Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОБ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ГОСУДАРСТВА ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЯЕМЫЙ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЯМ 11
1. Функционирование государства и его ответственность 11
2. Российское, международное и зарубежное право об имущественной
ответственности государства 21
3. Юридическая природа имущественной ответственности государства.
Принципиальные черты правового регулирования 39
4. Имущественная ответственность государства в системе юридической
ответственности 51
ГЛАВА 2. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВА ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЯЕМЫЙ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЯМ 63
1. Состав правонарушения - основание ответственности государства 63
2. Общие условия ответственности 66
2.1. Противоправное поведение 66
2.2. Наступление вреда 80
2.3. Причинная связь 92
2.4. Вина 103
3. Специальные условия ответственности 115
3.1. Условие, относящееся правовому статусу причинителя вреда 115
3.2. Условие, относящееся к характеру деятельности причинителя вреда 131
ГЛАВА 3. ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ СТАДИЯ И СТАДИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВА ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЯЕМЫЙ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЯМ 141
1. Правоприменительная стадия ответственности 141
2. Реализация ответственности 157
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 175
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ,
СУДЕБНЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 177
- Функционирование государства и его ответственность
- Состав правонарушения - основание ответственности государства
- Правоприменительная стадия ответственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Необходимым условием эффективного функционирования рыночной экономики является наличие действенных механизмов защиты экономических прав и свобод основных субъектов экономической деятельности - предпринимателей. Российское предпринимательство остро нуждается в надежных гарантиях защиты от противоправных действий как со стороны других участников гражданского оборота, так и со стороны власти. Институт имущественной ответственности государства имеет своей целью восстановление прав предпринимателей в тех случаях, когда они нарушаются в результате незаконных действий органов государства.
В Конституции Российской Федерации (ст.53) и Гражданском кодексе Российской Федерации (ст.ст.16, 1069-1071) закреплены основные принципы имущественной ответственности государства за вред, причиненный при неправомерном осуществлении публичной власти, установлены виды нарушений, являющихся основанием возникновения права на возмещение вреда, содержится указание на публично-правовые образования, несущие ответственность за причиненный вред, а также на источники возмещения.
Вместе с тем, несмотря на законодательное закрепление права частных лиц, в том числе предпринимателей, на получение возмещения от государства, механизм осуществления этого права урегулирован недостаточно. Существует ряд нерешенных проблем, пробелов, противоречий, которые резко снижают эффективность действия норм об имущественной ответственности государства, а в некоторых случаях даже приводят к фактической невозможности их действия. В условиях, когда реальная возможность защиты предпринимателями своих имущественных прав от неправомерных действий со стороны государства поставлена под сомнение, неизбежно ухудшение предпринимательского климата и снижение активности инвесторов, что влечет замедление экономического роста, а социальном аспекте - кризис доверия к власти.
Необходимость выявления проблем, препятствующих эффективной реализации норм об имущественной ответственности государства в России, и их разрешения путем совершенствования действующего законодательства и правоприменительной практики обуславливают своевременность и актуальность темы настоящего исследования. В современной юридической литературе отсутствуют монографические труды, посвященные проблемам ответственности государства за причиненный предпринимателям вред. Основные работы, посвященные изучению деликтной ответственности государства, были написаны либо в дореволюционный период, либо во время существования системы социалистического права и, несмотря на то, что содержат и по сей день научно значимые идеи и выводы, тем не менее, по понятным причинам не отвечают требованиям сегодняшней практики. Работы, написанные уже после принятия Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ, не носят комплексного исследовательского характера и на фрагментарной основе освещают отдельные вопросы в рамках рассматриваемой темы.
Цель исследования состоит в комплексном изучении правового института имущественной ответственности государства за вред, причиняемый предпринимателям в результате незаконных действий (бездействия) органов исполнительной власти, определении средств повышения эффективности действия данного института, формулировании теоретических выводов и практических предложений, направленных на развитие юридической науки, законодательства и правоприменительной практики в данной области.
Предметом исследования выступает правовой институт имущественной ответственности государства перед предпринимателями, а именно его место в правовом государстве и системе юридической ответственности, соотношение его юридической природы и правового регулирования, общие и специальные условия возникновения ответственности государства, порядок применения ответственности к государству, а также порядок реализации обязанности государства по возмещению вреда. В нормах об имущественной ответственности государства за причинение вреда частным лицам, предприниматели не выделяются как особая категория потерпевших. Особое внимание, уделяемое в настоящей работе отношениям с участием предпринимателей, объясняется тем, что проблема ответственности государства стоит наиболее остро именно в отношении предпринимателей. Наличие действенного механизма защиты прав предпринимателей от незаконных действий органов государства необходимо для повышения активности инвесторов и формирования здоровой экономики. В настоящее время именно характер отношений власти и предпринимателя является показателем правового и социального развития России, важнейшим индикатором соотношения гражданского общества и государства.
В предмет исследования входит ответственность государства за вред, причиняемый действиями" органов исполнительной власти. Количество нарушений закона и объем причиняемого в связи с этим вреда является, несомненно, наибольшим в сфере функционирования именно данной ветви власти. Вместе с тем, многие положения, содержащиеся в исследовании, могут быть распространены и на имущественную ответственность государства за незаконные действия органов иных ветвей власти. В работе не рассматриваются особенности ответственности государства за незаконные действия органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (СТ.1070ГКРФ).
Вообще, имущественная ответственность государства не ограничивается внедоговорной ответственностью за вред, причиняемый актами публичной власти. Она включает в себя субсидиарную ответственность государства по обязательствам ряда юридических лиц; ответственность по договорным обязательствам государства (например, по договорам поставки или подряда для государственных нужд, по государственным облигациям и т.д.). Поскольку
указанные аспекты ответственности государства заслуживают отдельного подробного рассмотрения, они не охватывались предметом исследования.
Методологическая и теоретическая основа исследования. В ходе исследования используются исторический, логический, аналитический, системный, сравнительно-правовой и другие методы исследования.
Теоретическую основу исследования составили работы М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, М.И. Брагинского, Л.В. Бойцовой, А.А. Жданова, О.С. Иоффе, А.П. Куна, Н.И. Лазаревского, К.К. Лебедева, О.Э. Лейста, ЯМ. Магазинера, А.Л.Маковского, Г.К. Матвеева, Н.И. Мирошниковой, В.Т. Пора, И.А. Покровского, В.Ф. Попондопуло, В.А. Рахмиловича, А.Н. Савицкой, И.С. Самощенко, А.П. Сергеева, В.Т. Смирнова, А.А. Собчака, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, М.Х. Фарукшина, Е.А. Флейшиц, Т.В. Церетели,
М.Д. Шиндяпиной, Л.М. Энтина, К.Б. Ярошенко и других.
При проведении исследования используются работы зарубежных авторов -Г. Брэбана, Ж. Веделя, А. Дайси, X. Кётца, Ай. Ли, Р.Л. Меррилла, Дж.М. Мошо, П. Сандевуара, М. Санкина, Г.И. Сиска, А. Ле Сура, Т.К. Хартли, К. Цвайгерта, Дж. Шоу и других.
Работа основывается на современном российском законодательстве. Для изучения практики его применения используются материалы судебной практики Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа и федеральных арбитражных судов иных округов России. Для сравнительного анализа в работе используются современное зарубежное законодательство и законодательство Европейского Союза (ЕС), материалы практики судов отдельных государств и Суда ЕС.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в российской юридической науке предпринимается комплексное исследование института имущественной ответственности государства применительно к отношениям с участием предпринимателей. В работе подробно рассматриваются все стадии внедоговорной ответственности государства перед предпринимателями, впервые проводится сравнительный анализ не только с законодательством отдельных иностранных государств, но и с положениями права Европейского Союза.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Несмотря на то, что в ряде развитых стран правовое регулирование ответственности государства за причиняемый вред относится к публичному праву (что обуславливается наличием публично-правового элемента в основании ответственности), теоретически и практически более обоснованным является частноправовой подход, что следует из анализа юридической природы ответственности государства с позиций теории правоотношения, теории интереса и характера ответственности.
2. Внедоговорную имущественную ответственность государства за вред, причиненный предпринимателю, предлагается определять как обязанность государства (должника) возместить предпринимателю (кредитору) причиненный ему незаконными действиями (бездействием) органов власти вред, приводящую к ухудшению имущественного положения должника по сравнению с предшествующим правонарушению периодом, опосредуемую процессуальной формой и исполняемую путем осуществления компетентными государственными органами своих полномочий.
Ответственность государства, развиваясь в рамках охранительного правоотношения, включает в себя стадию возникновения,
правоприменительную стадию и стадию реализации.
3. Путем расширительного толкования ст. 1069 ГК РФ предлагается распространить режим ответственности государства на государственные институты, не являющиеся органами исполнительной власти, но осуществляющие в силу закона административную деятельность (такие как Центральный банк РФ, Агентство по реструктуризации кредитных организаций, органы управления государственными социальными внебюджетными фондами).
4. Вред, причиненный служащими органа власти, не являющимися должностными лицами (то есть служащими оперативного и вспомогательного состава), также должен подлежать возмещению в соответствии со ст. 1069 ГК РФ, если он наступил в результате противоправных действий указанных служащих, связанных с осуществлением органом власти его административной деятельности.
5. Проблему возмещения вреда, причиняемого предпринимателям при осуществлении органами исполнительной власти дискреционных полномочий, предлагается решить путем признания противоправными действий (бездействия), грубо нарушающих принцип рационального управления и не соответствующих целям управления. Вред, причиненный предпринимателю в результате таких действий, должен влечь за собой имущественную ответственность государства.
6. Для случаев причинения вреда при осуществлении органами власти делегированных полномочий предлагается предусмотреть в законе солидарную ответственность казны, отвечающей за орган, делегировавший полномочия, и казны, отвечающей за орган, которому делегированы полномочия.
7. С целью более полной компенсации имущественных потерь предпринимателей предлагается дополнить ст. 1069 ГК РФ абзацем вторым, изложив статью в следующей редакции:
«Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Если результатом действий (бездействия), указанных в части первой настоящей статьи, явилось незаконное удержание или уклонение от возврата денежных средств либо незаконное приобретение или сбережение денежных средств потерпевшего, на сумму этих средств подлежат уплате проценты. Размер процентов определяется в соответствии со статьей 395 настоящего Кодекса, если иное не установлено законом».
8. Добровольное выполнение предпринимателем незаконного указания органа власти не подлежит истолкованию судебными органами при рассмотрении соответствующих споров как «согласие потерпевшего» на причинение вреда и не может быть признано основанием для освобождения государства от ответственности по п.З ст. 1064 ГК РФ.
9. В противовес распространенной в науке и правоприменительной практике точке зрения делается вывод о том, что предварительное обжалование административного акта не может быть признано необходимым условием предъявления иска о возмещении вреда по ст. 1069 ГК РФ.
10. Предлагается введение дополнительного внесудебного (административного) порядка возмещения вреда государством, который по выбору предпринимателя мог бы применяться наряду с судебным порядком. С целью избежания должностных злоупотреблений целесообразно ограничить соответствующие полномочия должностных лиц определенной суммой.
11. С целью совершенствования порядка обращения взыскания на средства федерального бюджета предлагается: а) отказаться от правила о выплате возмещения за счет средств, выделенных соответствующему главному распорядителю, выплаты должны осуществляться с единого счета бюджета органом, исполняющим бюджет; б) судебные акты должны исполняться в первую очередь за счет средств, предусмотренных на эти цели в законе о бюджете на соответствующий год. Указанные средства должны отражаться в своде лимитов бюджетных обязательств на каждый период с учетом сумм по поступившим исполнительным листам; в) в случае недостатка указанных средств выплаты должны производиться за счет дополнительных доходов бюджета. Для этого необходимо предусмотреть возможность осуществления списания в соответствующих случаях средств бюджета учреждением Банка России без распоряжения Федерального казначейства; г) при невозможности исполнить судебный акт в течение определенного законом периода времени взыскание может обращаться на иное имущество казны.
12. В связи с недостаточностью регулирования процедуры реализации ответственности государства нормами только бюджетного законодательства предлагается дополнить Федеральный закон «Об исполнительном производстве» главой, посвященной порядку исполнения судебных актов за счет казны государственных и муниципальных образований. В этой главе должен найти закрепление механизм реализации ответственности как Российской Федерации, так и ее субъектов и муниципальных образований, а также порядок обращения взыскания не только на средства бюджетов, но и на иное имущество казны. В законодательном порядке необходимо решить вопросы о сроке исполнения судебного акта за счет бюджетных средств и моменте возникновения у взыскателя права обратить взыскание на иное имущество казны; об органах, уполномоченных выступать от имени должника в ходе исполнительного производства; о порядке и очередности наложения ареста на имущество казны, порядке его реализации и др.
В работе содержатся и другие выводы и предложения.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. В отсутствие комплексных работ, посвященных внедоговорной ответственности государства за вред, причиняемый предпринимателям, основные положения и выводы, сформулированные в исследовании, могут послужить основой для более широких научных изысканий в данной области. Выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы правотворческими органами в целях совершенствования правового регулирования имущественной ответственности государства, а также судами при разрешении соответствующей категории споров. Материалы исследования могут быть учтены в процессе преподавания гражданского и предпринимательского права, спецкурса, посвященного защите прав предпринимателей.
Апробация результатов исследования. Основные положения настоящего исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры коммерческого права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета. По отдельным вопросам темы диссертации опубликован ряд статей, а также сделаны доклады на научных конференциях в Москве, Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде. Некоторые содержащиеся в работе выводы обсуждались рабочей группой по совершенствованию российского законодательства об ответственности государства в рамках проекта Tacis «Юридическая защита субъектов экономической деятельности» и нашли отражение в тексте рекомендаций, представленных Tacis в высшие органы государственной власти РФ.
Структура работы. Диссертация включает в себя введение, три главы, объединяющие восемь параграфов, заключение, а также список использованных нормативных правовых актов, судебных актов и литературы.
class1 ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОБ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ГОСУДАРСТВА ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЯЕМЫЙ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЯМ class1
Функционирование государства и его ответственность
1. Основополагающим принципом правового государства является принцип верховенства права. Верховенство права означает, прежде всего, ограничение воли властей, государства. Государственные органы действуют в соответствии с предписаниями права, которое ограничивает произвол власти. Право выступает как сила, способная подчинить государство. Образно говоря, право встает над государством, чтобы государство не встало над обществом.
В.М. Гессен, один из крупных российских дореволюционных исследователей правового государства, писал о том, что современное правовое государство осуществляет двоякого рода функцию. С одной стороны, государство законодательствует; государственная власть является творцом положительного права. С другой стороны, то же государство управляет-, оно действует, осуществляя свои интересы, в пределах им же самим создаваемого права.
«Законодательствуя, государство свободно; оно не связано положительным - обычным и законодательным правом... Наоборот, то же государство, в лице своей правительственной власти, - правящее, а не законодательствующее государство, - ограничено действующим положительным правом. Издавая закон, государство связывает им не только подчиненных ему индивидов, но вместе с тем ... и самое себя. Закон налагает известные обязанности на граждан, предоставляя соответствующие права правительству; но в то же время закон налагает известные обязанности на правительство, предоставляя гражданам соответствующие права. Государство, в лице своей правительственной власти, так же подчинено закону, как каждый, в отдельности, гражданин». В правовом государстве отношение между правительственной властью и гражданином является правоотношением, т.е. отношением правового субъекта к правовому субъекту, а не властеотношением. т.е. не отношением субъекта к объекту. В абсолютном государстве индивид -объект власти; в государстве конституционном - субъект прав. Там он -подданный; здесь - гражданин.
Принцип взаимной ответственности гражданина и государства вытекает из более общего принципа верховенства закона, подчиненности государства праву. По мнению С.А. Котляревского, воплощение принципа ответственности государства позволяет судить, насколько глубоко административный строй государства воспринял верховенство права." Современные английские исследователи А. Ле Сюэр и М. Санкин трактуют средства судебной защиты, направленные против государства, как действительное проведение жизнь принципа верховенства права/ Иммануил Кант сформулировал эту идею так: каждый гражданин должен обладать той же возможностью принуждения в отношении властвующего к точному и безусловному исполнению закона, что и властвующий - в отношении гражданина.
А.Л. Маковский и С.А. Хохлов справедливо заметили, что государство недемократическое (авторитарное, тоталитарное, фашистское) всегда стремится к тому, чтобы и в случаях неправомерных действий власти не допустить ответственности перед потерпевшими на равных, то есть по правилам гражданского законодательства, и либо не отвечать перед ними вообще, либо обусловить такую ответственность рядом ограничений (по процедуре, основаниям, размеру, срокам и т.п.). Напротив, демократическое государство, каковым в соответствии с Конституцией РФ является Российская Федерация, должно отвечать за имущественный вред, неправомерно причиненный им своим гражданам, как равный перед равным.
Исходя из концепции верховенства права, действия государства в лице его органов и должностных лиц, нарушающие позитивное право, являются правонарушениями, а правонарушение в правовом государстве должно влечь за собой юридическую ответственность независимо от того, кто это правонарушение совершает. Таким образом, принцип взаимной ответственности гражданина и государства является неотъемлемым принципом правового государства, вытекающим из более общего принципа верховенства права.
2. Общие принципы построения взаимоотношений между предпринимателями и государством, принципиальные подходы к правовому регулированию отношений между указанными субъектами приобретают важное значение в связи с ответственностью государства.
Правовые режимы предпринимательской и административной деятельности существенно различаются. Правовой режим предпринимательской деятельности характеризуется, прежде всего, свободой. В условиях рынка предприниматель не подчиняется никому, кроме установленных законом правил рынка. Права предпринимателя определяются в общедозволительном порядке, то есть не требуется, чтобы каждое юридически значимое действие предпринимателя, совершаемое в рамках общедозволительного (незапрещенного, неограниченного), имело специальную нормативно-правовую регламентацию.
Напротив, деятельность властных органов не является свободной, она основывается на принципе «можно только то, что прямо предписано законодательством» (разрешительный способ правового регулирования). Государственные органы имеют функции, определяемые для них законодательством. По существу, эти функции и полномочия выступают не только как их права, но и как их обязанности, которым тот или иной орган должен строго следовать во имя публичных интересов. Этот основополагающий принцип именуется в Германии и Франции принципом законности публичного управления. Согласно немецкой юридической доктрине всякая деятельность публичного управления ни по своим практическим последствиям, ни каким-либо иным образом не может противоречить существующему правопорядку. Предполагается, что любой гражданин всегда может заранее знать, в каком случае и в какой степени публичная власть может вторгнуться в сферу его права и какой характер примет это вторжение.
Таким образом, деятельность органов власти носит несвободный, функциональный характер и регулируется не в общедозволительном, а в разрешительном порядке, что является гарантией осуществления и защиты прав частных лиц, действующих инициативно и самостоятельно. Такое распределение начал правового регулирования в отношении «государство-предприниматель» позволяет умерить произвол публичной власти, упорядочить деятельность ее органов как более сильной стороны по отношению к предпринимателю и тем самым защитить его права.
Право предпринимателя, на невмешательство государственной власти в сферу предоставленной ему свободы, в частности - экономической свободы, является одним из элементов его правового статуса. Принцип свободной предпринимательской деятельности и вытекающие из него права носят абсолютный характер, то есть никто, в том числе и государство, не вправе их незаконно ограничивать или нарушать. Любой, кто незаконно посягает на эти абсолютные права, должен понести юридическую ответственность. И государство здесь не может быть исключением.
Состав правонарушения - основание ответственности государства
Понятие основания юридической ответственности государства может быть рассмотрено в двух аспектах. Первый определяет правовое основание ответственности, он связан с законом, с нормой права: на основании чего государство несет юридическую ответственность. Во втором аспекте речь идет не о правовом, а о фактическом основании ответственности: за что государство должно нести ответственность. Далее мы будем говорить только о фактическом основании ответственности государства.
Стало постулатом, что фактическим основанием возникновения юридической ответственности любого вида является состав правонарушения. Юридическая ответственность невозможна, недопустима за что-либо иное, кроме правонарушения. Состав правонарушения является тем сложным юридически фактом (фактическим составом), который служит основанием возникновения правоотношения ответственности.
Учение о составе правонарушения в полной мере применимо к ответственности государства за причинение вреда предпринимателям, ибо последняя, как было показано ранее, удовлетворяет признакам юридической ответственности. При этом состав правонарушения следует понимать как совокупность его главных, определяющих признаков, выделенных законодателем как типичные, необходимые и в то же время достаточные для возложения юридической ответственности. «Признаки правонарушения», «элементы состава правонарушения» и «условия ответственности» мы используем как синонимичные словосочетания.
В состав правонарушения, являющегося основанием деликтной ответственности государства, включаются следующие общие и специальные условия ответственности: Противоправное поведение лица, причинившего вред.
1. Возникновение вреда у потерпевшего.
3. Причинная связь между противоправным поведением причинителя вреда и наступившим вредом.
4. Вина причинителя вреда.
5. Условие, относящееся к правовому статусу причинителя вреда.
6. Условие, относящееся к характеру деятельности причинителя вреда. Выделение именно указанных, а не каких-либо других условий
имущественной ответственности государства не является произвольным. Оно обусловлено нормативными требованиями, то есть требованиями, которые прямо указаны в законе или которые могут быть выведены путем его толкования.
Первые четыре условия называют общими, поскольку они характерны практически для всех видов деликтной ответственности. Распространение этих условий на имущественную ответственность государства возможно в силу того, что данный вид ответственности подчиняется общим правилам о возмещении вреда, установленным ГК РФ. Их наличие необходимо, если иное не установлено законом.
Вместе с тем, для возникновения имущественной ответственности государства перед предпринимателем одних лишь общих условий недостаточно. В состав рассматриваемого деликта входят, помимо общих условий, также и специальные, характерные только для данной разновидности юридической ответственности условия (5 и 6). Интересно, что термин «специальные условия ответственности» используется в литературе лишь применительно к ответственности государства. Если принять во внимание содержание приведенных специальных условий, то оказывается, что они, во-первых, указывают на специального субъекта правонарушения (условие 5), и, во-вторых, указывают на особую сферу (характер) деятельности причинителя вреда (условие 6). Вместе с тем, когда речь идет, например, о причинении вреда вследствие недостатков товаров, работ или услуг, или о причинении вреда жизни и здоровью гражданина, никто не называет ограниченную сферу возникновения таких обязательств специальным условием ответственности. Также не используется это понятие в случае наличия специального субъекта правонарушения (например, владелец источника повышенной опасности или тот же продавец (изготовитель) товаров, работ, услуг).
Тем не менее, вопрос о том, как называть специфические особенности, характеризующие возникновение рассматриваемого вида деликтных обязательств, не является принципиальным. Термин «специальные условия ответственности» удобен как с теоретических, так и с практических позиций, и этим оправдывается его использование.
Подчеркнем, что для возникновения имущественной ответственности государства необходимо наличие всей совокупности общих и специальных условий. Отсутствие хотя бы одного из них исключает ответственность государства, что подтверждается значительным количеством судебных решений, в которых суды отказывают в удовлетворении исковых требований предпринимателей к государству, ссылаясь именно на отсутствие какого-либо из условий ответственности (то есть полного состава правонарушения).
Единство элементов состава правонарушения не исключает самостоятельного анализа каждого их них в отдельности, поэтому далее последует отдельное рассмотрение каждого из вышеуказанных условий. Поскольку в рамках настоящего исследования невозможно подробно проанализировать каждое из условий ответственности государства, мы будем применительно к каждому из них останавливаться на тех вопросах, которые привлекают к себе внимание на современном этапе развития законодательства об имущественной ответственности государства и практики его применения к отношениям с участием предпринимателей.
Правоприменительная стадия ответственности
1. Правоприменительная стадия ответственности государства предназначена для выявления наличия или отсутствия каждого из элементов состава правонарушения и для определения меры ответственности. Эта стадия начинается с обнаружения правонарушения и заканчивается вступлением в законную силу акта применения права, признающего факт правонарушения и определяющего меру юридической ответственности. Применительно к имущественной ответственности государства данная стадия осуществляется судом, судебное решение о возмещении причиненного вреда является правоприменительным актом.
В России возмещение вреда, причиненного государством, возможно только на основании судебного решения. Существующее законодательство не предусматривает механизмов возмещения вреда с использованием внесудебного порядка."
Вместе с тем в мировой практике распространен подход, когда предприниматель до возбуждения производства в суде может сначала обратиться с требованиями о возмещении причиненного ему вреда в административном порядке к органу, причинившему вред, или вышестоящему органу. В ряде стран такое обращение является обязательной досудебной процедурой. Такая система принята, например, во Франции и США.
Так, в США предприниматель может обратиться с соответствующим иском в суд лишь после получения отказа в удовлетворении его требований от государственного органа. Отказом считается также неполучение ответа по истечении 6 месяцев со дня подачи жалобы ( 2675 Свода законов США). Глава соответствующего органа или лицо, им назначенное, вправе рассматривать, устанавливать, определять, вести переговоры и принимать решение или заключать с потерпевшим мировое соглашение о возмещении вреда Соединенными Штатами в тех случаях, когда последние должны нести ответственность по закону. Если сумма возмещения превышает 25.000 долларов США, то решение соответствующего должностного лица должно быть предварительно письменно одобрено Генеральным Атторнеем или лицом, им назначенным.1 Решение или соглашение о возмещении является окончательным и обязательным как для всех государственных органов и должностных лиц, так и для потерпевшего, заключившего его, и освобождает Соединенные Штаты, а также соответствующее должностное лицо, действие или упущение которого послужило основанием для жалобы, от каких-либо других обязательств, вытекающих из требования по данному предмету ( 2672 Свода законов США).
Если сумма возмещения не превышает 2.500 долларов США, она выплачивается из средств, выделенных из бюджета соответствующему органу. В остальных случаях возмещение выплачивается в порядке исполнения судебных решений за счет казны.
Привлекательной чертой системы, действующей в США, является ее гибкость. Административная процедура не требует таких временных и финансовых издержек, как судебная. При этом дело может быть «решено миром», то есть путем заключения мирового соглашения между предпринимателем и государством в лице уполномоченного должностного лица государственного органа. Эта система выгодна и для государства, поскольку позволяет достичь в ходе переговоров соглашения о снижении размера выплачиваемого возмещения. Квалификация чиновников, являющихся специалистами в соответствующей области управления, позволяет им объективно оценивать обстоятельства дела и принимать обоснованные решения. Наличие административной процедуры снижает нагрузку на суды. Одновременно, решениям и соглашениям, принятым и заключенным в ходе данной административной процедуры законом фактически придан такой же статус, как и судебным актам. Они имеют обязательную силу для всех государственных органов и должностных лиц. Таким образом, обеспечивается реальная выплата компенсации, определенной в соответствующем решении или соглашении за счет средств казны.
Недостатком принятого в США подхода является то, что при заключении указанных соглашений не исключен сговор потерпевшего и чиновника. Хотя в законодательстве СШЛ и делается оговорка о недействительности подобных соглашений, представляется, что на практике доказать наличие сговора достаточно сложно. Снизить вероятность должностных злоупотреблений можно путем установления коллегиального порядка принятия такого рода решений, путем предоставления полномочий по их принятию вышестоящему должностному лицу, а также путем ограничения соответствующих полномочий в зависимости от суммы возмещения.
Возможная обусловленность возникновения у потерпевшего права на обращение в суд 6-месячным ожиданием также видится в качестве недостатка. Он может быть устранен путем придания административной процедуре необязательного, факультативного характера.
