые возможности: а) доступа к экологической
информации; б) требовать от обязанных лиц предоставления информации; в)
пользоваться экологической информацией с соблюдением установленных
законодательно ограничений; г) защиты права на экологическую
информацию. Деление субъективного права во взаимосвязи с установлением
признаков информации (достоверность, полнота, открытость,
своевременность и пр.) и обязанностей субъектов по предоставлению
экологической информации позволяет восполнить бланкетность
охранительных норм при их толковании, выявить в действиях лица признак
противоправности и разграничить деяния по объективной стороне.
7. Разграничение преступлений с административными
правонарушениями и, в свою очередь, общих и специальных, смежных
административных проступков в сфере обращения с экологической
информацией осуществляется, как правило, по объекту, предмету и
объективной стороне посягательства.
Практическое значение диссертационного исследования
заключается в том, что его положения могут быть использованы: а) в
12 учебном процессе при преподавании курса «Экологическое право», спецкурсов «Экологические преступления», «Экологические права граждан»; б) в практической деятельности органов государственного управления, осуществляющих государственный экологический контроль; в) в деятельности правоохранительных органов, осуществляющих расследование и рассмотрение дел об экологических правонарушениях; д) в правотворческой деятельности в целях совершенствования экологического, административного и уголовного законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации отражены в опубликованных работах, докладывались на научных и научно-практических конференциях: «Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях» (г. Москва -пос. Жаворонки, май 2001 г.); «Юридическая безопасность человека в России» (г. Москва, Московский независимый эколого-политологический университет, 20 апреля 2001 г.); «Правовые проблемы охраны окружающей среды» (г. Москва, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 19-20 мая 2003 г.), на Шестой и Восьмой Всероссийских школах молодых ученых-юристов (г. Сочи, сентябрь 2001 г.; г. Ярославль, декабрь 2003 г.), а также на Круглом столе «Конституция РФ и развитие экологического права» (Институт государства и права РАН, декабрь 2003 г.).
Имеющийся в данном исследовании материал использовался и используется в лекционных курсах и семинарских занятиях по экологическому праву в МПОА, на юридических факультетах МГЛУ, МГТЭУ, МГТУ им. Баумана.
Структура работы.
Диссертация состоит из введения, трех глав, приложения, перечня законодательных и иных нормативных правовых актов, библиографии.
Потребность в правовой охране экологической информации
Социальная обусловленность правовой защиты тех или иных благ определяется главным образом их социальной ценностью и необходимостью обеспечить их полную и всестороннюю охрану, а также осознанностью законодателем этих факторов. В связи с этим выбор объектов правовой защиты зависит от двух групп условий (факторов) - субъективных и объективных. Для постановки тех или иных феноменов под защиту объективно необходимо, чтобы они: а) по своей природе поддавались правовому воздействию, обладали свойством «ответной реакции» на правовое регулирование; б) объективно требовали правовой охраны, гарантий от случайных изменений и произвола. Субъективные условия определения объектов правовой охраны - правовых благ опосредованы общественным сознанием, отражая интересы, предрассудки, стремления определенных групп.
Процесс постановки тех или иных феноменов под защиту в сфере экологического информирования происходит следующим образом. У различных социальных групп возникает (существует) интерес знать о том, что окружает их, влияет на них - положительно или отрицательно. В связи с этим формируется (или развивается, усиливается) потребность обладать достаточным знанием, информацией. Причем не всякий интерес этих групп получает охрану правом, а только тот, который может иметь общественное значение, т.е. только осознание потребности в подобной информации и признание этой потребности как всеобщей позволяет расценивать объект как социальное благо. Более того, процесс установления социальных благ может определяться не всем обществом, а лишь определенной группой, но играющей в данное время, в данном месте ключевую роль в оказании воздействия на законодателя. С момента включения какого-либо интереса в сферу обеспечиваемых обществом и государством благ он приобретает значение правового блага - объекта правовой охраны
Таким образом, закрепляя интерес юридически, право не только признает его существование, но исходит из всеобщего, социального значения этого интереса, вследствие чего зачастую происходит нормативное сокращение объема и содержания правового блага. Как верно было замечено Н.С.Таганцевым, в процессе определения правовых благ наиболее рельефно отражен принцип, «служащий оправданием бытия государства - целое для частного, каждый для всех».5 Так, при закреплении в Конституции РФ права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды указан субъект - каждый, но поскольку это благо социально и признано государством, оно не может быть абсолютным, т.е. ограничивается интересами иных членов общества и государства в целом.
Правоохрана может относиться либо к самому интересу, защищая его непосредственно от разрушения, уничтожения или изменения, либо быть направлена на юридическое отношение лица к таковому благу — охрана возможности и свободы владеть, распоряжаться или пользоваться таковым благом или интересом.
В отношениях по поводу экологической информации правовой охране подлежат: а) юридически закрепленная возможность различных субъектов обращения с экологической информацией, что относится к позитивному регулированию, т.е. установление порядка поиска, сбора, хранения, получения, использования, распоряжения экологической информацией, либо к негативному, т.е. применению мер ответственности по ст. 237 УК РФ и др.; б) сама экологическая информация - в процессе установления норм, определяющих ее виды (позитивное регулирование) и норм об ответственности, например, за уничтожение информационных знаков по ст. 7.2 КоАП РФ (негативное регулирование).
Тем не менее, право на экологическую информацию в нашем обществе воспринимается как нечто абстрактное, эфемерное, не имеющее материального выражения, т.е. не более как принцип, что впрочем, и отражено в ряде нормативных актов. Отношение общества к этому институту отражается в материалах судебной практики по защите экологических прав - гражданами чаще заявляются требования именно материального характера о возмещении ущерба, причиненного экологическим правонарушением, основанием которого является нарушение конституционного права на благоприятную окружающую среду,8 но крайне редко - о защите права на доступ к экологической информации. В этом свою роль сыграл и характер объекта права - экологической информации -идеальный, который сложно оценить, осознать его значимость. Приведем результаты социологического исследования, посвященного отношению россиян к Киотскому протоколу и климатическим изменениям на планете. Исследование проводилось 15-20 января 2003 г. Межрегиональной общественной организацией "Народная инициатива" по заказу Гринпис России в 18 областях России. Респондентам (1000 человек в возрасте от 18 лет и старше) было предложено ответить на вопросы, не требующие специальной подготовки, среди которых в том числе были следующие. - Достаточно и Вы информированы о проблемах, связанных с изменением климата? ("да" - 34,8 %, "нет" - 54,8 %). - Какой информации о проблемах, связанных с изменением климата, Вам не хватает (открытый вопрос, "новой информации" - 18,6 %, "статистических данных" - 17,7 %). - Как Вы считаете, кто должен предоставлять Вам информацию, чтобы Вы поверили в серьезность климатических изменений на планете? ("СМИ" — 51,8 %, "экологические организации" - 33,9%). - Слышали ли Вы о Киотском протоколе? ("нет, ничего не слышал" — 80,7 %, "да, но не помню что это такое" - 12,5 %, "да, слышал" - 6,8 %).9
Из результатов исследования следует, что ни сама экологическая информация, ни право на нее, ни необходимость его защиты в достаточной мере не осознаны обществом, хотя именно с права на экологическую информацию должен начинаться процесс реализации и защиты иных экологических прав. Чтобы придать надлежащую, а значит - реальную ценность праву на экологическую информацию, сделать его действующим, необходимо подчеркнуть саму ценность экологической информации, указать, какова ее роль в принятии решений и четко обозначить механизм эколого-информационных коммуникаций, т.е. отношений, возникающих в сфере обращения с экологической информацией. Здесь важен ряд соображений.
Понятие и правовой статус экологической информации
Экологическую информацию представляется целесообразным рассматривать с трех позиций: а) социологической; б) онтологической; в) юридико-технической.
С социологических позиций экологическую информацию можно представить как совокупность сведений об окружающих природных объектах, явлениях и процессах, существующих объективно, имеющих полезность (или ценность) для принятия социально значимых решений и регулирования поведения и в силу этого воспринимаемых отдельным субъектом или системой в целом.
Онтологическое понимание экологической информации предполагает выявление первичных критериев, определяющих ее экологический характер. Ими, на наш взгляд, являются содержание и назначение сведений. В связи с этим экологическая информация — это любая информация, которая: а) отражает процессы, происходящие в сфере взаимодействия природы и общества; б) необходима для целей охраны окружающей среды, т.е. должна быть использована при принятии экологически значимых решений во всех сферах и видах деятельности.
Для раскрытия сущности этих критериев необходимо обратиться как к нормам законодательства, так и к теоретическим разработкам в области экологического права. В наиболее общем виде содержание сведений отражает определение экологической информации, данное в диспозиции ст. 8.5. КоАП РФ - это информация о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды. Некоторые специалисты выводят дефиницию из положений ст. 2 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» и определяют экологическую информацию как сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, имеющих значение для охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, охраны здоровья граждан и т.п., независимо от формы их представления. Характеристика сведений как «имеющих значение», несмотря на явно субъективно-оценочный характер, отражает в самом общем виде содержание сведений и служит критерием для первичного отбора норм об экологической информации. Этот юридико-технический прием имеет место и в актах экологического законодательства, например, в статье 55 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»26 при установлении ответственности используется ограничивающая формулировка информации о состоянии и численности объектов животного мира, как «имеющей важное значение для безопасности населения и домашних животных, устойчивого использования объектов животного мира, их воспроизводства и качества среды их обитания».
Определяющим моментом в установлении назначения сведений является цель, поставленная субъектом для конкретного вида деятельности. Поскольку предмет экологического права27 составляют две группы отношений — по охране окружающей среды и по использованию природных ресурсов, в первой из них цель носит преимущественно экологический характер, обусловленный сохранением в целостности экологических систем, во второй — экономический, обусловленный потреблением с целью извлечения прибыли, либо в целях осуществления рационального природопользования (например, для осуществления водопользования (ст. 92 ВК РФ), для определения размеров платежей за пользование лесным фондом (ст. 83 ЛК РФ). Таким образом, широкое толкование понятия «экологическая информация» включает как сведения о состоянии окружающей среды и ее отдельных компонентов, так и любые сведения, касающиеся природопользования. В узком, конституционном смысле под экологической информацией следует понимать лишь сведения, получение которых служит средством реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, состояние которой обеспечивается природоохранными мерами, направленными на сохранение ее целостности. С этих позиций природоохранное законодательство подлежит применению в полном объеме, а природоресурсное лишь в части норм, содержащих экологические требования по охране природных объектов.
На теоретическом уровне наиболее оптимальное решение вопроса о содержании экологической информации предлагает М.М. Бринчук, включая в нее сведения: а) о состоянии воды, воздуха, фауны, флоры, земли, почвы, недр, природных ландшафтов и комплексов; б) об экологической угрозе или риске для здоровья и жизни людей; в) о химических, физических и биологических воздействиях на состояние окружающей среды и их источниках; г) о деятельности, отрицательно влияющей на природные объекты и человека; д) о мерах по охране окружающей среды, в том числе правовых, административных и иных мерах; е) о деятельности государственных органов, юридических лиц и граждан-предпринимателей в сфере распоряжения природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения соблюдения и защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, если необходимость осуществления такой деятельности установлена законодательством России.
Предложенный перечень, на наш взгляд, выглядит наиболее полным, поскольку отражает в сжатом, обобщенном виде содержание нормативных предписаний по экологической информации.
Определив посредством первичных критериев (назначение и содержание) границы, в пределах которых информация носит экологический характер, далее необходимо установить правовой режим этой информации. В самом общем виде его можно определить как «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования».29 Несмотря на то, что в правовых режимах дается, как правило, характеристика объекта правового регулирования (в нашем случае -экологической информации), определяющим является способ регулирования того или иного субъективного права. В то же время необходимо учитывать то обстоятельство, что «в рамках каждого правового режима всегда участвуют все способы правового регулирования. Но в каждом режиме — и это во многом определяет его специфику - один из способов, как правило, выступает в качестве доминанты, определяющей весь его облик и как раз создающий специфическую направленность, настрой в регулировании».
Кроме того, необходимо учитывать, что в теории российского права сложились два основных подхода к определению информации, использование которых позволяет дифференцировать различные виды экологической информации. В рамках первого информация рассматривается как нематериальный объект, результат интеллектуальной деятельности и представляет собой любые знания, сведения, данные о чем-либо или о ком-либо, которые существуют объективно (информация «как таковая»). Такое понимание более характерно для гражданского права, где выделяются особые информационные объекты, например, устные выступления, литературные произведения, изобретения, ноу-хау и т.п. Второй подход основан на публично-правовом регулировании, нашедшем отражение в актах информационного законодательства (в частности, Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации») и рассматривает информацию как документ - «документированную информацию», т.е. сведения, закрепленные на материальном носителе.
Понятие и основания юридической ответственности за нарушение законодательства об экологической информации
Юридическая ответственность выступает одним из инструментов, позволяющих восстановить нарушенное право, наряду с иными (судебная защита, административные процедуры и др.). Там, где не срабатывают регулятивные нормы (как материальные, так и процессуальные), начинают действовать охранительные - уголовные, административные, дисциплинарные - в зависимости от тяжести, степени и характера общественной опасности, сферы распространения противоправного поведения. Основной функцией ответственности является обеспечение нормального действия механизма правового регулирования, соблюдения и исполнения норм права.
Ответственность является многогранной научной категорией и в теории права рассматривается с различных позиций. В философском смысле обычно выделяют два аспекта исследования — активный и ретроспективный. Ответственность в активном понимании есть осознание личностью собственного долга перед обществом, отдельно взятым коллективом, конкретными людьми; сообразование деятельности личности с лежащими на ней обязанностями, которые вытекают из общественных связей человека. Ответственность в ретроспективном понимании есть ответственность за прошлое поведение, но не за всякое, а лишь за поступки, противоречащие определенным социальным нормам.
Юридическая ответственность также рассматривается в перспективном (позитивном) и ретроспективном (негативном) смыслах. Перспективная ответственность характеризует позитивное социальное отношение лица к совершаемым им поступкам. Оно включает понимание важности своих действий для общества, стремление выполнять их хорошо, отчитаться перед обществом за достигнутые результаты, а также обоснованности наказания в случае неправильного поведения. Применительно же к конкретным видам поведения, запрещенных охранительными нормами права, ответственность всегда носит ретроспективный характер, т.е. наступает за прошлое противоправное поведение. Она может быть представлена как институт права, правоотношение (самостоятельное - охранительное, либо часть регулятивного, т.е. «обязанность, исполняемая под принуждением»144). Наиболее распространена точка зрения, согласно которой юридическая ответственность понимается как мера государственного принуждения, как «государственно-принудительное воздействие, предусмотренное охранительной нормой права и примененное к лицу, совершившему правонарушение.145 Однако юридическая ответственность не поглощается полностью принудительными мерами со стороны государства, поскольку «государственное принуждение к исполнению нарушенной обязанности является осуждением поведения обязанного лица при наличии упречного поведения обязанного лица и, прежде всего при наличии его вины. Тем не менее, упречность не сводится только к вине. Государственное принуждение в случаях, предусмотренных законом, является осуждением и такого поведения, которое само по себе не противоправно, но нарушает субъективные права другого лица».146 В рамках юридической ответственности применяется принцип nullum crimen, nulla poena sine lege -без закона нет ни преступления, ни наказания. Следовательно, ответственность применяется исключительно за такое поведение, которое до его совершения было запрещено законом, вступившим в силу и доведенным до всеобщего сведения. Поэтому принуждение как способ, средство охраны права не должно нарушать само право, а может осуществляться только на основе и в пределах права.
Таким образом, в общем виде юридическую ответственность можно определить как отношение, урегулированное нормами права по применению мер принуждения, возникающее между субъектом (гражданином, коллективом) и системой социального контроля (в лице ее государственных органов) в связи с совершенным этим субъектом противоправным деянием.
Основным классификационным критерием подразделения видов ответственности является отраслевой, именуемый некоторыми авторами материальным. В соответствии с ним выделяют следующие виды юридической ответственности: уголовную, административную, дисциплинарную, материальную и гражданско-правовую.
Некоторые ученые настаивают на существовании и так называемой «природоохранительной ответственности», включая в нее специальные меры принуждения — изъятие природного объекта из пользования, отказ в предоставлении нового объекта в пользование при невыполнении требований охраны природы, перевод на особый режим пользования и на особый режим контроля за использованием данного природного ресурса и др.151 По нашему мнению, следует признать, что выделение природоохранительной ответственности в значительной мере условно. «Природоохранительная ответственность представляет собой не что иное, как комплекс наиболее широко применяемых в сфере охраны окружающей среды видов юридической ответственности: административной, материальной, дисциплинарной и уголовной».152
Основанием юридической ответственности, как известно, является правонарушение.153 Рассмотрим поэтому подробнее понятие и признаки экологических правонарушений, а затем охарактеризуем отдельные их виды.
Объект и предмет
Установление объекта посягательства имеет значение для правильной квалификации деяния по соответствующей статье УК РФ, а также позволяет отграничить преступление от других видов противоправных деяний. Объект выступает обязательным признаком любого правонарушения. В общем виде он определяется как то, на что посягает лицо, совершающее противоправное деяние, и чему причиняется или может быть причинен вред в результате посягательства.
В теории уголовного права длительное время объект преступления определялся как общественные отношения, охраняемые уголовным законом от преступных посягательств. Однако такой подход затруднял выявление в каждом конкретном случае непосредственного объекта, а в некоторых случаях делал это невозможным. Поэтому в настоящее время наблюдается тенденция к возвращению возникшей еще в конце прошлого века концепции «объект - правовое благо как определенная ценность». Подобная позиция имеет под собой вполне весомые основания. С формальной стороны примером тому служит законодательное закрепление в ч. 1 ст. 2 УК РФ перечня объектов преступления - права и свободы человека и гражданина, собственность, общественный порядок и общественная безопасность, окружающая среда, конституционный строй Российской Федерации, мир и безопасность человечества. Это, несомненно, суть проявление благ и интересов различных субъектов — личности, общества, государства, а никак не общественных отношений по поводу таковых. Более того, с содержательной стороны «общественные отношения представляют собой специфическую форму проявления или выражения общественных интересов, которые составляют ядро общественных отношений».211 И здесь нет противопоставления одной теории другой. Целесообразно рассматривать в качестве общего понятия объекта посягательства правовое благо, поставленное под охрану нормами закона (УК РФ, КоАП РФ, иных отраслей права). Причем «защищаемое благо должно быть описано в законе, в решениях судов и правовой доктрине так, чтобы можно было понять, в чем оно состоит, насколько оно ценно, требуя для охраны столь больших издержек, какова его уязвимость, как оно может быть умалено. Это же требование относится к определению субъектной принадлежности охраняемой ценности и в связи с этим - к праву субъекта на отказ от ее охраны».
Реальным выражением этого блага могут быть интересы (в обладании и пользовании предметами внешнего мира, в здоровье, в телесной неприкосновенности, в благоприятной окружающей среде, в определенном порядке управления и т.п.) и общественные отношения, возникающие по поводу реализации этих интересов. Тем не менее, охраняемое правовое благо и объект посягательства не суть тождественные категории. Благо, принятое и одобренное обществом как некая социальная ценность, получает закрепление в норме права и с этого момента рассматривается как объект правовой охраны, причем с позиций различных отраслей права. Объект правовой охраны - понятие более объемное, нежели объект посягательства. В частности, уголовное право ставит под охрану только наиболее важные, наиболее значимые для интересов государства и общества блага, которым посягательства могут причинить достаточно серьезный, существенный вред.213 В этом находит отражение признак общественной опасности уголовно-наказуемых деяний, поскольку «исходным показателем общественной опасности является характер, потенциальная ценность и социальная уязвимость охраняемого правового блага, взятого как обобщенное целое, отраженное в единой модели».214 Тем не менее, следует согласиться с А.В.Наумовым, что «отнесение тех или иных благ интересов) к объекту посягательства вовсе не означает, что эти интересы являются объектами исключительно уголовно-правовой охраны. Очень часто одни и те же объекты охраняются нормами разных отраслей права». х Примером тому служит закрепление в ст. 42 Конституции РФ права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, а в иных правовых нормах -порядка предоставления различных видов экологической информации с учетом специфики отрасли регулирования. Под охрану уголовного закона поставлено лишь право на информацию об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей либо для окружающей среды.
Кроме того, следует различать объект уголовно-правовой охраны и непосредственный объект посягательства. Непосредственный объект посягательства всегда является объектом уголовно-правовой охраны, в то время как объект уголовно-правовой охраны может и не быть непосредственным объектом посягательства. Объект уголовно-правовой охраны - это то правовое благо, которое поставлено под защиту уголовного закона, но которое преступному изменению не подвергалось. И в этом случае действительно правовое благо может обретать форму общественных отношений, выступая в качестве абстрактной категории, информационной модели ценностей, благ, интересов, различных сфер жизнедеятельности людей. Непосредственный объект преступления — это то благо, которое уже подверглось преступному изменению.
Таким образом, представляется наиболее точным определением объекта посягательства как блага либо интереса, на которые посягает преступное деяние и которые охраняются уголовным законом.
Объекты посягательства можно в классифицировать по двум основаниям: а) в зависимости от степени обобщенности - по «вертикали» (общий, родовой и непосредственный) и б) в зависимости от важности непосредственного объекта - по «горизонтали» (основной, дополнительный, обязательный, дополнительный факультативный). Причем важность непосредственного объекта определяется законодателем и эта позиция отражает «принятые, одобренные (иногда меньшинством) ценность и уязвимость как принадлежащего, так и закрепленного за государством блага».
Значение родового объекта преступления состоит прежде всего в том, что он позволяет провести классификацию всех преступлений и уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за их совершение. Именно это свойство было взято за основу при построении Особенной части УК РФ. Так, родовым объектом правонарушений в области обращения с экологической информацией выступают общественные отношения в различных сферах — собственности, управления, связи и информации, обеспечения безопасности, здоровья населения и общественной нравственности и т.д.
