Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие и особенные черты регулирования возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах . 18
1. Понятие и особенности вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах . 18
2. Общие и специальные основания возмещения вреда, нарушением законодательства о вреда причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах .
3. Особенности возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей 59 природной среды и природных ресурсах, в зависимости от объекта правонарушения.
Глава 2. Содержание убытков, причиненных нарушением законодательства о природных ресурсах и охране окружающей природной среды, и определение их размера .
1. Характер и состав убытков, причиненных нарушением законодательства о природных ресурсах и охране окружающей природной среды .
2. Таксовый принцип определения размера убытков, причиненных нарушением законодательства о природных ресурсах и охране окружающей природной среды.
3. Определение убытков, причиненных нарушением законодательства о природных ресурсах и охране окружающей природной среды, в соответствии с методиками.
Глава 3. Возмещение вреда как способ обеспечения экологически безопасного природопользования и охраны окружающей природной среды .
1. Ответственность за вред, причиненный окружающей природной среде государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами . 135
2. Возмещение крупномасштабного вреда, причиненного окружающей природной среде.
146
3. Порядок использования средств, полученных в качестве возмещения вреда, причиненного нарушением
законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах. 171
4. Возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде, при страховании гражданской 178 ответственности.
Библиография
Список нормативно-правовых актов
- Понятие и особенности вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах
- Общие и специальные основания возмещения вреда, нарушением законодательства о вреда причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах
- Характер и состав убытков, причиненных нарушением законодательства о природных ресурсах и охране окружающей природной среды
- Ответственность за вред, причиненный окружающей природной среде государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Возмещение вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах, традиционно является одним из основных элементов реализации правового механизма охраны окружающей природной среды.
Актуальность темы исследования в современных условиях обусловлена происходящими изменениями в российской правовой системе в целом, рядом новелл в действующем законодательстве, становлением российского федерализма, а также формированием комплексного подхода к правовому регулированию отношений в сфере взаимодействия общества и природы. Эти обстоятельства определяют необходимость изучения и уточнения ряда вопросов, связанных с правовым регулированием отношений по возмещению вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах.
Складывающееся в настоящее время в системе российского права деление права на частное и публичное определяет потребность установления юридической природы отношений по возмещению вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды, с целью определения соотношения пределов частноправового и публично-правового регулирования анализируемых отношений.
Новеллы в правовой системе Российской Федерации связаны с принятием Конституции Российской Федерации, нового Гражданского кодекса Российской Федерации, ряда новых федеральных законов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов. Указанные правовые акты существенно изменении правовой режим природных объектов -Гражданский Кодекс Российской Федерации признал ряд природных объектов видом недвижимого имущества; значительно расширен круг собственников природных объектов. Эти обстоятельства требуют уточнения вопроса о содержании убытков, причиненных нарушением законодательства о природных ресурсах.
Становление российского федерализма предполагает необходимость специального изучения вопросов о предмете правового регулирования отношений по возмещению вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды, на уровне федерального законодательства и о пределах самостоятельного регулирования указанных отношений законодательством субъектов Российской Федерации.
Ввиду наметившейся тенденции консолидации правового регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы, особенно важным представляется сравнительный анализ особенностей возмещения вреда, причиненного отдельным природным объектам, в целях выявления общих и специальных черт правового регулирования. Это позволит наметить концептуальные подходы дальнейшего развития правового регулирования возмещения вреда, причиненного отдельным природным объектам, в рамках единого института.
Степень исследованности темы. Проблемам возмещения вреда (в рамках юридической ответственности в целом) посвящен ряд работ в области общей теории права - С.С.Алексеева, С.Н. Братуся, Н.С. Малеина, И.С.Самощенко, М.Х.Фарукшина. Вопросы возмещения вреда широко рассматривались в гражданско-правовой литературе Б.С. Антимоновым, А.М.Беляковой, В.П. Грибановым, О.С.Иоффе, Л.А.Лунцем, Г.К. Матвеевым, И.Б.Новицким, Е.А.Флейшиц и др.
Впервые особенности возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах, были исследованы О.С. Колбасовым в 1963 году. Позднее в эколого-правовой литературе проблемы возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсов, рассматривались в основном в диссертационных исследованиях - СТ. Аттокуровым (1974), В.П. Егоровым (1975), С.Н. Кравченко (1975), Г.В.Мироновым (1979), В.П. Мищенко (1984), Е.И.Немировским (1968), Е.В. Новиковой (1988), А.А.Субботиным (1984) и др.
Вопросы возмещения вреда рассматривались также в монографиях в рамках изучения более общих вопросов: О.С.Колбасовым (1976) и В.В. Петровым (1981) - в контексте общей теории экологического права, Б.Г. Розовским - применительно к вопросам правового регулирования экономического стимулирования рационального природопользования (1981), Ю.С. Шемшученко, В.Л. Мунтяном, Б.Г.Розовским - относительно юридической ответственности в области охраны окружающей природной среды(1979); а также при рассмотрении вопросов правовой охраны отдельных природных объектов: М.М.Бринчуком - применительно к правовой охране атмосферного воздуха(1985), О.И.Крассовым - охране права лесопользования(1990), О.С.Колбасовым - охране права водопользования (1972).
В последнее время отдельные аспекты возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды, исследовались главным образом в научных статьях -О.С.Колбасовым, Н.С.Малеиным и др.
Отсутствие комплексного исследования вопросов возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсов, с учетом изменений в правовом режиме природных объектов определяет необходимость специального изучения этих вопросов.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке на основе анализа действующего законодательства в сфере регулирования отношений по возмещению вреда, причиненного экологическими правонарушениями, практики его применения, а также научной литературы теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в рассматриваемой области, а также по повышению эффективности мер правового воздействия на причинителей вреда.
Предметом исследования является комплекс правовых актов, регулирующих вопросы гражданской ответственности, специальное законодательство, определяющее особенности применения мер гражданско-правового воздействия в случаях причинения вреда в результате нарушения законодательство об охране окружающей природной среды и природных ресурсов, характер правоотношений, возникающих в результате причинения вреда окружающей природной среде, а также правоприменительная практика.
Методологической основой диссертационного исследования послужили естественнонаучные и философские взгляды в сфере взаимодействия общества и природы; международные принципы охраны окружающей природной среды; конституционные основы законодательства об охране окружающей природной среды, земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, законодательства об охране окружающей природной среды.
В работе над диссертацией были использованы следующие методы: общенаучные методы сравнения, анализа и синтеза информации, обобщения, восхождения от абстрактного к конкретному; специально-научные методы построения научных теорий, изложения научных результатов и др.
Теоретическую основу исследования составили труды в области общей теории права: С.С.Алексеева, С.Н. Братуся, А.И.Денисова, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, И.С.Самощенко, М.Х.Фарукшина и др. Ряд теоретических положений и выводов диссертации опирается на работы специалистов в области гражданского права: Б.С. Антимонова А.М.Беляковой, В.П. Грибанова, О.С.Иоффе, Л.А.Лунца, Г.К. Матвеева, И.Б.Новицкого, Е.А.Флейшиц и др.
В процессе работы были изучены работы специалистов в области экологического, земельного, водного, лесного, горного права - М.М. Бринчука, М.И.Васильевой, А.К.Голиченкова, О.С.Колбасова, В.В. Петрова, Г.Н. Полянской, Б.Г. Розовского, Ю.С. Шемшученко и др.
Использованы также работы экономистов, философов, историков, биологов, представителей других отраслей знаний, исследовавших те или иные проблемы, смежные с анализируемыми в диссертации - С.Н. Бобылева, В.И.Данилова-Данильяна, Г.А. Моткина, Н.Ф.Реймерса, А.А. Смолина и др.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первое комплексное исследование проблем возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсов, в современных условиях, представляющее систему теоретических взглядов на состояние рассматриваемого института в настоящее время и на перспективы правового регулирования исследуемых отношений, в котором сформулированы обладающие научной новизной теоретические положения, а также практические рекомендации.
На защиту выносятся следующие основные теоретические положения, которые характеризуются научной новизной:
1. Для реализации возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде, предлагается законодательное разрешение следующих принципиально важных вопросов.
Целесообразно устранить имеющееся противоречие содержания ст. 87 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", предусматривающей, что возмещение вреда в натуре возможно только по решению суда или арбитражного суда и только с согласия сторон, участвующих в деле и ст. 1082 ГК РФ, устанавливающей право суда обязать лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки, на основе принципа приоритета норм гражданского права, закрепленному в п. 2 ст. 3 ГК РФ.
Следует законодательно закрепить норму о том, что в случае, если на момент предъявления исковых требований не представляется возможность исчерпывающе определить объем затрат на проведение восстановительных мероприятий, то размер причиненных убытков может быть исчислен по специальным таксам и методикам и впоследствии уточнен окончательно по завершении всего комплекса восстановительных работ.
2. Предлагается на законодательном уровне изменить порядок поступления и использования средств, полученных по искам о возмещении вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды. Вся взысканная сумма должна аккумулироваться во внебюджетном экологическом фонде соответствующего уровня: федеральном, субъекта Российской Федерации или муниципальном (в зависимости от того, в чьей собственности находится соответствующий природный объект). Решение этого вопроса должно быть обеспечено четкой правовой регламентацией координации деятельности государственных органов, задачами которых является осуществление восстановительных мероприятий, а также внебюджетных экологических фондов.
3. В качестве важнейшей гарантии возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсов, компенсации части причиненных убытков, вносится ряд предложений по совершенствованию экологического страхования как системы финансового обеспечения реального восстановления качества окружающей природной среды. В частности, обосновывается необходимость установления обязательного экологического страхования, обеспечивающего эффективное функционирование системы привлечения дополнительных денежных средств на осуществление восстановительных работ.
4. Вносится предложение об отказе от предусмотренного действующим законодательством об охране окружающей природной среды принципа долевой ответственности за причинение вреда, который в наименьшей степени отвечает цели полного возмещения вреда, и замене его на принцип солидарной ответственности. Солидарная ответственность лиц, совместно причинивших вред, в большей степени обеспечивает интересы потерпевшего, который не имеет возможности разделить свое требование о возмещении вреда и предъявить его в соответствующем размере к каждому из причинителей вреда, в то же время такой порядок ответственности исключает и попытки одного из совместных причинителей переложить ответственность перед потерпевшим на другого.
5.В целях создания эффективного правового обеспечения реализации механизма возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсов, обосновывается необходимость разработки новой системы правового регулирования отношений по возмещению вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах; определяются цели, принципы, направления правового регулирования, а также предлагается система правовых актов, центральное место в которой отводится специальному федеральному закону. В этом законе на базе основных принципов гражданско-правовой ответственности следует урегулировать широкий комплекс вопросов, связанных с возмещением вреда в исследуемой сфере.
Необходимость принятия такого федерального закона обусловлена следующими обстоятельствами. Во-первых, наличием ярко выраженных публично-правовых начал регулирования возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде и природным ресурсам. Во-вторых, региональными природно экономическими особенностями объектов правонарушения, способов причинения вреда, форм проявления такого вреда и состава причиненных убытков. В-третьих, положениями ст. 72 Конституции Российской Федерации, относящей вопросы регулирования природопользования и охраны окружающей среды к предмету совместного ведения Российской Федерации.
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в результате исследования разработан ряд теоретических положений, система которых представляет собой концепцию возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсов.
Практическое значение диссертации заключается в том, что в ней сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего отношения по возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсов, которые могут быть использованы при разработке новых правовых актов, внесении изменений и дополнений к действующим законодательным и иным правовым актам, а также высказаны предложения по совершенствованию арбитражной практики по делам, связанным с нарушением законодательства об охране окружающей природной среды.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, отражены в опубликованных работах, использовались при проведении семинарских занятий по курсу "Экологическое право" на юридическом факультете МГУ в 1995-1997 годах.
Ряд рекомендаций был направлен в Госкомэкологии РФ для использования при внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды".
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, библиографии и перечня законодательных и иных правовых актов.
Во введении характеризуется актуальность темы, степень ее исследованности в научной литературе, определяется цель диссертационного исследования, сформулированы обладающие научной новизной положения и выводы, которые выносятся на защиту, дана характеристика практической и теоретической значимости работы, информация о практической апробации положений диссертации, изложены структура и краткое содержание работы.
В главе 1 "Общие и особенные черты регулирования возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсов" рассмотрены особенности оснований возложения ответственности по возмещению вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсов, проведен их сравнительный анализ с основаниями гражданской ответственности; специально исследовано понятие вреда, возникающего в результате экологического правонарушения; определены особенности применения ответственности по возмещению вреда в зависимости от объекта правонарушения.
Вред, причиненный окружающей природной среде, является разновидностью гражданско-правового вреда, однако обладает особенностями, обусловленными объектом и способами причинения. В случае нарушения законодательства о природных ресурсах и охране окружающей природной среды вред причиняется природным ресурсам, которые являются объектом права собственности и иных вещных прав, в ряде случаев - недвижимым имуществом, и, кроме того, природным объектом, который используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Таким образом, особенность ответственности по возмещению такого вреда состоит в удовлетворении интересов не только потерпевшего природопользователя, но и собственника, а также общества в целом.
Специфика возникновения и содержания вреда, окружающей природной среде определяет особенности его возмещения, анализ которых позволяет сделать вывод о наличии в правовом регулировании отношений по возмещению вреда, причиненного нарушением законодательтсва об охране окружающей природной среды и природных ресурсов, публично-правовых начал.
Изучение правового регулирования отношений по возмещению вреда, причиненного отдельным природным объектам, показало, что действие института возмещения вреда имеет ряд особенностей, определяемых условиями возникновения вреда каждому природному объекту или группе объектов, находящимися в экологической взаимосвязи. Указанные особенности находят свое проявление в субъектном составе правоотношений, возникающих вследствие причиненного вреда, способе доказывания факта совершения правонарушения и объема причиненного вреда, а также в способе исчисления размера вреда. Проявление указанных особенностей имеет место при причинении вреда почти каждому природному объекту.
6 Главе 2 "Содержание убытков, причиненных нарушением законодательства о природных ресурсах и охране окружающей среды, и определение их размера" исследуется наиболее значимый вопрос с точки зрения практики применения ответственности за причинение вреда окружающей природной среде и природным ресурсам.
Изменение правового режима природных объектов расширение субъектного состава собственников природных ресурсов, признание некоторых из них видом недвижимого имущества - требует уточнения вопроса о содержании убытков, причиненных в результате нарушения законодательства о природных ресурсах. На структуру этих убытков оказывает влияние также характер хозяйственного использования природных ресурсов.
Определение размера убытков, причиненных в результате нарушения законодательства о природных ресурсах, вызывает значительные трудности, и эти затруднения привели к разработке применительно к некоторым природным ресурсам специальных методик исчисления убытков, причиненных нарушением законодательства о природных ресурсах.
В диссертации исследована юридическая природа такс и методик определения размера убытков, проанализированы высказанные в юридической литературе точки зрения по этому вопросу и предложения по совершенствованию способов определения размера возмещения.
Анализ практики применения указанных такс и методик показал, что исчисление размера убытков в соответствии с таксами и методиками значительно облегчает на практике составление калькуляции причиненного вреда причиненного нарушением законодательства о природных ресурсах, однако их применение не всегда обеспечивает реализацию принципа полного возмещения вреда. В связи с этим, целесообразно сохранить таксовый способ исчисления размера убытков, а также исчисление размера возмещения в соответствии с методиками для стандартных ситуаций, однако для вариативных случаев в основу возмещения вреда должен быть положен расчетный метод.
В Главе 3 "Возмещение вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсов как способ обеспечения экологически безопасного природопользования и охраны окружающей природной среды" анализируются некоторые специальные вопросы возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсов - ответственность государственных органов, проблемы возмещения крупномасштабного вреда, порядок использования средств, полученных по искам о возмещении вреда, альтернативные способы получения средств для финансирования мероприятий по восстановлению качественного состояния окружающей природной среды.
Исследование правового регулирования вопросов возмещения крупномасштабного вреда, причиненного окружающей природной среде, позволило автору сделать следующие выводы. Тенденции развития и адаптации института возмещения вреда, причиненного
нарушением законодательства об охране окружающей природной среды, можно проследить на примере законодательства об использовании атомной энергии. Анализ действующего законодательства в указанной сфере уже сейчас позволяет утверждать, что в регулировании возмещения крупномасштабного вреда, причиненного окружающей природной среде, превалируют публично-правовые начала, несмотря на то, что первоначально институт гражданской ответственности всегда рассматривался в рамках частного права. Подобная трансформация юридической природы правового регулирования предопределена особой значимостью объекта причинения вреда. Начала публично-правового регулирования указанных отношений проявляются, прежде всего, во включении государства в число участников правоотношения по возмещению вреда государство несет субсидиарную ответственность в случае недостаточности средств у причинителя вреда, а также в случаях, когда причиненные убытки превышают лимит ответственности причинителя вреда, если таковой установлен действующим законодательством Российской Федерации либо международно-правовыми документами.
Изучение правового регулирования и практики использования средств, полученных по искам о возмещении вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среде и природных ресурсов показало, действующее законодательство в этой области не позволяет проследить использование конкретной суммы, взысканной за конкретное правонарушение, на восстановление нарушенного данным правонарушением благоприятного состояния окружающей природной среды свидетельствует о том, что
имущественная ответственность практически утрачивает свою компенсационную функцию. Таким образом, оценить эффективность комплекса отношений по возмещению вреда, причиненного природным ресурсам, и восстановлению нарушенного благоприятного состояния
окружающей природной среды не представляется возможным, поскольку действующим законодательством не предусмотрен механизм контроля за восстановлением причиненного вреда на средства, взысканные с причинителя вреда. В связи с этим необходимо на законодательном уровне установить иной порядок поступления и использования средств, полученных по искам о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями. Вся сумма взыскания должна аккумулироваться во внебюджетном экологическом фонде соответствующего уровня (в зависимости от того, является ли природный объект, которому причинен вред собственностью Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципальной собственностью). Кроме того, должно быть обеспечено четкое регулирование взаимодействия органов, в функцию которых входит осуществление восстановительных мероприятий, и внебюджетных экологических фондов, в распоряжении которых находятся средства, полученного по искам о возмещении вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей среды и природных ресурсах.
В связи с объективной недостаточностью средств, получаемых по искам о возмещении вреда, для финансирования восстановительных мероприятий, автором предложено развитие системы обязательного экологического страхования. Для этого необходимо детальное правовое закрепление института экологического страхования на федеральном уровне в форме специального федерального закона. При этом представляется целесообразным в рамках специального правового регулирования рассматривать только обязательное экологическое страхование. В законе должны быть установлены основные критерии определения предприятий, на которые должна быть возложена обязанность по заключению договора экологического страхования,
общие требования к страховщикам, участвующим в системе обязательного экологического страхования, принципы установления страховых тарифов, особенности формирования страховых резервов и функционирования пулингового и перестраховочного механизма, порядок и условия осуществления страховой выплаты.
Понятие и особенности вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах
Среди общих условий гражданско-правовой ответственности на первое место выдвигается вред, поскольку при его отсутствии, несмотря на наличие противоправности и виновного поведения правонарушителя, обязательство по возмещению вреда не возникает. Статья 8 Гражданского Кодекса Российской Федерации1 рассматривает причинение вреда как основание возникновения гражданских прав и обязанностей, а ст. 1064 ГК РФ устанавливают обязанность возместить причиненный вред.
Понятие вреда не является однозначным и четко установленным до настоящего времени не нашло своего точного определения в юридической литературе. Так, Е.А. Флейшиц рассматривала понятие "вред" как умаление или уничтожение охраняемого правом блага, наступающего в результате неправомерных действий2. О.С. Иоффе определял понятие "вред" как уменьшение имущественных прав потерпевшего.3 Как писал М.М.Агарков, "вредом называется всякое умаление того или иного личного или имущественного блага"4. В.Т.Смирнов и А.А.Собчак считают, что вред - это всякое умаление охраняемого правом блага, те неблагоприятные отрицательные последствия, которые наступают при нарушении или ущемлении принадлежащих потерпевшему имущественных или личных неимущественных прав и благ. При этом они справедливо указывают, что в качестве условия возникновения рассматриваемого обязательства, вред -это не само нарушение права или блага, а имущественные последствия такого нарушения и вне экономического содержания, как условия деликтной ответственности, не имеет юридического значения.
Согласно гражданскому законодательству, вред возникает в результате нарушения имущественных и личных неимущественных прав граждан и имущественных прав юридических лиц. Вред является одним из элементов состава правонарушения как основания гражданско-правовой ответственности по его возмещению. Гражданско-правовая ответственность наступает только тогда, когда противоправтр.е действие» окончательно завершилось и причинило реальный вред потерпевшему.
Гражданское право различает договорный и внедоговорный вред. Под договорным вредом понимается вред, наступивший в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения договорных обязательств. Возмещение договорного вреда регулируются не только общими положения ГК РФ, но и условиями договора, заключенного между сторонами.
Иной характер имеют условия возмещения внедоговорного вреда. Они квалифицируются по принципу общего (генерального) деликта. ГК РФ не формулирует конкретных составов деликтов, а исходит из общего предположения о том, что каждый участник гражданского оборота обязан не нарушать субъективные права другого лица. Следует отметить, что характер субъективных прав, нарушаемых в результате причинения договорного и внедоговорного вреда различен. Разница состоит в том, что в первом случае оказываются нарушенными относительные права, вытекающие из договора, а во втором - абсолютные субъективные права, вытекающие, например, из права собственности6.
В нормативных правовых актах и литературе часто смешиваются понятия "вреда", "уЦЕСБк" и "убытков". По вопросу о соотношении этих понятий в юридической литературе высказаны различные суждения. Анализ законодательства и соответствующих теоретических положений позволяют присоединиться к мнению тех авторов} которые считают, что соотношение указанных понятий в правовом смысле характеризуется тем, что вред - это родовое понятие отрицательных имущественных последствий правонарушения. УЦЕРВ- натурально-вещественная форма выражения вреда, которому соответствует и один из установленных в законе способов его возмещения - возмещение в натуре (предоставление вещи того же рода и качества или исправление поврежденной вещи и т. п.). Денежная оценка вреда признается убытком, который и подлежит компенсации (возмещению) .
Соотношение понятий вреда и убытков раскрывается в ст. 1082 ГК РФ. Вред может быть возмещен в натуре, либо путем возмещения убытков. В соответствии с п. 2 ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный вред), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было бы нарушено (упущенная выгода).
Следует отметить, что вред может быть причинен как в результате правомерных действий, так и вследствие нарушения законодательства (совершения правонарушения). По общему правилу обязательство вследствие причинение вреда возникает при условии противоправности вредоносных действий. Обязанность по возмещению правомерно причиненного вреда возникает, если ответственность за такое правомерное действие специально предусмотрена законом.
В результате совершения экологического правонарушения в состоянии окружающей среды возникают негативные изменения, которые действующим законодательством также именуются вредом. В самом общем виде вред, причиненный окружающей природной среде, можно определить как ухудшение качества окружающей среды в форме загрязнения, разрушения, истощения природных объектов или нарушения экологических связей в природе, обеспечивающих обмен веществ и энергии внутри природы и между природой и обществом, вызванное хозяйственной деятельностью человека, проводимой без учета законов развития природы8.
Вред как основной элемент экологического правонарушения определенным образом отличается от понятия вреда, принятого в гражданском праве, хотя и является его разновидностью. По мнению В.В. Петрова, в принципе любой из элементов правонарушения является обязательным признаком его состава, отсутствие которого означает недостаток оснований для привлечения к ответственности. Однако решающее значение вреда, причиненного окружающей природной среде заключается в том, что исключение потенциальной возможности его наступления устраняет экологическую направленность конкретного правонарушения при сохранении в ряде случаев общего противоправного характера данного действия9.
Общие и специальные основания возмещения вреда, нарушением законодательства о вреда причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах
Вред, причиненный в результате нарушения законодательства о природных ресурсах и охране окружающей природной среды, возмещается в соответствии с основными принципами гражданско-правовой ответственности. Гражданско-правовую ответственность можно определить как обязанность лица нести предусмотренные нормами права отрицательные неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, выражающиеся в лишении правонарушителя имущественных прав (благ) в пользу потерпевшего. Ответственность за причинение вреда является одним из видов гражданско-правовой ответственности, заключается она в обязанности причинителя вреда нести последствия совершенного правонарушения (деликта), выражающиеся в возмещении за счет своего имущества причиненного потерпевшему вреда. По мнению Е.А.Флейшиц, обязательств вследствие причинения вреда должны быть охарактеризованы как обязательства возмещения имущественного вреда, причиненного другому лицу противоправным и, по общему правилу, виновным деянием, не представляющим собою неисполнения обязательства, существующим между лицом, ответственным за вред, и потерпевшим.21
Статья 15 ГК РФ, раскрывая содержание понятия "убытки", закрепляет принцип, согласно которому лицо, право, которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем объеме. Регулированию широкого комплекса вопросов возмещения вреда специально посвящена Глава 59 ГК РФ. Однако специфика объекта экологического правонарушения, своеобразие условий возникновения вреда и наличие существенных особенностей его содержания определяют необходимость специального регулирования указанных отношений.
Общие положения гражданского законодательства о возмещении вреда конкретизированы в ряде законодательных актов: в разделе XIV Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды"; ст. 126 Земельного кодекса РСФСР ; ст. 111 Лесного кодекса РФ от 22 января 1997 г. ; ст. 51 Закона РФ "О недрах" в редакции Федерального Закона "О внесении изменений и дополнений в Закона РФ о недрах" от 26 июня 1992 г.24; ч. 3 ст. 36 Федерального Закона от 15 февраля 1995 "Об особо охраняемых природных территориях"25; ст. 56 Федерального Закона от 22 марта 1995 г. " О животном мире"26; ст. 131 Водного кодекса РФ от 18 октября 1995 г. 27; ст. 56 Закона РСФСР "Об охране атмосферного воздуха"28 и др.
В юридической литературе высказываются различные суждения по поводу природы ответственности за причинение вреда природным ресурсам. Ряд авторов, указывая на специфику этой ответственности, рассматривает ее в рамках гражданско-правового института возмещения вреда. Так, О.С.Колбасов считает, что к регулированию отношений по возмещению вреда, причиненного нарушением законодательства о природных ресурсах, применимы общие положения гражданского права об обязательствах, возникающих из причинения вреда, однако специфика возмещения данного вреда, а также особенности его содержания определяет необходимость дополнительного специального регулирования порядка его возмещения. Поэтому в развитие общих положений гражданского права о возмещении вреда издаются специальные нормы о возмещении вреда, причиненного неправомерным использованием природных объектов. Специальное законодательство регулирует порядок применения мер гражданско-правовой ответственности.29 О.С.Колбасов именует такую ответственность гражданской ответственностью в области охраны природы.30
Б.Г. Розовский полагает, что специфика отношений по возмещению вреда заключается в особенностях определения размера взыскания, что обусловлено недостаточностью научных представлений о комплексе негативных результатов антропогенного воздействия на биосферу, а также отсутствием объективных, научно обоснованных методик экономической оценки негативных последствий нерационального природопользования, в том числе нарушения законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах.31 Однако временное несовершенство методов исчисления реального вреда недопустимо возводить в ранг специфики ответственности по природоохранительному законодательству, а также основываясь на этом, отрицать гражданско-правовую природу возмещения вреда в отношениях природопользования.32
М.Г. Масевич указывает, что имущественная ответственность, регулируемая гражданским правом, наиболее полно определяет общие принципы возмещения вреда, причиненного противоправными действиями. Эти общие правила применяются во всех случаях противоправного причинения убытков, поскольку они не изменены специальным законом. Специальный закон может иначе определять отдельные вопросы гражданско-правовой ответственности, в частности расширить или сузить объем этой ответственности, и тогда применяется специальная норма, а не общая. Такие специальные нормы есть и в природноресурсовом законодательстве, однако это не меняет общей природы, принципов и условий гражданско-правовой ответственности33.
Ю.С.Шемшученко, В.Л.Мунтян, Б.Г.Розовский считают, что выделение природоохранительной ответственности - в значительной мере условность. Эта ответственность не может претендовать на роль самостоятельного вида. В плане теоретическом ничто не препятствует выделять новые виды ответственности. Однако постановка вопроса о признании иных видов неизбежно должна повлечь и постановку вопроса о создании специального принципиально нового механизма ее реализации. Это, между тем, трудно решимое и дорогостоящее мероприятие.34
По вопросу о юридической природе ответственности за причинение вреда окружающей природной среде и природным ресурсам высказаны и иные мнения. Так, В.В. Петров полагает, что ответственность за причинение вреда природным ресурсам представляет собой самостоятельный вид ответственности, которая в отличие от гражданско-правовой ответственности регулируется специальными нормативными актами; имеет своим объектом охраны не материальные продукты человеческого труда, а природные элементы; осуществляется путем взыскания вреда по специальным таксам и методикам. Сочетание компенсационных и карательных функций, выполняемых институтом материальной ответственности в области охраны природы, придает ей значение самостоятельного вида природоохранительной ответственности, отличного как от гражданского, так и административного видов ответственности35.
Л.Я.Окорокова и Л.С.Морозова полагают, что ответственность за вред, причиненный нарушением законодательства об охране окружающей природной среды, по своей сути несомненно является имущественной, так как применяется в случае причинения вреда определенному имуществу и влечет последствия имущественного характера. По своему назначению, объекту охраны, специальному правовому регулированию эта ответственность все больше приобретает самостоятельное значение, и потому может претендовать на вполне определенное место в системе юридической ответственности.
В.И.Титова считает, что материальная ответственность в природоохранительных отношениях представляет собой особый вид ответственности, который своей существенной специализацией отличается от имущественной (гражданско-правовой) ответственности и выделяется из нее.
Для выявления юридической природы института возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и о природных ресурсов, рассмотрим соотношение общегражданских и специальных оснований возникновения указанного обязательства, а также принципы возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах.
Характер и состав убытков, причиненных нарушением законодательства о природных ресурсах и охране окружающей природной среды
Согласно ст. 1082 ГК РФ, определяющей способы возмещения вреда, вред может быть возмещен в натуре (путем предоставления вещи того же рода и качества, исправления поврежденной вещи) или возмещения причиненных убытков. Специальное законодательство об охране окружающей природной среды также содержит положение о том, что вред, причиненный экологическими правонарушениями, может быть возмещен в натуре путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению окружающей природной среды за счет его сил и средств, а также путем возмещения убытков в денежной форме, определенных в установленном порядке.
Несмотря на актуальность и целесообразность возмещения вреда в натуре, при причинении вреда окружающей природной среде часто возникают необратимые последствия, либо такие изменения в качественном состоянии окружающей природной среды, которые не могут быть устранены силами причинителя вреда. Восстановительные работы могут потребовать значительного времени, особого материально-технического обеспечения, специальных знаний, которыми, как правило, не обладают причинители вреда. В связи с этим возложение обязанности по возмещению вреда в натуре в большинстве случаев не представляется возможным, а наиболее распространенным способом возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде и природным ресурсам, является возмещение убытков. Определение характера и размера убытков, возникающих вследствие экологического правонарушения, является наиболее сложной и практически значимой проблемой возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах.
Вопрос о понятии и содержании убытков в юридической литературе достаточно выяснен и не вызывает особых дискуссий. В теории гражданского права под убытками подразумевается денежное выражение вреда. Так, М.М.Агарков писал: "Вред, нанесенный имуществу и выраженный в денежной сумме, называется убытком"1. Л.А.Лунц отмечал, что "неисправный должник (или правонарушитель) причиняет не убытки в денежном выражении, а причиняет ущерб в натуральной форме, который в условиях товарно-денежных отношений может получить и получает выражение в виде денежного эквивалента убытков, подлежащих возмещению"2.
Собственно имущественный вред может явиться последствием нарушения имущественных прав граждан и юридических лиц. Противоправный результат нарушения этих прав всегда выражается в причинении определенных убытков. Под убытками как денежным выражением вреда понимают такое умаление имущественного блага, которому обычно соответствует обязанность лица, причинившего вред, возместить нанесенный вред, загладить вредные последствия своих противоправных действий3.
Действующее законодательство раскрывает понятие убытков посредством перечисления и раскрытия содержания их структурных элементов. Согласно ст. 15 ГК РФ, под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы, если бы его право не было бы нарушено (упущенная выгода). Под расходами лица, чье право нарушено, понимаются расходы, которое оно произвело в связи с данным имуществом или обязательством и которые оказались неоправданными в результате нарушения его права, а равно и расходы, вызванные этим нарушением. Лицо, чье право нарушено, вправе требовать возмещения имущества, утраченного вследствие нарушения его права. Если имущество повреждено, лицо вправе требовать суммы, на которую уменьшилась стоимость этого имущества. Под неполученными доходами лица, которые оно вправе требовать от лица, нарушившего его право, понимаются доходы, которые были бы получены, если бы право не было бы нарушено.
Убытки, причиненные нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсов, являются разновидностью убытков, о которых говорится в ст. 15 ГК РФ, но они имеют особенности, обусловленные спецификой объекта данного правонарушения. Вопрос о содержании указанных убытков достаточно исследован в юридической литературе, однако некоторые его аспекты следует уточнить в связи с изменением правового режима природных объектов - расширением субъектов права собственности на природные объекты, включением их в число объектов, являющихся недвижимым имуществом.
Впервые вопрос о составе убытков, возникающих в результате нарушения законодательства о природных ресурсах, был исследован О.С.Колбасовым в 1963 году4. Анализируя убытки, возникающие в результате неправомерного использования природных объектов, он пришел к выводу, что они состоят в следующих отрицательных последствиях имущественного характера: а) недополучении определенного количества природного сырья для народного хозяйства; б) неиспользовании затрат материальных средств и труда, ранее вложенных в природные объекты; в) необходимости затрат материальных средств и труда на восстановление благоприятного состояния природной среды.
В качестве существенной особенности состава убытков отмечалось то, что в их содержание не включается стоимость самих природных объектов, которые в результате правонарушения были добыты, повреждены или утрачены, ибо природные объекты не имеют стоимости и денежной оценки.5
Развивая концепцию О.С.Колбасова о составе убытков, причиненных неправомерным использованием природных ресурсов, В.П.Егоров установил соотношение элементов состава убытков, предусмотренных гражданским законодательством, и убытков, возникающих в природоохранительных отношениях. Так, по мнению В.П.Егорова, расходам, произведенным кредиторам, будет соответствовать: а) неиспользованные затраты материальных средств, ранее вложенные в природные объекты в интересах улучшения природной среды в целях получения определенной продукции в процессе эксплуатации природного объекта; б) затраты материальных средств, которые государство и природопользователи вынуждены будут производить для восстановления прежнего благоприятного состояния природных объектов. Стоимости утраченного или поврежденного имущества будет соответствовать размер убытков, причиненных противоправными действиями, направленными на уничтожение или повреждение природных объектов, но вместе с тем приведших к утрате имущества потерпевшего.
Ответственность за вред, причиненный окружающей природной среде государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами
Научно-технический прогресс повлек за собой появление новых опасных видов деятельности, продуктов, веществ. В связи с этим значительно возросли масштабы возможных убытков, которые могут быть причинены окружающей природной среде в результате нарушений требований экологической безопасности. Усложнение производственных процессов и рост вероятности возникновения значительных убытков в результате нарушения законодательства об охране окружающей природной среды воздействуют на развитие правового регулирования ответственности за причинение вреда, часть норм которой постепенно перемещается в область публичного права и приобретает некоторые специфические черты.10 Эти обстоятельства определяют актуальность выделения отношений по возмещению крупномасштабного вреда, причиненного окружающей природной среде в особую, отдельную категорию.
Тенденции развития гражданской ответственности наиболее отчетливо проявляются в правовом регулировании ответственности в сфере хозяйственной деятельности за причинение вреда окружающей природной среде. Именно здесь научно-технический прогресс напрямую воздействует на юридический механизм возмещения причиненного вреда, вызывает его изменения и трансформацию. Посредством правового регулирования специфических сфер хозяйственной деятельности происходит выделение новых принципов применения данного вида ответственности.
Формирование правовых норм, определяющих возмещение крупномасштабного вреда первоначально происходило в рамках международно-правового регулирования гражданской ответственности за ядерный вред, а также за вред от загрязнения нефтью. Эти вопросы были урегулированы в: Парижской конвенции об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии от 29 июля 1960 года и дополнительной конвенцией к ней, подписанной в Брюсселе 31 января 1963 года; Брюссельской конвенции об ответственности операторов ядерных судов от 25 мая 1962 года; Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный вред от 21 мая 1963 года. Примненение ответственности за аварийные розливы нефти регулируется Международной Конвенциией о гражданской ответственности за вред от загрязнения нефтью (Брюссель, 26 ноября 1969 год) и Протоколом к Международной Конвенцией о гражданской ответственности за вред от загрязнения нефтью 1969 года (Лондон, 19 ноября 1976 года).
Действующим законодательством Российской Федерации основы правового регулирования возмещения крупномасштабного вреда, причиненного окружающей природной среде, заложены в Законе РФ"Об охране окружающей природной среды", Федеральном законе от 11 ноября 1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"11, Федеральном законе от 21 июля 1997 года "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" . Однако наиболее наглядно развитие принципов возмещения крупномасштабного вреда, причиненного окружающей природной среде, можно проследить на примере правового регулирования ответственности за вред, причиненный радиационным воздействием. Эти вопросы в настоящее время регулируются Федеральным законом от 20 октября 1995 года "Об использовании атомной энергии" .
Анализ указанных правовых актов позволяет наметить ряд тенденци адаптации гражданско-правовой ответственности применительно к случаям причинения крупномасштабного вреда окружающей природной среде.
Так, прежде всего, следует отметить принцип канализирования гражданской ответственности14. Суть этого принципа заключается в том, что ответственность возлагается исключительно на одно лицо, указанное в правовом акте, независимо от того, причинен вред им самим или другими лицами.
Принцип канализирования ответственности закреплен, в частности, ст. 53 Федерального закона "Об использовании атомной энергии". Так, ответственность за вред, причиненный юридическим и физическим лицам радиационным воздействием при вьшолнении работ в области использования атомной энергии, несет эксплуатирующая организация. Согласно ст. 34 указанного закона, под эксплуатирующей организацией понимается организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации и признанная соответствующим органом управления использованием атомной энергии пригодной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами.
Как видим, регулирование ответственности за вред, причиненный радиационным воздействием, содержит отступление от тех начал, которые установлены ст. 87 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" - при наличии нескольких причинителей вреда взыскание производится в соответствии с долей каждого в причинении вреда, в том числе с изыскательских, проектных строительных организаций. В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 22 октября 1993 г. "О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"15 также указано, что при разрешении споров о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде арбитражным судам необходимо проверять не является ли экологическое правонарушение результатам ненадлежащей деятельности нескольких организаций (отсутствие контроля со стороны природопользователя за эксплуатацией оборудования, сооружений, установок, ошибки в проекте изыскателей, неточности при проектировании объектов экологической защиты, некачественное выполнение работ по строительству очистных сооружений и т. п.). В случае, если материалами дела установлено, что вред причинен несколькими организациями, арбитражным судам рекомендовано определять размер ответственности каждого причинителя вреда.
Следует признать, что в случаях причинения крупномасштабного вреда окружающей природной среде отступление от принципа солидарной ответственности оправдывает себя, поскольку в условиях современного хозяйства с его глубокой специализацией производства зачастую бывает трудно определить весь круг причинителей вреда.
