Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-правовой анализ института ответственности за лесонарушения .
1. Становление института ответственности за лесонарушения в законодательстве России. 16
2. Ответственность за лесонарушения по Лесному Уставу 1913г. 34
3. Развитие лесного права в советский период. 45
4. Роль судебной практики в развитии лесного законодательства РФ на современном этапе. 65
Глава 2. Лесонарушение как основание ответственности .
1. Понятие и классификация лесонарушений . 97
2. Нарушение правил пожарной безопасности в лесах . 105
3. Незаконные порубки леса. 119
4. Повреждение леса сточными водами, химическими веществами, промышленными выбросами и отходами. 124
5. Самовольный захват земель лесного фонда. 129
6. Самовольное сенокошение и прочие лесонарушения. 136
Глава 3. Понятие и виды ответственности за лесонарушения .
1. Понятие юридической ответственности в российском праве . 145
2. Административно-правовая ответственность. 151
3. Гражданско-правовая ответственность. 183
4. Специальная ответственность за лесонарушения. 202
5. Дисциплинарная и материальная ответственность. 226
6. Уголовно-правовая ответственность. 232
Заключение. 241
Список литературы и нормативных актов. 245
Приложение
- Становление института ответственности за лесонарушения в законодательстве России.
- Понятие и классификация лесонарушений
- Нарушение правил пожарной безопасности в лесах
- Понятие юридической ответственности в российском праве
Введение к работе
Актуальность темы обосновывается реальной потребностью повышения эффективности охраны лесов в России, значением леса как природного ресурса в экономике страны, особой его ролью для российского менталитета и культуры, участившимися в последнее время случаями хищнического использования лесных ресурсов и другими социальными, экономическими, экологическими и прочими факторами.
Выбор темы диссертационного исследования позволяет также показать межотраслевое значение института ответственности в российском праве, так как именно в природоресурсовом и экологическом праве представлен весь спектр видов ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации. Кроме того, ее рассмотрение выявляет роль важнейшего правового средства - ответственности в сохранении такого уникального природного ресурса как лес.
Россия щедро наделена лесными ресурсами, на ее долю приходится свыше 22% мировой покрытой лесом площади. Леса России - это не только средоточие древесных ресурсов, но и лёгкие Европы и значительной части Северного полушария планеты. Так, влияя на климат, погоду, воду и почвы леса обеспечивают существование различных биологических форм жизни, являются бесценным источником генетического разнообразия, определяют среду существования населения России. Леса - это наша жизнь, наша история, живая связь между поколениями.
Российские леса имеют огромное мировое значение в плане сохранения биоразнообразия и способности накапливать и изолировать углерод; особенно это относится к экосистемам обширных девственных лесов Сибири и Дальнего Востока (78% лесов РФ). В Европейской части России в результате 300-летней * эксплуатации большинство естественных лесов превратилось в управляемые леса и утратило значительную часть своего биоразнообразия (22% лесов РФ).
При правильном управлении лесами в плане продуктивности насаждений, охраны от пожаров и подбора способов и систем лесозаготовки эти леса по-прежнему будут способствовать сокращению выделения парниковых газов. Но без надлежащей охраны и управления ими повышенная интенсивность лесопользования и пожары могут обострить проблемы глобального накопления углерода в атмосфере в результате высвобождения существующих запасов углерода.
Леса России имеют также важное значение для мировой лесной промышленности. Несмотря на падение уровней производства, огромные площади российских лесных ресурсов при правильном управлении должны позволить лесной промышленности вносить значительный вклад в развитие экономики страны.
Еще в 1972 г. на VII Международном лесном конгрессе, проходившем в Буэнос-Айресе с участием представителей 80 стран, встал вопрос с одной стороны, о необходимости повышать заготовку древесины для удовлетворения все увеличивающейся потребности в ней деревообрабатывающей промышленности во всех индустриальных странах и, с другой стороны, о резком сокращении заготовки древесины в лесах, предназначенных для рекреационных и оздоровительных целей. На Конгрессе особенно подчеркивалось происходящее в мире изменение общественного значения лесов, превращение их в условиях высокоиндустриальных и урбанизированных стран в решающий фактор защиты и стабилизации природной окружающей среды.
Лес рассматривается как один из мощных факторов, способных противостоять засорению промышленностью природной среды. Он является ассенизатором городов, местом отдыха и оздоровления людей, а также основным источником по созданию органического вещества, т.е. жизни. Ввиду этого даже в таких странах, в которых лес не имеет существенного хозяйственного значения, идет борьба против его расхищения. Она активно
5 поддерживается также прогрессивными передовыми лесоводами всех стран.
Так, в Италии выдвигается требование о том, чтобы на месте каждого
срубленного дерева были выращены два новых дерева... (и даже четыре, если
речь идет о деревьях ценных пород).
На сегодняшний день, отсутствие должного внимания на государственном уровне к проблемам леса и лесного сектора экономики привело к тому, что ресурсный и экологический потенциал лесов России за всю историю их эксплуатации в качественном отношении основательно подорван, а по уровню потребления основных видов лесопродукции на душу населения страна теперь уступает не только промышленно развитым, но и многим развивающимся странам.
При этом следует учитывать, что в связи с экономическим кризисом в лесопромышленном комплексе России в 1997г. продолжалось падение объема лесозаготовок. По сравнению с 1988г., последним годом стабильной работы предприятий лесопромышленного комплекса, объем заготовок древесины от рубок главного пользования в целом по России сократился в 3,2 раза.
Начиная со второй половины 1996г., лесопромышленный комплекс России перешел в категорию убыточных. В настоящее время в базовой лесозаготовительной отрасли лесной промышленности 80% предприятий убыточны и большая часть из них находится на грани банкротства.
Резкое снижение объемов лесозаготовок и низкая таксовая стоимость древесины на корню обуславливают невысокий уровень лесного дохода, составляющий 37% от общих затрат на ведение лесного хозяйства.
В настоящее время в ряде регионов страны массовое распространение получили незаконные рубки. Так, в Приморье целые бригады заготавливают лес без выписки лесорубочного билета, затем, обычно в ночное время, лес транспортируется на перевалочный пункт, а часто прямо в порт, откуда без
См.: Лесное законодательство зарубежных стран / Под ред. Васильева П.В. и Полянской Г.Н. М., Издательство «Юридическая литература». - 1973.
уплаты таможенных пошлин идет в Японию или Китай. Распространенным методом является выписка лесорубочного билета на одну делянку, а заготовка на совершенно другой, с более ценными породами (например, ясенем, кедром). В теневую экономику вовлечены многие работники органов лесного хозяйства, правоохранительных органов, местных администраций, таможенных служб, которые фактически обеспечивают прикрытие незаконных рубок леса.
Согласно некоторым неофициальным оценкам объем незаконно заготовленной древесины в РФ составляет 12 млн. куб. м в год, незаконный вывоз леса в Китай только из Иркутской области составляет 1 млн. куб. м в год.2
В последнее время в структуре органов управления лесным фондом произошли коренные изменения. Согласно Указу Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000г.3 упразднена Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз), а ее функции переданы Министерству природных ресурсов РФ. Объединение органов исполнительной власти по управлению природными ресурсами должно способствовать их более рациональному использованию и охране.
Особенность правового регулирования отношений, связанных с лесопользованием, выражается в том, что лесное законодательство устанавливает требования по охране и защите лесов. Леса подлежат охране от пожаров, незаконных рубок, нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам, а также защите от вредителей и болезней. За нарушение установленных норм лесного права предусмотрена юридическая ответственность, обязывающая правонарушителя ответить за последствия совершенного им деяния перед обществом и государством.
См.: Птичников А.В. Леса России: независимая сертификация и устойчивое управление. WWF. Выпуск 1. - С. 53. 3См.:СЗРФ. - 2000,- №21.- Ст. 2168.
7 Юридической ответственности посвящено немало работ,
рассматривающих ее различные аспекты: общее понятие, содержание,
основание, субъектов, виды, проблему вины как субъективного основания
ответственности и обоснование так называемой объективной (безвиновной)
ответственности, момент возникновения и т.д. По некоторым из них нет
единого мнения в отечественной науке, хотя все ученые, занимающиеся данной
проблемой, согласны с тем, что сам термин «ответственность» достаточно
многообразен и множество работ, посвященных юридической ответственности,
говорит о наличии дискуссионных вопросов.
В диссертации показано становление института ответственности и ее практическое применение на различных исторических этапах развития и формирования лесного законодательства России, выявлена взаимосвязь институтов права собственности на леса и ответственности за нарушение норм об охране и использовании лесов. Особое внимание уделяется исследованию Лесного Устава и, прежде всего, институту ответственности за лесонарушения по Лесному Уставу 1913г.
Автором рассмотрены те изменения, которые произошли в применении института ответственности за лесонарушения в советский период развития лесного права.
В работе дана общая характеристика лесного законодательства современного периода, где центральное место занимает Лесной кодекс Российской Федерации 1997г., а также судебная практика по делам, рассматриваемым Конституционным Судом Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации.
Одна из глав посвящена исследованию понятия и классификации лесонарушении, представлены различные точки зрения ученых на эти проблемы. Поскольку в период работы над диссертацией Государственной Думой Российской Федерации был рассмотрен и принят во 2-м чтении проект Кодекса РФ об административных правонарушениях, автором проводится
8 сравнительный анализ статей, предусматривающих административную
ответственность за лесонарушения в КоАП РСФСР и проекте КоАП РФ.
Особое внимание уделено понятию ответственности в российском праве и видам ее, предусмотренным за нарушение лесного законодательства: административно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой, дисциплинарной и материальной, а также специальному виду ответственности за лесонарушения - ограничению, приостановлению и лишению права лесопользования.
Общепринято, что наиболее распространенным видом ответственности за
нарушение норм природоохранительного и природоресурсного
законодательства является административная ответственность, осуществляемая путем применения уполномоченным органом или должностным лицом административных взысканий к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение.
Современная административная практика развивается, однако, в противоположном направлении, так как административная ответственность применяется не по каждому случаю обнаруженного лесонарушения. Можно назвать, по крайней мере, четыре причины таких неблагоприятных тенденций. Во-первых, примерно каждое пятое лесонарушение совершено невыявленными лесонарушителями. В 2000г. было совершено 30007 лесонарушений, из них в 6455 нарушители не обнаружены. Во-вторых, низкие размеры штрафов, не позволяют компенсировать затраты на их взыскание (составление протоколов, передача на рассмотрение в административные комиссии, проведение экспертиз), что снижает эффективность института административной ответственности. В-третьих, надо учитывать и то, что в настоящее время во многих субъектах Российской Федерации административные комиссии, на которые возложено рассмотрение дел об административной ответственности за лесонарушения (кроме нарушения правил пожарной безопасности в лесах), не работают. В-четвертых, правоприменение осложняется коллизиями
административного и лесного законодательства, относительно органов,
применяющих административную ответственность за лесонарушения (ст. 221 КоАП РСФСР и ст. 110 ЛК РФ).
Изучение административной практики применения ответственности за нарушение лесного законодательства позволяет сделать вывод, что из 17 составов лесонарушений, содержащихся в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, данный вид ответственности применялся чаще всего лишь по одной статье - нарушение противопожарной безопасности в лесах. Этому способствовала упрощенная процедура привлечения к административной ответственности, так как штраф за данный вид лесонарушений могут налагать должностные лица органа управления лесным хозяйством.
В связи с этим в параграфе, посвященном административной ответственности за лесонарушения, достаточное внимание уделяется особенностям административного порядка рассмотрения дел о лесонарушениях. При этом анализируются также причины, по которым в современных условиях институт административной ответственности не выполняет в полной мере карательной, воспитательной, компенсирующей функций.
Данные статистической отчетности о лесонарушениях4 показывают, что в 1999г. привлечено к уголовной ответственности 907 человек по 769 уголовным делам, а штрафов, наложенных в административном порядке - 7247, на сумму 1596 тыс. рублей. Таким образом, количество административных штрафов почти в десять раз превышает количество рассмотренных уголовных дел. Это позволяет сделать вывод о том, что уголовная ответственность за лесонарушения применяется намного реже, чем административная (примерное соотношение 1 к 10).
4 См.: Сведения о лесонарушениях по состоянию на I января 2000г. Форма № 5-лесхоз.
10 Если же сравнить уже названную выше сумму штрафов, наложенных в
административном порядке - 1596 тыс. руб., с суммой, присужденной за ущерб,
нанесенный лесному хозяйству, - 44614 тыс. руб., то данное соотношение
будет примерно 1 к 40.
В связи с этим, и учитывая, что лесонарушения, за которые предусмотрена уголовная ответственность, подробно исследованы проф. О.Л.Дубовик, уголовная ответственность за лесонарушения анализируется в работе достаточно кратко, больше внимания уделяется административной и гражданско-правовой ответственности за лесонарушения.
В частности, гражданско-правовая ответственность излагается на практических примерах наиболее сложных дел, рассмотренных арбитражными судами в различных субъектах Российской Федерации. Исследование арбитражной практики дополняется анализом примеров расчета ущерба, причиненного лесному хозяйству.
Кроме этого, освещается вопрос применения, так называемой, «безвинной» ответственности, предусмотренной за причинение вреда источником повышенной опасности (ст. 1079 ГК РФ и ст. 88 Закона «Об охране окружающей природной среды»).
Отдельным параграфом в третьей главе диссертации - «Понятие и виды ответственности за лесонарушения» - выделен специальный вид ответственности за лесонарушения в виде ограничения, приостановления и прекращения данного вида природопользования. Поскольку в вопросе классификации видов ответственности нет единого мнения, то в работе сравниваются две точки зрения ученых по поводу лишения права природопользования. Одни стоят на позиции, что данный вид ответственности является разновидностью административной ответственности, другие считают его самостоятельным видом специальной эколого-правовой ответственности.
См. Дубовик О.Л. Экологические преступления. Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. - М.: Издательство «Спарк», 1998. - С. 321-346.
В настоящее время Государственной Думой РФ принят проект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в котором данный вид ответственности не нашел отражения. В проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»7 содержится ст.57, предусматривающая, что нарушение природоохранных требований влечет ограничение, приостановление либо прекращение соответствующей деятельности по предписанию специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, а также органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора, радиационного надзора и иных государственных органов в соответствии с их компетенцией, либо по решению суда. Однако в проекте данная статья не входит в раздел, посвященный ответственности за экологические правонарушения, и называется «Меры воздействия за нарушение природоохранных требований».
Цели и задачи настоящей диссертации состоят в рассмотрении становления института ответственности за лесонарушения в истории развития лесного права России; понятия юридической ответственности в российском праве; понятия и классификации лесонарушений, как основания ответственности; анализе практики применения различных видов ответственности за нарушение норм лесного законодательства.
Предмет исследования - лесное законодательство России от его зарождения до наших дней; соотношение лесного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; экологическое, административное, гражданское, трудовое и уголовное законодательство, регулирующее ответственность за лесонарушения, в том числе в процессе
См.: Постановление Государственной Думы РФ «О повторном рассмотрении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 8 декабря 2000г. 7 См.: Постановление Государственной Думы РФ от 13 октября 2000г.
12 трудовой деятельности, и возмещение вреда, нанесенного окружающей природной среде.
Методологическая основа диссертации базируется на общефилософских воззрениях о естественных правах человека и роли государства в регулировании общественных отношений, связанных с применением различных видов ответственности. В процессе работы диссертантом использовались общие (анализ и синтез, абстрагирование и обобщение, комплексный подход и т.д.) и частные (исторический, формально-логический, сравнительный методы исследования).
Теоретической базой исследования являются учения о сущности
юридической ответственности Б.Т.Базылева, Д.Н.Бахраха, С.Н.Братуся,
А.В.Вене диктова, И.А.Галагана, Л.И.Дембо, О.С.Иоффе, Ю.М.Козлова,
Г.А.Кузьмичевой, Г.К.Матвеева, В.А.Печеницына, Л.Л.Попова,
И.С.Самощенко, М.С.Студенкиной, Л.А.Сыроватской, В.А.Тархова, Л.В.Фадеева, М.Ф.Фарукшина и других.
Вопросы, касающиеся собственности на природные ресурсы и
ответственности за нарушение норм об их охране и рациональном
использовании, исследовались в работах Г.А.Аксененка, С.А.Боголюбова,
М.М.Бринчука, Г.Е.Быстрова, Н.Н.Веденина, А.К.Голиченкова, В.Ф.Горбового,
Р.К.Гусева, О. Л. Дубовик, Б.В.Ерофеева, А.Э.Жалинского, Ю.Г.Жарикова,
А.А.Забелышинского, Л.А.Заславской, И.А.Иконицкой, С.В.Калашникова,
Б.Д.Клюкина, О.С.Колбасова, Н.И.Краснова, И.О.Красновой, О.И.Крассова,
О.В.Куликовой, Ф.Т.Латыпова, В.Л.Мунтян, Л.Я.Окороковой, В.В.Петрова,
Г.Н.Полянской, Д.С.Розенблюма, Б.Г.Розовского, В.И.Романова,
О.А.Самончик, В.Д.Симухина, В.В.Федорова, Б.Н.Цветкова, Р.Хайитова, Ю.С.Шемшученко, В.Н.Яковлева, В.В.Янчука.
Диссертантом также были изучены труды российских дореволюционных исследователей лесного законодательства Н.И.Фалеева, Н.В.Шелгунова.
13 Кроме того, с помощью методов статистического и социологического
анализа изучены материалы по применению на практике различных видов ответственности за нарушение лесного законодательства, статистическая отчетность о лесонарушениях за последние три года, новейшее законодательство и проекты нормативных актов по данной теме в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной Палате Российской Федерации, Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, Генеральной прокуратуре Российской Федерации, НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Министерстве природных ресурсов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации и положения, выносимые на защиту. Диссертация является первым комплексным исследованием различных видов ответственности, применяемых за нарушение лесного законодательства Российской Федерации. Основными теоретическими выводами и практическими рекомендациями, обладающими новизной и выносимыми на защиту, являются:
- понятие юридической ответственности за нарушение лесного
законодательства, определяющее ее как установленную государством и
предусмотренную санкцией юридической нормы меру принуждения,
применяемую к лицу, совершившему лесонарушение;
- предложение считать лесонарушением, противоправное, как правило,
виновное деяние, причиняющее или несущее реальную угрозу причинения
вреда лесам, и (или) нарушающее правила лесопользования, охраны и
воспроизводства лесов;
- классификация лесонарушений, проведенная по субъектному признаку:
лицами состоящими с лесхозом в правовых отношениях и не состоящими в
таковых; по степени общественной опасности и размеру причиненного ущерба:
нарушения правил пожарной безопасности в лесах; незаконные порубки леса;
14 повреждения леса сточными водами, химическими веществами,
промышленными выбросами и отходами; самовольный захват земель лесного
фонда; самовольное сенокошение и прочие лесонарушения;
предложение о внесении изменений в ч.2 ст.260 Уголовного кодекса Российской Федерации, устанавливающих более жесткие санкции за незаконную порубку деревьев и кустарников группами лиц, группами лиц по предварительному сговору и организованными группами;
вывод о необходимости увеличения размеров штрафов, налагаемых за нарушение лесного законодательства в административном порядке, так как низкие размеры штрафов являются одной из причин неприменения административной ответственности за отдельные лесонарушения;
предложение о расширении полномочий должностных лиц государственной лесной охраны по применению мер административной ответственности за совершенные лесонарушения;
- вывод о необходимости принятия процессуального административного
кодекса и создании специализированных административных судов для
упорядочения процессуального порядка наложения административной
ответственности;
положение о наличии самостоятельного вида ответственности (приостановления, ограничения или прекращения права лесопользования) за лесонарушения, причиняющие вред или угрожающие причинением вреда здоровью граждан и окружающей природной среде;
вывод о необходимости разработки и реализации национальной долговременной доктрины и программы сохранения и улучшения генофонда лесов России, подготовке на ее основе пакета законодательных актов: о государственной лесной охране, о лесоустройстве, об охране и защите леса, о лесопользовании в Российской Федерации, о лесном доходе, о лесовосстановлении в Российской Федерации.
15 Теоретическое и прикладное значение работы состоит в том,
чтосодержащиеся в ней теоретические и практические выводы могут быть
использованы при разработке нового и совершенствовании действующего
лесного законодательства. Теоретические выводы и предложения могут быть
использованы также в дальнейшем исследовании правовых проблем
применения ответственности за нарушение экологического и
природоресурсового, в том числе лесного законодательства. Материал,
содержащийся в диссертации, может быть использован в учебном процессе,
при чтении публичных лекций.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии. Ее основные выводы и положения были изложены автором в выступлениях на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы охраны и рационального использования экосистем и биологических ресурсов» (г.Пенза, май 1998г.); на Международном научно-методологическом семинаре «Проблемы аграрного права, природоресурсового права и экологического права и методика преподавания в юридических вузах России аграрно-правовых и эколого-правовых дисциплин», организованной кафедрой аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии (г. Москва, май 1998г.); на научно-практическом семинаре «Нормативно-правовое и инструктивно-методическое обеспечение природоохранной деятельности», проводимой НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации (г. Москва, апрель 1999г.), а также в ряде публикаций в научных юридических изданиях.
Структура работы. Название, структура и объем диссертации обусловлены актуальностью и целями исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шестнадцать параграфов, заключения и библиографии.
Становление института ответственности за лесонарушения в законодательстве России.
Становление института ответственности за нарушение лесного законодательства невозможно рассматривать в отрыве от института права собственности на леса, т. к. собственнику принадлежат правомочия пользования, владения и распоряжения его собственностью. Кроме того, на собственника, будь то физическое либо юридическое лицо или государство, возложена обязанность охраны такого уникального природного ресурса как лес.
Но леса существовали и до образования государства. Люди пользовались лесами, не задумываясь, кому они принадлежат. Собственника не было и не могло быть. Лес был «ничей» или «божий» - такой взгляд на леса нисколько не влиял на факт пользования лесными богатствами. Лес рубил всякий, кто в нем нуждался. По форме и содержанию эксплуатация лесных богатств не носила характера права собственности. Лес и древесина - вещь ничья, бесхозная. Важен не лес, а те лесные пользования к получению которых был приложен труд человека или которые могли доставлять блага: охота, бортничество. Таким образом, лесной собственности не было, а имело место безграничное нерегламентированное пользование лесом.
В отдаленные исторические времена лесных пространств было так много, что на них зачастую смотрели как на стихийное явление, приносившее в то время почти непреодолимое препятствие. Земля раньше, чем лес получает экономическую ценность. Лес затрудняет занятие скотоводством, мешает земледелию, поэтому хаотично вырубается.
Первые законы о том, как пользоваться лесами, появились на Руси более восьмисот лет назад. «Аль кто украдет бобра то 12 гривн продеже» (как за убийство холопа), - говорилось в «Русской правде» - первом своде законов Древней Руси. Та же мера предназначалась тому, кто «оже межоу перетнет бортную»,8 то есть попортит часть леса, предназначенную для пчеловодства.
Бортничество (собирание меда диких пчел) начало развиваться на Руси с 5 века. В начале 10 века, по всей вероятности, уже было развито пчеловодство. В «Русской правде Пространной редакции» из 121 статьи 10 посвящены защите прав собственности на лесные промыслы, и в первую очередь - бортничество. По величине штрафа, который был весьма ощутим, можно предположить, что собирание меда было очень прибыльным делом. В 16-17 веках каждый уезд Московского государства имел «книгу бортных ухожий», или лесных пасек.
Лесные угодья, точнее охотничьи промыслы, были необходимы знати не только для получения товарообменных шкурок белки, бобра, куницы, но и для развлечений, как средство утверждения своего престижа.
При образовании государств, писал преподаватель Петроградского лесного института Н.И.Фалеев, возникает мысль о суверенитете монарха, в высшей степени полезная для монархов. В эпоху господства патрионимальной теории лесного суверенитета устройство лесного быта покоилось на началах верховенства; и каковы бы ни были ограничения частных собственников, какие бы широкие полномочия не были предоставлены отдельным лицам, никто не задумывался об основаниях этого: король желает, король может.10
Бесхозное имущество, всегда считалось собственностью суверенов, и этим в значительной мере объясняется, почему в руках государства сосредоточились огромные лесные пространства и вообще земли. При незначительности населения и слабой заселенности, земли ни за кем не числились, а если хозяев не было, то оставался верховный собственник, который и объявлял бесхозное имущество принадлежащим ему.
Если государство нуждалось в строевом лесе, то соответственно запрещалось незаконное пользование древесиною, при чем монарх берет на себя свободу запрещений и вторгается в права людей. Например: вместо деревянных крыш предписывают употреблять черепицу; фундаменты и нижние этажи строить из камня; на дрова должен был идти маломерный сухостойный лес; запрещения доходили до того, что нельзя было выдалбливать гробов из цельного дерева или делать их из твердых пород. После установления в государстве стратегического и военного значения леса, регламентация лесного хозяйства идет дальше, захватывая все новые и новые области лесного производства.
Право собственности возникает в эту эпоху на основе запретительных мероприятий. Часть лесных благ признается «охранною», т.е. пользование на данной территории поставлено в исключительное право лица или учреждения. Факт исключительного пользования под именем заповедей, заказов, обермеркерства - сначала предоставляется «фактом» устно, а затем выдавались соответственные грамоты. В России такими документами были «охранные грамоты». При наличии правительственной охраны создавался новый факт -лес признавался свыше владением субъекта, всякое нарушение такого владения есть ослушание суверенной власти.
К числу заповедных лесов в России относились прежде всего леса, записанные на Великого князя. Никакое пользование ими ни при каких условиях не допускалось, и ослушники подвергались наказанию, как ослушники царской воли. Никаким запрещениям эти леса не подвергались, и никакие правительственные акты и разрешения не могли быть действительны в отношении их. Великокняжеские заповедные леса являются прообразом будущего права собственности на леса.
Что касается «заказных» лесов - заказов, то таковыми считались леса, почему-либо в данный момент представляющие важность, или по своему качеству, или по положению. Заказано было рубить чужие бортевые деревья, нарушать пограничные знаки, производить порубки в местах, где в данный момент это вредно. Таким образом, была выделена в заказ целая категория деревьев - гранные или знаменные деревья, деревья для пчеловодства, для охоты и т.п. Заказ распространялся на свободные лесные пространства и на те леса, которые уже стояли в охранном положении.
Если лес был только средством для достижения государственных задач, то, естественно, что право пользования предоставлялось лицам и учреждениям государем, и происходило оно путем «пожалования». Это единственный способ первоначального возникновения права пользования лесом. Но так как лес -средство, то в пожалование поступали собственно земли, жалованные же леса в расчет не принимались, и только иногда отсутствие лесов увеличивало количество пожалованной земли.
Пожалование происходило «в поместье», т.е. в виде средневекового феода, как эквивалент за великокняжескую службу или вообще за государственные заслуги. Получатели дара обязаны были службой, с одной стороны, и уплатой податей - с другой, при чем единицей податной меры служило также количество пашенной земли, а не леса. В великое княжение Ивана IV образовалось очень много поместий, а при Александре Михайловиче поместными землями и лесами были наделены военные и гражданские чины, стрельцы, а также и духовенство, игравшее в Московской Руси выдающуюся государственную роль.
Понятие и классификация лесонарушений
Ответственность за нарушение лесного законодательства наступает при наличии состава правонарушения: противоправного поведения; вредных последствий; прямой связи между действием (бездействием) и наступившим вредом; виной правонарушителя.
Основанием ответственности за нарушение лесного законодательства является лесонарушение. Однако Лесной кодекс РФ не дает определения лесонарушения и не содержит их перечня. В нем устанавливается, что за нарушение лесного законодательства виновные несут административную и уголовную ответственность, не называя конкретных правонарушений, которые предусмотрены либо в Уголовном кодексе РФ, либо в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях.
Основанием уголовной ответственности служат преступные нарушения уголовного законодательства, установленные Уголовным кодексом РФ: незаконная порубка деревьев и кустарников (ст. 260 УК РФ); уничтожение или повреждение лесов (ст. 261 УК РФ).
Основанием административной ответственности является административный проступок. Понятие административного правонарушения (проступка) дается в ст. 10 КоАП РСФСР, определяющее его как посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
Необходимо учитывать, что в тексте статьи не нашли отражения те новые реалии, которые связаны с современным периодом развития российского государства и действием Конституции РФ 1993 года. Попытка сделать это предпринята в проекте Кодекса РФ об административных правонарушениях45, ст.2.1 которого признает административным правонарушением противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Рассматривая нарушения лесного законодательства, за которые предусмотрена административная ответственность, необходимо провести сравнительный анализ лесонарушений, предусмотренных в КоАП РСФСР и в КоАПРФ.
Поскольку, как уже было сказано, Лесной кодекс РФ не дает определения лесонарушению, необходимо рассмотреть предложения, выдвигаемые учеными по этому поводу.
Так, проф. Г.Н.Полянская предлагала считать лесонарушением повреждение, уничтожение и похищение древесной растительности, а также повреждение земельных площадей, предназначенных под естественное лесовозобновление, и все виды самовольного использования земель лесного фонда как в сельскохозяйственных, так и в иных целях.46
Б.Н.Цветков определяет лесонарушение как противоправное деяние, допущенное хозорганом или гражданином, не состоящим с лесхозом в правовых отношениях лесопользования, и связанное с посягательством на установленный социалистическим государством правовой режим лесов.47
Е.И.Немировский рассматривал лесонарушение как противоправное, нарушающее законы и постановления, изданные в интересах охраны лесов, действия (бездействия), приносящие материальный вред лесам или ущерб лесному хозяйству либо не приносящие такого вреда или ущерба непосредственно, но направленные во всех случаях против установленного порядка пользования лесами и их охраны и влекущие юридическую ответственность лесонарушителя.
Проф. Р.К.Гусев считает, что под лесонарушением можно понимать виновное противоправное деяние (действие или бездействие), посягающее на установленный порядок ведения лесного хозяйства, право собственности на леса, порядок пользования, охраны и управления лесами и древесно-кустарниковой растительностью, на установленные законодательством права и интересы землепользователей.
В Комментарии к Лесному кодексу РФ дается следующее определение лесонарушения - противоправное виновное действие или бездействие, наносящее вред лесам как природному объекту, ущерб лесному хозяйству или нарушающее установленный порядок использования, защиты, охраны и воспроизводства лесов.50
По мнению проф. М.М.Бринчука противоправное деяние не всегда может быть виновным. В соответствии со ст. 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный источником повышенной опасности, должен быть компенсирован, независимо от вины его владельца.51
Кроме того, лесонарушение не всегда сопровождается причинением вреда. Нарушение правил пожарной безопасности в лесах является лесонарушением, согласно ч. 1 ст.76 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, так как угрожает возникновением пожара, который нанесет вред лесам.
Рассматривая понятия лесонарушения, диссертант предлагает считать лесонарушением, противоправное, как правило, виновное деяние, причиняющее или несущее реальную угрозу причинения вреда лесам, и (или) нарушающее правила лесопользования, охраны и воспроизводства лесов.
По поводу классификации нарушений лесного законодательства в литературе также высказывались различные мнения, на основании анализа которых формируется вывод о том, что ни одна из них не является совершенной.
Так, Л.И.Дембо разделял лесонарушения на две группы: а) лесонарушения либо преследуемые в уголовном порядке, либо влекущие наложение штрафа в судебном порядке (лесонарушения общего характера) и б) лесонарушения, заключающиеся в нарушении договора или нормальных технических условий на отпуск леса и влекущие за собой материальные санкции (лесонарушения производственно-технического характера).52
Проф. Г.Н.Полянская считала, что лесонарушения могут состоять: 1) в нарушении условий пользования лесом, предусмотренных лесорубочными билетами, Правилами отпуска леса на корню, билетами и договорами на побочные лесные пользования; 2) в самовольных противоправных действиях лиц, не состоящих в договорных отношениях с органами лесного хозяйства.53
Нарушение правил пожарной безопасности в лесах
Ежегодно в России регистрируется от 12 тысяч до 36 тысяч лесных пожаров.59 Причиной более 70% лесных пожаров, по оценке специалистов, является человеческая деятельность. Многие российские лесоводы считают пожары центральной проблемой лесоуправления, от решения которой зависит состояние лесов и окружающей среды.
Огромные площади лесных ресурсов и нехватка необходимого оборудования и финансовых средств заставляют ограничивать охраняемую площадь самыми опасными в этом отношении территориями. В южных районах Сибири и Дальнего Востока, которые находятся под контролем служб охраны лесов от пожаров, ежегодно возгорается по 10000-15000 пожаров, каждый из которых в среднем уничтожает 100 га леса - в целом же ущерб составляет около 1,0-1,5 млн. га, что приводит к огромным экономическим, социальным и экологическим потерям.
Управление охраны и защиты леса Министерства природных ресурсов РФ ежегодно представляет сведения о лесных пожарах (форма № 5-лх). В сводную форму включаются сведения о лесных пожарах, полученные Российским статистическим агентством от Министерства обороны РФ, Министерства сельского хозяйства РФ, Министерства РФ по атомной энергии. А если были пожары в лесах, расположенных на территории населенных пунктов - от муниципальных образований, а также сведения о пожарах, касающиеся районов проживания народов Севера.
Необходимо отметить также, что в Основных правилах полетов для всех видов авиации (ОПП) и в Наставлении по производству полетов гражданской авиации (НЛП ГА) экипажам воздушных судов предписано сообщать о замеченных с воздуха возгораниях лесов наземным службам управления воздушным движением для последующей передачи в «Авиалесохрану».
В целях усиления охраны лесов от пожаров, повышения уровня противопожарной защиты лесного фонда Российской Федерации постановлением от 10 января 1999г. утвердило федеральную целевую программу «Охрана лесов от пожаров на 1999-2005 годы».
Основной целью Программы является повышение эффективности противопожарной охраны лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов путем осуществления комплекса организационно-технических мер, совершенствования экономической и правовой базы, улучшения научно-технического обеспечения охраны лесов.
Для рационального использования выделяемых ассигнований Программой устанавливаются приоритеты финансирования программных мероприятий.
В первую очередь намечается обеспечить финансирование следующих программных мероприятий: обеспечение оперативного обнаружения и тушения лесных пожаров силами наземной и авиационной охраны лесов; материально-техническое обеспечение лесопожарных служб; содержание сил и средств пожаротушения; работ по профилактике лесных пожаров; создание интегрированной системы мониторинга лесных пожаров.
В целях рационального использования выделяемых на осуществление Программы ассигнований дирекция Программы устанавливает очередность реализации основных направлений, а в их пределах - финансирование конкретных мероприятий.
К числу первоочередных задач следует отнести восстановление технической вооруженности лесопожарных служб, усиление авиационной охраны лесов, совершенствование ее организационной и функциональной структуры. Приоритетным направлением научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ является создание интегрированной системы мониторинга лесных пожаров, базирующейся на комплексном использовании наземных, воздушных и космических средств и методов наблюдения. Размещение заказов на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ осуществляется на конкурсной основе.
В соответствии с решениями Конференции ООН (г. Рио-де-Жанейро, 1992г.) Россия обязана выполнять собственные и международные обязательства в области охраны окружающей среды и защиты своих лесных ресурсов от чрезмерного использования и губительных лесных пожаров.
Реализация намеченных программных мероприятий, своевременные инвестиции в охрану лесов позволят стабилизировать среднегодовое число лесных пожаров, возникающих по вине человека или в результате его деятельности в лесу, уменьшить среднюю площадь лесного пожара; существенно снизить вероятность возникновения крупных лесных пожаров стихийного характера на активно охраняемой территории лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов, расположенных на землях обороны. Уменьшение средней площади пожара и общей площади, пройденной огнем, ожидается за счет применения новых технических средств обнаружения (лазерных, космических и др.) и тушения лесных пожаров: самолетов-амфибий и вертолетов-танкеров, эффективных огнетушащих составов, самоходной лесопожарной техники и т.д. Конечным результатом реализации Программы будет сокращение убытков, причиняемых лесными пожарами лесному хозяйству и экономике страны, сохранение экологического разнообразия лесных экосистем, повышение экологического и ресурсного потенциала, что отвечает положениям Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию.
Прямой ущерб от лесных пожаров, причиненный только имуществу лесохозяйственного производства, включающий стоимость сгоревшей древесины на корню, зданий, сооружений лесхозов и т.п., затраты на тушение пожара, расчистку горельников и лесовосстановление на территориях пройденных огнем, составил в 1997г. более 1 трлн. рублей (в ценах 1997г.).
В то же время стоимость сохранившихся древесных запасов (к возрасту спелости древостоев) в результате реализации мероприятий программы составит 1,9-2,2 млрд. рублей ежегодно, а сумма от реализации сохранившейся от огня древесины в круглом виде составит - 5-5,9 млрд. рублей, что превысит общие затраты на реализацию Программы.
Определение экономической эффективности использования средств, вкладываемых в охрану лесов от пожаров, затруднено из-за отсутствия в настоящее время стоимостной оценки природоохранных, климатических, водорегулирующих и социальных функций лесов, не учитывающихся в стоимости продукции и услуг при использовании лесных ресурсов.
Понятие юридической ответственности в российском праве
Проблеме юридической ответственности посвящено немало работ, рассматривающих различные ее аспекты: общее понятие, содержание, основания, субъекты, виды юридической ответственности, проблема вины как субъективного основания ответственности и обоснование так называемой объективной (безвиновной) ответственности, момент возникновения и т.д.68 По некоторым из этих аспектов нет единого мнения в отечественной науке, хотя все ученые, занимающиеся данной проблемой, согласны с тем, что сам термин «ответственность» достаточно многообразен и множество работ, посвященных юридической ответственности, не свидетельствует о не разрешении, а говорит о наличии дискуссионных вопросов.
Юридическая ответственность, бесспорно является одним из видов социальной ответственности. В общесоциологическом же смысле различают ответственность позитивную (проспективную) и негативную (ретроспективную). При этом позитивная ответственность характеризует положительное отношение лица к совершаемым им поступкам, стремление выполнить их как можно лучше - ответственность за будущее поведение, а негативная - за уже совершенное.
Возникновение ретроспективной юридической ответственности всегда связано с правонарушением, являющимся юридическим фактом и порождающим правоотношение между государством в лице его компетентных органов, и правонарушителем в целях принудительной реализации обязанности правонарушителя претерпеть неблагоприятные последствия содеянного им, его воспитания и предупреждения правонарушений в дальнейшем.
Таким образом, юридическая ответственность выполняет несколько функций: карательную - наказание правонарушителя; превентивную -предупреждение новых правонарушений; воспитательную - неотвратимость наказания виновных создает представление о незыблемости существующего порядка; компенсационную, например, в случае возмещения убытков и, наконец, организующую (регулятивную).
В правовой науке нет общепринятого мнения в трактовке юридической ответственности, однако, необходимость выработки единого общего понятия для всех видов юридической ответственности очевидна. Одни авторы считают юридическую ответственность охранительным правоотношением , другие -реализацией санкций правовых норм70, большинство же придерживается той точки зрения, что юридическая ответственность - это мера государственного принуждения, выражающаяся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий в форме ограничений личного или имущественного порядка.
Аналогичное понятие юридической ответственности приводится и в учебной литературе, которая трактует ее как применение к правонарушителю предусмотренных санкцией юридической нормы мер государственного принуждения, выражающихся в форме лишений личного, организационного либо имущественного характера. Заметим, что в данном случае понятие санкции не отождествляется с понятием юридической ответственности, а указывает на то, что именно в санкции правовой нормы установлены характер и объем лишений, которые должен претерпеть правонарушитель.
Для выяснения сущности юридической ответственности необходимо рассмотреть также значение понятий: «обязанность», «обязательность» и «принуждение».
Ответственность отличается от охраняемой ею обязанности, а принуждение к исполнению обязанности (взыскание алиментов, денежного долга, истребование своевременно не возвращенного имущества) не является ответственностью. Иначе, как считает О.С. Иоффе, следовало бы признать, что в обоих случаях совершаются одни и те же действия, только не в добровольном, а в принудительном порядке, сущность же ответственности заключается не только в отличие, как по форме, так и по содержанию, но и в дополнительном обременении нарушителя.
С точки зрения смыслового обозначения обязательный - то же, что ответственный74 (обязательность - то же, что ответственность). С правовой же точки зрения эти понятия существенно различаются. Во-первых, различны они уже потому, что мы рассматриваем не ответственность вообще, а один из ее видов - юридическую ответственность, а во-вторых, общеизвестно, что право имеет обязательный, но, отнюдь, не всегда принудительный характер. Например, обязанность возместить причиненный ущерб может быть исполнена добровольно. В противном же случае обязательность исполнения этой обязанности гарантируется мерами государственного принуждения.
Учитывая вышесказанное, представляется не совсем правильным утверждение, согласно которому, юридическая ответственность - это та же обязанность, но исполняемая в силу государственного принуждения или приравненного к нему общественного принуждения , так как не меняется содержание, а меняется только форма (вместо добровольного исполнения обязанности - принудительное), и нет дополнительного обременения.
На практике встречаются случаи, когда выполнение обязанности, предусмотренной нормой права, для субъекта более обременительно и менее выгодно, чем несение ответственности. Так, руководитель предприятия предпочитает не вкладывать средства в новые дорогостоящие очистные сооружения, а заплатить штраф за имевшее место загрязнение окружающей природной среды. В данном случае юридическая административная ответственность не выполняет свои функции и не принуждает субъекта к должному исполнению обязанности, а лишь налагает на него незначительное дополнительное обременение. Такая ситуация вызвана несовершенством положений Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Данный пример позволяет сделать вывод о значении правотворческой деятельности в обществе и той социальной ответственности, которая возлагается на законодателя в определении объема и характера лишений, налагаемых на правонарушителей.
Юридическая ответственность отличается от других видов ответственности, во-первых, конкретной процессуальной формой, посредством которой реализуются материальные права и обязанности субъектов, и, во-вторых, ее наступление гарантировано государством.
Лицо может быть привлечено к ответственности только при наличии в его действиях всех элементов состава правонарушения, ибо само по себе правонарушение не порождает автоматически возникновения ответственности, а является лишь основанием для ее применения.
