Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие, этапы развития становления и юридическая сущность гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований 14
1.1. Понятие, этапы развития института гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований 14
1.2 Юридическая сущность гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований 51
Глава 2. Субъекты и основания наступления гражданско-правовой ответственности публичных образований 68
2.1 Субъекты гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный публичными образованиями .68
2.2 Общая классификация оснований наступления гражданско правовой ответственности государства и иных публичных образований .79
Глава 3. Особенности гражданско-правовой ответственности публичных образований .115
3.1. Особенности гражданско-правовой ответственности государства и субъектов Российской Федерации .115
3.2. Особенности гражданско-правовой. ответственности муниципальных образований 141
Заключение 151
Список литературы
- Юридическая сущность гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований
- Субъекты гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный публичными образованиями
- Общая классификация оснований наступления гражданско правовой ответственности государства и иных публичных образований
- Особенности гражданско-правовой. ответственности муниципальных образований
Юридическая сущность гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований
Определение управомоченного органа производится на основании того, кто его создал (учредил), будь то РФ, субъект РФ или муниципальное образование1.
От имени казны выступают по общему правилу ст. 1071 ГК РФ соответствующие финансовые органы, однако законом может быть предусмотрено представительство казны иными органами, юридическими лицами и гражданами (п. 3 ст. 125 ГК РФ). Такими законами, в частности являются, ст. 24 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» 2 , где предусмотрено, что регистрирующий орган возмещает ущерб, причиненный отказом в государственной регистрации, уклонением от государственной регистрации или нарушением порядка государственной регистрации, допущенным по его вине. Статья 35 Налогового кодекса РФ (далее – НК РФ) 3 определяет ответственность налоговых и таможенных органов за убытки, причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей.
На ответственности налоговых органов представляет интерес остановиться подробнее, имея в виду законодательно обозначенный объем убытков, подлежащих взысканию. Причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам убытки возмещаются за счет федерального бюджета. При этом в соответствии со ст. 103 НК РФ убытки, причиненные неправомерными действиями налоговых органов или их должностных лиц при проведении налогового контроля, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход).
Пункт 10 ст. 78 и п. 5 ст. 79 НК РФ дают право требовать в случае, если возврат суммы излишне уплаченного (излишне взысканного) налога осуществляется налоговым органом с нарушением установленных сроков, начисления процентов на сумму излишне уплаченного (излишне взысканного) налога, которая не возвращена в установленный срок, за каждый календарный день нарушения срока возврата.
Сложившаяся судебная практика позволяет говорить о том, что действия налоговых органов, в результате которых были излишне взысканы суммы налога, сбора, пеней и штрафа, а также бездействие налоговых органов, приведшее к невозврату (несвоевременному возврату) излишне уплаченных сумм налога, сбора, пеней и штрафа, признаются причинением вреда налогоплательщику. Поскольку для подобных действий нет оснований, можно применительно к вопросу об ответственности государства перед налогоплательщиком говорить о возмещении вреда и выплате процентов. Требования об уплате процентов и о возмещении расходов, вызванных неправильными действиями налогового органа, хотя и вытекают из публичных правоотношений, однако носят имущественный характер и должны рассматриваться по правилам искового производства1.
Некоторые специалисты идут дальше и делают вывод о возможности возмещения налогоплательщику не только материального вреда, но и нематериального (неденежного) вреда, или non-pecuniary damage2. Статья 151 ГК РФ допускает возможность компенсации морального вреда только физическому лицу. Между тем сегодня репутация юридического лица также обретает особое значение, и практика Европейского Суда по правам человека (дело «Комингерсол С.А. против Португалии») показывает, что коммерческое товарищество может нести иной ущерб, нежели материальный, требующий денежного возмещения. «Иной нематериальный вред», причиненный юридическому лицу, выражается в глубоких нарушениях организационной, административной-управленческой и хозяйственной деятельности организации в целом, разрушении стратегического планирования и прогнозирования предприятия. Такого рода вред не получает материального выражения, требовать возмещения убытков за него нельзя, потому что ему технически не может быть дана стоимостная оценка (как утрата постоянной клиентуры – фактически понесенные убытки, которые в то же время стоит понимать в экономическом смысле)3.
Субъекты гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный публичными образованиями
В Конституции Российской Федерации (ст. 53) установлено: «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц». Данное положение получило развитие в ст.ст. 16, 16.1, 1069, 1070 ГК РФ, которые не только закрепляют, но и расширяют содержание ст. 53 Конституции РФ, устанавливая ответственность не только Российской Федерации, субъектов РФ, но и муниципальных образований. В соответствии со ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.
Однако проблема заключается в том, что указанные нормы российского законодательства пока не работают в полной мере и нередко остаются на практике декларацией.
Кроме того, существует и проблема неэффективности института ответственности государства. Она заключается в том, что само государство, его органы и должностные лица, осуществляющие властные функции, крайне не заинтересованы в быстром возмещении убытков гражданам и юридическим лицам за счет соответствующей казны. С этой целью при всей очевидности наличия вины в их действиях (либо бездействии) вместо добровольного получения возмещения граждане получают отказ и рекомендацию обращаться в суд. Только после вынесения решения суда о привлечении к гражданско-правовой ответственности соответствующего публичного образования появляется возможность получить возмещение за счет государственного бюджета. При этом вопрос об ответственности должностного лица, которое своей волокитой довело дело до суда, даже не обсуждается. В итоге мы получаем, с одной стороны, российский суд, запредельно перегруженный судебными тяжбами и в силу этого не способный в отведенные сроки обеспечить качество судебного правосудия, с другой – безответственного чиновника, продолжающего загружать суд дополнительной работой, вызванной его бездействием.
Рассматривая ответственность гражданина, юридического лица и сравнивая ее с гражданско-правовой ответственностью государства по своим обязательствам, невольно напрашивается вывод, что ответственность государства носит сугубо адресный характер и наступает чаще всего только в том случае, если того захочет сама государственная власть.
Наглядным примером служит история с экс-мэром Москвы Ю.М. Лужковым. Пока он был у власти суды, прокуратура, счетная палата России, казначейство, иные органы, регулярно получающие зарплату из бюджета за работу по контролю за правильным расходованием бюджетных средств, не предпринимали ничего более-менее существенного для того, чтобы не допустить казнокрадства или нецелевого использования бюджетных средств в г. Москве. Оказывается для того, чтобы выявить хищения бюджетных средств необходимо снять с работы чиновника, допускающего правонарушения. И вдруг выясняется, что за последние три года перерасход составил сотни миллиардов рублей сверх заложенного в государственном бюджете: развитие транспортной инфраструктуры столицы (включая станции Московского метрополитена) обходится, как минимум, в два раза дороже, чем это предусмотрено проектно-сметной документацией. Более того, столичное государственно-частное партнерство в течение полутора десятка лет сводилось в основном к созданию идеальных условий для бизнеса отдельно взятой компании под названием «Интеко», возглавляемой супругой мэра. И все эти годы никто этого почему-то не замечал! Оказывается, можно утверждать исполнение бюджета с грубыми нарушениями его постатейного расходования и неисполненными обязательствами перед отдельно взятыми гражданами и юридическими лицами, тщетно пытающимися получить возмещение убытков, причиненных публичными образованиями. Только после отставки мэра столицы заговорили о возможном привлечении к ответственности за допущенные нарушения российского законодательства.
Однако о неотвратимости наступления гражданско-правовой ответственности, необходимости возмещения вреда, причиненного, как минимум, нецелевым использованием бюджетных средств, речь пока не идет. Невольно напрашивается мысль о том, что действующее российское законодательство не располагает эффективным правовым механизмом обеспечения неотвратимости наказания и привлечения к гражданско-правовой ответственности государства, субъектов РФ, муниципальных образований в лице их органов и должностных лиц. Это означает, что существует конкретная проблема в науке гражданского права, нуждающаяся в решении.
Механизм наступления гражданско-правовой ответственности должен быть таким, чтобы его работа могла быть обеспечена без подключения такой категории, как «политическая воля руководства», наличие которой позволяет привлекать публичные образования к гражданско-правовой ответственности, а отсутствие – оставлять их действия безнаказанными. В настоящее время наблюдаются немногочисленные попытки решения общероссийской системной проблемы пресечением дальнейших нарушений в отдельно взятом регионе после публичной отставки его руководителя.
Общая классификация оснований наступления гражданско правовой ответственности государства и иных публичных образований
Вспомогательный персонал вообще никаким образом не связан с принятием тех или иных решений должностным лицом, вспомогательный персонал выполняет технические функции: уборку помещений, доставку грузов, перевозку должностных лиц и т.д. Между тем следует отметить, что это скорее идеальная модель, при которой предполагается, что юридически значимые действия совершаются исключительно должностными лицами2. На практике дело состоит несколько иначе. Фактическая невозможность принятия лицом, входящим в оперативный персонал, юридически-значимого действия, это лишь теоретический постулат, который на практике не исполняется. Кроме того, исполнение этого постулата означало бы значительно более высокий уровень правомерности принимаемых решений, однако правонарушения совершаются и это никем не оспариваемый факт. При этом следует отметить, что деликтные правоотношения возникают из нарушения своих служебных обязанностей должностным лицом. Причинение вреда может произойти и в результате соответствия служебному поведению должностного лица, в этом случае ответственность может наступить на основании ст. 16.1 ГК РФ.
Теперь следует в двух словах объяснить почему это так. Наиболее распространен пример, когда фактически вред потерпевшим причиняется работниками оперативного состава. В частности, при принятии решения налогового органа о взыскании с налогоплательщика суммы налога, уполномоченное должностное может просто отсутствовать на своем рабочем месте, в связи с чем решение подписывается тем или иным исполнителем. То же самое касается проверок юридических лиц, где распоряжение или решение о проведении плановой (внеплановой) проверки может быть подписано секретарем должностного лица. Такого рода факты бывают и в судах.
Решение подписано, а значит обязательно к исполнению, факт подписания решения не тем лицом, как правило, выясняется только после исполнения решения или в ходе оспаривания решения потерпевшим.
Также можно привести пример с бездействием. Самое распространенное: не наложение ареста на имущество должника судебным приставом-исполнителем по ходатайству взыскателя. В случае подачи ходатайства через канцелярию, его могут просто потерять, в случае почтового отправления также могут потерять и утверждать, что его не было. Вред причиненный взыскателю в связи с невозможностью взыскания имущества, так как должник его быстро «переписал» на других лиц, вызван именно бездействием секретаря или работника отдела делопроизводства. Служба судебных приставов будет нести ответственность по ст. 1069 ГК РФ, однако работник вспомогательного персонала может остаться за кадром.
Приведенные выше примеры наглядно демонстрируют случаи, когда непосредственным причинителем вреда является лицом, которое юридически не относится к лицам, осуществляющим административно-властную деятельность. В этом случае ответственность наступает у органа публичной власти, то есть правило об ответственности только должностных лиц, можно сказать, является общей законодательной рекомендацией, предполагающей привлечение к ответственности непосредственных причинителей вреда – должностных лиц.
Здесь были рассмотрены некоторые практические вопросы гражданской ответственности при причинении вреда должностными лицам. Хотелось бы снова вернуться к определению должностного лица для того, чтобы четко принять единой и приемлемое для гражданского права понятие. Несмотря на то, что многие ученые выступают против использования уголовно-правового определения должностного лица, определение должностного лица, предложенное УК РФ 1 выглядит более четким и приемлемым для действующего гражданского законодательства: Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Это прогрессивное определение, потому что включает сюда еще и служащих государственных корпораций.
В отношении гражданского права и ст. 1069 ГК РФ, следует отметить, что ст. 1069 ГК использует термин должностное лицо, однако о том, в каком смысле применяется этот термин остается только догадываться. Ответ на вопрос фактически содержится в словосочетании «должностных лиц этих органов», то есть в отличие от административного и уголовного права (заимствующего положения административного права), где в первую очередь делается акцент на вид деятельности должностного лица в гражданском праве делается акцент на место отправления должностными лицами своих функций. С одной стороны, при системном толковании норм административного и гражданского права достигается определенная четкость формулировки ст. 1069 ГК РФ, с другой стороны, уже отмечались недостатки узости ст. 1069 ГК РФ, в части, например, невозможности привлечения к ответственности государственных корпораций.
