Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы возмещения российским государством экологического и экогенного вреда 18
1. Объективные причины дифференциации правового регулирования отношений по возмещению экологического и экогенного вреда 18
2. Компенсация вреда, причиненного окружающей среде, личности и имуществу, - элемент экологической функции государства 29
Глава 2. Юридическое закрепление публичной реституции в российском законодательстве 39
1. Конституционные основы 41 .
2. Возмещение экологического вреда 49
3. Компенсация экогенного вреда 80
Глава 3. Государство как субъект возмещения экологического и экогенного вреда по международному праву 111
1. Общий обзор обязательств российской федерации, предусмотренных международными актами 111
2. Компенсация неимущественного вреда в практике европейского суда по правам человека 123
Правовые акты 150
Библиография 167
Приложения 184
- Объективные причины дифференциации правового регулирования отношений по возмещению экологического и экогенного вреда
- Компенсация вреда, причиненного окружающей среде, личности и имуществу, - элемент экологической функции государства
- Конституционные основы
- Общий обзор обязательств российской федерации, предусмотренных международными актами
Введение к работе
Читая российские средства массовой информации нетрудно заметить, что раз в одну-две недели на страницах печатных и электронных изданий появляется сообщение о какой-либо крупной техногенной аварии или природной катастрофе. Либо об очередных существенных нарушениях законодательства об охране окружающей среды, выявленных при проверке какой-либо группы промышленных компаний и предприятий. В последние 5—10 лет подобные новости появляются на страницах печатных и электронных изданий России с пугающей периодичностью. Так, например, материальный ущерб от потери здоровья населения только в связи с потреблением некачественной питьевой воды в целом по России оценивается почти 34 млрд рублей в год1.
Любое подобное сообщение вызывает кратковременную негативную реакцию населения, используется как информационный повод политиками, но в итоге оставляет «за скобками» (вне внимания значительной части людей) следующую проблему. Современный индустриальный (в отношении незначительной части наций постиндустриальный) социум до сих пор не смог найти щадящих способов взаимодействия с природной средой. Даже при нормальной, безаварийной эксплуатации промышленных мощностей подавляющее большинство экономик мира (и Россия в данном случае типичный пример) осуществляет так называемое «обычное загрязнение» среды.
Ряд печальных примеров, иллюстрирующих аварийные ситуации, можно почерпнуть из хронологии событий по устранению одного из последствий (загрязнение реки Енисей трансформаторным маслом) катастрофы, произошедшей на Саяно-Шушенской ГЭС в августе 2009 года.
1 Российская газета. 2009. № 112 (вкладыш ЭКОНОМИКА). С. А7.
Первые заявления руководства ОАО «РусГидро» относительно экологических последствий аварии для реки Енисей содержали успокаивающие оценки. Со слов исполняющего обязанности председателя Правления ОАО «РусГидро» 17 августа 2009 г.: «Когда происходят утечки нефти, там выходят тысячи тонн, а здесь мы говорим о нескольких.» .
В ходе аварийно-спасательных мероприятий, проводившихся МЧС по Красноярскому краю с привлечением технических ресурсов значительного числа предприятий сообщалось уже о 20, позднее о 40 тоннах трансформаторного масла4. В итоге, после завершения ликвидации аварийного разлива нефтепродуктов стало известно, что на территории Республики Хакассия не существует оборудования для законного хранения, либо переработки 100 тонн масляно-водяной смеси и иных нефтесодержащих отходов5. Кроме того, в прессу попал случай проверки на предмет наличия оснований для возбуждения уголовного дела против руководителя одной из мелких фирм, которые наравне с крупными государственными организациями участвовали в ликвидации аварии. По информации исполняющего обязанности прокурора Саяногорска, работники ООО «Эколог», зарегистрированного в Абакане, слили рядом с селом Новоенисейка около 15 кубометров собранных с поверхности Енисея масляных отходов, вместо отправки их на утилизацию в Томскую область или Красноярский край6.
То есть, в России, где значительная изношенность производственных фондов накладывается на зачастую пренебрежительное отношение к
2 По состоянию на 31 декабря 2008 г. более 60 % акций холдинга ОАО «РусГидро» находилось в собственности Российской Федерации.
Разлив масла на Енисее попытаются остановить бонами // Nevvslab. 2009. 17 августа [Электронный ресурс, дата последнего обращения 17 августа 2009 г.]. — Режим доступа 4 Масляное пятно на Енисее растянулось на 27 километров // Newslab. 2009. 20 августа [Электронный ресурс, дата последнего обращения 20 августа 2009 г.]. - Режим доступа
В Хакасспи негде утилизировать более 100 тонн масла с поверхности реки Енисей // Nevvslab. 2009. 24 августа [Электронный ресурс, дата последнего обращения 24 августа 2009 г.]. -Режим доступа 6 В отношении главы фирмы, собиравшей масло после аварии на СШГЭС, могут возбудить уголовное дело//Nevvslab. 2009.11 сентября [Электронный ресурс, дата последнего обращения 11 сентября 2009 г.].-Режим доступа
экологическим проблемам, в ситуациях связанных с авариями, не учитываемый и не устраняемый вред окружающей среде возрастает многократно.
Несомненно, что каждое сообщение о подобных событиях требует ответа на ряд вопросов. Например, а достаточным ли образом действовало государство для предотвращения аварий? Какова реальная роль современного Российского государства в организации и применении компенсаторных механизмов, которые, несомненно, должны вступать в действие вслед за фактами загрязнения окружающей среды? В свете этого значительный интерес представляет официальная информация о результатах применения такого вида государственного принуждения, как возмещение вреда окружающей среде. Используемый государством статистический инструментарий (заложенная в нем методика оценки) может отражать современную роль публичных властей в реализации компенсаторного механизма.
В качестве объектов обобщения можно избрать ежегодные государственные доклады «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации» за пятилетний период (2003-2007 гг.). Анализ статистических данных, представленных в государственных докладах, позволяет выявить как минимум две проблемы государственного участия в компенсации вреда, причиненного окружающей среде, личности и имуществу в результате нарушения норм экологического законодательства.
По итогам пяти лет деятельности, суммарный «коэффициент полезного действия» федеральных органов исполнительной власти в данной сфере (среднее арифметическое соотношений сумм предъявленных и присужденных исковых требований, получаемое на основе обобщения официальных данных) составляет около 15 %7.
Используемый государством статистический инструментарий (учет в
Подробнее, см.: главу 2 настоящей работы.
денежном исчислении объема предъявленных к хозяйствуюгцим субъектам и удовлетворенных арбитражными судами требований) почти бесполезен для целей оценки эффективности данного вида государственного принуждения, поскольку публикуемые данные не позволяют провести анализ деятельности по восстановлению природной среды, а тем более по компенсации ущерба причиненного гражданам или организациям.
Объект и предмет исследования
Объектом данной диссертации являются общественные отношения, правовые отношения, юридические факты в сфере причинения и возмещения вреда окружающей среде, личности и имуществу; экологически значимое поведение (правомерное и правонарушающее) Российского государства в лице федеральных и региональных органов власти, государственных учреждений как детерминанта экологического и экогенного вреда; а также юридические компенсаторные механизмы, направленные на нейтрализацию условий, способствующих возникновению такого вреда.
Предмет работы составляют система правовых норм и сложившаяся практика их применения, определяющие основы организации и порядок осуществления государством восстановления природной среды и компенсации причиненного ее загрязнением ущерба жизни и здоровью физических лиц, а также имуществу юридических и физических лиц.
Цель и задачи исследования
Основной целью настоящей работы является анализ правовых проблем, связанных со статусом Российского государства как субъекта возмещения экологического и экогенного вреда, и выработка предложений по их решению.
Для достижения этой цели необходимо решить ряд взаимосвязанных исследовательских задач:
- изучить и обобщить имеющиеся научные и практические материалы,
определить степень и уровень комплексной разработанности исследуемой темы;
установить соотношение между собой видов вреда, причиняемого вследствие загрязнения окружающей среды, а также их место в системе мер государственного принуждения, обеспечивающих экологическую функцию Российского государства;
показать место и роль государства, его органов, государственных предприятий и учреждений в непосредственном причинении вреда окружающей среде, личности и имуществу;
выявить и охарактеризовать сущность и функции публичной компенсации экологического и экогенного вреда;
проанализировать историю развития и современные источники правового регулирования проблемы на международном, федеральном и региональном уровнях;
- обобщить судебную практику по спорам, связанным с возмещением
вреда окружающей среде;
- установить причины низкой результативности мероприятий по
восстановлению природной среды и компенсации ущерба гражданам и организациям;
разработать предложения по систематизации правового регулирования публичной компенсации экологического и экогенного вреда.
Методология и методика исследования
Методологическую основу диссертации составила система различных логических приемов и средств познания исследуемой проблемы. В процессе работы были использованы общенаучные, частные и специальные методы познания, в их числе: исторический, логический, метод анализа и синтеза, системно-структурный, комплексный, функциональный, сравнения (в том числе методика сравнительного правоведения), формально-юридический, статистический и другие. Применение различных методов в их сочетании позволило решить поставленные диссертантом задачи и достичь обозначенной цели.
Теоретической базой для проведенного исследования стали труды
юристов-экологов: А. И. Бобылева, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука,
С. Бэлла и С. Белла, М. И. Васильевой, Г. Винтера, А. К. Голиченкова, О. Л. Дубовик, А. Л. Ивановой, И. А. Иконницкой, Н. Д. Казанцева, Б. Д. Клюкина, О. С. Колбасова, С. Н. Кравченко, И. О. Красновой, О. И. Крассова, Л. Кремера, В. В. Круглова, Г. Люббе-Вольфф, Р. Макрори, В. Л. Мищенко, Н. Г. Нарышевой, В. В. Никишина, Е. В. Новиковой, В. В. Петрова, Т. В. Петровой, Ю. С. Шемпгученко, А. С. Шестерюка, Я. Янса и других ученых, работы которых указаны в библиографии.
При подготовке диссертации проанализированы научные труды правоведов, которые занимались вопросами ответственности в рамках российской теории государства и права, гражданского и (или) уголовного права: М. М. Агаркова, С. С. Алексеева, М. М. Брагинского, С. Н. Братуся,
A. Э. Жалинского, О. С. Иоффе, Н. М. Коркунова, С. Ф. Кечекьяна,
B. Н. Кудрявцева, М. И. Кулагина, О. А. Красавчикова,
Л. О. Красавчиковой, Н. С. Малеина, Н. И. Матузова, И. С. Самощенко,
Р. О. Халфиной, А. Ф. Черданцева, Г. Ф. Шершеневича и других.
В сочетании с ними использованы работы ученых, специализирующихся в области конституционного и административного права: С. А. Авакьяна, Д. Н. Бахраха, А. Ф. Евтихиева, А. И. Елистратова, А. П. Алехина, Б. П. Курашвили, Б. М. Лазарева, Г. И. Петрова, Ю. А. Тихомирова и других. В связи с освещением ряда проблем международно-правового регулирования цитируются монографии и статьи А. Н. Вылегжанина, Е. Е. Вылегжаниной, А. И. Иойрыша, М. Н. Копылова, Е. С. Молодцовой, Г. И. Тункина и других.
В связи с комплексностью проблемы предмет анализа был
распространен на исследования экономистами С. Н. Бобылевым,
Г. А. Моткиным отдельных проблем возмещения и страхования
экологического вреда и вопросов инвестирования мер экологической
безопасности военных объектов, рассматривавшихся И. К. Епифановым.
Нормативная база. Основные теоретические положения
диссертации опираются на анализ международных правовых актов (конвенций, соглашений и судебных прецедентов); российских федеральных и региональных нормативных правовых актов, с учетом их толкования сложившегося в национальной судебной практике.
Эмпирическую основу работы помимо результатов научных исследований в области теории государства и права, гражданского, административного и экологического права, международного права, экономической теории составляет анализ судебной практики арбитражных судов, толкований Конституционного Суда Российской Федерации, прецедентов Европейского суда по правам человека, а также статистических данных о возмещении экологического вреда и о состоянии окружающей среды в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы
Степень разработанности проблемы характеризуется тем, что правовое
регулирование возмещения экологического и экогенного вреда, как отдельных
групп социальных отношений, неоднократно являлось предметом
юридического анализа. Вопросы возмещения экологического вреда постоянно
привлекают внимание значительного числа правоведов, и нашли свое
отражение в работах, как специально посвященных этой проблеме, так и в
Объективные причины дифференциации правового регулирования отношений по возмещению экологического и экогенного вреда
Главным основанием дифференциации правового регулирования, которое (наряду с унификацией) является одной из двух главных закономерностей развития современного права 13 , выступают сами общественные отношения, вернее, существенные различия в этих отношениях. Возмещение вреда, причиненного окружающей среде, с одной стороны, и компенсация ущерба, причиненного здоровью человека, имуществу, с другой стороны, основаны на фундаментально различном характере объектов, которым причиняется вред. Как следствие, существенные особенности самого вреда, который причиняется этим объектам — экологический, с одной стороны, и экогенный, с другой стороны, не зависят от воли законодателя (носят объективный характер) и детерминируют (предопределяют) дифференциацию в правовом регулировании.
Для ряда представителей научной школы Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова характерно каждый из трех объектов, «природа - личность - имущество», связывать с отдельным видом вреда: «экологическим — антропологическим или антропогенным - экономическим», в работах В. В. Петрова 14 ; либо «экологическим (в узком значении) — социальным - экономическим» в соответствующих статьях юридического словаря А. К. Голиченкова15.
Термин «экогенный вред» впервые, по-видимому, был использован в работах российских правоведов в конце 80-х гг. прошлого века М. И. Васильевой. Для целей своей диссертации она употребляла следующее определение: экогенный вред — вред здоровью граждан, причиненный загрязнением окружающей природной среды16. В конце 90-х гг. соотношение этих понятий было уточнено М. М. Бринчуком: он расширил круг охраняемых благ, включив в состав объектов первого имущество физических и юридических лиц. В его работе 1998 г. используется формулировка, позволяющая допустить, что автор употреблял эти термины как синонимы — «вред, причиняемый нарушением правовых экологических требований, называется в доктрине экологического права экологическим или экогенным вредом»17. Однако во всех последующих изданиях эти категории четко разграничиваются: термин «экогенный» употребляется для обозначения таких объектов охраны как жизнь и здоровье граждан, а также имущество любых субъектов; «экологический» — природной среды и ее составляющих18.
Достаточно подробно ряд аспектов разграничения «экогенного» и «экологического» вреда изложен в специальном монографическом исследовании Г. А. Мисник 19 . Отдавая должное сильным сторонам аргументации указанного специалиста, нельзя не заметить логического противоречия, содержащегося в этой части её работы. Приводя несколько оснований дифференциации, автор одновременно не придает указанному разделению существенного значения. По её мнению, «...поскольку экогенный вред не существует вне вреда экологического...»20, и первый выступает составной частью второго, «...экологический вред и экогенный вред не могут рассматриваться как самостоятельные формы...». С такой позицией трудно согласиться.
Представляется, что в рамках юридического анализа деление вреда на два самостоятельных вида — экологический и экогенный - выглядит вполне обоснованным и с позиции этимологии, и с точки зрения отражения сущности этих явлений. При таком подходе точнее подчеркивается характер связи между одинаково важными элементами, входящими в механизм устранения последствий, причиненных негативным воздействием. Восстановление нарушенной природной среды в большинстве случаев должно предотвратить длящееся причинение вреда личности и имуществу в будущем . Тогда как компенсация только экогенного вреда будет являться борьбой со следствиями, без воздействия на коренные причины. Стоит отметить, что употребление именно этих двух понятий вовсе не является самоцелью и вызвано, скорее, стремлением к упрощению изложения в контексте юридического анализа. Для решения задач диссертационного исследования важно лишь наличие факта дифференциации этих видов вреда в зависимости от защищаемых благ, а не те термины, которыми это различие обозначается.
Дальнейшее употребление по тексту работы терминов «возмещение» экологического вреда и «компенсация» экогенного вреда, основывается на понимании того факта, что, в действительности, загрязненная окружающая среда, утраченное здоровье и, тем более, жизнь человека не могут быть восстановлены. Негативные изменения отдельных природных объектов и комплексов зачастую носят необратимый и неисчислимый характер: «вред, наносимый окружающей среде как целостному объекту или моральным, этическим, эстетическим чувствам человека или целого общества, невозможно оценить с помощью только финансовых и рыночных инструментов»"". В связи с этим, и то и другое понятия в отдельных случаях употребляется как синонимы, заменяющие более громоздкие термины «мероприятия, способствующие улучшению качества среды», «меры, направленные на восстановление здоровья», «реституция».
Экологический вред как ухудшение состояния окружающей среды, характеризующееся превышением некоего условно определяемого масштаба загрязнения, можно считать первичным проявлением негативного антропогенного воздействия. Безусловно, последствия «второго уровня» (угроза личности, включая жизнь и здоровье, и имуществу), возникающие одновременно с загрязнением среды или позднее, и сам результат негативного воздействия на природу («первый уровень») связаны между собой. Но это отношение вовсе не обязательно является прямой, неизменной последовательностью: «источник воздействия» - «компонент природной среды и/или природный организм» — «человек и/или его имущество». В системе фактических связей возможны любые сочетания, в том числе комбинаторика прямых влияний «источник» — «природа», «источник» - «человек», «источник» -«имущество» с одновременным их пересечением или, даже непрогнозируемым на уровне существующих естественно-научных знаний обратным воздействием.
Таким образом, налицо существенное противоречие. Превалирующая в науке экологического права унитарная позиция (дифференциация фактических отношений - базиса - рассматривается как несущественная) препятствует надлежащему теоретическому анализу и описанию надстройки - групп норм права в качестве самостоятельных, но взаимосвязанных элементов правового механизма. Эта же модель легализована в действующем российском законодательстве. Нормативные правовые акты содержат лишь декларацию о необходимости полного возмещения вреда, причиненного среде, личности и имуществу. Российское право не содержит системы правил (либо четкого требования) об обязательности одновременного применения элементов восстановительного механизма, направленных на защиту всех трех перечисленных выше объектов.
Компенсация вреда, причиненного окружающей среде, личности и имуществу, - элемент экологической функции государства
В работах юристов-экологов равно употребляются категории «основные направления деятельности государства» (природоохранная или, позже, с развитием экологического права как науки, более широкое, экологическая функция ) и «основные направления управленческой деятельности» (функции экологического управления41). Представляется, что указанные явления соотносятся как целое и часть. А одной из возможных причин дублирования или, подчас, смешения терминов, которыми они обозначаются, необходимо признавать разную степень абстрактности содержания вкладываемого в понятия. Например, в рамках общей части предмета науки конституционного права применяется теоретическое описание государства как единого субъекта. Соответственно, используется термин «функция государства» с дифференциацией их на внешние и внутренние 2. При необходимости в большей детализации состава субъектов, например, в рамках теории государственного управления, понятие «управленческих функций» раскрывается через некий набор видов деятельности органов исполнительной власти. Несомненно, что регулирование, прогнозирование, планирование, организация системы управления, прямое руководство, координация, учет и контроль 43 (основные функции, которыми оперирует доктрина административного права) - это теоретическое описание, общая модель, которая применима к любой сфере, в том числе при реализации всеми органами государства своей экологической функции.
Признание природоохранного направления деятельности современного государства в качестве одного из приоритетных не является дискуссионным вопросом уже более тридцати лет . Не вдаваясь в полемику относительно предиката «экологический», характеризующего данную сферу деятельности государств , согласимся с мнением, что при описании любого аспекта реализации экологической функции, необходимо «... оценить роль каждого из институтов государственной власти ...» .
Существенной характеристикой современного Российского государства должно стать признание следующей цели - предупреждение ущерба окружающей среде, личным неимущественным благам (здоровью и жизни), а также имуществу граждан и организаций. Недостижение этой цели приводит к развитию причинных цепочек: «деградация среды» — «ухудшение здоровья человека»; «деградация среды» - «причинение ущерба имуществу». Соответственно, в ряде случаев, возникновение необходимости применять компенсационные механизмы может расцениваться как один из показателей ненадлежащего исполнения властным субъектом своей экологической функции. Именно превентивная составляющая должна иметь приоритетное значение в деятельности органов государства. Однако несомненным является и тот факт, что избежать негативного воздействия на окружающую среду общество не способно. Значит, возмещение вреда, причиняемого среде, личности и имуществу, также должно быть отнесено к целям деятельности публичных образований.
Экологическая функция государства применительно к институту возмещения экологического и экогенного вреда может быть условно разделена на две модели деятельности. В первой, обычно характеризуемой как атрибут рыночной экономики, роль государства сводится к организации правоотношений по восстановлению организациями-загрязнителями вреда, нанесенного окружающей среде, и получению пострадавшими компенсаций. Цели государства достигаются за счет применения, преимущественно, инструментов частного права. К задачам государства в такой модели относятся: создание материальных и процессуальных норм, обеспечивающих справедливый баланс интересов (нормотворчество, в частности законотворческая деятельность); организация исполнения правовых норм через систему государственных органов, осуществляющих контроль и государственное принуждение; - защиту индивидуальных и коллективных прав потерпевших в судебном порядке.
Необходимо согласиться с мнением, М.М. Бринчука о том, что «создание современного экологического законодательства и эффективной системы органов государственной исполнительной власти ... - двуединая задача российского государства как правового и социального» 47 . Однако, указанная модель, даже при условии существования совершенного законодательства (института возмещения экологического и компенсации экогенного вреда) и развитой практики его применения, может быть эффективно реализована в отношении публичной реституции, лишь если в системе взаимодействия государственных органов и гражданина заложен элемент высокоразвитой частной инициативы по защите собственных интересов.
Вторая модель, более характерна для, так называемой, административно-плановой экономики. Государство берет на себя перераспределение ресурсов общества, в том числе необходимых для оздоровления окружающей среды. Фактическую деятельность по организации восстановительных мероприятий осуществляют государственные предприятия. Защита интересов частных лиц может осуществляться путем установления социальных выплат, льгот, оплаты лечебных и профилактических мероприятий. Приоритет в правовом поле отдается инструментам публичного права.
Исторически, формирование особой роли государства в реализации всех типов компенсаторных воздействий в сфере охраны окружающей среды объясняется тем, что рыночным отношениям органически присущи так называемые «провалы» или «изъяны»48 -внутренние противоречия из-за которых без внешнего (государственного) вмешательства общество не может существовать исключительно основываясь на закономерностях рыночной организации экономики. Одним из таких провалов экономисты признают следующую проблему. Ряд сфер социальной жизни требуют постоянного вложения значительных финансовых затрат, но при этом не приносят немедленной выгоды лицу, несущему бремя расходов. Например, образование, культура, социальное обеспечение и т. п. - способствуют развитию общества в целом, но не «привлекательны» для инвестора49, и к тому же высокозатратны. К этой же группе отношений, несомненно, относится и деятельность по предотвращению антропогенного загрязнения, а равно по восстановлению окружающей среды и по компенсации иных негативных последствий ее ухудшения.
Во всех современных разновидностях смешанной экономики власти восполняют провалы рынка путем направления публичных финансовых ресурсов на организацию и/или прямое субсидирование затрат в проблемных сферах. То есть, в рамках отношений по предотвращению и компенсации экологического и экогенного вреда государство может взять на себя статус субъекта возмещения: непосредственного плательщика, либо распределителя финансовых средств. Причем, вне зависимости от того, является ли публичное образование причинителем вреда (прямым или опосредованным).
Российское государство должно признавать ответственность перед гражданами за последствия масштабного, систематического загрязнения биосферы, которые, в ряде регионов, не могут быть квалифицированы иначе, чем «экологическая катастрофа»: так, согласно мнению профессора А.В. Яблокова, данные Всемирной организации здравоохранения позволяют сделать заключение, что в 2004 г. в России по причинам, связанным с загрязнением окружающей среды, умерли 493 тыс. человек50.
Конституционные основы
Описанию базовых эколого-правовых принципов, отраженных в тексте основного нормативного правого акта Российской Федерации, посвящено значительное количество монографических исследований, статей и специальной учебной литературы61. Однако изучению проблем, возникающих при конституционном регулировании социальных отношений по компенсации экологического и экогенного вреда, уделено не вполне достаточное внимание правоведов.
Массив конституционных положений образует вершину системы национальных юридических норм. В силу ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации 1993 года (далее - Конституция), она имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Внутренняя структура Конституции также основана на принципе иерархичности: её нормы неодинаковы по юридической силе. Положения главы 1 Конституции, составляющие основы конституционного строя, обладают приоритетом перед всеми другими её разделами: никакие иные нормы конституционного акта не могут противоречить основам конституционного строя (ст. 16 Конституции). Глава 1, а также глава 2, содержащая неисчерпывающий перечень прав и обязанностей (основы правового статуса), защищены от произвольных корректировок путем закрепления усложненной процедуры их изменения. В силу ч. 1 ст. 16, ст. 64, ст. 135 Конституции положения глав 1 и 2 не могут быть пересмотрены парламентом Российской Федерации: для легального изменения текста статей, входящих в эти главы, необходимо созвать Конституционное Собрание, разработать и принять проект новой Конституции.
В силу ст. 2 Конституции высшей ценностью признаются права и свободы человека. Безусловно, необходимым условием, предпосылкой для реализации любого иного права является собственно физическое существование индивида. Согласно ч. 2 ст. 17 Конституции основные права и свободы принадлежат каждому лишь с момента рождения. Право на жизнь, исходя из его расположения в структуре текста, должно быть приоритетным: в главе 2 Конституции оно закреплено сразу вслед за базовыми процессуальными принципами толкования данной главы (ч. 1 ст. 20 Конституции).
Требование о поощрении деятельности, способствующей экологическому благополучию (ч. 2 ст. 41 Конституции), является закреплением публичной обязанности государства по предотвращению деградации среды. Зависимость здоровья (жизни) человека от состояния среды не требует доказывания . Следовательно, эффективная деятельность, способствующая укреплению здоровья населения, должна основываться не только на высоком качестве медицинской помощи (ч. 1 ст. 41 Конституции), но и на выполнении государством обязанности обеспечить благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции).
Однако анализ истории применения Конституционным Судом Российской Федерации (далее — Конституционный Суд) указанных положений основного закона позволяет сделать вывод, что такое толкование соотношения прав частных лиц с обязанностями государства в данной сфере пока не является доминирующим.
В практике Конституционного суда при толковании права на охрану здоровья наибольшее внимание уделяется как раз такой составляющей, как обязанность государства обеспечить медицинскую помощь. Так, в деле Ткаченко Валерия Федоровича гражданин обжаловал конституционность части 3 ст. 29 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». По мнению заявителя, данная норма, как устанавливавшая различный порядок обеспечения работающих и неработающих инвалидов санаторно-курортными путевками, противоречила положениям Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд, отказывая в принятии к рассмотрению жалобы, указал, что «...дифференциация предоставления санаторно-курортных путевок направлена на повышение уровня социальной защиты работающих инвалидов и не может рассматриваться как устанавливающая какие-либо ограничения конституционных прав граждан, закрепленных в статьях 39 и 41 Конституции Российской Федерации» . Такой же акцент на предоставление гражданам медицинских услуг, а не на снижение влияния факторов, провоцирующих ухудшение здоровья, сохранился и при рассмотрении запроса Государственной Думы о толковании ст. 41 (части 1) Конституции64, и в ряде более поздних актов Конституционного Суда, содержащих толкование ст. 41 Конституции65.
Системное прочтение ст. 2, ч. 2 ст. 17, ст. 18 Конституции позволяет утверждать, что при её разработке в текст проекта был заложен антропоцентристский подход к защите среды: природа охраняется не как самостоятельная ценность, а лишь как необходимое условие существования человекаб6. Вероятно, обеспечение права на жизнь представлялось создателям Конституции тем стержнем, основной целью, для достижения которой были сконструированы все иные положения, интересующие нас в рамках данной части исследования. Обязанности государства по охране здоровья, по защите имущественных интересов, по обеспечению права на информацию - все эти элементы эколого-правового конституционного статуса отражают приоритет охраны частных благ, без учета всеобщего интереса в сохранении природной среды.
Толкование и применение Конституционным Судом положений ст. 42 Конституции чаще встречается в актах проверки норм законов, регулирующих правоотношения в связи с крупнейшими радиационными авариями на территории России и бывшего СССР. Одной из первых, рассмотренных в данной категории дел, была жалоба Валерия Сергеевича Корнилова о проверке конституционности п. 3 ст. 1 Закона Российской Федерации от 20 мая 1993 года «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» . Фактические обстоятельства этого спора (распространение льгот на лиц, перемещенных не за пределы населенных пунктов, а в их границах) не так важны для теории, как выводы Конституционного Суда о содержании ст. 42 Конституции. Так в п. 3 мотивировочной части постановления было указано, что праву на благоприятную окружающую среду корреспондирует обязанность государства принять достаточные меры для защиты природы и людей. Стоит особо отметить, что во всех последующих актах Конституционного Суда, содержащих толкование этой статьи, отсутствует упоминание природной среды в качестве объекта охраны 8. При изучении содержания ст. 42 Конституции и практики её толкования можно прийти к выводу о том, что в статью включены принципиальные основы возмещения лишь экогенного, но не экологического вреда. Согласно Конституции в результате экологического правонарушения у государства возникает: - обязанность обеспечить компенсацию вреда, причиненного здоровью (несомненно, данное положение содержит ограничение по субъекту - только физические лица могут утратить здоровье); - обязанность обеспечить возмещение ущерба, причиненного имуществу (поскольку в формулировке употреблено слово «каждый имеет право», постольку в круг субъектов входят любые лица — собственники утраченного или поврежденного имущества).
Общий обзор обязательств российской федерации, предусмотренных международными актами
Система взаимодействия государств, в том числе практика разрешения конфликтных ситуаций, связанных причинением имущественного ущерба, начала формироваться достаточно давно. Можно отметить, что за развитием той или иной сферы экономических связей, следовало формирование и закрепление сначала обычной практики, и далее двусторонних или многосторонних международных договоров. Исторически первой была область морских перевозок, далее воздушного транспорта, позже, в 1950-1960 гг., использования атомной энергии, космоса и их различные сочетания, например эксплуатация судов с ядерными энергетическими установками.
Как признание проблем правового регулирования вопросов возмещения вреда, причиненного в результате аварий супертанкеров, были разработана Международная конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью, 1954 г. (ОИЛПОЛ) " ; Международная конвенция относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью (29 ноября 1969 г.) ; Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью (29 ноября 1969 г.)194; Международная конвенция о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью (18 декабря 1971 г.)195.
В области использования атомной энергии — Парижская конвенция об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии (29 июля 1960 г.); Конвенция, дополняющая Парижскую конвенцию 1960 г. (31 января 1963 г.); Международная конвенция об ответственности операторов ядерных судов (25 мая 1962 г.)196; Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г. и факультативный протокол к ней относительно обязательного урегулирования споров 1963 г. Стоит заметить, что Российское государство (в тот период в лице СССР) по различным причинам длительное время не принимало для себя обязательства по ряду указанных выше международных соглашений. В отношении некоторых из них не является участником и на сегодняшний день. Вместе с тем, в литературе описаны случаи применения к СССР международных норм об ответственности за загрязнение окружающей среды на основании подписанных и ратифицированных международных конвенций того периода. Например, Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами (29 ноября 1971 года) . В январе 1978 г. с советский космический аппарат Космос-954, имея на борту в качестве источника энергии миниатюрный ядерный реактор, вышел из-под контроля и упал на территории Канады. Хотя при падении в малонаселенной местности ни один человек не пострадал, загрязнение было причинено значительной по площади территории. После длительных и напряженных переговоров СССР и Канада достигли соглашения о выплате в качестве компенсации 3 000 000 канадских долларов .
Давая краткую " характеристику этапа развития этой группы международных актов в 1950-1960 гг., следует отметить следующее. Они были преимущественно направлены на унификацию национальных норм гражданского права различных государств, чтобы на единообразной основе разрешать вопросы частно-правовой ответственности: компенсации вреда, причиненного имуществу или личности. Соглашения возлагали определенные обязательства на государства (закрепление соответствующих правил во внутригосударственном законодательстве), но речь в них шла в основном об обязанностях владельцев соответствующих объектов.
В отношениях с иностранным государством потерпевшие частные лица были представлены лишь опосредованно, через государство своего гражданства (подданства). Например, хотя в ст. I Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, упоминаются интересы физических и юридических лиц, ст. VIII-IX предусматривают, что претензии о компенсации за ущерб на основании данной Конвенции предъявляются только государствами и лишь по дипломатическим каналам. Вопрос взаимодействия государств с физическими или юридическими лицам своего гражданства (подданства) либо вообще не рассматривался, либо прямо исключался из предмета международно-правового регулирования (ст. VII Конвенции).
Проблемы ответственности государств перед иными субъектами международного общения за причинение экологического вреда в конвенциях специально не регулировались. Следовательно, споры могли разрешаться лишь «из нормы обычного международного права, запрещающей причинение ущерба» .
Наряду с тенденциями в международном частном праве с конца 1967 г. " в рамках ООН начинает развиваться идея о необходимости закрепления на международном уровне права человека на сбалансированную (в ряде подходов - на здоровую) окружающую среду, которая к концу 70-х гг. прошлого века нашла отражение в концепции третьего поколения прав человека или прав солидарности. Теория прав солидарности была предложена Генеральным секретарем Международного института прав человека Карелом Васаком в 1979 г. Её суть заключается в том, что эти права можно реализовать лишь посредством согласованных усилий индивида, государства, публичных и частных объединений и международного сообщества на основе признания общей (солидарной) ответственности
В отличие от прав «первого поколения», провозглашенных в статьях 2 - 21 Всеобщей декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.)204 и в статьях 6-27 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью Йорк, 19 декабря 1966 г.)205, а так же от прав «второго поколения», к которым относят закрепленные в статьях 22 - 27 Всеобщей Декларации прав человека и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) «права солидарности» не нашли формального закрепления в универсальных международных актах207, указанных выше. Не стала исключением в этом отношении и региональная Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.)208: формально она тоже не содержит указанного права человека. Однако в ряду актов, содержащих стандарты прав человека, последняя конвенция стоит особняком. Как детально будет продемонстрировано в следующем параграфе, именно в рамках её применения концепция реализации права на благоприятную окружающую среду как «права солидарности» нашла свое отражение в прецедентной практике Европейского суда по правам человека.
Кроме того, в этот же период в рамках рабочих групп ООН начинает развиваться точка зрения, согласно которой проблему международного регулирования ответственности государств и вопросов компенсаций за загрязнение, причиненное в результате деятельности под юрисдикцией данного государства, следует решать с учетом особенностей объектов охраны.
Декларация конференции ООН по проблемам окружающей человека среды от 16 июня 1972 г.209 отразила эту позицию в принципах V - VII, XVIII (в части провозглашения идеи о необходимости предотвращения государствами негативного воздействия), и в принципе XXII (в части предложения государствам развивать в национальном законодательстве институты компенсаций и ответственности). Дальнейшее развитие этого подхода можно найти в положениях 10-12, 14 Всемирной хартии природы от 29 октября 1982 г.
