Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Административные правонарушения в области охраны и использования животного мира 12
1. Объекты административно-правовой охраны 12
2. Административная ответственность в сфере охраны животного мира: общая характеристика, результаты реформы 24
3. Понятие и виды административно-наказуемых посягательств на объекты животного мира 32
4. Способы совершения административных правонарушений 60
ГЛАВА 2. Понятие, пределы и эффективность административно-правовой охраны животного мира и среды его обитания 79
1. Административная ответственность: проблемы квалификации, значение и эффективность 79
2. Наказуемость фаунистических правонарушений 94
3. Разграничение административной и уголовной ответственности за посягательства на животный мир 102
4. Административная ответственность за посягательства на животный мир по законодательству зарубежных стран 110
ГЛАВА 3. Эколого-криминологическая характеристика административных правонарушений в сфере охраны и использования животного мира в Магаданской области 119
1. Состояние, структура, динамика правонарушений, совершаемых в сфере охраны и использования животного мира в Магаданской области 119
2. Причины и условия, способствующие совершению правонарушений в сфере охраны животного мира 136
3. Меры предупреждения и борьбы с браконьерством 152
Приложения 164
Источники 188
Библиографический список используемой литературы 207
- Объекты административно-правовой охраны
- Административная ответственность в сфере охраны животного мира: общая характеристика, результаты реформы
- Административная ответственность: проблемы квалификации, значение и эффективность
- Состояние, структура, динамика правонарушений, совершаемых в сфере охраны и использования животного мира в Магаданской области
Введение к работе
Актуальность темы исследования. При всем богатстве биоразнообразия в России состояние животного мира и среды его обитания на протяжении уже многих лет ухудшается. Этому способствуют два мощнейших фактора: загрязнение окружающей среды человеком и браконьерство. Несмотря на все предпринимаемые меры (правовые, организационные, экономические), ситуация не улучшается, а в некоторых регионах, например, на Дальнем Востоке, за последние 10 лет резко ухудшилась. Такое положение дел, констатируемое юристами, биологами, экологами как российскими, так и зарубежными, требует оценки, а может быть, и переоценки используемых для охраны животного мира юридических средств, их пригодности и эффективности, определения приоритетных задач и адекватных способов их решения.
Животный мир является составной частью биосферы, неотъемлемым звеном в цепи экологических систем и необходимым компонентом в процессе круговорота веществ в природе, обеспечивающим функционирование естественных сообществ, качественное состояние других элементов природной среды (плодородие почв, формирование растительного покрова, биологические свойства вод и др.). Кроме того, животный мир имеет большое культурное, научное, эстетическое, воспитательное, экономическое значение для человека. Это живой, возобновимый, исчерпаемый элемент природной среды, сложность охраны которого определяется следующими факторами: интегрированностью, чуткостью к внешним воздействиям, уязвимостью, изменчивостью, непостоянством мест обитания и др.
Традиционно в любой правовой системе во все эпохи исторического развития охране животного мира уделялось и уделяется значительное внимание. И в наши дни для этого используется самый широкий спектр юридических средств: от введения специальных сборов за пользование животным миром до установления достаточно жестких мер ответственности за посягательство на животных и среду их обитания. При всей применяемости и «привычности» таких средств остается много спорных и не до конца решенных вопросов, касающихся, в частности: выбора мер юридической ответственности - между уголовной или административной, административной или гражданско-правовой; определения круга защищаемых средствами юридической ответственности объектов; отбора
4 наиболее действенных санкций; выявления новых, опасных для животного мира видов поведения; разграничения полномочий контролирующих органов в целях обеспечения максимально достижимой эффективности их деятельности и т.д.
При этом следует учитывать специфику как естественно-природных факторов, так и «защищенность» животного мира в отдельных регионах страны. Недаром многие исследователи отмечают относительное благополучие в Уральском, Центральном и других регионах России и кризисные проявления в Дальневосточном регионе. Именно поэтому диссертационное исследование базировалось на данных одного из Дальневосточных регионов - Магаданской области. К факторам, предопределяющим значение охраны животного мира в указанном регионе, относятся: высокий уровень браконьерства (в среднем на 30% выше, чем в центральных регионах страны), экологическая неустойчивость экосистем и слабое самоподдержание природы, существенное воздействие промышленной деятельности на природный комплекс (основная специализация области - золотодобыча и рыболовство), географическое расположение региона, а также смешанный фактор высокой коррумпированности властных, управленческих, надзорных структур. Всего с 1995 по 2003 гг. в Магаданской области зарегистрировано 19146 экологических правонарушений (для сравнения: 1995 г.-1933 ед., 1996 г.-1880 ед., 1997 г. - 2303 ед., 1998 г.-2252 ед., 1999 г.-2905 ед., 2000 г. - 2294 ед., 2001 г. - 1605 ед., 2002 г. - 1549 ед., 2003 г. - 2425 ед.), из которых 72.7% (в среднем) составляют правонарушения в сфере охраны водных биоресурсов. Совсем незначительно на этом фоне выглядят цифры, характеризующие иные незаконные посягательства на средообразующие элементы (земельные, водные, лесные) - 16.7% и правонарушения в сфере охотопользования - 10.1%.
Актуальность темы исследования подтверждается данными о количественном и качественном состоянии животного мира и среды обитания животных, с одной стороны, а с другой, сведениями о регистрируемых в данной сфере правонарушениях, их наказуемости и латентности. Эти данные свидетельствуют о возникновении угрозы видовому разнообразию, росте массового браконьерства, бездействии природоохранных и правоохранительных органов. Приведенные и иные соображения обусловили выбор темы исследования.
Предметом исследования являются материальные и процессуальные нормы об ответственности в сфере использования и охраны животного мира, практика их применения на территории РФ и Магаданской области, а также динамика и структура экологических правонарушений и преступлений в указанном регионе за 1995-2003 гг.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление специфики правового регулирования и реализации мер административной ответственности за посягательства на животный мир и среду обитания животных. Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
определить понятие и признаки объекта правовой охраны - животного мира;
проанализировать элементы составов административных правонарушений в сфере охраны животного мира;
исследовать способы совершения административных правонарушений в указанной области;
выявить критерии эффективности административной ответственности;
описать признаки составов административных правонарушений, посягающих на животный мир;
проанализировать правовую регламентацию административной ответственности в зарубежных странах в рассматриваемой сфере для возможного использования позитивного опыта;
определить критерии разграничения уголовной и административной ответственности, устанавливаемой за совершение данного вида правонарушений;
проанализировать состояние, структуру и динамику нарушений законодательства о животном мире в Магаданской области в сопоставлении с аналогичными данными других регионов;
исследовать причины, сопутствующие и способствующие совершению указанной группы правонарушений;
сформулировать предложения по созданию новых и совершенствованию традиционных мер предупреждения и борьбы с браконьерством.
Методология и методика. Методологической основой исследования является системно-функциональный подход к анализу и оценке правового
регулирования отношений по использованию и охране животного мира. В данном исследовании применялись методы сравнения, наблюдения, обобщения, анализа. Это дало возможность получить конкретные результаты и выводы на основе общих и частных методов научного познания: статистического, сравнительно-правового, логического, системно-структурного.
Формулирование и обоснование теоретических положений, практических рекомендаций и выводов осуществлены на базе работ в области общей теории права, административного, уголовного, экологического и фаунистического права, криминологии, криминалистики, а также экологии, биологии и социологии.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых в области общей теории права, посвященные проблемам юридической ответственности, составов правонарушений, их классификации, причин, особенностей: С.С. Алексеева, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, И.С. Самощенко и др. Работы по экологическому и природоресурсному праву С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Л.А. Заславской, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, А.С. Шестакова, А.С. Шестерюка, Г.В. Чубукова и других ученых предоставили возможность воспользоваться не только концептуальными положениями об институте юридической ответственности, системе мер и требований к охране животного мира, но и конкретными выводами и оценками, касающимися эффективности юридической ответственности, отдельных ее видов. Труды специалистов в области уголовного и административного права, криминологии, в частности, Д.Н. Бахраха, Т.А. Бушуевой, П.С. Дагеля, О.Л. Дубовик, А.Э. Жалинского, Б.В. Здравомыслова, Э.Н. Жевлакова, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева, А.В. Наумова, А.В. Плешакова, Н.Т. Разгельдеева, А.И. Рарога, Н.А. Сусловой, М.Д. Шаргородского и др. позволили осуществить эколого-криминологический анализ причин браконьерства, а также дать толкование и оценку действенности административно-правовых норм об ответственности за нарушение законодательства о животном мире.
Нормативную базу исследования образуют: Конституция РФ, федеральное и региональное законодательство, регулирующее отношения в области охраны и использования животного мира и среды обитания животных, нормативные правовые акты органов исполнительной власти разных уровней, а также
7 административное законодательство Украины, Азербайджанской, Кыргызской, Литовской Республик, а также Республик Беларусь, Казахстан и Молдова.
Эмпирическую основу работы составляют: опубликованная судебная практика Верховного Суда Российской Федерации; данные о состоянии окружающей среды, уровне, структуре, динамике экологических правонарушений в России и Магаданской области, содержащиеся: в ежегодных Государственных докладах «О состоянии окружающей среды Российской Федерации в 1995-2003 гг.» и Государственных докладах «О состоянии и охране окружающей среды Магаданской области в 1995-2003 гг.»; в иных формах ведомственной отчетности («Отчет о результатах работы группы по контролю прибрежного промысла региональной Спецморинспекции за 1999-2001 гг.», «Обзор административной практики охотоведов Магаданской области за период 1995-2001 гг.», «Отчет о работе ФГУ «Охотскрыбвод» за период 1995-2001 гг.», «Отчет о работе заказников Магаданской области за 2000-2002 гг.», «Сведения о состоянии работы по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных в Магаданской области за 2002 гг.», «Отчет Охотуправления Магаданской области за 2001 гг.»); а также в опубликованных статьях региональных газет «Вечерний Магадан», «Магаданская Правда» и на страницах электронного издания сайта «Practical science» - .
Степень разработанности проблематики в эколого-правовой литературе. Хотя в последние годы выполнен ряд общих монографических работ, посвященных охране животного мира, отдельные аспекты, в частности связанные с административной ответственностью, нельзя признать разработанными исчерпывающим образом.
В основном вопросы юридической ответственности за незаконное пользование животным миром рассматриваются в комментариях к УК РФ, КоАП РФ и природоресурсному законодательству (С.А. Боголюбов, О.Л. Дубовик, Э.Н. Жевлаков, О.И. Крассов, Е.Г. Краюшкина, М.А. Лапина, Н.А. Лопашенко, А.И. Саурин, А.С. Шестаков, Б.В. Яцеленко и д.р.); в меньшей степени - в учебниках и учебных пособиях по экологическому праву, уголовному, административному праву и криминологии (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, А.К. Голиченков, О.Л. Дубовик, О.И. Крассов, В.Е. Эминов). Указанная тематика исследовалась в диссертационных работах по уголовному праву и криминологии (СМ. Иманбаев
8 «Уголовно-правовая и криминологическая характеристика незаконного занятия водными промыслами и охотой» (1997 г.), А.С. Курманов «Незаконная охота: криминологические аспекты» (2002 г.), И.А. Паршина «Незаконная добыча рыбы (уголовно-правовой и криминологический аспекты)» (2003 г.)); в меньшей степени - по административному праву (Л.С. Перевертайлова «Административная ответственность за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов (по материалам Обь-Иртышского бассейна)» (1999 г.)) и экологическому праву (Р.Б. Рюмина «Правовая охрана мигрирующих видов животных» (1987 г.), Т.Н. Малая «Право собственности на животный мир» (1996 г.), Р.Х. Гиззатулин «Правовая охрана животного мира законодательством республики Башкортостан» (1998 г.), И.С. Пономарев «Административно-правовая охрана живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ» (2001 г.)) и др. По рассматриваемой проблематике за последние годы опубликованы отдельные статьи в юридических журналах и сборниках (А.Л. Бажайкин, О.Л. Дубовик, И.С. Пономарев, В.И. Романов, А.И. Саурин, В.Н. Сидоренко, А.С. Шестаков, Ю.Р. Храмова и др.). В указанных выше работах исследовались вопросы криминологической характеристики, квалификации преступлений, классификации видов юридической ответственности, оснований ответственности, причин способствующих совершению фаунистических правонарушений и др.
Новизна диссертационного исследования и его результаты. Они в основном состоят в:
обработке и анализе статистического материала зарегистрированных правонарушений в сфере охраны и рационального использования животного мира Магаданской области за 1995-2003 гг.;
систематизации приемов поиска информации о нарушениях законодательства и их причинах;
разработке мер предупреждения и борьбы с данной группой правонарушений;
анализе признаков составов правонарушений в области охраны животного мира, установленных КоАП РФ;
выявлении, описании, исследовании способов совершения правонарушений и эколого-криминологической характеристики деяний;
9 — систематизации запретов, установлении критериев разграничения административной и уголовной ответственности за посягательства на животный мир. С учетом этого, диссертация представляет собой первое комплексное исследование, посвященное вопросам административной ответственности за совершение правонарушений в сфере охраны животного мира, выполненное с момента вступления в силу КоАП РФ.
Основные положения, выносимые на защиту.
Совокупность сформулированных в законодательстве признаков, позволяющих отнести животный мир к объектам правовой охраны (нахождение в живом состоянии на территории Российской Федерации, экологическая взаимосвязь с природой, естественное происхождение, наличие фактической или потенциальной полезности или ценности для человека и биосферы и др.), а также его специфическая роль по сравнению с другими компонентами окружающей среды приводят к необходимости использования широкого и одновременно дифференцированного набора правовых средств его охраны.
Сложившаяся в настоящее время ситуация в сфере охраны и использования животного мира, характеризуемая постоянным ростом и высокой латентностью правонарушений, тесно связанных с коррупцией, получением значительных незаконных доходов от браконьерства, размеры которых опережают по росту доходы от продажи наркотиков и оружия; трансформацией причин и условий, способствующих совершению правонарушений; сокращением ценных промысловых и экологически значимых видов фауны; количественными и качественными изменениями параметров среды обитания, свидетельствует о том, что существующая концепция охраны биоразнообразия в Российской Федерации нуждается в пересмотре.
Способы совершения правонарушения (в основном незаконной добычи животных) претерпевают изменения под воздействием объективных и субъективных факторов, характеризуются новыми количественными и качественными показателями. Юридическая наука, правоприменительная практика и законодательство отстают от реальной действительности, не успевают приспосабливаться к новым технологиям и техническим средствам, используемым правонарушителями, и не способны обеспечить надлежащую
10 защиту животных, среды их обитания и эффективно бороться с правонарушениями в рассматриваемой сфере.
Выразившийся в преобладании административных штрафов отказ законодателя от использования широкого спектра санкций, предусмотренных в ст. 3.2. КоАП РФ, для наказания за совершение фаунистических правонарушений (лишение специального права, административное выдворение за пределы Российской Федерации, административный арест), указанных в статьях КоАП РФ об экологических правонарушениях в целом и фаунистических в частности, сводит на нет профилактическую функцию административного законодательства и препятствует оказанию превентивного воздействия на субъектов с различным уровнем достатка и социального положения.
Наличие в административном законодательстве пробелов, в результате которых не охвачен ряд сфер общественных отношений (жестокое обращение с животными, незаконное обращение с генно-инженерно-модифицированными организмами, использование запрещенных средств добычи животных и торговля незаконно добытой продукцией животного происхождения), препятствует не только результативной охране животного мира, но и подвергает опасности иные охраняемые законном ценности: жизнь и здоровье людей, экологическое равновесие, общественную безопасность и нравственность.
Борьба с административными правонарушениями должна быть направлена, в первую очередь, на устранение причин, способствующих их возникновению. Основными направлениями ее являются: совершенствование действующего законодательства и правоприменительной практики, разрешение экономических и социальных противоречий в обществе, международное сотрудничество, сочетание ответственности с иными методами правового воздействия, усиление авторитета органов власти и др.
Практическое значение диссертационного исследования заключаются в том, что его положения могут быть использованы: а) в деятельности природоохранных, правоохранительных и судебных органах, рассматривающих и разрешающих дела о фаунистических правонарушениях; б) в деятельности органов государственного управления, осуществляющих государственный надзор в сфере использования и охраны животного мира; в) при дальнейшей научной разработке данной проблемы; г) в нормотворческой деятельности при
совершенствовании действующего административного и уголовного законодательства; д) в учебном процессе при преподавании курса «Экологическое право» и спецкурса «Юридическая ответственность за экологические правонарушения».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации отражены в опубликованных работах, а также докладывались на Седьмой и Восьмой Всероссийской школах молодых ученых-юристов (в декабре 2002 и 2003 гг. в г. Великий Новгород и г. Ярославле).
Имеющийся в данном исследовании материал использовался в лекционных курсах и семинарских занятиях по экологическому праву на юридических факультетах Института иностранных языков (г. Москва), Московского государственного педагогического университета, а также в спецкурсе «Юридическая ответственность за экологические правонарушения» в указанном университете.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, приложений, списка используемых нормативных документов и библиографии.
Объекты административно-правовой охраны
Животный мир, выступая объектом правовой охраны наряду с другими элементами природной среды (растительным миром, атмосферным воздухом, недрами, водами и др.) имеет разительные отличия, которые предопределяют важность и сложность его охраны. С одной стороны, живые организмы состоят из тех же химических элементов, что и неживая среда, с другой, - имеют особенности, резко отличные от свойств неживых предметов1: исключительная сложность строения и множественность разнообразных организмов; сложно организованное поведение, функциональная зависимость от внешних факторов (качественных условий среды, наличие внешнего источника энергии и др.); способность воспринимать внешние раздражения и соответствующим образом на них реагировать; способность к самоподдержанию, частичной регенерации, к размножению (с целью сохранения жизни и биологического вида), к направленному изменению в течение длительного времени внешнего облика и внутреннего строения (эволюции); схожестью структурного и химического состава (у всех организмов клетки имеют общий тип строения, в которых доминируют одни и те же классы химических веществ: вода, белки, жиры, углеводы, нуклеиновые кислоты); наличие непрерывного и сложного химического процесса (обмена веществ) и др.
Животный мир в целом и каждый его отдельный вид обладает неповторимым генофондом, сложившимся в результате естественного отбора в процессе эволюции. Вместе с тем животный мир имеет большое экономическое значение для человека как источник получения пищевых продуктов2, промышленного, технического, лекарственного сырья и других материальных ценностей, и поэтому выступает как исчерпаемый, возобновимый природный ресурс3. Отдельные виды животных имеют большое культурное, научное, эстетическое, экологическое и воспитательное значение4. Таким образом, охрана животного мира приобретает немаловажное значение5.
В последние годы одной из глобальных проблем, стоящих перед человечеством, стало сохранение биологического разнообразия Земли, частью которого является сам человек6. Самым хрупким и чутким компонентом окружающей среды, самым интегрированным индикатором его неблагоприятных изменений является животный мир. Вымирание животных - это качественный показатель состояния окружающей среды, показатель деятельности человечества в сфере сохранения и рационального использования биоразнообразия и в то же время моральный аспект - доказательство бессилия в управлении природой7. Сохранение и восстановление каждого вида означает восстановление его функций в экосистеме и, следовательно, может расцениваться как реставрация биоразнообразия в целом. Чтобы эффективно осуществлять охрану и восстановление животного мира в сложившихся условиях, необходимо, принимая во внимание внутренние биологические законы, по которым существуют животные, исследовать причины и характер процесса вымирания, оценить факторы, отрицательно влияющие на существование живых организмов, разработать меры, позволяющие снизить антропогенное воздействие и компенсировать утраченное8.
Каждый вид животного - это уникальная биологическая и систематическая единица (основной таксон системы), обладающая специфическим набором адаптации к соответствующим экологическим условиям среды обитания, обеспечивающим потенциальную непрерывность существования вида во времени и пространстве. В тех случаях, когда качественные или количественные изменения экологических условий под влиянием лимитирующих факторов превосходят возможности адаптивных свойств вида, он вступает в процесс деградации, завершающийся его полным исчезновением9. Длительность и интенсивность процесса деградации могут быть различными, нередко принимая скрытую форму. Основная сущность процесса деградации - это устойчивое преобладание смертности над ежегодным приростом популяции. Процесс деградации, приближения к рубежу, за которым следует вымирание, протекает по различным сценариям, зависящим от экологической специфики вида, определяемой его биологическими параметрами. Под биологическими параметрами, позволяющими объективно судить о состоянии вида, понимаются10: численность, плодовитость, структура популяции и ареала, степень биологической специализации вида, успешность размножения и величина смертности, половая, возрастная и социальная структура популяции, реакция на изменение местообитаний и на фактор беспокойства (степень антропофобии), подвижность (включая сезонные и иные миграции) и хозяйственная ценность вида.
Представляется важным кратко охарактеризовать перечисленные выше факторы, определяющие устойчивое существование животного мира. Численность - важный биологический параметр, который является показателем уязвимости и состояния вида в целом. Так, например, лососевые относятся к сельдеобразным, которые выживают за счет количества. Естественные положительные или отрицательные изменения численности (сезонные, годовые, многолетние) необходимо отличать от устойчивого и непрерывного процесса ее снижения, свидетельствующего о начавшемся процессе деградации вида и глубоком изменении большинства необходимых экологических условий на всей площади ареала вида.
Границы, конфигурация и площадь ареала обитания могут изменяться, это может быть связанно с естественными причинами (климатические изменения, спонтанное расселение животных), которые носят временный характер, либо с воздействием антропогенных факторов (промышленное или другое строительство, распашка земель, уничтожение лесов, искусственное изменение гидросети и др.)11. Влияние антропогенного воздействия зачастую приводит к кардинальным изменениям структуры ареала и необратимой деградации вида. Ограниченность площади естественного ареала свидетельствует о жесткой и древней связи вида с узким набором местообитаний и в связи с этим служит признаком уязвимости вида (эндемичные и реликтовые узкоареальные биологические виды) при возникновении угрозы антропогенной трансформации ареала. В большинстве случаев изменение или полное разрушение типичных исходных местообитаний под воздействием антропогенных или иных факторов влечет за собой потерю кормовой базы, мест и условий размножения, обострение межвидовых отношений, изменение других необходимых для существования экологических факторов, следствием чего является сокращение численности или сокращение площади ареала.
Каждый биологический вид в некоторой степени способен адаптироваться к определенному спектру экологических факторов, определяющих его связь с окружающей средой. Для одних видов необходимый набор этих адаптации достаточно широк и гибок (эврибионтные виды), другие группы видов оказываются тесно и жестко связанными с узким кругом определенных экологических факторов (стенобионтные виды). Нарушение таких факторов качества окружающей среды, прямо или косвенно связанных с антропогенной трансформацией местообитаний, приводит к неотвратимой деградации этих видов.
Соотношение плодовитости, успешности размножения и смертности -важный критерий, определяющий годовой прирост численности популяции, саму динамику численности, и тенденции ее изменений. Плодовитость в основном зависит от факторов, определяемых биологической спецификой (жизненной стратегией) каждого вида (возраста наступления половой зрелости, величины потенциального приплода, социальной структуры популяции и т.д.)12. Успешность размножения и смертность жестко связаны с краткосрочными (годовыми) изменениями условий обитания, которые могут иметь как естественные (погодные условия, обеспеченность кормами и т.д.), так и антропогенные (нарушение местообитаний, воздействие химического загрязнения, нарушение структуры популяции и т.д.) причины.
Административная ответственность в сфере охраны животного мира: общая характеристика, результаты реформы
С 1 июля 2002 года на территории России действует Кодекс РФ об административных правонарушениях36, который не только заменил применявшийся с 1984 г. КоАП РСФСР, но и внес существенные изменения в регулирование ответственности за нарушения законодательства об охране животного мира и среды его обитания. Ранее нормы административной ответственности за посягательства на окружающую среду и ее составные элементы содержались в КоАП РСФСР37, Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» , Федеральных законах «Об особо охраняемых природных территориях»39, «О континентальном шельфе Российской Федерации»40, «О животном мире» и некоторых других, поскольку согласно ч.2 ст. 2 КоАП РСФСР законодательные акты об административных правонарушениях, до включения их в установленном порядке в Кодекс, должны применяться на территории РФ непосредственно. С принятием нового кодекса перечисленные выше нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушения в сфере охраны и использования животного мира, в той или иной степени были включены либо усовершенствованы в КоАП РФ. Наиболее подробно вопросы ответственности за административные правонарушения в области охраны животного мира рассматриваются в многочисленных изданиях комментариев к КоАП РСФСР41, а также КоАП РФ42.
В настоящее время ст. 1.1. КоАП РФ предусматривается установление административной ответственности только этим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, в настоящее время на федеральном уровне составы правонарушений из специального экологического законодательства перенесены и сконцентрированы в КоАП РФ. Среди ученых подобная ситуация вызывает возражения, поскольку, с учетом активно развивающегося природоохранного законодательства, потребуется постоянно вносить изменения и дополнения в КоАП, в связи с чем пользоваться таким Кодексом будет затруднительно43.
Административно-правовое регулирование ответственности в сфере охраны животного мира охватывает самую разнообразную деятельность различных субъектов: хозяйственная эксплуатационно-техническая деятельность, которая непосредственно или опосредованно может оказать воздействие на объекты животного мира и среду обитания животных (строительство и эксплуатация мостов, водозаборных сооружений, добыча полезных ископаемых, взрывные работы, водопользование, ресурсные и научные исследования, захоронения отходов или плавучих средств); специальные виды деятельности в области использования и обращения с биоразнообразием (акклиматизация, переселение, гибридизация, промысел, добыча и изъятие, продажа, приобретение, транспортировка, иное использование).
Принципиальные изменения законодательства об административной ответственности в сфере охраны биоразнообразия, произошедшие с принятием Кодекса, можно охарактеризовать следующим образом44. В КоАП РФ уточнены цели норм, предусматривающих ответственность за совершение экологических правонарушений45. К ним относятся: защита и обеспечение административно-правовыми средствами соблюдения правил охраны природной среды и ее компонентов, установление порядка деятельности, связанной с использованием или оказанием воздействия на биоразнообразие, защита экологических прав и интересов граждан, обеспечение правомерных видов пользования объектами животного мира, сохранение качества среды обитания животных и предотвращение ее уничтожения.
Претерпели структурные преобразования редакции многих традиционных составов правонарушений. Изменено количество статей46 за счет включения новых, расширения и разъединения старых составов, а также заимствования уже существующих составов из общих и специальных экологических законов. К новым составам относятся - несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе и эксплуатации технических сооружений (ст.8.1.) и нарушение правил охраны рыбных запасов (ст.ст. 7.11., 8.16., 8.36. и др.). Примером расширения старых составов, выделенных из статьи 842 КоАП РСФСР, могут считаться: предусмотренный ст. 8.33. КоАП РФ состав правонарушения - нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции, нарушение установленного порядка создания, использования или транспортировки биологических коллекций (ст. 8.34.) и нарушение правил переселения, акклиматизации или гибридизации объектов животного мира (ст. 8.36.) или составы - нарушение правил пользования объектами животного мира (ст. 8.37.) и рыбных запасов (ст. 8.38.) (выделенные из ст. 85 КоАП РСФСР). К составам, перенесенным из фаунистического законодательства (ст. 55 Федерального закона «О животном мире») относятся - уничтожение или повреждение специальных знаков, устанавливаемых пользователями животным миром (ч.2 ст. 7.2.), сокрытие или искажение экологической информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов (ст. 8.5.), нарушение установленного порядка создания, использования или транспортировки биологических коллекций (ст. 8.34.), нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях (ст. 8.39.).
За счет обобщения признаков состава сокращено число статей, предусматривающих ответственность за отдельные виды административных правонарушений47. Ликвидированы пробелы законодательства и одновременно устранен фактический повтор таких составов, как воспрепятствование деятельности должностных лиц органов контроля и надзора48. КоАП РСФСР содержал такие составы (о воспрепятствовании деятельности должностных лиц органов охраны континентального шельфа, невыполнении предписаний органов охраны атмосферного воздуха), но не предусматривал ответственности за нарушение требований, предписаний и т.п., выданных должностными лицами органов охраны животного мира. Новый Кодекс устранил этот недостаток. Теперь данные нормы содержатся в главе 19 «Административные правонарушения против порядка управления» и включают составы неповиновения законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор; воспрепятствования осуществлению этим должностным лицом своих служебных обязанностей (ч.1 ст. 19.4.); невыполнения в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор, об устранении нарушений законодательства (ч.1 ст. 19.5.); непринятия по постановлению органа, рассматривающего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6.). Сокращение числа статей также достигнуто за счет объединения в них составов по признаку объекта (специальные знаки) с разделением по предмету посягательства в частях статьи (межевые знаки границ земельных участков, наблюдательные режимные скважины и створы на водных объектах, информационные знаки, определяющие границы защитных полос, зон, округов различных охранных территорий лесоустроительных, в т.ч. знаки, устанавливаемые пользователями животным миром; наблюдательные пункты государственных геодезических сетей и т.д.) (ст. 7.2.).
Административная ответственность: проблемы квалификации, значение и эффективность
Основными элементами правового регулирования охраны окружающей среды являются: правовые нормы, определяющие экологически значимое поведение людей; административно-управленческие и материально-технические ресурсы, обеспечивающие исполнение и соблюдение экологических требований; возникающая и функционирующая при отклонении от экологических требований поведения субъекта юридическая ответственность147. В свою очередь, юридическая ответственность представляет собой сложный многофункциональный феномен, непосредственно связанный с правовой нормой, правомерным поведением, правоотношением, правоприменением и правонарушением. Понятие юридической ответственности по своей природе наиболее близко к процессу правоприменения, но в то же время оно также связано с юридической квалификацией деяния как правомерного (одобряемого или поощряемого), так и неправомерного (социально-неодобряемого, порицаемого, осуждаемого, влекущего применение мер государственного принуждения).
В правовой науке юридическую ответственность разделяют на две формы ее реализации: позитивную юридическую ответственность и юридическую ответственность за правонарушения (ретроспективная, негативная юридическая ответственность148). В литературе не сложилось единства мнений о понятии позитивной юридической ответственности. Ее понимают и интерпретируют в различных формах, как осознание долга (чувство ответственности)149; обязанность соблюдать предписания и требования правовых норм150; добровольная форма юридической ответственности151; поощрительная позитивная юридическая ответственность152; статусная юридическая ответственность153, юридическая ответственность - обязанность дать отчет, соблюдать требования, предписания правовых норм154. Внешнее проявление и реализация позитивной ответственности характеризуется в реальном правомерном поведении субъекта, за которым следует либо молчаливое одобрение со стороны государства (отсутствие реализации государственно-принудительной формы юридической ответственности), либо применение мер поощрения.
Правовая доктрина юридическую ответственность за правонарушения также рассматривает в нескольких аспектах: как правовой институт (совокупность материальных, процессуальных норм о методах и мерах принудительного, неблагоприятного воздействия государства на лиц, нарушающих установленный порядок, либо уклоняющихся от добровольного исполнения возложенных на них юридических обязанностей); как государственное принуждение к исполнению требований права, содержащее осуждение деяния правонарушителя государством и обществом155; оценка156; реализация санкции157; правоотношения (карательные), возникающие между правонарушителем и государством; реакция общества на правонарушение158; обязанность лица претерпевать определенные лишения государственно-властного характера, предусмотренные законом за совершенное правонарушение159.
Исходя их сказанного, можно выделить ряд специфических признаков, юридической ответственности: она основывается на правовых нормах; формально определена и обладает четкостью, детализированностью и общеобязательностью; гарантируется и обеспечивается государственным убеждением или принуждением; своими последствиями влечет государственное одобрение, поощрение либо осуждение и наказание; осуществляется в процессуальной форме; является единой, но имеет две формы реализации. В общем виде под юридической ответственностью понимают обязанность соблюдения и исполнения требований, предусмотренных нормой права, реализующуюся в правомерном поведении субъектов, одобряемом или поощряемом государством, а в случае ее нарушения - обязанность правонарушителя претерпеть осуждение, ограничения прав материального, правового или личностного характера и их реализация 160.
Цели юридической ответственности опосредуются через функции ее выполнения161, к которым в теории права относят регулятивную, превентивную, репрессивную (карательную), воспитательную и восстановительную функции. Под функциями юридической ответственности понимают основные направления воздействия ответственности на общественные отношения, поведение субъектов, их мораль, правосознание, культуру, посредством которых раскрывается ее сущность, социальное назначение и через которые достигаются цели юридической ответственности . Основными чертами функций юридической ответственности признают их целевой характер, отражение направления и характер воздействия, обусловленность закономерностями общественного развития и совершенствования общественных отношений163.
Регулятивная функция юридической ответственности является предпосылкой применения других функций юридической ответственности и призвана не допустить возникновения охранительных отношений. Карательная и восстановительная функции не могут возникнуть, если не будет нарушено регулятивное воздействие юридической ответственности. Регулятивная функция реализуется на основе стимулов и ограничений посредством фиксации в правовых нормах составов правомерного поведения (позитивных обязательств, дозволений, поощрений и запретов)164.
Не менее важной по сравнению с регулятивной функцией является превентивная функция юридической ответственности, которая осуществляется посредством общего и частного предупреждения. Превентивная функция, воздействуя на волю и сознание людей, уже совершивших (т.е. с измененными нравственными свойствами), склонных к совершению, и лиц, ранее не совершавших правонарушение, формирует правомерное поведение субъекта, упорядочивает и не допускает развития социально вредных общественных отношений165. Превентивная функция осуществляется при помощи неотвратимого применения наказания к лицам, совершившим правонарушение. Само наказание имеет несколько предупредительных аспектов: исключение субъекта из определенных общественных отношений (посредством лишения его права и средств осуществления деятельности166), что снижает либо создает препятствие этому лицу совершить новое правонарушение ; правовая информация о неотвратимости наказания (либо о реально понесенных правонарушителями наказаниях) оказывает на деликтоспособных субъектов профилактическое воздействие. Превентивное воздействие осуществляется не только посредством применения угрозы наказания, но установлением обязанностей надлежащего поведения, складывающегося из разнообразных способов его реализации (например - установление обязанностей и запретов)168. В результате применения превентивной функции формируется правомерное поведение, осуществляется недопущение, пресечение и стабилизация развития социально вредных последствий и, как следствие, снижается правонарушаемость. Карательная функция направлена на прекращение или изменение существующих общественных отношений и установление конкретной связи между субъектами права, необходимой для реализации юридической ответственности169.
Состояние, структура, динамика правонарушений, совершаемых в сфере охраны и использования животного мира в Магаданской области
Изучение экологической правонарушаемости в целом и отдельных ее видов, личности правонарушителей-браконьеров, торговцев окружающей средой и загрязнителей представляет собой новое направление науки экологического права - экологическую криминологию236. В рамках этого формирующегося направления рассмотрим основные показатели фаунистической правонарушаемости.
В структуре экологических правонарушений значительное место занимает незаконная добыча животных . В совокупности с правонарушениями, посягающими на среду обитания животного мира, негативные последствия от указанных деяний на сегодняшний день приобретают исключительную важность, поскольку затрагивают жизненно важные интересы общества (культурные, эстетические, экономические). Современная ситуация в сфере использования животного мира характеризуется прогрессирующим процессом криминализации, особенно ярко проявляющимся в сфере добычи водных биоресурсов238. Ученые и практики, обобщившие опыт борьбы с незаконной добычей биоресурсов в пределах Российской Федерации, констатируют: «Рыбная отрасль в последние годы на 30-40% стала «теневой». Ежегодный прирост регистрируемых преступлений составляет 30%, причиняемый ими ущерб возрос в 10-16 раз»239. Нарастающие темпы незаконного хищнического изъятия объектов животного мира ведут к катастрофическим последствиям для окружающей среды, исчезновению ценных промысловых и экологически значимых видов фауны, а также подрывают экономические основы страны. Кроме того, указанные проблемы лишают науку возможности объективно прогнозировать перспективы правомерного промысла ресурсов животного мира и мероприятия по сохранению биоразнообразия240. Указанные деяния как результат человеческой мысли и поступков представляют взаимодействие индивидуальных свойств людей и объективной ситуации, поэтому причины этих асоциальных явлений следует искать в обстоятельствах реальной действительности.241
Правонарушения характеризуются количественными и качественными показателями, которые в криминологической литературе определяются как состояние, структура, динамика. Нередко также упоминаются подчиненные показатели - латентность и уровень преступности242. Показатели об экологических правонарушениях собираются, анализируются и прогнозируются государственными учреждениями с целью получения информации о структурных преобразованиях в обществе для своевременного и адекватного реагирования на эти изменения.
Состояние экологической преступности - это количество совершенных правонарушений в сфере охраны и использования окружающей среды и совершивших их субъектов в течение определенного промежутка времени на определенной территории (акватории). Указанный показатель может выражаться в абсолютных значениях, в коэффициентах или индексах, отражающих количество противоправных деяний, приходящихся на фиксированное количество населения (на 100 тыс. чел.)243. Состояние экологических правонарушений, их структура и динамика раскрываются на основе следующих показателей: сведения о зарегистрированных правонарушениях, анализ латентности правонарушений, информация об объеме причиненного ущерба животному миру и среде его обитания.
Уровень совершения правонарушений в сфере охраны и использования животного мира в России характеризуется постоянной динамикой и высокой латентностью нарушений фаунистического законодательства. Для повышения эффективности борьбы с правонарушениями выявление причин латентности имеет огромное значение, поскольку в рассматриваемой группе правонарушений латентность достигает 80%244. Специфическими признаками латентности является невыявленность и неучтенность совокупности деяний органами, осуществляющими расследование и привлечение виновных лиц к ответственности, ведущими их регистрацию и учет. Под факторами латентности понимают совокупность обстоятельств социального (низкий уровень занятости), правового (неэффективность законодательной базы, мягкие меры, применяемые к виновным), личностного (специализация и уровень профессионализма браконьера, материальные возможности, мобильность, техническая оснащенность) и иного характера (издержки в деятельности правоохранительных надзорных и контролирующих органов - низкая численность контролирующего персонала, загруженность сотрудников, злоупотребление служебным положением, недостаточное финансирование мероприятий по выявлению правонарушений, неправильная квалификация деяний либо недоказанность правонарушений), препятствующих выявлению, регистрации, учету и раскрытию правонарушений245. К естественно-латентным относят правонарушения, не ставшие достоянием органов и учреждений, регистрирующих их и осуществляющих преследование виновных, и в отношении которых не приняты предусмотренные законом меры реагирования. Совокупность искусственно латентных деяний образует известные правоохранительным органам случаи совершения правонарушений, но по различным соображениям не взятые ими на учет.
