Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Возмещение зколої ичсского вреда - комплексный правовой институт российского законодательства 11
1.1. Понятие экологическою вреда и виды его возмещения 11
1.2 Имущественная ответственность как вид возмещения экологическою гіредя, ее виды 30
1.3 Неимущественные виды ответственности за экологический вред 49
Глава 2. Виды имущественной ответственности за вред, причиненный экологическим правонарушением 79
2.1 Эколою-имуществепная (іражданско-правовая) ответственность за экологический вред 79
2.2 Эколою-ресурсиая ответственность за экологический вред 84
2.3 Эколою-личностная ответственность за экологический вред 96
Глава 3. Правовые способы возмещения экологического вреда, причиненного правомерной деятельностью предприятия, организации 107
3.1 Экологическое страхование имущественных рисков 107
3.2 Возмещение правомерного экологического вреда 120
Глава 4. Совершенствование правовою механизма возмещения экологического вреда :...131
4.1 О месте института возмещения вреда в системе российского права и законодательства 131
4.2 Основные направления совершенствования правовых средств возмещения экологическою вреда 140
Заключение 148
Список использованной литературы 149
Список использованных нормативно-правовых актов
- Понятие экологическою вреда и виды его возмещения
- Эколою-имуществепная (іражданско-правовая) ответственность за экологический вред
- Экологическое страхование имущественных рисков
- О месте института возмещения вреда в системе российского права и законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст.2 Конституции Российской Федерации).
Вступлением в совет Европы, провозглашением прав и свобод человека высшей ценностью, Российская Федерация признала требования демократического международного сообщества. Законы конкретного государства должны соответствовать идеям права, понимаемым как общечеловеческая ценность. Это требование полностью относится и к законам субъектов Российской Федерации.
В последнее время многие субъекты начали развивать собственное правовое регулирование во многих сферах общественной жизни в соответствии со ст.76 Конституции Российской Федерации. К числу этих сфер относятся и экологические отношения.
Так, ст.42 Конституции Российской Федерации предусматривает право на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением.
В Российской Федерации имеется ряд других законодательных предписаний относительно обеспечения права на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением. Они нашли закрепление в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды», Законе РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», в Градостроительном кодексе, «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», и в некоторых других нормативных правовых актах.
В Оренбургской области, в дополнение к федеральному законодательству, разрабатывается система законодательства, рассчитанная на обеспечение права на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением.
Так, например, решением от 17 ноября 1999 г. № 395 принят Закон Оренбургской области «Об экологической безопасности», разработанный на основе Федерального Закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 10 марта 1999 г., 16 сентября 1999 г. принят Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения Оренбургской области». В связи с разделением собственности на животный мир, на федеральный и субъектов РФ, Администрацией Оренбургской области утверждено распоряжение «О правилах охоты на территории Оренбургской области» № 750-р от 18.08.1999 г. и разработана шкала гражданских исков, предъявляемых организациям и лицам в возмещение ущерба, причиненого государственному охотничьему фонду, отнесенному к собственности Оренбургской области. В настоящее время готовится закон Оренбургской области «О животном мире».
Существующее положение в экологической сфере показывает, что законодательство в известной мере закрепляет механизм и гарантии возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением.
Настоящее исследование посвящено механизму правового обеспечения возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями. Под «обеспечением» следует понимать регулятивную функцию права, с помощью которой законодательные требования превращаются в жизненные реалии. Правовое обеспечение автор рассматривает как более широкую правовую категорию, в сравнении с юридической ответственностью. Оно охватывает как меры ответственности за правонарушение, так и иные правовые стимулы, побуждающие правообязанных субъектов к правомерному, добровольному исполнению возложенных на них законом обязанностей.
Правовое обеспечение возмещения экологического вреда автор характеризует как систему компенсаций и имущественных санкций (ответственности), применяемых к лицам, виновным в нарушении правопорядка.
Согласно Закону Российской Федерации «Об охране окружающей
природной среды» выделяются следующие способы обеспечения возмещения экологического вреда, причиненного правомерными и неправомерными действиями:
а) в виде имущественной (компенсационной) ответственности за
вред;
б) в виде платы за загрязнение природы правомерными действия;
в) путем страхования экологической деятельности.
Анализу этих механизмов обеспечения возмещения экологического вреда, посвящено настоящее диссертационное исследование.
Предметом исследования является действующее законодательство Российской Федерации и Оренбургской области в сфере реализации права на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, практика его применения, зарубежный опыт, правовая и специальная литература в этой области.
Целью работы являетсяЧ;истемм мер обеспечения возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением, выявление их эффективности, выработка направления совершенствования способов компенсаций экологического вреда и разработка практических рекомендаций по совершенствованию экологического законодательства и практики его применения.
В соответствие с этой целью диссертант поставил перед собой следующие задачи:
- выявить параметры и раскрыть содержание правоотношений, охватываемых понятием «причинение вреда окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан правонарушением в экологической сфере»;
I. раскрыть содержание обеспечения возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением, а также правовые способы обеспечения; П. предложить теоретическую классификацию экологического вреда по видам с целью совершенствования имущественной ответ-
ственности за вред, причиненный экологическим правонарушением, необходимую для разработки более определенных мер ответственности обеспечивающих охрану окружающей среды, защиту животного и растительного мира, права граждан на благоприятную окружающую среду;
предложить теоретическую классификацию экологических правонарушений;
провести анализ возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением, как комплексного правового института Российского законодательства;
определить комплекс действующих гарантий возмещения экологического вреда и их эффективность;
провести анализ законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по возмещению экологического вреда, наметить пути дальнейшего совершенствования правового регулирования этих отношений;
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретиче-ской основой исследования послужили труды ученых-правоведов по вопросам общей теории права, правового регулирования охраны окружающей среды, прав человека и других отраслей права, в частности работы С.С.Алексеева, А.И.Бобылева, М.М.Бринчука, С.А.Боголюбова, М.И.Васильевой, Е.Е.Вылегжаниной, Р.Х.Габитова, А.К.Голиченкова, Н.А.Духно, О.Л.Дубовик, Б.В.Ерофеева, О.И.Крассова, О.С.Колбасова, Б.И.Пугинского, И.Ф.Панкратова, В.В.Петрова, Ф.М.Раянова,
Н.Т.Разгильдеева, Э.И.Равиловой, М.Г.Масевич, Ю.А.Тихомирова,
А-". Н.Г.Нарышевой, Р.А.Ханнанова, Г.В.Чубукова, Ю.С.Шемшученко/ЭД^^-
К0ГО-
Методологической основой исследования является учение о взаимодействии общества и природы. В диссертации использованы исторический, системно-культурный, формально-логический, сравнительный, конкретно-социологический методы.
Jd$y3№$J^MWJkJ>*fl9Jbk Обеспечение возмещения экологического
вреда, в качестве самостоятельного предмета диссертационного исследования рассматривается впервые. В работе проанализированы правовые способы обеспечения возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением. Проведен анализ возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением, как комплексного правового института. Сформулированы обладающие научной новизной теоретические положения, а также практические рекомендации.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Теоретическое положение о том, что все отношения в области возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями, должны находиться в сфере действия экологического права, а совокупность правовых норм, регулирующих его возмещение, следует рассматривать, как комплексный институт российского экологического права.
Вывод о том, что юридическое и фактическое обеспечение возмещения вреда, причиненного гражданам экологическим правонарушением, должно считаться важнейшей функцией государства, гарантирующей незыблемость конституционных экологических прав человека.
Положение о направлениях реализации права на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, разноотрасле-выми методами, а также собственным законодательном субъектов Российской Федерации.
Право на возмещение экологического вреда обосновывается как одно из основных конституционных прав российских граждан и соответственно этому рассматриваются различные отраслевые механизмы его обеспечения. В частности, анализируются конституционно-правовые, гражданско-правовые и эколого-правовые методы. Это право в современных условиях обеспечивается также и законодательством субъектов Российской Федерации, которым учитываются региональные особенности.
Предложение о необходимости расширения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации в области контроля за использованием средств экологических фондов, используемых для компенсации экологического вреда.
Вывод о закреплении в законодательстве классификации экологического вреда на:
- правомерный вред;
противоправный (неправомерный) вред. В этой связи следует различать два вида ответственности: экономическую и юридическую.
VI., Вывод о существовании эколого-имущественной ответственности за экологический вред и отграничении ее от гражданско-правовой ответственности. Объектами охраны эколого-имущественной ответственности выступают природные объекты и ресурсы, окружающая среда, здоровье и имущество граждан.
VII . Предложение о классификации видов ответственности за экологический вред на: а) эколого-имущественную; б) эколого-ресурсную; в) эколого-личностную.
YM. Рекомендации по совершенствованию понятия убытков, при
чиненных нарушением законодательства о природных ресурсах в том
числе за экономический ущерб и правил их ис-
числения.
IX. Предлагается в экологическом законодательстве применять понятие превентивного иска - иска об устранении нарушений права граждан на благоприятную окружающую среду, в качестве необходимого средства предупреждения и пресечения вреда. В основе его содержания должны лежать требования о принуждении ответчика-загрязнителя природной среды к прекращению деятельности вредной для окружающей среды, здоровья и жизни людей.
X.. Предложение о классификации экологических деликтов, которые являются основаниями для привлечения к эколого-правоБФИ .
ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной,
гражданско-правовой), и применению иных мер обеспечения экологического правопорядка на:
а) преступление,
б) проступок,
в) общий деликт,
в) специальный деликт,
г) действия, вытекающие как бы из деликта.
XI . Предложения о совершенствовании законодательства:
A. О понятии морального вреда за экологические правонару
шения.
B. О закреплении в Законе РСФСР «Об охране окружающей
природной среды» перечня лиц, имеющих право на компенсацию мо
рального вреда, причиненного экологическим правонарушением.
C. Предложение о разработке и принятии Федерального Закона
«Об экологическом страховании».
D. О необходимости принятия Федерального Закона «О возме
щении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологиче
скими правонарушениями и неблагоприятным воздействием окружаю
щей природной среды».
E. Предложение о разработке и принятии экологического ко
декса Российской Федерации, как основополагающего Федерального За
кона в области охраны окружающей среды.
F. О внесении в ГПК РСФСР дополнения об освобождении от
уплаты госпошлины гражданами по делам о возмещении вреда, причи
ненного экологическим правонарушением.
Практическая значимость результатов исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы: 1) в правотворческой деятельности как федеральных органов государственной власти, так и государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при разработке правил
ответственности за вред, причиненный экологическим правонарушением;
при разработке новых теоретических исследований проблем совершенствования законодательства о возмещении вреда;
в процессе совершенствования учебно-методического материала по предметам «Экологическое право», «Гражданское право», «Земельное право».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в опубликованных научных работах и прошли апробацию в научно-практических конференциях (г.Оренбург, 1996.; г.Оренбург, 1997 г.; г.Оренбург, 1999.; г.Оренбург, 1999 г.; г.Москва, 2000 г.; г.Оренбург, 2000 г.; г.Москва, 2001 г.).
Понятие экологическою вреда и виды его возмещения
Возмещение вреда за экологические правонарушения имеет определенную специфику, которая обусловлена особенностями окружающей среды. В соответствии со ст. 80 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» предприятия, учреждения, организации и граждане, причинившие вред окружающей природной среде, а также здоровью и имуществу граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, обязаны возместить его в полном объеме.
В связи с тем, что проблема возмещения вреда получила прочную правовую основу, возникает необходимость исследования его понятия. Данное понятие следует рассматривать с двух позиций. Во-первых, причинение вреда природной среде является одним из условий наступления юридической ответственности за нарушение экологического законодательства. Как отмечается в литературе, например, к числу основополагающих признаков объективной стороны лесного правонарушения относится причинение вреда лесу, здоровью человека или реальная угроза такого причинения. При этом между нарушением закона и наступившими последствиями должна существовать причинен: ая связь.1
В зависимости от обстоятельств юридического характера за причинение вреда может наступить административная, уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная ответственность. Так, например, административная ответственность может наступить за порчу сельскохозяйственных и других земель (ст. 51), загрязнение их производственными иными отходами и сточными водами; за невыполнение правил охраны недр и требований по охране окружающей природной среды; уничтожение или повреждение подроста в лесах (ст. 64), повреждение леса сточными водами; химическими веществами, вредными выбросами, отходами и отбросами (ст. 71).1
Причинение природной вреда окружающей среде обычно связано с юридической ответственностью и прежде всего порождает обязанность для виновного возместить в полном объеме вред, причиненный нарушением экологического законодательства. Как сказано в ст. 81 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», лица, виновные в нарушении законодательства об охране окружающей среды, несут дисциплинарную, уголовную, гражданско-правовую, материальную ответственность, что не освобождает их от необходимости возмещение вреда, причиненного этими действиями. Так ущерб, причиненный незаконной охотой, определяется по таксам, утвержденным Положением об охоте и ведении охотничьего хозяйства, принятом в конкретном регионе.
В литературе высказывается мнение, что в зависимости от характера вреда экологическая ответственность может быть представлена в двух видах: эколого-экономической, то есть экономической и эколого-правовой, то есть юридической.
Основанием наступления экономической ответственности является факт причинения вреда, независимо от вины его причинителя. Юридическая ответственность за вред наступает при наличии неправомерного вреда. Она наступает по факту правонарушения.2
Следует обратить внимание, что гражданское законодательство предусматривает возмещение вреда, причиненного правомерными действиями, но только в случаях предусмотренных законом. В большей степени это встречается в экологическом законодательстве. В правовой литературе эти меры получили название экономической ответственности.3
В тоже время в научной литературе обращается внимание на то, что возмещение ущерба, причиненного правомерными действиями, не следует квалифицировать как ответственность. Эколого-экономическая ответственность причинителя вреда - это ответственность за правомерный, разрешенный, вынужденный по объективным обстоятельствам вред.
Такие случаи указаны в ст. 20 Закона об охране окружающей среды, по которой предприятие, учреждение или организация, независимо от форм собственности и подчиненности, обязано вносить платежи за нормативные, сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов. Данные меры экономического характера конкретизируются в отраслевом экологическом законодательстве. Так, ст. 121 Водного кодекса РФ устанавливает, что основным принципом экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов является платность водопользования. При этом система платежей, связанных с пользованием водными объектами включает: плату за пользование водными объектами (водный налог); плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов; платежи граждан и юридических лиц, имеющих лицензию на пользование водами; регулярные взносы водопользователей и т.д.
Так, ст. 125 Водного Кодекса РФ устанавливает плату за: изъятие воды из водных объектов в пределах установленного лимита; сверхлимитное изъятие воды; использование водных объектов без изъятия воды в соответствии с условиями лицензии на водопользование; сброс сточных вод нормативного качества в водные объекты в пределах установленных лимитов. Кроме того, установлена повышенная плата за сверхлимитное изъятие воды и за сброс в водные объекты сточных вод, содержание вредных веществ, в которых превышают установленные нормативы, и сточных вод нормативного качества сверх установленных лимитов.
В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей среде и здоровью населения, относят к экономическому механизму обеспечения охраны окружающей среды (ст. 15), а обязанность полного возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей среды к мерам ответственности (ст. 81). Из этого следует, что в экологическом законодательстве различают два вида вреда: - вред, причиненный окружающей среде и здоровью населения, возмещение которого составляет часть экономического механизма обеспечения охраны окружающей среды; - вред, причиненный нарушением законодательства об охране окружающей среды, возмещение которого представляют меры ответственности.
Нам думается, что такая трактовка классификации вреда несколько затрудняет применение на практике мер экономической и юридической ответственности, потому что в основе их классификации отсутствует главный критерий: вред может быть правомерным и противоправным (неправомерным). Это порождает и два вида ответственности: юридическую и экономическую. Но, несмотря на разницу этих видов ответственности, эколого-правовой и эколого-экономической, их роднит одно - наличие вреда природной среде. Без этого обстоятельства, имеющего строго объективное значение, не может возникать каких-либо отношений, связанных с применением и возложением ответственности в любых ее видах.
Эколою-имуществепная (іражданско-правовая) ответственность за экологический вред
Гражданско-правовые правонарушения (деликты) в отличие от преступлений и административных правонарушений не имеют четко закрепленной в законодательстве дефиниции. Возможно, в гражданском праве, в этом нет необходимости, но понятие экологического деликта, на наш взгляд, требует уточнения, так как нет еще отлаженной годами на практике определенности по этому вопросу. В литературе упоминается, например, и конституционные деликты,1 и экологические деликты.
В современное время необходимо формирование понятия экологических деликтов, с целью ограничения их от гражданско-правовых деликтов и преступлений в имущественных отношениях. Анализ законодательства показал, что вред, причиненный имуществу граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, подлежит возмещению в полном объеме (ст. 90 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»). Одновременно Конституция РФ (ст. 42) и названный нами закон не упоминают юридических лиц как субъектов, чье имущество охраняется от экологических правонарушений. И это не случайно. Действующее законодательство закрепляет принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Поэтому юридические лица как наиболее опасные источники негативного воздействия на окружающую среду, начиная свою хозяйственную и иную предпринимательскую деятельность, должны предусмотрительно застраховать свое имущество от возможных экологических рисков. Если в силу каких-то причин договор о страховании своего имущества юридическим лицом не был заключен, оно вправе предъявить свои требования о компенсации имущественного вреда на общих основаниях, предписанных гражданским законодательством (ст. 1064 ГК РФ). Как уже упоминалось ранее, в гражданском праве, всякий вред противоправен, если он характеризуется как противоправное деяние, наносящее вред имущественным отношениям, за совершение их предполагается гражданско-правовая ответственность в различных формах (в форме убытков, неустойки и т.д.).
При определении объема ущерба, причиненного гражданам в результате неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций и граждан, учитывается: - прямой ущерб, связанный с разрешением и снижением стоимости строений, жилых и производственных помещений, оборудования, имущества и упущенная выгода от потерь урожая, снижения плодородия почв и иных вредных последствий.
Когда вред имуществу граждан причиняется экологическим правонарушением, мы его вправе именовать экологическим ущербом (вредом). Размер такого вреда, как предписывает закон, выражается в прямом реальном ущербе (то есть стоимости зданий, сооружений, оборудования и т.д.) и упущенной выгоды владельца или собственника имущества. Правила возмещения такого внедоговорного ущерба (вреда) предписаны гражданским законодательством. Все это позволяет нам именовать обязанность по возмещению такого вреда, причиненного экологическим правонарушением, эколого-гражданской ответственностью. Это название более точно соответствует содержанию негативных имущественных последствий, которые возлагаются в данных случаях законом на виновных в причинении экологического имущественного ущерба.
Помимо внедоговорной ответственности можно говорить и о существовании гражданско-правовой договорной ответственности. Под ней предлагается понимать применение (принудительное) к нарушителю договора мер (санкций) имущественного воздействия, оказывающих влияние на экономическую сферу нарушителя, обеспечивающих такое имущественное положение, которое сложилось бы при исполнении нарушителем взятых на себя в соответствии с договором обязательств.1
Гражданско-правовая договорная ответственность применима и в экологических отношениях. Так, например, договоры на отведение сточных вод, по приему и размещению полигонов отходов представляют собой по классификации Гражданского кодекса РФ договоры на оказание возмездных услуг. И в таких договорах возможны санкции, относящиеся к гражданско-правовой ответственности (например, уплаты неустойки, взыскание убытков и др.) формы ответственности по соглашению сторон, и меры, обеспечивающие восстановление имущественного положения, существовавшего до правонарушения.
В законодательстве до настоящего времени не решен вопрос о возмещении экологического вреда, причиненного прошлой деятельностью. Поэтому следует обратиться к гражданскому законодательству, которое решает вопросы имущественной ответственности при реорганизации юридических лиц.
Как отмечается в литературе, реорганизация (сюда можно отнести и приватизацию) юридического лица не является гражданским правонарушением и соответственно не может служить основанием для применения мер гражданско-правовой ответственности, в том числе к взысканию убытков. Однако действующее законодательство такую возможность предусматривает и создает тем самым ситуацию явного противоречия теории гражданского права и нормативных предписаний.
Указанное несоответствие не может не отразиться на правоприменительной практике судебных органов при рассмотрении споров, связанных с реорганизацией юридических лиц. Так, неясным остается вопрос о порядке определения объема убытков, причиненных кредитору прекращением или досрочным исполнением обязательства должника, учитывая, что инициатором данных юридических действий выступил сам кредитор. В данном случае оказывается непригодными существующие методики определения размера причиненных убытков. Одна из таких методик определения объема убытков содержится в совместном постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации.1 В соответствии с п. 10 этого постановления при разрешении споров, связанных с возмещением убытков, причиненных гражданам и юридическим лицам, нарушением их прав, необходимо иметь в виду, что в состав реального ущерба входят не только фактически понесенные соответствующим лицом расходы, но и расходы, которые это лицо должно будет произвести для восстановления нарушенного права.
Необходимость таких расходов и их предполагаемый размер должны быть подтверждены обоснованным расчетом, доказательствами, в качестве которых могут быть представлены смета (калькуляция) затрат на устранение недостатков товаров, работ, услуг, договор, определяющий размер ответственности за нарушение обязательств и т.п.
Экологическое страхование имущественных рисков
Экологическое страхование впервые было установлено в международных актах. Первым нормативным актом, который ознаменовал начальный этап становления экологического страхования в России, стал закон «Об охране окружающей среды» от 19 декабря 1991 г. № 2060-1.1 В соответствии со статьей 23 данного закона в Российской Федерации осуществляется добровольное и обязательное государственное экологическое страхование предприятий, учреждений, организаций, а также граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий и катастроф.
Законодатель закрепил наличие новой отрасли в страховании -страхование ответственности Федеральным законом «О страховании» от 27 ноября 1992 г. № 4015-1, где установлено, что объектами страхования могут быть имущественные интересы, связанные с жизнью и здоровьем (личное страхование), с владением, пользованием и распоряжением имуществом (имущественное страхование), а также связанные с возмещением страхователем причиненного им вреда личности или имуществу физического лица, а также вреда, причиненного юридическому лицу (страхование ответственности).
В связи с принятием вышеуказанного закона Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и Росгосстрах разработало и утвердило 3 декабря 1992 г. «Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации» №04-04/72-6132,22.2
Данное положение явилось основой для разработок страховыми компаниями собственных правил по добровольному экологическому страхованию и типовых договоров. После утверждения вышеуказанного положения крупные страховые компании разработали правила страхования опасных производств, но на практике пользоваться ими приходилось крайне редко. Страховались только те предприятия, риски и потенциальная ответственность которых были очень велики, что наталкивало государство на введение механизма обязательного экологического страхования.
Немаловажным нормативным актом в развитии рассматриваемых отношений стал Приказ Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 26 июня 1994 г. № 233 «О проведении эксперимента по развитию экологического страхования».1 Проведение данного эксперимента помогло сформировать на государственном уровне концепцию экологического страхования, что в последующем положительно отразилось при принятии ряда законов по обязательному экологическому страхованию.
Другим нормативным актом в области экологического страхования стал Федеральный закон «О космической деятельности» от 20 августа 1993 г. № 5663-1,2 в статье 25 которого сказано: организации и граждане, которые используют (эксплуатируют) космическую технику или по заказу которых осуществляется создание и использование (эксплуатация) космической техники, производят обязательное страхование жизни и здоровья космонавтов, работников объектов космической инфраструктуры, а также ответственности за вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу других лиц, в порядке и на условиях, которые установлены законом. Данный нормативный акт, не содержит бланкетных норм, отсылающих к другим актам, что является основанием говорить о возможном разнообразии различных договоров страхования, заключаемых по этому поводу.
Таким образом, данный закон впервые установил модель обязательного страхования гражданской ответственности (в том числе и экологического характера), преодолев нежелание заключать подобные договора в рамках добровольного страхования. Однако закон, устанавливая очень узкую отрасль для применения экологического страхования, не решал вопросы страхования имущественных рисков от страхового события, так как основные причинители ущерба окружающей среде - промышленные предприятия оказывались за пределом его влияния.
Анализ законодательства показал, что в некоторых случаях возможно применение законов, прямо не предусматривающих страхование экологических рисков, к экологическому страхованию. Так, например, Федеральный закон «О пожарной безопасности от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ1 установил, что предприятия должны проводить обязательное страхование гражданской ответственности за вред, который может быть причинен пожаром третьем лицам. Во исполнение вышеуказанного закона было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июля 1996 года № 789 «О фондах пожарной безопасности и противопожарном страховании»2.
Следует отметить, что федеральный Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ,3 содержит лишь упоминание о страховых фондах в качестве источника финансирования мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций (ст. 24); Федеральный закон «О животном мире» от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ, содержит упоминание об экологическом страховании в контексте, далеком от его истинного смысла. Например, в соответствии со ст. 56 в случае невозможности предотвратить ущерб, нанесенный в результате жизнедеятельности объектов животного мира сельскому, водному и лесному хозяйству, убытки возмещаются из фондов экологического страхования, если пользователь животным миром является членом такого фонда.
В связи с принятием ч. 1 и ч. 2 Гражданского Кодекса в специальное законодательство были внесены изменения. Федеральный Закон «О страховании» стал именоваться «Об организации страхового дела» (Федеральный закон от 31 декабря 1997 года № 157-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О страховании»).1 Однако в большей части данный закон оказался поглощенным нормами Гражданского Кодекса и реально регулирует лишь организационные аспекты страхования.
Существенное значение для становления экологического страхования в Российской Федерации имеют принятые в 1987 году федеральные законы «Об использовании атомной энергии от 10 февраля 1987 года,2 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 21 июля 1987 года «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21 июля 1987 года.
Федеральный закон «Об использовании атомной энергии от 10 февраля 1997 года в статьях 53 - 55 говорится об основах ответственности за убытки и вред, причиненный радиационным воздействием юридическим и физическим лицам, здоровью граждан и окружающей природной среде. Содержание вышеуказанных статей обуславливается тем, что объекты ядерной энергетики являются, прежде всего, источниками повышенной опасности и несут ответственность без вины. Принципиальное значение имеет статья 56 указанного закона, в соответствии с которой, эксплуатирующая организация обязана иметь финансовое обеспечение предела ответственности, установленного в соответствии с законодательством Российской Федерации.
О месте института возмещения вреда в системе российского права и законодательства
Система права как сложное правовое явление имеет определенную структуру, подразделяется на составляющие ее относительно самостоятельные части - отрасли права и институты, регулирующие обособленные группы общественных отношений. Она характеризуется устойчивостью правовых положений и в то же время не может быть лишена разумного динамизма, который выражается в изменении, дополнении системы права новыми правовыми институтами, отраслями права. Все эти положения характеризуют и экологическое право как отрасль права. В связи с тем, что до настоящего времени остается спорным вопрос о соотношении предметов регулирования гражданского и экологического права1 и самостоятельности отраслей, образующих эколого-правовой комплекс, остается спорным и то к какой отрасли право относится институт возмещения экологического вреда.
В литературе высказывается мнение и о самостоятельности экологического права. Самостоятельность экологического права подтверждается положениями теории права, где общепринятой является точка зрения, что «в основе построения системы права лежат предмет и метод правового регулирования».2 Предметом экологического права является сформировавшаяся обособленная группа общественных отношений по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды. Такую точку зрения поддерживает большинство ученых в области экологического права. По мнению Н.А. Духно под предметом экологического права в современных условиях следует считать помимо традиционно признаваемых отношений по рациональному природопользованию и охране окружающей среды также отношения по формированию и сохранению благоприятной среды обитания человека.1
Если предмет правового регулирования указывает нам на то, что регулируется нормами права, какие общественные отношения, то метод правового регулирования показывает, как регулируются эти отношения, какими приемами и средствами.
В литературе имеется суждение, что в экологическом законодательстве в зависимости от необходимости достижения эффективности воздействия на различные общественные отношения используются административно-правовой и гражданско-правовой методы правового регулирования. Вообще, «прием регулирования должен соответствовать регулируемым интересам».2
В.В. Петров назвал административно-правовой метод наиболее приемлемым способом правового регулирования в сфере экологической деятельности,3 так как это, прежде всего, интересы общества и государства в целом. При этом соотношение роли данного метода в подотраслях экологического законодательства является различной. В природоохранительном законодательстве административно-правовой метод преобладает. Однако, отдельные институты данной подотрасли экологического законодательства основаны на гражданско-правовом методе правового регулирования. В частности, институт возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением.
В природоресурсных отраслях законодательства, особенно в земельном, наблюдается расширение применения гражданско-правового метода наряду с существованием административно-правового. Законодательство об обеспечении экологической безопасности основано на применении только административно-правового метода регулирования.
Нормирование качества окружающей среды, установление системы экологических требований при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, экологическая экспертиза, экологический контроль, мониторинг окружающей среды, ведение кадастров природных ресурсов, система экологического управления построены на властно-императивных началах, юридическая энергия идет только сверху - от государственных органов. Возникают публично-правовые отношения, построенные «на началах субординации субъектов».1
К административно-правовому методу регулирования относятся также действия компетентных государственных органов и должностных лиц по привлечению к ответственности субъектов экологических правонарушений; «сами меры административного взыскания... являются в сущности частью административных методов управления».2
Преимущественное использование административно-правового метода в экологическом законодательстве в настоящее время несколько снизилось. Главным образом, это связано с общими тенденциями, связанными с процессами в общественной жизни и экономике. С одной стороны, идеи правового государства, конституционное закрепление основных прав и свобод человека, приоритет норм международного права по отношению к национальному праву страны призваны обеспечить укрепление правового статуса и свободу личности. С другой стороны, переход к рыночной экономике, расширение сферы имущественных отношений, в том числе применительно к природным ресурсам, также влияет на усиление роли гражданско-правового метода правового регулирования.
Гражданско-правовой метод исходит из равного юридического положения субъектов регулируемых правоотношений. При регулирований гражданско-правовым методом правомерные действия участников общественных отношений являются независимым источником юридической энергии.1
Этот метод подразумевает общее централизованное регулирование «лишь в том случае, если стороны не установили сами свои права и обязанности».
В литературе высказана и иная точка зрения. По мнению А.И. Бобылева - «экологическое право имеет свой метод правового регулирования общественных отношений, как и любая другая отрасль российского права».3 Свое мнение автор обосновывает общепринятыми в теории права способами правового регулирования: а) позитивное обязывание; б) дозволение; в) запрещение.4
При этом, как уточняет В.В. Лазарев, метод - это совокупность юридических способов правового регулирования.5 В зависимости от сочетания этих способов каждая отрасль права имеет свой специфический метод правового воздействия на общественные отношения.
Институт возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением, является межотраслевым институтом, включающим санкции, предусмотренные экологическим законодательством. Так, нормы, предусматривающие ответственность за причинение вреда биологическим загрязнением содержатся в Законе «Об охране окружающей природной среды», лесном законодательстве, законодательстве о животном мире, санитарном, аграрном и ином законодательстве. Следует обратить внимание, что Закон «Об охране окружающей природной среды» не в полной мере обладает свойством прямого действия его предписаний. В основном он содержит выраженные в общем виде, материальные нормы, требующие для их реализации принятия многих законодательных и подзаконных актов. Изложенное позволяет сделать вывод, что институт ответственности в экологическом праве имеет свой предмет правового регулирования, являющийся необходимым условием специфики любого правового института. Вместе с тем возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, переплетается с институтами ответственности других смежных отраслей права.
Ответственность за экологический вред, установленная в специальном законодательстве, в частности в Законе «Об охране окружающей природной среды», предусматривает «запрет причинять вред окружающей природной среде, имуществу граждан и юридических лиц, здоровью граждан» - то есть превалирует запрет. Разрешено причинять вред только в определенных нормативах. Но это не юридическая ответственность, а экономическая ответственность, характеризующаяся целом как эколо-го-правовая.
