Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика целей, объектов и способов правовой охраны растительного мира в Российской Федерации 17
1. Растительный мир как объект правовой охраны 17
2. Российское законодательство об охране растительного мира: состояние, и тенденции развития 34
Глава 2. Составы нарушений законодательства об охране и использовании растительного мира: признаки и особенности юридических конструкций 45
1. Объект и предмет 45
2. Объективная сторона 67
3. Субъект и субъективная сторона 84
Глава 3. Охрана растений в международном и зарубежном праве 115
1. Цели, принципы и тенденции развития регулирования 115
2. Сферы и направления деятельности 138
3. Объекты и меры правовой охраны 157
4. Роль, основания и особенности юридической ответственности за нарушения законодательства об охране растений в зарубежных государствах 175
Список законодательных и нормативных правовых актов 200
Список использованной литературы 206
- Растительный мир как объект правовой охраны
- Российское законодательство об охране растительного мира: состояние, и тенденции развития
- Объект и предмет
- Цели, принципы и тенденции развития регулирования
Введение к работе
Последние два десятилетия характеризуются резким обострением внимания ученых, в том числе правоведов, общественности, представителей власти и управления к проблемам охраны окружающей среды. В масштабах мирового сообщества, на уровне межгосударственных образований (Европейский Союз, СНГ), на национальном уровне были приняты важнейшие решения, носящие как обязательный, так и рекомендательный характер. Спектр их чрезвычайно широк: трансграничное перемещение отходов, предотвращение изменений климата, борьба с опустыниванием, сохранение биологического разнообразия и многие другие. В российской экологической и эколого-правовой литературе названным и не указанным здесь вопросам уделяется, как правило, самое пристальное внимание. Но в то же время отечественные специалисты справедливо указывают на неравномерность научных эколого-правовых исследований, подчеркивая, что отдельные направления "выпадают" из поля зрения юристов-экологов. Это, как правило, сопровождается и отсутствием интереса к ним со стороны практиков - субъектов правотворчества и правореализации.
Одной из таких проблем является правовая охрана растительного мира, которая включает целый ряд вопросов, в том числе:
а) обоснование правотворческих решений в области разработки и
принятия системы законодательных и иных нормативных правовых актов,
регулирующих охрану и использование растительного мира в РФ.
б) предотвращение наиболее негативных последствий влияния
загрязнения окружающей среды на сохранение качества растительных
сообществ;
в) создание системы ограничений воздействия на растительный мир
при использовании генно-инженерно-модифицированных организмов и
снижение рисков нарушения экологического равновесия;
г) установление юридической (уголовно-правовой, административно-правовой и гражданско-правовой) ответственности за нарушения законодательства об охране и использовании растительного мира и определение достаточности запретов;
Потребность в незамедлительном решении указанных вопросов подтверждается не только мнениями ученых - экологов, юристов и экономистов, но и объективными данными, характеризующими состояние лесных и иных растительных ресурсов в РФ, масштабы их использования и степень негативного воздействия на них. В подтверждение сказанному приведем несколько групп данных. Так, по сведениям ФАО в 2004 году площадь лесов ведущих лесных держав мира распределялась следующим образом: Россия - 851 392 тыс. га, Бразилия - 543 905 тыс. га, Канаде - 244 571 тыс. га, США - 225 993 тыс. га, Китая - 163 480 тыс. га. На одного жителя в этих странах приходится, соответственно, в России - 5,8 га лесов, Бразилии - 3,2 га, Канады - 7,9 га, США - 0,8 га, Китая - 0,1 га '. Отсюда следует, что Российская Федерация и ее граждане воистину обладают ценнейшим природным ресурсом, имеющим значение глобального характера как показатель биологического разнообразия, производитель кислорода, место обитания животных, средство производства, условие жизнедеятельности людей и проч.
Многочисленные материалы, опубликованные в СМИ, научной литературе, статистической отчетности и аналитических изданиях свидетельствуют о том, что состояние лесов (и иной растительности) в стране на протяжении уже многих лет ухудшается. Динамика лесных пожаров, подавляющее большинство которых возникает по вине человека, складывается неблагоприятно: ежегодно в лесах России возникает от 20 до 30 и более тысяч лесных пожаров. Только в 2005 г. 19,2 тысячи лесных пожаров прошли по площади 1 145,9 тыс. га лесных и нелесных земель; средняя же площадь, пройденная одним лесным пожаром, составляет около
1 Цитируется по: Российская газета. 2006. № 32 «Природные ресурсы».
44 га. Не меньшую опасность представляет распространение вредителей и болезней леса: площадь очагов болезней леса стабильно возрастает из года в год и в 2005 г. составила 1 465,0 тыс. га, а вместе с площадью очагов вредителей - 5,1 млн. га: в результате площадь погибших лесных насаждений достигла 988,2 тыс. га2. И, наконец, третий фактор - преступность и право нарушаемость. Среди иных видов негативного воздействия на леса и иные объекты растительного мира его влияние велико, даже с учетом латентности противоправных деяний, поскольку и сами посягательства приносят существенный экологический ущерб, и недостатки в применении мер борьбы с ними снижают действенность позитивного правового регулирования, отрицательно сказываются на правосознании людей и общем состоянии экологического правопорядка. Только случаев незаконной порубки деревьев и кустарников (ст.260 УК РФ) в 2005 г. было выявлено 14641, уничтожения и повреждения лесов (ст.261 УК РФ) - 730, соответствующие административные правонарушения совершаются в еще больших масштабах. Все это показывает, что повышение эффективности мер по охране лесов и иной растительности должно обеспечиваться скоординированными усилиями многих специалистов по разным направлениям правовой охраны, организационной, в том числе контрольной и надзорной, деятельности, информационного и материально-технического обеспечения, воспитания и образования. Свой вклад в решение указанных вопросов может внести и разработка проблем юридической ответственности за нарушение законодательства об охране и использовании растительного мира. Этими соображения в основном и обусловлен выбор темы диссертационного исследования. Одновременно важным аргументом послужило отсутствие комплексного исследования данной проблемы на монографическом уровне, отражающего такие аспекты как современное законодательство, судебная и
2 Подробные данные см.: Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2005 году. М.: МПР России, 2006.
административная практика, новые концепции в доктринах экологического, природоресурсного, уголовного и административного права.
Объект и предмет диссертационного исследования.
В настоящем диссертационном исследовании в качестве объекта выступают правовые отношения, экологически значимое поведение и юридические факты, характеризующие в своей совокупности состояние преступности и правонарушаемости в области использования и охраны растительного мира. Предметом исследования являются материальные нормы, устанавливающие юридическую ответственность за нарушения законодательства о растительном мире в РФ, международном и зарубежном праве, а также практика их применения.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Основной целью диссертационного исследования является выработка предложений по развитию и совершенствованию комплексного правового института - юридической ответственности за нарушение законодательства об охране и использовании растительного мира. Для ее достижения были сформулированы следующие задачи:
проанализировать состояние российского законодательства об охране и использовании растительного мира;
выявить содержание основных понятий, характеризующих предмет противоправных действий;
установить место и роль уголовно-правовых и административно-правовых запретов посягательств на растительный мир (его объекты) в структуре охранительных (обеспечивающих) норм;
проанализировать признаки составов преступлений и административных правонарушений, посягающих на объекты растительного мира;
- классифицировать составы уголовно- и административно наказуемых
посягательств на объекты растительного мира;
- проанализировать международно-правовые нормы об охране
растительного мира, практику правотворчества в данной сфере в отдельных
зарубежных странах (Европейский Союз, ФРГ, Польша, США, Литва и др.);
- разработать предложения по совершенствованию законодательства и
практики его применения.
Методология и методика диссертационного исследования.
Методологической основной исследования являются системный и диалектический подходы к анализу и оценке эффективности правового регулирования и защиты правопорядка в области охраны и использования растительного мира. В связи с этим применялись общие методы (сравнения, наблюдения, обобщения, анализа) и частные методы научного познания (статистический, сравнительно-правовой, системно-структурный, логический и иные).
Теоретическую базу исследования составляют положения, содержащиеся в работах по российскому, зарубежному и международному праву, выполненных специалистами в области административного, гражданского, конституционного, уголовного, экологического и других отраслей правовой науки. Выработка и аргументация теоретических положений и практических рекомендаций правотворческого и правоприменительного характера осуществлены на основе работ по общей теории права таких ученых как С.С.Алексеев, С.Н.Братусь, В.В.Лазарев, М.Н.Марченко, Н.И.Матузов, В.С.Нерсесянц, С.В.Поленина и др. Труды по экологическому и природоресурсному праву С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, Г.А.Волкова, А.К.Голиченкова, О.Л.Дубовик, Н.А.Духно, Л.А.Заславской, Т.В.Злотниковой, И.А.Игнатьевой, И.А.Иконицкой, Н.И.Краснова, И.О.Красновой, О.И.Крассова, О.С.Колбасова, В.В.Петрова, Т.В.Петровой, А.С.Шестерюка и др. предоставили возможность воспользоваться концептуальными положениями об институте юридической ответственности за нарушение экологического законодательства, об объектах правовой охраны, системе мер и требований в отношении охраны лесов и
иной растительности, а также конкретными выводами об эффективности юридической ответственности в данной сфере. Труды специалистов в области гражданского права (В.В.Витрянского, С.М.Корнеева, Е.А.Суханова, А.Е.Шерстобитова и др.), уголовного права (Т.А.Бушуевой, П.С.Дагеля, О.Л.Дубовик, А.Э.Жалинского, Э.Н.Жевлакова, В.Н.Кудрявцева, А.В.Наумова, Н.А.Лопашенко, А.М.Плешакова, Б.Т.Разгельдеева, А.И.Рарога, А.И.Чучаева и др), в области административного права (Д.Н.Бахраха, Л.Л.Попова, Н.Г.Салищевой, Ю.Н.Старилова, Н.Ю.Хаманевой, А.Н.Шергина и др.) позволили выделить специфические черты (а равно указать на отсутствие специфики в ряде случаев) правового регулирования гражданско-правовой, уголовной и административной ответственности за нарушение законодательства о растительном мире в РФ, выявить особенности конструкций составов правонарушений, в частности предмета посягательства, признаков объективной стороны, вины, в том числе юридического лица, провести необходимые для квалификации разграничения составов уголовно- и административно наказуемых деяний. Работы специалистов в области международного права окружающей среды и международного уголовного права (Й.Бергхольцаса, А.Н.Вылегжанина, Е.В.Вылегжаниной, А.Г.Кибальника, О.С.Колбасова, И.И.Лукашука, А.В.Наумова, А.С.Тимошенко и др.) явились основой анализа действенности международных соглашений в области фитосанитарной безопасности, охраны лесов, охраны биологического разнообразия, ответственности за экологические преступления и преступления против мира и человечества. Труды представителей науки экологического и уголовного права стран ЕС (Г.Винтера, В.Кёка, Л.Кремера, Г.Люббе-Вольфф, Р.Макрори, М. Фюра, Г.Хайне, А.Эпине, Я.-Х.Янса и многих других) позволили проанализировать основные тенденции развития охраны растений в зарубежном праве, сопоставить их с особенностями формирования данного направления в России и сделать выводы о возможности использования соответствующего опыта.
Нормативную базу исследования образуют Конституция РФ, федеральные законы об охране окружающей среды, о фитосанитарной безопасности населения и территорий, кодифицированные акты (Лесной кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Гражданский кодекс РФ и др.), соответствующие подзаконные акты, а также законодательство субъектов РФ об охране зеленых насаждений, административной ответственности за посягательства на объекты растительного мира, В работе использованы международно-правовые акты (конвенции о защите растений, о биологическом разнообразии, об охране окружающей среды средствами уголовного закона и др.), а также акты экологического и уголовного законодательства ЕС, Беларуси, Голландии, Германии, Польши, Литвы, Украины, Таиланда и др.
Эмпирическую основу исследования составляют опубликованная судебная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, данные о состоянии, структуре и динамике экологических правонарушений и преступлений в РФ, содержащиеся в официальной отчетности МВД РФ и других правоохранительных структур, прокуратуры, судов, сведения о состоянии, качестве и изменениях лесов и иной растительности в РФ и отдельных странах, содержащиеся в государственных докладах о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации (за период 2000-2005 гг.), в субъектах РФ (Алтайский край, Воронежская область, г. Москва), взятые за отдельные годы, статистические сведения, приведенные в работах российских и зарубежных авторов по вопросам охраны лесов и других объектов растительного мира.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
Если не считать диссертационной работы А.Б. Искоян, выполненной еще в 70-х годах под руководством О.С. Колбасова и посвященной вопросам
правового регулирования охраны растительного мира вне лесов , а также работы Шуплецовой Ю.И.4, то можно констатировать отсутствие каких бы то ни было специальных комплексных разработок монографического характера на протяжении многих лет, хотя отдельные аспекты затрагивались в работах по вопросам ответственности за экологические преступления и административные правонарушения5, возмещения экологического вреда6 или в связи с анализом правового регулирования особо охраняемых природных территорий , а также охраной биоразнообразия - как на международно-правовом, так и на национальном уровнях8. При этом вопросам охраны лесов и ответственности за нарушения лесного законодательства уделялось постоянное внимание9, но в связи с принятием нового ЛК РФмногие положения нуждаются в пересмотре и уточнении.
Сказанное позволяет сделать вывод о необходимости исследования проблем охраны растительного мира как целостного компонента
Искоян А.Б. Правовое регулирование охраны и использования растительного мира (нелесной растительности). Ереван: изд. Ереванского ун-та. 1987.
Шуплецова Ю.И. Правовая охрана зеленых насаждений в городах. Автореф. дисс. на соиск. уч. степени канд. юрид. наук. М., 2000.
5 См. авторефераты канд. дисс: Гончарова Ю.С. Незаконная добыча водных животных и растений:
уголовно-правовое, компаративное и криминологическое исследование. Саратов, 2007; Иманбаев СМ.
Уголовно-правовая и криминологическая характеристика незаконного занятия водными промыслами и
охотой. М., 1997.
6 См., например: Иванова А.Л. Возмещение экологического вреда: сравнительно-правовой анализ
европейского, немецкого и российского права. Автореф. дисс. на соиск. уч. степени канд. юрид. наук. М.,
2006; Мисник Г.А. Возмещение экологического вреда в российском праве. М.: Проспект, 2007; Митякина
Н.М. Гражданско-правовые обязательства по возмещению вреда, причиненного экологическими
правонарушениями. Автореф. дисс. на соиск. уч. степени канд. юрид. наук. М., 2005 и др.
7 Только в качестве примера см. автореф. канд. дисс: Зозуля В.В. Правовой режим государственных
природных заповедников и национальных парков. М., 2006; Кротик А.С. Правовые проблемы организации и
функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. М., 2003;
Щеколодкин А.Н. Правовые проблемы охраны и использования объектов животного и растительного мира
на особо охраняемых природных территориях. М., 2006.
8 См., например: Бекяшев К.А. Морское рыболовное право. Учебник. М.: Проспект, 2007; . Колбасов О.С.
Международно-правовая охрана окружающей среды. М.: Международные отношения, 1982; Шестаков А.С.
Биологическое разнообразие: регулирование использования и охраны в международном праве //
Экологическое право.2001. № 2. С.48-55 и др.
9 Не считая общих работ по лесному праву, в частности С.А.Боголюбова, Л.А.Заславской, О.И.Крассова и
других авторов практически в каждом учебнике по экологическому праву имеются разделы, посвященные
охране леса и лесной растительности. Обширен перечень работ, в которых дается толкование норм об
ответственности за нарушения лесного законодательства. См. автореф. канд. дисс: Абанина Е.В. Правовая
охрана лесов Российской Федерации. Саратов, 2004; Басаев Д.В. Охрана лесов: уголовно-правовые и
криминологические аспекты (по материалам Республики Бурятия). СПб, 2004; Зиновьева О.А. Юридическая
ответственность за нарушение лесного законодательства. М.: МГЮА, 2001; Лачин А.А. Уголовно-правовая
охрана лесов в законодательстве России. Рязань, 2004; Соколов Н.А. Уголовная ответственность за
незаконную рубку лесных насаждений. М.: НИИ Федеральной службы исполнения наказаний, 2007; Пугач
E.H. Правовое обеспечение охраны лесов (на примере Вологодской области). М.: МГУ, 2000 и др.
окружающей среды, а не только лесов, растительности вне лесов, зеленых (городских) насаждений, сельскохозяйственных растений и проч.
Научная новизна диссертационного исследования и его результаты.
Они в основном состоят в следующем:
во-первых, в анализе правовых предписаний об охране и использовании растительного мира, содержащихся в различных источниках права (международном, зарубежном, российском - федеральном и региональном);
во-вторых, в выявлении достаточности и эффективности норм об административной, гражданско-правовой и уголовной ответственности за нарушения законодательства об охране и использовании компонентов и объектов растительного мира;
в-третьих, в выявлении, описании, исследовании особенностей предмета посягательства (леса, растения, растительный мир и т.п.), признаков объективной стороны (деяния, его последствий, места, времени и способов совершения правонарушения), субъектов правонарушений, в первую очередь, юридических лиц, а также признаков субъективной стороны (вины);
в-четвертых, в разработке предложений по упорядочению терминологии и по совершенствованию мер юридической ответственности за нарушения законодательства об охране и использовании растительного мира, его объектов и компонентов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Анализ законодательных и иных нормативных правовых актов показывает, что в настоящее время существует определенное отставание позитивного регулирования по отдельным направлениям охраны и использования компонентов растительного мира от регулирования мер юридической ответственности, в частности административной и уголовно-правовой.
Требования, ограничения и запреты, установленные Лесным кодексом РФ, Водным кодексом РФ, федеральными законами «О карантине растений», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и конкретизирующими их подзаконными актами, обеспечивают, притом не всегда в достаточной степени, охрану таких компонентов растительного мира как лесные насаждения, сельскохозяйственные растения, промысловые водные (морские) растения (по критерию объекта правового регулирования). Законодательство об особо охраняемых природных территориях и объектах, регламентируя защиту более широкого - с экологической точки зрения -объекта (экосистемы, среда обитания и проч.) ограничено в плане защиты растительного мира по критерию пространственному. Аналогична ситуация с предписаниями, установленными законодательством об охране исконной среды обитания народов, ведущих традиционный образ жизни (традиционное природопользование): здесь дополнительно вводится еще один ограничивающий критерий - по субъекту. Общие акты экологического законодательства, в частности Федеральный закон «Об охране окружающей среды», содержат достаточно абстрактные формулировки объектов правовой охраны, в основном устанавливая требования к хозяйственной деятельности. В то же время меры юридической ответственности фактически учитывают и иные критерии и объекты.
Таким образом, существует, нуждающееся в устранении несоответствие между уровнем защиты компонентов растительного мира специальным (экологическим, природоресурсным) и уголовным и административным законодательством, поскольку таковое несоответствие создает трудности при квалификации деяний, выборе вида ответственности и меры наказания.
2. Анализ признаков составов экологических преступлений и правонарушений, посягающих на компоненты растительного мира, показывает, что для обозначения предмета посягательства и деяния
используются разнообразные термины, соответственно, растительный мир, промысловые растения, леса, лесные насаждения, деревья и т.п., рубка, уничтожение, повреждение, заготовка, сбор, производство запрещенных видов растений (наркосодержащих и/или ядовитых) и т.д. В своей совокупности они охватывают все нуждающиеся в уголовно-правовой и административно-правовой охране компоненты растительного мира и способы противоправного поведения.
УК РФ и КоАП РФ суммарно содержат исчерпывающий перечень запретов и не нуждаются в его расширении. При этом остаются насущными задача уточнения некоторых формулировок путем внесения редакционных изменений и необходимость разъяснения Пленумом Верховного Суда РФ отдельных признаков составов, в первую очередь, касающихся последствий посягательств в тех случаях, когда они обозначены как существенный, значительный вред или иные тяжкие последствия. На наш взгляд, целесообразно включить во всех необходимых случаях и указание на учет вреда/последствий, причиняемых компонентам растительного мира.
3. Нарушения законодательства об охране и использовании растительного мира посягают на различные объекты: общественную безопасность, здоровье и нравственность населения, правопорядок, в том числе порядок деятельности по охране и использованию окружающей среды и природных ресурсов, порядок ведения сельскохозяйственных, лесохозяйственных, строительных и иных работ, обращения с отходами, опасными веществами и др. Соответствующие запреты установлены в различных главах УК РФ (24, 25, 26) и КоАП РФ (6, 7, 8, 9 и 10). Их объединение в единый блок невозможно, но при применении мер уголовной и административной ответственности возникают сложности разграничения смежных составов, квалификации противоправных деяний по совокупности, определения основных и дополнительных объектов посягательства. Поэтому при разработке проекта Федерального закона «Об охране объектов растительного мира» целесообразно в одном из его разделов
сконцентрировать соответствующие виды ограничений и запретов, влекущие меры юридической ответственности по ГК РФ, УК РФ или КоАП РФ.
4. Административная ответственность юридических лиц за
экологические правонарушения, в том числе за посягательства на
растительный мир как правовой институт еще не обладает достаточной
стабильностью. В российской доктрине не выработаны убедительные
подходы к толкованию субъективной стороны (вины) юридического лица,
отдельных признаков объективной стороны (действия или бездействия), а на
практике лица/органы, привлекающие виновных к административной
ответственности большинстве случаев ограничиваются наказанием
должностных лиц соответствующих предприятий и организаций. Это в
значительной мере снижает профилактический потенциал административной
ответственности.
Анализ актов международного законодательства показывает, что далеко не все компоненты растительного мира обеспечены равноценной правовой защитой. Как и в российском законодательстве, наибольшее внимание уделено защите сельскохозяйственных растений и фитобезопасности населения и территорий, биологического разнообразия, лесов, редких и исчезающих видов растений. Улучшению ситуации может способствовать дополнение существующих международных соглашений, в том числе тех, которые предназначены для регулирования борьбы с организованной преступностью, терроризмом, незаконной торговлей и иных неэкологических целей, рекомендациями по учету потребности в защите растительного мира.
Изучение актов зарубежного законодательства, в первую очередь, уголовных кодексов, показывает, что по сравнению с УК РФ круг охраняемых средствами уголовного закона объектов значительно уже. В то же время в ряде кодексов наличествуют добротные формулировки отдельных признаков составов преступлений, предусмотрены дифференцированные меры ответственности, введены различные квалифицирующие
обстоятельства и признаки последствий, которые полезно учесть российским специалистам если не в целях изменения текста уголовно-правовых норм, то при уяснении целей и задач уголовно-правовой охраны компонентов растительного мира, способов и средств оказания на них негативного воздействия и т.п.
Практическое значение диссертационного исследования. Оно заключается в том, что положения данной работы могут быть использованы в деятельности природоохранных и правоприменительных органов, прокуратуры и суда при выявлении, расследовании и рассмотрении административных, гражданских и уголовных дел о нарушениях законодательства об охране и использовании растительного мира. Кроме того, разработанные рекомендации могут быть использованы в деятельности органов, осуществляющих государственный экологический контроль и надзор. Наконец, данные, содержащиеся в диссертации, пригодны для использования при чтении лекций по экологическому, международному, уголовному и административному праву, проведении семинаров в рамках изучения этих дисциплин в юридических вузах.
Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертации отражены в опубликованных работах, а также докладывались на конференциях по экологическому и земельному праву (Софрино, 2005-2007 гг.) на Международной научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы уголовного права, криминологии и уголовно-исполнительного права» (Казахстан/Караганда, 2004 г.)
Структура работы.
Диссертация состоит из введения, трех глав, списка использованных законодательных и иных нормативных правовых актов, списка использованной литературы.
Растительный мир как объект правовой охраны
Российское законодательство устанавливает разнообразные меры, направленные на защиту окружающей среды в целом, ее компонентов, отдельных природных ресурсов и объектов, выделяемых в качестве объектов правовой охраны по самым разным критериям и взятых на различных уровнях либо в разных сочетаниях. В законодательстве определяются, а в литературе анализируются содержание и признаки таких понятий, обозначающих объекты правовой охраны и раскрывающих ее специфику и потребность в ней, как «окружающая среда», «особо охраняемые природные территории», «водные биологические ресурсы», «животный мир» и многие другие. В то же время ряд понятий не легитимирован и определяется лишь в научной (юридической и неюридической) литературе. К таковым относятся практически все понятия, обозначающие растительный мир и его компоненты. Даже понятие леса ныне фактически не относится к числу закрепленных в Законе; оно лишь обозначено, но не раскрыто в нем (ст. 5 Ж РФ). Рассмотрим поочередно содержание основных понятий, исходя из того, что в текстах законодательных и нормативных правовых актов в качестве объектов правовой охраны упоминаются: растительный мир, леса, растения, деревья, кустарники, лианы, мхи, зеленые насаждения, газоны, цветники и т.д.
Растительный мир (вне лесов) - это природный ресурс, важный компонент биосферы, тесно связанный с животным миром, климатом, почвой. Указывается, что смежными понятиями выступают растительность и растительное сообщество10.
Как таковое понятие растительного мира не отражается в одном из самых представительных изданий - Словаре-справочнике Н.Ф. Реймерса «Природопользование», хотя здесь предложены определения большого числа терминов, в том числе «растение» и раскрывающие его подчиненные понятия (декоративное, исчезающее, кормовое, культурное, мезотрофное, окультуренное и т.д. - всего 31 термин), а также «растительность» и подчиненные ему понятия антропогенной, вторичной, естественной, зональной и иной растительности (всего - 11 понятий).
Е.А. Галиновская кратко определяет растительный мир как совокупность видов растений, обитающих на Земле, и указывает синонимы данного понятия - растительность, флора .
В фундаментальном учебнике В.В.Петрова определение термина «растительный мир» в краткий словарь не включено. При характеристике же объектов правовой охраны он характеризовал понятие и признаки леса и нелесной растительности. В.В.Петров писал: «Под иной, нелесной растительностью, законодательство понимает дикий растительный мир, не вошедший по той или иной причине в лесной фонд»13.
А.Б. Искоян, проводя последовательно разграничение понятий растительного мира и леса, как его части, указывает, что растительный мир -«это совокупность диких растений (наземных и водных), произрастающих в состоянии естественной свободы на территории Советского Союза, а также в пределах континентального шельфа СССР»14. Она считает, что такое определение должно строиться по аналогии с понятием «животный мир» и отражать естественность состояния объекта охраны, что позволяет определять растительный мир как совокупность диких растений, разграничивая природные объекты и социальные вещи. Отсюда А.Б. Искоян проводит различие между дикорастущими растениями и культурными (окультуренными сельскохозяйственными, домашними и т.п.), полагая, что «к диким видам должны относится те растения, которые возникли эволюционным путем, сформировались в процессе исторического развития природы Земли, могут произрастать и сохранять все признаки своего вида в естественных условиях без всякого содействия человека»15. Далее, она разъясняет признак «живого», подчеркивая, что к растительному миру не могут быть отнесены погибшие по естественным причинам, собранные, умерщвленные, переработанные, отделенные от природной среды, превращенные в продукцию добывающего промысла и прочие растения.16 И, наконец, она указывает на значение пространственного признака в связи с тем, что как объект охраны национальным правом, растительный мир должен ограничиваться пределами данного государства (сухопутной территорией и водными пространствами).
Характеризуя проект Закона об охране растительного мира , А.Б.Искоян отмечает, что в преамбуле данного акта следует указать, что растительный мир является одним из основных компонентов природной среды и представляет собой важную составную часть природных богатств нашей страны, служащий источником для получения сельскохозяйственной продукции, технического, лекарственного сырья и других материальных ценностей, необходимых для удовлетворения потребностей населения и народного хозяйства, а также используемый в научных, оздоровительных, рекреационных, культурно-просветительных целях18.
Приведенные положения были выработаны А.Б. Искоян более двадцати лет назад и на протяжении долгого времени оставались наиболее подробно аргументированными. Ныне с учетом изменений экологического законодательства, развития науки и техники, появления новых угроз растительному миру (например, внедрение чужеродных уже не только видов, но генов в дикие и не-дикие растения) их следует пересмотреть, исходя из необходимости усиления общеэкологических подходов и новых данных о механизмах взаимодействия элементов окружающей среды между собой, о последствиях антропогенных влияний и т.п.
По меньшей мере, на наш взгляд, при выработке понятия «растительный мир» нужно отказаться от разделения растений как объектов правовой охраны на дикие и культурные (сельскохозяйственные). При этом речь не идет об отказе от установления различных правовых режимов для разных объектов, образующих в совокупности растительный мир, а об отражении их общих свойств, имеющих значение для установления мер правовой охраны, в том числе и мер юридической ответственности.
Российское законодательство об охране растительного мира: состояние, и тенденции развития
Анализ правовых предписаний, регулирующих охрану растительного мира и его компонентов проводить сложнее, чем других требований экологического законодательства. Это объясняется, в первую очередь, отсутствием соответствующего законодательного акта на уровне Федерации и разбросанностью правовых предписаний по отдельным источником права как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации. На данное обстоятельство обращают внимание специалисты-правоведы. Так, анализируя тенденции развития российского экологического законодательства, в том числе кодификацию (систематизацию), детализацию правовых предписаний, отмечают: раздробление сферы правового регулирования, дублирование правовых норм, деэкологизацию правового регулирования, неудовлетворение потребности в ликвидации пробелов законодательства и другие. О.Л.Дубовик при разъяснении последней из названных тенденций прямо пишет: "В РФ, например, до сих пор не приняты законы об охране растительного мира (хотя первый проект был подготовлен по инициативе О.С. Колбасова еще в 80-х годах прошлого столетия -выделено нами - И.Ж.), об обращении с опасными веществами, о жестоком обращении с животными, о питьевой воде и др. В отношении некоторых из них законодательная процедура затормозилась по различным причинам объективного и субъективного характера, другие даже не включены в планы законотворческой деятельности. В то же время разрабатываются законопроекты, обоснованность принятия которых вызывает возражения, например законов об охоте, о рыболовстве (или об охране водных биоресурсов) (этот Закон был все же принят - И.Ж.), о государственном экологическом управлении и т.п."42.
О.И. Крассов еще более жестко формулирует в этой связи свою позицию: «Правовой режим растений в нашем законодательстве не урегулирован, поскольку в нашей стране нет законодательства о растительном мире»43. На наш взгляд, это не совсем так, если исходить из выделения в структуре экологического законодательства общих правовых экологических предписаний и обеспечивающих (защищающих) их норм, и, соответственно, содержащих их актов. Среди общих следует выделять такие виды источников права на уровне федерального законодательства и на уровне законодательства субъектов РФ, в которых содержатся нормы, регулирующие охрану растительного мира: а) федеральные законы и кодексы (например, Лесной кодекс от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ44 и Водный кодекс от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ 45, законы «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ46, «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ 7, «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ 48, «О карантине растений» от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ49, «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ50 и некоторых другие; б) подзаконные акты федерального уровня, т.е. указы Президента РФ (например, регулирующие добычу водных биоресурсов, к которым относятся и водные растения), постановления Правительства РФ, в том числе касающиеся порядка ведения Красной книги РФ51, устанавливающие основы разрешительной системы и решающие другие вопросы, ведомственные акты, особенно Министерства природных ресурсов РФ и Министерства сельского хозяйства РФ; в) законы субъектов Российской Федерации, например, законы об охране зеленых насаждений, городских лесов и т.п.53; г) подзаконные акты субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы ведения Красной книги, охраны среды обитания животных в части касающейся растительных сообществ, растительных кормовых запасов и проч.54; д) акты органов местного самоуправления, устанавливающие сроки сбора отдельных видов растений, их плодов и ягод, определяющие границы участков, где такой сбор разрешен или запрещен, и т. п.
К обеспечивающим нормам относятся содержащиеся в УК РФ, КоАП РФ и законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях запреты на незаконное (противоправное) использование объектов растительного мира и иные посягательства на него.
В целом нужно отметить, что, как и во многих других случаях, касающихся охраны окружающей среды, нормы об ответственности за нарушение законодательства об охране и использовании растительного мира, выглядят более развитыми, конкретными и полными, чем нормы позитивного правового регулирования.
Для иллюстрации сказанного приведем только один пример, касающийся нового Лесного кодекса РФ. Регулированию охраны и защиты лесов посвящены нормы главы 3, включающей десять статей, но использованию лесов (гл.2) - уже 27 статей, даже если не считать норм главы 1, например статьей 16 и 17 о рубках лесных насаждений и иных. Конечно, правовое регулирование охраны лесов реализуется и предписаниями главы 15 «Защитные леса и особо защитные участки лесов», и некоторыми другими нормами Кодекса. Но все же в целом и по объему и по конкретности предписаний они уступают регламентации иных отношений, возникающих в связи с использованием лесов или с приобретением прав собственности или иных прав на лесные участки либо лесные насаждения.
Проанализируем положения статьи 51 ЛК РФ. В первой части этой статьи провозглашается, что леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов. В части 2 статьи перечислены субъекты, осуществляющие названные направления деятельности, а в части 3 - субъекты, на которых в случае невыполнения ими определенных требований налагаются гражданско-правовые санкции (расторжение договоров). При этом сами требования сформулированы значительно уже, чем по идее это заложено частью 1 ст.51, поскольку касаются только тех, которые установлены лишь лесохозяйственными регламентами и проектами освоения лесов и то только в той их части, которая посвящена охране и защите лесов. Отсюда возникает вопрос: неужели граждане, юридические лица и иные субъекты лесопользования не должны соблюдать требований лесного и экологического законодательства, сформулированные в иных, чем лесохозяйственные регламенты и проекты освоения лесов, документах?
Далее, статья 52 «Охрана лесов от пожаров» отсылает к законодательству о пожарной безопасности55, но следующая статья посвящена все-таки именно пожарной безопасности в лесах. В ней перечисляются различные меры (без указания адресатов и субъектов исполнения, их конкретных обязанностей, сроков и всего остального, что и делает норму права применимой), а поэтому она (ст. 53 ЛК РФ) фактически воспроизводит - в более обобщенном и абстрактном виде предписания того Закона, к которому сделана отсылка в ст. 52. С позиций здравого смысла и с учетом правил законодательной техники это в любом случае означает, что либо статья 52 либо статья 53 является избыточной.
Объект и предмет
Растительный мир в целом и отдельные его элементы (компоненты), как уже отмечалось выше, являются объектом охраны различными отраслями права - природоресурсного (лесного, водного и земельного), экологического, административного, гражданского, уголовного и других. Но будучи таковым как объект и предмет противоправных посягательств, он приобретает специфические юридико-значимые особенности. Рассмотрим это подробнее, изложив вначале исходные позиции российской доктрины по вопросу об объекте и предмете экологических правонарушений и преступлений.
Объект правонарушения (преступления) справедливо считается одной из важнейших категорий, широко используемых в юридической литературе и необходимых для практической реализации норм об ответственности за любое нарушение действующего законодательства. Несмотря на такое его значение научная разработанность проблематики объекта правонарушения (преступления) не только неравноценна в различных отраслях правового знания, но и, на наш взгляд, недостаточна, в частности - в праве экологическом. Хотя в ряде работ по уголовному, административному и экологическому праву, анализу объекта уделяется определенное внимание, многие вопросы остаются неясными. Это приводит не только к затруднениям при квалификации противоправных деяний, но негативно сказывается и на более высоком уровне - правотворческом - при формулировании уголовно-правовых, административно-правовых и иных запретов.
Так, в работах по экологическому праву общего характера (учебниках), как правило, включающих раздел (главу) о юридической ответственности, упоминание об объекте встречается в связи с рассмотрением понятий экологического правонарушения, преступления, проступка. Чаще всего авторы ограничиваются достаточно абстрактным определением объекта нарушения, иногда указывают его виды - общий, родовой, видовой, непосредственный, но реже рассматривают его содержание и конкретные характеристики. Например, в фундаментальном учебнике О.И.Крассова указывается лишь, что объектом «экологических правонарушений является установленный экологический правопорядок»60. Это понятие, в свою очередь, определяется им со ссылкой на работу Н.А.Духно об экологическом правопорядке через его (правопорядка) цели: сохранение природных богатств и естественной среды обитания человека: предотвращение экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду: оздоровление и улучшение ее качества в интересах настоящего и будущего поколений людей61. И далее, при анализе вопроса об уголовной ответственности автор цитирует статью 85 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", перечисляющую объекты посягательства: экологический правопорядок, экологическую безопасность общества, окружающую среду и здоровье человека, уже не указывая, что упомянутые блага представляют собой объект экологических преступлений62. Точно так же - при определении понятия административного правонарушения О.И. Крассов приводит перечни объектов посягательства -собственность, права и свободы граждан и т.д.63
В отличие от описанной выше позиции М.М. Бринчук предлагает более полное определение объекта экологического правонарушения как общественных отношений по поводу окружающей среды в целом и ее отдельных компонентов, регулируемых и охраняемых нормами права. При этом он подчеркивает, что указанные отношения по своему содержанию касаются собственности на природные ресурсы, природопользования, охраны окружающей среды от вредных воздействий, защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина, и высказывает сомнения в обоснованности позиции, что в качестве объекта правонарушения выступает окружающая природная среда64. В обоснование этого он пишет: "При отсутствии в экологическом законодательстве требований, касающихся регулирования определенных общественных отношений по поводу того или иного природного объекта, юридическая ответственность не может применяться за их нарушение. Природа, или окружающая среда, выступает в качестве предмета экологического правонарушения"65. И далее, он использует категорию "объект" лишь при классификации экологических преступлений, проводимой именно с учетом объекта, т.е. посягающих на: а) экологический правопорядок в целом; б) на порядок использования и охраны отдельных природных ресурсов, а также смежные и дополнительные66.
Несколько иначе рассматривал вопрос об объекте экологического правонарушения (преступления) в своем учебнике В.В.Петров67. Экологический правопорядок и экологическую безопасность он относил к предмету преступного посягательства, а объектом экологического преступления считал "материальные блага природы", т.е. охраняемые законом природные объекты и природные комплексы, окружающую природную среду в целом, указывая, что их перечень дается в ст. 4 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". В то же время он подчеркивал, что не всякое преступление, связанное в той или иной степени с объектами природной среды, относится к экологическим. Для признания его таковым необходимо, чтобы объект посягательства в момент совершения преступного деяния состоял в системе экологических связей с окружающей природной средой. По его мнению, для природных объектов характерно соединение в одном "лице" трех титулов: объектов права собственности, хозяйствования и природы. При рассмотрении же административной ответственности В.В. Петров, как и большинство других авторов, ограничивался лишь указанием на объект экологических проступков при проведении их классификации. Так, именно по объекту он особо выделял административные проступки, посягающие на экологическую безопасность, т.е. такое состояние защищенности жизненно важных экологических интересов человека, которое обеспечивает ему реализацию его права на жизнь, на чистую, здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду .
В учебнике Н.А. Духно и Г.В. Чубукова в разделе, где рассматриваются проблемы юридической ответственности, вообще не проводится анализ понятий экологического правонарушения (преступления), его элементов и, в частности, объекта посягательства. Но частично этот вопрос раскрывается авторами путем описания экологического вреда, который может быть нанесен тем или иным охраняемым законом ценностям69.
О.Л.Дубовик определяет объект экологического правонарушения как охраняемые законом правовые блага, в число которых входят окружающая среда в целом или отдельные ее свойства, качества, средообразующие элементы (т.е. компоненты - земля, недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир), комплексные объекты (биологическое разнообразие и т.д., экологическая безопасность населения и территорий, экологический правопорядок), жизнь, здоровье и имущество людей. Кроме того, она предлагает и определения непосредственного объекта преступления и его предмета, а также объекта дисциплинарного экологического проступка и проводит пообъектную (наряду с другими) классификацию административных экологических правонарушений .
Цели, принципы и тенденции развития регулирования
Меры охраны лесов и иной растительности, правовое регулирование разработки, осуществления и контроля за их реализацией признаются международным сообществом и отдельными государствами, а также их объединениями неотъемлемой частью охраны окружающей среды. В то же время данный сегмент правовой и организационной деятельности развивается менее активно, чем в отношении охраны вод, атмосферы и климата, животного мира и др., хотя в последние годы XX века международным сообществом и национальными законодателями ряда стран были предприняты определенные шаги.
На наш взгляд, в большей степени это связано с противоречивыми тенденциями, носящими общий характер, а не с планомерной и последовательной политикой в области охраны именно растительного мира как такового: во-первых, с возникновением новых угроз окружающей среде, в основном, вызванных бурным развитием генно-инженерной деятельности и распространением незаконной торговли окружающей средой, а во-вторых, с внедрением комплексных подходов в природоохранную деятельность, в первую очередь, с принятием международных документов об устойчивом развитии и охране биологического разнообразия. При этом на сохранение растительности продолжают оказывать негативное воздействие и те факторы, которые возникли достаточно давно и в наши дни даже усиливаются по своим масштабам. Еще в начале 80-х годов О.С.Колбасов указывал, что: «Уничтожение диких растений вне лесов идет высокими темпами в связи с расширением площадей, используемых для нужд всех видов производства и расселения людей, загрязнением окружающей среды и нарушением сложившихся в природе естественных взаимосвязей между ее живыми компонентами, неумеренным сбором лекарственных и декоративных растений, цветов, ягод и т.п».180 Не менее мощными темпами в мире осуществляется и уничтожение лесов: О.С.Колбасов приводил данные о том, что для удовлетворения различных потребностей леса валят и расчищают примерно со скоростью 110 тыс. кв. км в год или 20 га в минуту . В наши дни с учетом развития техники и технологий добычи лесных ресурсов, роста потребностей промышленно развитых и интенсивно развивающихся стран (например, Китая), не обладающих достаточными запасами лесных ресурсов, возникновения таких явлений как организованная преступность и экологическая коррупция, происходит увеличение масштабов потребления леса не только в законных его формах, но и противоправно, включая совершение экологических преступлений .
Исторически на международном уровне охрана растительного мира (растений, лесов и растительности вне лесов) складывалась в большей мере как защита средств производства - растениеводческой продукции/продуктов, собственности, иных экономических интересов и охраны здоровья людей.
Так, еще в XIX веке были приняты следующие акты: Международная конвенция по вопросу о филлоксере от 3 ноября 1881 г., Дополнительная конвенция, подписанная в Берне 15 апреля 1889 г., а в начале и первой половине XX века - Международная конвенция о защите растений, подписанная в Риме 16 апреля 1929 г., Конвенция о сохранении флоры и фауны в их природном состоянии 1933 г. Затем определенный прорыв в международно-правовом регулировании охраны лесов и иной растительности был осуществлен в послевоенный период, но все же ограничивался развитием уже сложившихся направлений. В этом плане наиболее показательны, например: Международная конвенция по защите растений (Рим, 6 декабря 1951 г.), а также Соглашение о сотрудничестве в применении карантина растений и их охране от вредителей и болезней (1959 г.), закрепившее порядок обмена информацией о вредителях и заболеваниях растений, содержание мер борьбы с ними, организацию фитосанитарного контроля.
Фактически международное сотрудничество в области охраны лесов и иной естественной растительности материков не выходило за рамки практических потребностей по обмену опытом в организации, технике и технологии расширяющейся эксплуатации лесов, их охраны от пожаров, болезней и вредителей, а также карантинной защиты сельскохозяйственных растений; при этом учету экологических требований уделялось самое минимальное внимание183. Отметим, правда, что в указанный период постепенно развиваются меры по охране среды обитания растений, то есть активно формируется международно-правовое и национальное регулирование в области особо охраняемых природных территорий и ландшафтов, хотя и в данном случае защита растительного мира (по сравнению с охраной животного мира) стоит далеко не на первом плане.
Существенный перелом в подходе к охране лесов произошел в начале 70-х годов прошлого века185, когда была осознана и научно обоснована их роль как производителей кислорода, воспринято значение фактора экологического равновесия и фактора связанности с другими компонентами окружающей среды. То есть с момента широкого внедрения в общественное, научное и правовое сознание информации о значении экологии и необходимости охраны окружающей среды для сохранения условий жизнедеятельности человека и человечества сформировалось и соответствующее правовое регулирование. Дополнительным фактором выступила и активизация деятельности ООН в вопросах охраны природы. Так, уже на Стокгольмской конференции Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды был разработан пакет рекомендаций, способствующих развитию международного сотрудничества по обеспечению рационального использования и охраны лесов. При этом был выработан именно комплексный подход, учитывающий задачи как экологического характера, так и возможности использования лесов для производства лесной продукции (добычи древесины и иных лесных ресурсов). Соответственно разработка и реализация такого рода подхода была возложена на несколько органов/учреждений ООН и иных международных организаций. В частности, в рамках программы «Человек и биосфера», осуществляемой ЮНЕСКО, предусматривалось тесное сотрудничество с Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН (ФАО), Всемирной метеорологической организацией, Международным советом научных союзов, Международным союзом научно-исследовательских лесоводческих организаций и др.186 Оно (сотрудничество) предполагало не только анализ и сравнение национального законодательства об использовании и охране лесов, но и установление того, каким образом торговля древесиной и иной лесной продукцией влияет на сохранение мировых и региональных запасов леса, а также изучение вопроса о влиянии кислотных дождей187 и др. В рамках ФАО была учреждена Мировая программа оценки лесных ресурсов, осуществляющая глобальный мониторинг лесов мира и оценку их состояния
Существенное продвижение в области международно-правовой охраны лесов было достигнуто исполнением рекомендаций Генеральной Ассамблеи ООН при осуществлении проектов таким ее органом как Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП)Ш. Указанные проекты создавались и реализовывались применительно к охране лесов в отдельных государствах или регионах, в первую очередь тех, на территории которых расположены тропические леса, то есть в основном в развивающихся странах.
