Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ВОЗМЕЩЕНИЯ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО ОРГАНАМИ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ 18
1.1. Зарубежное и международное право обответственности государства за причиненный им вред:исторический аспект 18
1.1.1. Право зарубежных стран 18
1.1.2. Международное право 29
1.2. Развитие отечественного законодательства о возмещении вреда, причиненного гражданам властными органами и их должностными лицами 34
ГЛАВА 2. ЭЛЕМЕНТЫ ПРАВООТНОШЕНИЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВА ЗА ПРИЧИНЕННЫЙ ВРЕД 57
2.1. Публично-правовые образования, как субъекты деликтного обязательства 57
2.1.1. Причинитель вреда 58
2.1.2. Потерпевший в деликтных обязательствах 2.2. Объект ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами 85
2.3. Содержание ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами 93
ГЛАВА 3. ГРАНИЦЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВА ЗА ПРИЧИНЕНИЕ ВРЕДА 102
3.1. Основание ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами 102
3.2. Условия ответственности государства за причинение вреда 107
3.2.1. Причинная связь 112
3.2.2. Вина 120
3.2.3. Противоправность поведения причинителя вреда132
3.3. Ответстенность государства за причинение
Правомерного вреда законным интересам 145
Заключение 167
Библиография 1
- Зарубежное и международное право обответственности государства за причиненный им вред:исторический аспект
- Публично-правовые образования, как субъекты деликтного обязательства
- Основание ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами
Введение к работе
«Следует постоянно помнить, что у нас личность не является чем-то самоценным. Она есть винтик огромной машины. Поэтому обеспечение ее прав стоит на втором плане». Н.П. Караджа-Искров
Актуальность темы исследования: Перемены экономического строя Российской Федерации, происшедшие в последнее десятилетие, а также преобразования в различных сферах российского общества повлекли за собой серьезные изменения во всей системе отечественного права, в том числе - гражданского. Однако процесс его адаптации к новым реалиям жизни во многом еще не завершен. Это в полной мере относится и к институту ответственности государства и, в первую очередь к ответственности государства за вред, причиненный органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Сегодня от качества работы государственного аппарата, компетентности, добросовестности, честности его должностных лиц зависят судьбы миллионов людей. Поэтому, на наш взгляд, преодолеть противоречие между личными интересами должностных лиц и требованиями должности, предъявляемыми государством и гражданским обществом, способен институт ответственности государства за действия (бездействие) органов государственной власти.
Институт ответственности государства за вред, причиненный органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, появился сравнительно недавно как в отечественной правовой системе, так и в правовых системах большинства зарубежных стран.
Исключительная важность рассматриваемого в настоящем
диссертационном исследовании института определяется тем, что деликтная ответственность государства в процессе реализации властной деятельности стала принципом, признанным мировым сообществом, стандартом защиты прав и свобод человека. Она гарантируется не только действующим российским законодательством, но и международным правом, в частности, такими положениями как подпункт «а» п. 3 ст. 2; п. 5 ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года.1
О значении указанного выше института говорит и то, что он приобрёл статус конституционного принципа. Так, статья 53 Конституции Российской Федерации декларирует, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Гражданское законодательство РФ призвано конкретизировать это положение, создать действенный механизм его реализации.
Между тем, в Российской Федерации, к сожалению, пока нет единого нормативного правового акта, регламентирующего порядок реализации права гражданина на возмещение государством вреда. Поэтому говорить о полной реализации конституционного права на судебную защиту в этой сфере было бы преждевременно.
Рассматривая жалобы граждан, суды руководствуются нормами гражданского, жилищного, финансового и других отраслей права.
Количество нарушений законодательства и объем причиняемого вреда является наибольшим в сфере функционирования именно исполнительной власти. Вместе с тем рассматриваемые в данной диссертационной работе проблемы, а соответственно, и положения настоящего исследования могут быть распространены на ответственность государства за действия (бездействия) как законодательной, так и судебной власти. Большинство органов исполнительной власти, наделенные административными
1 Принят Генеральной Ассамблеей ООН 16.12.1966. По отношению к СССР вступил в силу 23.03.1976 (Ведомости ВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291).
функциями в сфере предпринимательства и охраны жизни, здоровья и имущества граждан, относятся к федеральному уровню. Вместе с тем, по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к исключительному ведению субъектов РФ, субъекты РФ вправе самостоятельно создавать органы, ответственные за регулирование и управление соответствующей сферой отношений. Значительными административными функциями наделяются и муниципальные органы исполнительной власти.
На сегодняшний день законодательство, регулирующее данную сферу гражданских правоотношений, является раздробленным, фрагментарным и несовершенным.
Категория правовой ответственности государства по своей сути для правоведения не нова. Начиная с первой половины XIX века она исследовалась в трудах философов и правоведов и продолжает относиться к вопросам, которые до конца не решены ни в рамках общей теории права, ни в рамках гражданского права.
В современной цивилистике нет теоретически и практически
обоснованной современной концепции гражданско-правовой
ответственности государства. Между тем необходимо начать создание современной правовой базы, которая эффективно регламентировала бы этот вид социальных отношений, а именно - имущественные отношения с участием государства. Иными словами, необходимость исследования ответственности государства не вызывает сомнения. Другое дело, что эта проблема вызывает другие вопросы, требующие обсуждения: перед кем, как и за что отвечает государство?
Исследуя категорию ответственности, важно не упускать из виду ее многозначность: в литературе обнаруживаются различные аспекты ответственности - политический, экономический, юридический и др. Данное обстоятельство обусловливает широкую палитру всевозможных ее концепций, трактовок, дефиниций. Такая множественность толкования во многом предопределяется субъективным фактором: содержание
ответственности наполняется тем смыслом, который вкладывают в этот социальный феномен сами интерпретаторы. Однако существуют и объективные основания ответственности, среди которых на первом месте стоит незаконная публично-властная деятельность.
Необходимость выявления проблем, препятствующих эффективной реализации норм об ответственности государства в России, и их разрешения путем совершенствования действующего законодательства и правоприменительной практики обуславливают своевременность и актуальность темы настоящего исследования. Основные работы, посвященные изучению деликтной ответственности государства, были написаны либо в дореволюционный период, либо во время существования системы социалистического права и, несмотря на то что содержат и по сей день научно значимые идеи и выводы, тем не менее, по понятным причинам не отвечают требованиям сегодняшней практики. Работы, написанные уже после принятия Конституции РФ и Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ПС РФ), практически не затрагивают важные аспекты проблемы, в частности - вопрос ответственности государства за правомерное причинение вреда.
Всё это ставит перед российской наукой задачу глубокого теоретического исследования проблем рассматриваемого в данной диссертационной работе института.
Степень разработанности проблемы. Анализ трудов специалистов в области гражданского права, изученных в процессе написания настоящей работы, показывает недостаточную разработанность теории обязательственных отношений в институте ответственности государства. Вне теоретического осмысления оказались отраслевые особенности обязательств, вытекающих из причинения вреда органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Исследованию, как правило, подвергаются гражданские правоотношения с целью выделения их отраслевой специфики.
Несмотря на то что многие суждения таких учёных, как Д.Н. Бахрах, A.M. Белякова, А.П. Кун, В.Т. Нор, В.М. Савицкий, В.М. Смирнов, А.А. Собчак, Е.А. Флейшиц, К.Б. Ярошенко, до сих пор не утратили своей актуальности, нельзя не учитывать и тот факт, что большинство их теоретических изысканий относятся к прежнему законодательству, а следовательно, не отражают современное состояние этого института.
Кроме того, выявленные характерные особенности института ответственности государства за вред, причиненный органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами не были применены для выделения специфики этого института. В литературе исследуются его отдельные виды, более того, теоретической разработке рассматриваемого института посвящены лишь небольшие по объему параграфы учебников по гражданскому праву, разделы комментариев Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ, в которых анализируются правовые нормы, регулирующие рассматриваемые отношения, а также работы, посвященные отдельным аспектам проблемы. Большей популярностью пользуются вопросы, рассматривающие институт ответственности государства в целом либо институт ответственности государства за вред, причиненный юридическим лицам (при осуществлении ими предпринимательской деятельности).
Наиболее значительные исследования института ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, на основе современного законодательства и судебной практики, были проведены А.Л. Маковским и К.Б. Ярошенко. За последние 10 лет был защищен ряд диссертаций на темы, близкие к теме нашего исследования (работы СБ. Цветкова, Д.В. Пяткова, В.В. Попова, Л.А. Родионова, СЮ. Рипинского, Н.А. Кириловой).2
2 Цветков СБ. Гражданско-правовая ответственность за вред причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами: Дис.... канд. юрид наук. - Волгоград, 1998; Пятков Д.В. Гражданская правосубъектность хозяйственных публичных организаций и ее реализация при разграничении собственности: Дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1999; Попов В.В. Гражданско-правовая ответственность за внедоговорный вред, причиненный публично-правовыми
Однако исследование ряда проблем этой ответственности продолжает оставаться актуальной задачей. Так, в недостаточной степени раскрыт особый статус публично-правовых образований, как субъектов гражданского права и деликтной ответственности; практически не разработан важнейший аспект возмещения государством вреда, причиненного правомерными действиями его органов и должностных лиц; не уточнены важные понятия, например, понятие «должностное лицо» в гражданском праве.
Актуальность обозначенной выше проблемы и недостаточная степень ее разработанности предопределили цели и задачи диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном изучении правового института ответственности государства за вред, причиненный гражданам органами исполнительной власти и их должностными лицами, определении средств повышения эффективности регулирования, формулировании теоретических выводов и практических предложений, направленных на развитие юридической науки, законодательства и правоприменительной практики в данной области.
Указанная цель предопределила постановку следующих задач, которые носят как общетеоретический, так и конкретно-прикладной характер:
Теоретическая проработка существующих в науке концепций об ответственности государства в рамках рассматриваемых вопросов;
Анализ действующего законодательства с целью установления недостатков в определении оснований и условий гражданско-правовой ответственности государства;
Изучение и анализ правоприменительной практики в исследуемой области;
образованиями: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001; Родионов Л.А. Казна и казначейство по гражданскому праву Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001; Рипинский СЮ. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти: Дис. ... канд. юрид. наук. - СПб, 2002; Кирилова НА Гражданско-правовая ответственность государства: дис.... канд. юрид. наук. -М., 2003.
- Применение полученных результатов исследования для выработки предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего участие государства в гражданском обороте и его ответственность.
Методологическая и теоретическая основа исследования. В процессе исследования его методологической основой выступает диалектическая логика в ее материалистической трактовке как ведущий общенаучный метод и ряд частно-научных методов: исторический и аналитический, системного анализа и формально-логический, сравнительно-правовой и другие методы исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы известных советских и российских цивилистов, коллизионистов и теоретиков права: М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, A.M. Беляковой, М.И. Брагинского, Л.В. Бойцовой, А.В. Бенедиктова, В.В. Витрянского, О.Э. Лейста, А.А. Жданова, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, А.П. Куна, Н.И. Лазаревского, К.К. Лебедева, Л.А. Лунца, ЯМ. Магазинера, А.Л. Маковского, Н.С. Малеина, Г.К. Матвеева, Н.И. Мирошниковой, В.Т. Пора, И.А. Покровского, В.Ф. Попондопуло, В.А. Рахмиловича, А.Н. Савицкой, О.Н. Садикова, И.С. Самощенко, А.П. Сергеева, В.Т. Смирнова, А.А. Собчака, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, М.Х. Фарукшина, Е.А. Флейшиц, Т.В. Церетели, P.O. Халфиной, М.Д. Шиндяпиной, Г.Ф. Шершеневича, Л.М. Энтина, К.Б. Ярошенко и других.
При проведении исследования по отдельным вопросам анализировались взгляды зарубежных учёных: Г. Брэбана, Ж. Веделя, А, Дайси, X. Кётца, И. Ли, Р.Л. Меррилла, Дж.М. Мошо, П. Сандевуара, М. Санкина, Г.И. Сиска, Т.К. Хартли, К. Цвайгерта, Дж. Шоу и других.
Работа также основывается на современном российском законодательстве. Для изучения практики его применения использовались материалы судебной практики Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа,
Московского округа и федеральных арбитражных судов иных округов России по делам о рассмотрении споров об ответственности государства за вред, причинённый его органами и их должностными лицами. Для сравнительного анализа в работе использовались законодательство СССР и Российской Федерации, современное законодательство Европейского Союза (ЕС), современное зарубежное законодательство, материалы практики судов отдельных государств и Суда ЕС.
Объект диссертационного исследования составляют правовые отношения, возникающие в результате причинения вреда органами публично-правовых образований и их должностными лицами.
Предметом диссертационного исследования является институт гражданско-правовой ответственности государства, право Европейского союза о возмещении вреда, причиненного гражданам публично-правовыми образованиями, теоретические работы ученых-юристов, посвященные проблемам гражданско-правовой ответственности за причинение вреда, а также основные источники гражданско-правового регулирования обязательств государства, вытекающих из причинения вреда органами власти и их должностными лицами, и практики их применения на основе современного законодательства.
В предмет исследования входит ответственность государства за вред, причиняемый действиями (бездействием) органов исполнительной власти. Количество нарушений закона и объем причиняемого в связи с этим вреда является, несомненно, наибольшим в сфере функционирования именно данной ветви власти. Вместе с тем многие положения, содержащиеся в исследовании, могут быть распространены и на имущественную ответственность государства за незаконные действия органов иных ветвей власти.
Научная новизна исследования заключается в комплексном исследовании института ответственности государства за вред, причиняемый действиями его органов и их должностных лиц. В работе подробно
рассматриваются все стадии ответственности государства, впервые проводится специальный анализ ответственности публично-правовых образований за причинение правомерного вреда законным интересам физических и юридических лиц.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Специфика правового регулирования участия государства в
имущественных отношениях, в частности - в сфере возмещения
причиненного вреда, определяется особым статусом этого субъекта; прежде
всего - тем, что в отличие от всех остальных участников гражданско-
правовых отношений, он обладает публичной властью, суверенитетом.
Принципиальное отличие публично-правовых образований от других субъектов гражданско-правовых отношений - физических и юридических лиц - заключается в том, что вторые осуществляют свои гражданские права в своем интересе, тогда как первые, напротив, действуют в общественных интересах. Для выполнения этих функций они и наделяются публичной властью. Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях не является основной целью их существования, определяющей характер и задачи деятельности.
Для осуществления деятельности в интересах общества публично-правовое образование наделяется правом причинять в пределах своих полномочий ущерб законным интересам частных лиц. Таким образом, его статус в отношениях по возмещению вреда имеет двойственный характер. Если как носитель публичной власти оно мооїсет в случае необходимости причинить законным интересам лица правомерный ущерб, то как субъект гражданско-правовых отношений оно должно быть обязано этот ущерб возместить.
2. Законодательство как целого ряда зарубежных стран, в том числе
ФРГ, Франции и США, так и России, эволюционировало в направлении
расширения ответственности государства за причинение вреда: от полного
иммунитета государства и его должностных лиц, через возложение
ответственности лично на должностное лицо, вследствие действий которого был причинен вред, к признанию государства ответственным за действия его органов и служащих. Установлено, что в зарубежном и российском законодательствах возникла тенденция принятия на себя государством обязанности компенсировать нарушение законных прав граждан и юридических лиц в результате правомерных действий государственных органов.
3. Несмотря на то что в ряде стран правовое регулирование
ответственности государства за причиняемый вред относится к публичному
праву (что обуславливается наличием публично-правового элемента в
основании ответственности), более целесообразным является частноправовой
подход.
4. Современной российской, зарубежной и мировой законодательной
практикой выработано два основных подхода к правовому регулированию
возмещения государством вреда. В соответствии с первым, государство
должно брать на себя возмещение вреда, причиненного даже не по его вине -
в результате преступлений, стихийных бедствий, катастроф и т.д. То есть
государство выступает как страхователь частного лица, как «помощник в
тяжелой ситуации». В соответствии со вторым, государство выступает как
субъект гражданско-правовых отношений, наделенный как правом
преимущественного удовлетворения своих интересов (поскольку это -
интересы общества), так и обязанностью возмещать причиненный при этом
вред.
Второй подход, основанный не на доброй воле государства, а на согласованных правовых нормах, на данном этапе развития российского законодательства должен стать приоритетным, поскольку он имеет гораздо большее значение для эффективного функционирования общества и развития экономики. Россия должна развиваться в первую очередь как правовое, и лишь во вторую - как социальное государство.
5. Следует сохранить принятый в действующем российском
законодательстве принцип, согласно которому субъект правонарушения (причинитель вреда) и ответчик по иску о возмещении вреда по положениям ст. 1069-1071 ПС РФ не совпадают. Непосредственными причинителями вреда в рассматриваемом отношении являются органы и должностные лица публично-правового образования, а ответчиком по иску - соответствующие финансовые органы Российской Федерации, субъекта РФ или местного самоуправления.
6. Понятие должностного лица для целей нашего исследования должно быть не уже, а шире указанного в УК РФ и КоАП РФ, т.е. должностное лицо - это лицо, которое официально является сотрудником публично-правового образования (государственного органа, органа местного самоуправления), причем его служебной обязанностью является участие в обеспечении публичной деятельности этого образования.
В качестве основного критерия следует принять возможность сотрудника публично-правового образования причинить вред, пользуясь служебным положением в области публичной, а не хозяйственной деятельности этого образования. Такое определение охватывает весь интересующий нас круг лиц и в то же время исключает тех лиц, которые не имеют никакого отношения к осуществлению публичной деятельности.
7. Основанием деликтной ответственности публично-правовых образований следует считать причинение вреда. Общие условия ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами, можно классифицировать на «первичное», наличие которого необходимо не только для возникновения отношений ответственности, но и для привлечения к ответственности соответствующее лицо, и «вторичные», освобождающие либо ограничивающие ответственность причинителя вреда. Первое, к которому по действующему законодательству следует отнести причинную связь, доказывается истцом в первую очередь; отсутствие вторых, к которым следует отнести противоправность и вину, также доказывается, но уже
причинителем вреда и во вторую очередь после установления первичного условия.
Существующая судебная практика, в соответствии с которой незаконность действий (бездействия) органов власти и управления либо их должностных лиц не презюмируется и должна быть подтверждена истцом, не соответствует закону.
8. В деликтной ответственности государства при наличии причинности незаконность - достаточное условие для возмещения вреда потерпевшему, а виновность - условие для возложения ответственности на конкретный орган или должностное лицо. Она имеет значение при распределении ответственности между причинителями в соответствии с нормами ст. 1080 и 1081 ГК РФ.
9. Следует осуществить переход от специальных норм возмещения за
законное нанесение вреда государством к общей норме: возмещение в
любом случае нанесения вреда законным интересам. То есть исходить
следует не из незаконности действий органов и должностных лиц, а из
законности нарушенных интересов потерпевшего. Исключениями
(специальными нормами) должно быть регламентировано не возмещение,
а, напротив, отказ от возмещения вреда законному интересу. Это уменьшит
произвол властей.
10. В соответствии с предлагаемым изменением норм права,
деликтный иск к публично-правовому образованию и их должностным
лицам будет предъявляться в два этапа. Первый - это иск потерпевшего
лица к данному образованию из причинения вреда законным интересам по
ст. 1069 ГК РФ. Второй - регрессный иск публично-правового образования
к должностным лицам, виновным в причинении вреда, по ст. 1081 ГК РФ.
Помимо этого, в диссертационном исследовании на основе сделанных в работе выводов сформулированы некоторые предложения по совершенствованию действующего законодательства. Предлагается внести следующие изменения в Гражданский кодекс:
Текст ст. 16 ПС РФ изложить в следующей редакции: «Ущерб, причиненный законным интересам гражданина или юридического лица в результате действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или долэюностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлеэ/сат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием, если законом не предусмотрено иное».
Текст ст. 1067 ГК РФ разделить на две статьи. Первый абзац оставить в ст. 1067 без изменений; второй абзац взять за основу текста дополнительной ст. 1067-1 «Ответственность лица, в интересах которого действовал причинивший вред» в следующей редакции: «Учитывая обстоятельства, при которых был причинен вред, суд может возложить обязанность его возмещения на лицо, в интересах которого действовал причинивший вред, либо освободить от возмещения вреда полностью или частично как это лицо, так и причинившего вред». Таким образом, эта норма приобретет более общий вид. Это позволит использовать ее, помимо прочего, для обоснования возмещения публично-правовым образованием вреда, причиненного в интересах этого образования.
Текст статьи 1069 ГК РФ изложить в следующей редакции: «Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование несут ответственность за ущерб, причиненный законным интересам гражданина или юридического лица в результате правомерных или неправомерных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания нарушающего эти интересы акта государственного органа или органа местного самоуправления. Ущерб возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования».
4. Из текста п. 2 статьи 1070 ГК РФ следует исключить заключительное положение: «Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу», поскольку вина должностного лица в соответствии с предлагаемой нами концепцией не должна иметь значения для возмещения причиненного им вреда.
В работе содержатся и другие выводы и предложения, в том числе и по совершенствованию действующего законодательства.
Теоретическая и практическая значимость результатов
исследования. В отсутствие комплексных работ, посвященных
ответственности государства за вред, причиняемый физическим и
юридическим лицам, основные положения и выводы, сформулированные в
исследовании, могут послужить основой для более широких научных
изысканий в данной области. Выводы и предложения, содержащиеся в
работе, могут быть использованы правотворческими органами в целях
совершенствования правового регулирования имущественной
ответственности государства, а также в правоприменительной практике судебных и арбитражных органов при разрешении соответствующей категории споров. Материалы исследования могут быть учтены в процессе преподавания специальных курсов гражданского и международного частного права - «Деликтные обязательства».
Принятие предлагаемых дополнений и изменений в ГК РФ, а также распространение информации о возможности требовать возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, будет способствовать защите прав и законных интересов граждан и повышению уровня законности в обществе.
Апробация результатов исследования нашла свое отражение в опубликованных статьях диссертанта, а также в участии на IV Международной научно-практической конференции «Правовая реформа:
проблемы, коллизии, тенденции развития» (Россия, Москва, 18 мая 2004 г.). Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Структура и объем диссертационной работы определяются целью, задачами, предметом диссертационного исследования, а также необходимостью логичного расположения материала. Диссертация включает в себя введение, три главы, состоящие из восьми параграфов, заключение, а также список использованных нормативных правовых актов, материалов судебной практики и литературы.
Зарубежное и международное право обответственности государства за причиненный им вред:исторический аспект
Специфика правового регулирования участия государства в имущественных отношениях, в частности - в сфере возмещения причиненного вреда, во все времена определялась особым статусом этого субъекта; прежде всего - тем, что в отличие от всех остальных участников гражданско-правовых отношений, он обладает публичной властью, суверенитетом.
В.Б. Ельяшевич, исследовавший имущественную правоспособность римского государства, обратил внимание, что это государство, вступая в имущественные отношения, использовало совершенно своеобразные и частному праву чуждые формы имущественной деятельности. Подразумеваются прежде всего административно-правовые и другие властные способы регулирования имущественных отношений, а также преимущества, которые по сравнению с частными лицами устанавливает себе государство, исходя из общих интересов тех классов, политику которых оно проводит. Н.С. Суворов подчеркивал, что хотя римское государство имело земельную собственность, рабов, государственную денежную казну, выступало стороной в сделках, участвовало в наследственных правоотношениях в качестве наследника и т.п., однако «не подлежит сомнению, что до времен императорства римской юридической жизни был неизвестен тот признанный в современном праве и оставшийся навсегда неизвестным древнему греческому праву принцип, что государство, как скоро оно вступает в имущественные отношения с частным лицом, должно и рассматриваться юридически как частное же лицо». Поэтому имущественное право римского государства, даже в тех случаях, когда речь шла об отношениях между государством и частным лицом, «покоилось на других основах, чем имущественные отношения inter privates». Самая же важная особенность государственного имущественного права, отмечает автор, заключалась в том, что спорные дела по взаимным претензиям между государством и частными лицами были подведомственны не судебной власти, а усмотрению того самого магистрата, который заключил договор в пользу государства или вообще тех должностных лиц, которые управляли государственным хозяйством. Таким образом, римляне времен республики еще не отделяли государства как властителя и законодателя от государства как субъекта частных прав, уравниваемого в имущественных отношениях с иными субъектами.
Тем не менее, римскому праву был известен институт ответственности судьи перед потерпевшим лицом. В Институциях Юстиниана (4.5) указывается квазиделикт - iudex qui litem suam fecit (судья, который обращает дело на себя). Это обязательство возникало в случае, если судья вынес несправедливое решение (противоречащее формуле или фактам, приведенным сторонами), не исполнил своей обязанности судить, а также при любом умышленном нарушении порядка судебного разбирательства, затрагивавшем интересы сторон. В качестве возмещения в пользу потерпевшего с судьи могла быть взыскана не оговариваемая в законе сумма.
Однако в данном случае подразумевалась не ответственность судьи, как должностного лица, а его персональная ответственность: римская научно-юридическая систематика относила к субъектам частного права исключительно физических лиц. Этому способствовало еще и то обстоятельство, что лишь в период империи судебные функции стали исполняться специально назначенными чиновниками. До этого в разбирательствах по частным делам роль судей исполняли частные лица, граждане, отобранные с помощью магистрата. Они не считались должностными лицами государства. (Следует заметить, что по современным воззрениям эти граждане на время исполнения своих обязанностей должны были бы считаться должностными лицами).
Со времен римского права гражданско-правовые обязательства разделялись на внедоговорные и договорные. В основе такой классификации лежало основание их возникновения. Такой вывод прослеживается, например, в п. 3.88 Институций Гая, где указано, что каждое обязательство возникает или из договора, или из правонарушения.8 Под деликтными обязательствами, или, как их еще называют, обязательствами, возникающими из правонарушений, римляне понимали обязательства, возникающие вследствие причинения вреда. Однако в римском праве обязательство из деликта на государство не распространялось. Подобное положение имело место и в государствах феодальной Европы и Азии, которые участвовали в имущественных отношениях не в качестве обычного частного лица, равного всем остальным, а в качестве суверена, лица публичного, по особым нормам, устанавливаемых каждый раз таким образом, чтобы обеспечить себе наибольшие преимущества. Государство, обычно в лице своего правителя, не обременялось какой-либо юридической ответственностью перед частными лицами. Разумеется, можно привести немало примеров из истории Древнего мира и Средних веков, когда правитель компенсировал подданным причиненные своими действиями убытки и неудобства (например, Н. Макиавелли замечал, что при обороне города укрывшиеся в нем жители окрестных деревень будут сохранять верность государю, ожидая от него благодарности за то, что, защищая его, позволили неприятелю сжечь свои дома и разграбить имущество9). Однако со стороны государства (в лице правителя) эти вознаграждения за причиненный вред были проявлением доброй воли или соображений выгоды, а не юридически закрепленной обязанностью. Французский правовед Анри Мишель подчеркивает, что в эпоху административной монархии проблемы об отношениях индивидуума к государству не существовало, потому что государство «обладало тогда всеми правами и только правами».10 Лишь значительно позже последовал решительный переворот как в государственном строе, так и в воззрениях юриспруденции, которые привели к уравниванию всех лиц в гражданских правоотношениях.11
Государство как субъект частного права, действующий наряду с физическими и юридическими лицами в гражданском обороте на равных условиях, появилось в тот период, когда была осознана необходимость подчинить суверена в имущественных отношениях общегражданским нормам права и суду. А это, в свою очередь, стало возможным одновременно с торжеством идеи правового государства, необходимости построения гражданского общества, с осознанием приоритета прав человека, провозглашением права частной собственности в качестве основного социально-экономического права и необходимостью его защиты, то есть появлением капиталистических (рыночных) отношений. Зарождающийся слой собственников - буржуазия - не мог и не желал больше мириться с положением, по которому феодальные властители, к которым относился и король (монарх), олицетворявший абсолютную власть, стояли над законом, в том числе гражданским. Более того, замечает Н.А. Кирилова, существовали объективные предпосылки кардинального изменения взглядов на сущность государства: сохранение прежнего положения - неподсудности суверена, его иммунитет, особый режим, который устанавливался произвольно - стало тормозом на пути экономического развития общества.12
Теории, обосновывающие необходимость ответственности государства за незаконные действия (бездействие) должностных лиц публично-правовых образований, появились ранее времени, когда эта ответственность получила правовое закрепление. Идеи Томаса Гоббса, Гуго Гроция и др. создавали в обществе убежденность в наличии естественных, неотъемлемых, абсолютных прав личности, которые не могут нарушаться никем, даже государством. Благодаря развитию публичного права, включению в область его регулирования новых сфер общественных отношений, институт ответственности государства начал занимать устойчивое место в правосознании граждан и всего общества в целом, что вело к необходимости законодательного закрепления данного института.13 Как отмечает Н.И. Лазаревский, в большинстве государств до конца XIX - начала XX в. признавалась ответственность государства только в тех случаях, когда оно выступало в имущественных правоотношениях на равных началах с частными лицами и, соответственно, несло равную с ними ответственность по своим обязательствам.14 Такая ответственность строилась по аналогии с ответственностью любого юридического лица за свои органы. «В отношении государства властвующего господствовал принцип безответственности».15
Конец XVIII - начало XIX века отмечается становлением гражданского законодательства практически во всех государствах Европы: Уложение Иосифа II (в Австро-Венгерской империи) 1786 г., Прусское Земское уложение 1794 г., Французский кодекс Наполеона (в Италии, Бельгии, части Германии, Царстве Польском) 1804 г.
Публично-правовые образования, как субъекты деликтного обязательства
Согласно ст. 1069 ГК РФ, в качестве субъекта ответственности в рассматриваемом обязательстве могут выступать не все субъекты гражданского права, как в общих отношениях гражданско-правовой ответственности, а лишь некоторые из них - государственные органы, органы местного самоуправления, а также их должностные лица.
Прежде чем начать подробный анализ этого субъекта, следует отметить, что в данном исследовании при описании всех аспектов существования и функционирования государства, его органов и муниципальных образований, - регулируемых как публичным правом, так и частным - будет использоваться обобщенное понятие «публично-правовые образования». Легального определения публично-правового образования, в отличие от юридического лица, не существует. Сам термин используется исключительно в юридической науке, а не в законодательстве, к тому же не всеми учеными. Однако в данном исследовании, когда речь пойдет об образованиях, обладающих публичной властью, как о едином целом, будет использоваться именно этот термин. Нередко в гражданском праве, как и в иных отраслях права, обобщающей категорией для Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований применяется термин «государство», но мы не считаем это слишком удачным.
Статья 53 Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году, закрепила в качестве конституционного принципа положение об ответственности государства за вред, причиненный его органами и должностными лицами. Однако государство выступает в гражданском обороте не в качестве единого лица, а характеризуется множественностью субъектов, что обусловлено ч. 1 ст. 1 Конституции РФ, где сказано о Российской Федерации как о федеративном государстве. Российская Федерация и ее субъекты в гражданско-правовых отношениях, к которым и др. относятся и деликтные обязательства, выступают в качестве независимых друг от друга и равноправных субъектов. В нашей работе для всех этих субъектов мы будем использовать обобщенный термин «государство».
Кроме них, публичную власть осуществляют также муниципальные образования, органы которых, согласно ст. 12 Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти. Несмотря на это разделение, в деликтных обязательствах и те, и другие выступают как субъекты с одинаковым правовым статусом, вследствие чего нормы о деликтных обязательствах едины для государства и муниципальных образований: ст.ст. 16 и 1069 ГК РФ и т.п. Этим и обусловлена целесообразность использования для их общего обозначения названного термина. Отметим также, что если из контекста не следует противопоставление государственных и муниципальных образований, термин «государство» мы, как и законодатель, также будем использовать для обозначения их совокупности (то есть как синоним публично-правовых образований).
В связи с введением в употребление термина «публично-правовые образования» необходимо отметить, что субъекты, объединенные этим понятием, следует отличать от так называемых «юридических лиц публичного права». По мнению М.И. Кулагина, к последним относятся: «государство, выступающее в имущественных отношениях в качестве особого субъекта права - казны; административно-территориальные подразделения государства (земли, штаты, департаменты, общины и т.д.); государственные учреждения и государственные организации, которые одновременно выступают и как хозяйствующие субъекты, и как органы государственного управления». Но такая позиция в отношении юридических лиц публичного права в контексте настоящего исследования не может быть использована.
В ГК РФ прослеживается четкое разграничение между государством (муниципальным образованием), с одной стороны, и юридическим лицом, с
Таким образом, государство не является юридическим лицом, т.е. юридическими лицами публичного права можно назвать лица, созданные на основании норм публичного права и действующие в хозяйственном обороте в качестве лиц частного (гражданского) права, не обладающих публичной властью. К таким лицам можно отнести государственные и муниципальные учреждения, в том числе те, которые являются одновременно органами создавших их публично-правовых образований (осуществляющих в пределах своей правоспособности какую-либо хозяйственную деятельность невластного характера), а также государственные и муниципальные предприятия.
В чем же заключается принципиальное отличие государства от других субъектов гражданско-правовых отношений - физических и юридических лиц? Это отличие вытекает напрямую из ч. 2 ст. 1 ГК РФ: «Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе». Публично-правовые образования, напротив, действуют, в первую очередь, в интересах всего государства, общества или соответствующего субъекта федерации, региона, населенного пункта и т.д. Для выполнения этих задач они и наделяются публичной властью. Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях не является основной целью их существования, определяющей характер и задачи деятельности.
Указанные субъекты гражданского права могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам. Они участвуют в гражданских правоотношениях постольку, поскольку это необходимо для выполнения их основных функций (или попутно с выполнением этих функций), а особенности гражданских правоотношений с их участием определяются особым характером этих образований.
Данный вывод соотносится с действующим законодательством. Так, 83 Гражданское право: В 2т. Т.1 / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1998. С. 283. согласно ст. 124 ГК РФ, к таким субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, а в соответствии со ст. 49 ГК РФ юридические лица могут иметь гражданские права, соответствующие целям их деятельности.
В связи с этим, публично-правовые образования выступают в правоотношениях в двух видах, а именно: как обычные субъекты правоотношений, обладающие равными правами и обязанностями с другими субъектами (п. 1 ст. 124 ГК РФ), с одной стороны, и как образования, обладающие публичной властью, с другой стороны.
В отношениях же ответственности за причинение вреда государство выступает как особый субъект права, то есть, как отмечал С.Н. Братусь, государство - это не обычный субъект гражданского права, это - не юридическое лицо. 4
Обладание органами государственной власти и управления публичной властью, правом издания властных актов, обязательных для исполнения, вызвало необходимость создания специальных норм, посвященных ответственности государства за вред, причиненный действиями органов государственной власти и управления и их должностных лиц.
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в силу своей правоспособности принимают как публично-властные, так и хозяйственные решения. Основания, порядок принятия таких решений и существо принимаемых решений различны. Такое различие обусловлено специальной правосубъектностью государства в различных правоотношениях, в т.ч. в гражданских, которая в силу их особой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы. Пункт 2 ст. 124 ГК РФ предусматривает нормативное обособление Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований от
Советское гражданское право. Субъекты гражданского права. М., 1984. С. 268-269. І юридических лиц, т.е. данные субъекты являются особыми субъектами различных правоотношений, которые в свою очередь практически не имеют различий с юридическими лицами, названными в главе 4 ГК РФ «Юридические лица».
Статьи 13, 16, 243, 471, 1069, 1070, 1071 ГК РФ предусматривают ответственность указанных субъектов только за те действия (бездействия), которые возникают из публично-правовых решений. Что же касается хозяйственных решений, то они подчиняются правилам тех правовых актов, в соответствии с которыми они принимаются, т.е., например, при заключении договора купли-продажи офисной мебели применяются нормы ГКРФ.
Гражданский кодекс Российской Федерации закрепил различные виды взаимоотношений между государством и субъектами, представляющими его в гражданском обороте. С одной стороны, говорится о создании самостоятельных юридических лиц, имеющих полную зависимость от государства, но выступающих в гражданском обороте от своего имени; с другой стороны, в рамках гражданского права отождествляются государство и его органы, а отношения между ними строятся как отношения между юридическим лицом и его органами управления; с третьей стороны -применяется институт представительства.
Наделение публично-правовых образований властными полномочиями, а также распределение между ними таких полномочий регулируется нормами публичного права. Поэтому столкновения и споры по поводу распределения и реализации таких полномочий должны разрешаться в рамках публичного права. Гражданское же право регулирует иной вид отношений - основанных на равенстве, автономности воли и имущественной самостоятельности их участников.
Несмотря на то, что в ряде развитых стран правовое регулирование ответственности государства за причиняемый вред относится к публичному праву (что обуславливается наличием публично-правового элемента в основании ответственности), более целесообразным является частноправовой подход.
На практике очень часто причинителем вреда от имени публично-правового образования выступает конкретное должностное лицо. Статья 1069 ГК РФ называет их в качестве субъектов ответственности наряду с самими государственными органами и органами местного самоуправления. Однако в главе 1 нашей работы уже говорилось о том, что в различных правовых системах (начиная с Древнего Рима) существовали сложности с выделением должностного лица, как особого субъекта. Подобно тому, как публично-правовое образование может исполнять и публичные властные, и хозяйственные функции, так и должностное лицо может быть и представителем этого образования, и частным (физическим либо юридическим) лицом.
Основание ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами
Вопрос об основании гражданско-правовой ответственности привлекает к себе множество исследователей гражданского права, что привело к появлению целого ряда различных теорий.
Распространена точка зрения, согласно которой основанием гражданско-правовой ответственности следует считать состав гражданского правонарушения - совокупность условий, присутствие которых необходимо для возложения ответственности.
Так, О.С. Иоффе отмечал, что совокупность обязательных элементов, при наличии которых наступает гражданско-правовая ответственность, является ничем иным, как основанием гражданско-правовой ответственности, т.е. составом гражданского правонарушения.145 С.С. Алексеев в качестве элементов последнего называет объект, субъект и объективную сторону (объективированный вредоносный результат, противоправность, причинная связь).146 И.Н. Поляков пишет, что основанием возникновения обязательства, вытекающего из ответственности государства за вред, причиненный гражданам и иным лицам, являются четыре условия возникновения данных обязательств, также называемые элементами состава гражданского правонарушения. К ним относятся: противоправные действия (бездействия) причинителя вреда; наличие самого вреда; вина причинителя вреда; наличие причинной связи между действиями (бездействиями) причинителя вреда и наступившим вредом.147
Г.К. Матвеев считал, что основание ответственности подразделяется на следующие элементы: субъективное основание и объективные основания. По его словам, субъективным основанием гражданско-правовой ответственности является вина, а объективными - вредоносность, причинная связь и противоправность.148
Вообще, мнение о том, что основание ответственности следует рассматривать в нескольких аспектах, высказывается многими сторонниками эквивалентности понятий «основание» и «условия» ответственности. Так, Н.С. Малеин утверждал, что не только состав правонарушения в целом является основанием гражданско-правовой ответственности, но и каждый из его элементов.149 Он подразделял основание ответственности на объективное, юридическое и фактическое. Причем под объективным основанием ответственности понимается необходимость защиты общественных отношений от противоправных посягательств, под юридическим - закон, а под фактическим - правонарушение.150
СЮ. Рипинский выделяет два аспекта основания возникновения юридической ответственности: правовое и фактическое. Первый связан с нормой права: на основании чего субъект несет юридическую ответственность; второй - за что он несет юридическую ответственность. При этом автор считает общепризнанным, что фактическим основанием юридической ответственности является состав правонарушения. «Состав правонарушения, - пишет он, - является тем сложным юридическим фактом (фактическим составом), который служит основанием правоотношения ответственности». При этом состав правонарушения понимается как совокупность его определяющих признаков, выделенных законодателем в качестве необходимых и достаточных для возложения юридической ответственности, то есть условий ответственности.151 Похожие взгляды высказаны в трудах К.Б. Ярошенко, В.Ф. Яковлева и других.
Против трактовки основания гражданско-правовой ответственности, как состава гражданского правонарушения, возражает также целый ряд авторов.
На необходимость различения понятий «основание ответственности» и «условия ответственности» указывают В.Т. Смирнов и А.А. Собчак.153 М.И. Брагинский и В.В. Витрянский считают единственным и общим основанием гражданско-правовой ответственности нарушение субъективных гражданских прав; поскольку гражданско-правовая ответственность представляет собой ответственность нарушителя перед потерпевшим, ее общей целью является восстановление нарушенного права.154 Е.А. Суханов не отождествляет основание гражданско-правовой ответственности, к которому он относит правонарушение и иные обстоятельства, прямо указанные законом или договором, с совокупностью условий гражданского правонарушения, необходимых для возложения гражданско-правовой ответственности, т.е. составом гражданского правонарушения.155 При этом под правонарушением он понимает неисполнение или ненадлежащее исполнение договорных обязанностей либо причинение имущественного вреда какому-либо лицу.
И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшин, рассматривая проблему деликтных обязательств, утверждают, что основанием их возникновения, также как и основанием наступления деликтной ответственности, является правонарушение, выражающееся в причинении вреда имуществу или личности, т.е. гражданско-правовой деликт. Что же касается элементов основания гражданско-правовой ответственности, то это всего лишь детализация единого и в принципе единственного ее основания, которым является правонарушение.
СМ. Корнеев отмечает, что хотя основание ответственности и условия ответственности - тесно взаимосвязанные категории, однако их нельзясчитать тождественными. Так, если основанием деликтной ответственности является юридический факт, с которым связано нарушение субъективного права потерпевшего, то условия ответственности - это указанные в законе требования, характеризующие основание ответственности и необходимые для применения соответствующих санкций.157 В то же время автор считает, что основанием гражданско-правовой, в том числе деликтной, ответственности нельзя считать правонарушение, поскольку при таком подходе не учитывается важное обстоятельство: квалифицировать определенное поведение в качестве правонарушения возможно лишь при установлении условий ответственности, предусмотренных законом. Тем самым, имеет место зависимость основания от условий ответственности. Таким образом, основанием деликтной ответственности является не правонарушение, а лишь факт причинения вреда. Условия, необходимые для признания этого факта правонарушением (противоправность, причинная связь, вина), должны быть обнаружены (установлены) в случае применения мер ответственности (возмещения вреда).158
В. А. Тархов также считает, что основание ответственности обосновывает возможность ее применения, но при наличии установленных законом условий. Однако он признает основанием ответственности один из элементов состава правонарушения - противоправность.159 Против этого можно выдвинуть те же возражения, что и в предыдущем абзаце: противоправность является не основанием, а одним из условий наступления ответственности государства за причиненный вред (причем, как будет показано ниже, условием необязательным).
