Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением власти (общеправовой аспект) 16
Глава II. Гражданско-правовая ответственность публичного образования за вред, причиненный осуществлением власти (теоретический аспект).
1. Особенности гражданско-правовой деликтной ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти 63
2. Публичное образование, его органы и должностные лица как субъекты властных действий (бездействия), причиняющих вред 86
3. Специальные случаи деликтной ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти 105
Глава III. Практические проблемы реализации ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти (практический аспект) 134
1. Порядок возмещения публичными образованиями вреда, причиненного осуществлением власти 137
2. Реализация ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти на практике 151
3. О возможных мерах реального исполнения вступивших в законную силу решений судов о возмещении вреда, причиненного осуществлением власти, за счет казны 166
Заключение 209
Библиографический список использованной литературы 214
- Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением власти (общеправовой аспект)
- Особенности гражданско-правовой деликтной ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти
- Порядок возмещения публичными образованиями вреда, причиненного осуществлением власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Одним из важнейших аспектов защиты прав и свобод человека и гражданина в правовом государстве является вопрос его защиты от незаконных действий властных институтов самого государства. Нельзя сказать, что в нашем государстве вопросу ответственности за незаконные действия органов государственной (муниципальной) власти уделяется мало внимания. Принцип ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями органов государственной власти, закреплен на самом высшем конституционном уровне, а следовательно, возведен в ранг конституционного принципа. В ст. 53 Конституции РФ установлено: «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц». Это конституционное положение нашло свое развитие, в частности, в ст.ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ, которые расширяют положение ст. 53 Конституции РФ, устанавливая ответственность не только Российской Федерации, но и субъектов РФ и муниципальных образований1. В данных нормах установлена ответственность публичных образований за вред, причиненный при осуществлении ими властных функций и полномочий в различных сферах государственной и муниципальной власти или, как еще определяют, причиненный актами власти2.
Но насколько эти положения Конституции РФ и гражданского законодательства реальны? Насколько государство позволяет другим привлекать себя и иные публичные образования к подобной ответственности и насколько они эту ответственность несут? К сожалению, обширная практика как российских национальных судов, так и Европейского Суда по правам человека свидетельствует о катастрофическом положении дел в этом вопросе.
По заявлению министра финансов РФ А. Кудрина в 2004 году, российские власти не выполнили 34 тысячи судебных решений на общую сумму почти 6 млрд рублей. Из-за бездействия федеральных властей только за первый квартал 2004 г. сумма неоплаченных исполнительных листов выросла на 1,2 млрд рублей1.
Президент РФ в своем бюджетном послании Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2006 году» седьмым пунктом третьего раздела об основных задачах бюджетной политики на 2006 год и среднесрочную перспективу поручил Правительству РФ предпринять действия по совершенствованию нормативно-правовой базы исполнения судебных решений по искам к казне, органам государственной власти и органам местного самоуправления . Таким образом, на самом высшем уровне было признано наличие огромной проблемы неисполнения судебных решений, выносимых именно по вопросу привлечения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований к ответственности за вред, причиненный осуществлением властных функций и полномочий.
Но проблема невозможности исполнения подобных судебных решений является лишь верхушкой айсберга, берущей начало в крайне неудовлетворительном положении вещей в области теории вопроса. К сожалению, при всем многообразии работ по теме ответственности за вред, причиненный так называемыми «актами власти», уровень теоретической разработки темы на сегодняшний день крайне низок. Однако даже эти положения остаются лишь голой теорией, не реализующейся на практике.
Перед тем как приступить к исследованию темы ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти, сами себе ответим на вопрос: насколько возможно и необходимо, чтобы такой вред подлежал возмещению? Любой вред несправедлив, но когда он причиняется властью - несправедлив вдвойне. Особая острота такого вреда заключается в том, что отношения человека (гражданина) и власти являются неравными отношениями власти-подчинения, где представители власти вправе указывать и приказывать, а человек (гражданин) обязан им подчинятся без права активного сопротивления. Данное положение делает человека (гражданина) наиболее уязвимым и значительно облегчает возможность нанесения вреда как его личности, так и его имуществу. В связи с этим проблема реализации такой ответственности на практике хоть и стоит вторым вопросом, следующим после проблемы соблюдения и не нарушения прав и свобод человека и гражданина (ст. 18 Конституции РФ), но является не менее важной.
Поэтому на сегодняшний день обнаруживается огромная потребность в системном теоретическом научном переосмыслении проблемы ответственности за вред, причиненный осуществлением власти, чтобы отыскать действенный механизм ее реализации на практике.
Степень научной разработанности темы. Проблемы ответственности за вред, причиненный осуществлением власти, стали подниматься в отечественной правовой науке с середины XIX века и не теряют научного интереса по сей день. Зарубежная правовая наука занялась этой проблемой еще раньше. Если ограничиться отечественной правовой наукой, то следует отметить вклад таких дореволюционных русских ученых-правоведов, как М.Б. Горенберг, Н.И. Лазаревский, занимавшихся общими проблемами ответственности государства за вред, причиненный осуществлением власти, В. Гаген, П.И Люблинский, Н.Н. Розин, Г.С. Фельдштейн, И.Я. Фойницкий, занимавшихся узким вопросом возмещения вреда, причиненного при уголовном преследовании.
Существенный вклад в развитие правовой науки по данному вопросу внесли такие советские ученые-цивилисты, как М.И. Брагинский, К.М. Варшавский, О.С. Иоффе, О.А. Красавчиков, ЯМ. Магазинер, Н.С. Малеин, А. А. Собчак, Е.А. Флейшиц, Х.И. Шварц и др., представители административного права - Д.Н. Бахрах, М.Г. Маркова, П.Е. Недбайло, представители уголовного и уголовно-процессуального права - Я.О. Мотовиловкер, В.М. Савицкий, М.С. Строгович. На диссертационном уровне в советский период, вопрос ответственности за вред, причиненный осуществлением власти в разных аспектах исследовался в работах В.М. Деревяго, Н.В. Илыотченко, А.П. Куна, Т.М. Медведевой, Н.И. Мирошниковой, В.Т. Нора, М.Ф. Поляковой, Л.А. Прокудиной, А.Н. Савицкой, Е.П. Черновола.
За последние пятнадцать лет интерес к теме ответственности государства возрос, хотя в плане научной разработанности следует отметить, что данной теме посвящено не так много работ. Можно отметить лишь работы А.Л. Маковского и К.Б. Ярошенко. Полноценных монографических работ по данной теме практически нет. Зато на диссертационном уровне вопрос ответственности за вред, причиненный осуществлением власти, исследовался довольно широко. Можно отметить работы Л.В. Бойцовой, О.Н Войтенко, Д.Г. Горбунова, Н.В. Илыотченко, Н.А. Кириловой, А.Н. Кузбагарова, Н.Н. Надеждина, СВ. Песина, В.В. Попова, СЮ. Рипинского, И.А. Тактаева, СБ. Цветкова и др.
Но все указанные работы в большей степени посвящены общим вопросам ответственности за вред, причиненный осуществлением власти, ее основаниям и условиям, и практически нет работ, посвященных проблемам ее реализации на практике.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является исследование специфики ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти, выявление причин невозможности исполнения судебных решений о взыскании денежных средств с казны публичного образования и на базе этого поиск наиболее приемлемого и реального механизма ее реализации на практике. Но прежде всего необходимо исследовать и определить юридическую природу ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти, которая будет служить ключом для достижения всех остальных целей.
В цели нашей работы не входит исследование ответственности государства за политические репрессии, геноцид наций, развязывание и ведение агрессивной войны и иные подобные случаи причинения вреда, поскольку каждый из этих вопросов требует отдельного диссертационного исследования.
Для достижения поставленной цели предстояло решение следующих задач, связанных с исследованием:
- специфики условий и оснований ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти;
- особенности публично-властного положения причинителя вреда, а также специфики его субъектного состава;
- специальных случаев ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти;
- порядка реализации ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти, что предопределило исследование вопроса источника и процедуры ее реализации;
- судебной практики, в том числе практики Европейского Суда по правам человека, касающейся ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти;
- практики исполнения судебных решений по возмещению вреда, причиненного публичными образованиями осуществлением власти.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в связи с возмещением вреда, причиненного властными действиями (бездействием) публичных образований (государства, субъекта Российской Федерации, муниципального образования).
Предметом исследования являются действующее законодательство Российской Федерации различных отраслей права, теоретические работы ученых, судебная практика, касающиеся вопросов имущественной ответственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований за вред, причиненный властными действиями (бездействием).
Методологической основой исследования является общенаучные методы познания: диалектический, формально-логический, моделирования, аналогии и обобщения, сравнения, анализа и синтеза, исторический.
Комплексное использование указанных методов было направлено на достижение максимальной объективности исследования.
Теоретическую основу исследования составили труды русских, советских и российских ученых, посвященные различным аспектам рассматриваемого института: С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, Б.Т. Безлепкина, A.M. Беляковой, Л.В. Бойцовой, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, К.М. Варшавского, А.Г. Гойхбарга, Б.И. Гомберга, В.П. Грибанова, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, Н.И. Лазаревского, П.И Люблинского, Я.М. Магазинера, А.Л. Маковского, Н.С. Малеина, М.Г. Марковой, М.Ф. Поляковой, И.А. Покровского, Л.А. Прокудиной, В.А. Рахмиловича, Н.Н. Розина, А.П. Сергеева, В.Т. Смирнова, А.А. Собчака, М.С. Строговича, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Е.А. Флейшиц, И.Я. Фойницкого, Х.И. Шварца, К.Б. Ярошенко и многих других.
В диссертации анализировалась практика Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции по делам, связанным с ответственностью публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти.
Научная новизна исследования заключается в том, что, по мнению автора, впервые в науке российского гражданского права:
- проведено комплексное системное исследование вопроса природы ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти, основанное на многостороннем и многоаспектном анализе данного института. На основе проведенного исследования подвергнут системной критике публично-правовой подход, рассматривающий ответственность публичного образования за вред, причиненный осуществлением власти, как публично-правовую ответственность;
- в аспекте ответственности государства обосновывается необходимость отказа от такого признака юридической ответственности, как государственное принуждение;
- основываясь на специфике публичного права, в сфере которого и возникают исследуемые нами случаи причинения вреда публичными образованиями, обосновывается невозможность применения к данным деликтным обязательствам общих правил генерального деликта. С учетом этой специфики предлагается новое содержание этих условий.
- обосновывается невозможность применения принципа презумпции вины и противоправности причинения вреда к данным деликтным обязательствам;
- обосновывается несостоятельность устоявшегося в законодательстве и науке выражения «действия (бездействие) органов власти или их должностных лиц» в аспекте разделения действий (бездействия) этих субъектов разделительным союзом «или»;
- подвергнут системному анализу порядок исполнения решений судов о возмещении вреда, причиненного публичными образованиями осуществлением власти, с учетом вступивших в силу с 1 января 2006 года изменений в бюджетное законодательство РФ, и обосновывается его несостоятельность;
- обосновывается необходимость отказа от устоявшегося в законодательстве, науке и правосознании представления об органе - ответчике по делам, когда к ответственности привлекается непосредственно публичное образование;
- разработан и предложен действенный механизм реализации ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти, позволяющий своевременно и полно возместить причиненный вред.
Положения, выносимые на защиту:
1. Ответственность публичного образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) за вред, причиненный осуществлением власти, является исключительно частноправовым (гражданско-правовым) деликтным обязательствомЛ Публично-правовой подход опасен для идеи ответственности публичного образования, поскольку в силу специфики публичного права придание этой ответственности публично-правовой природы делает полное возмещение вреда невозможным и превращает обязанность публичного образования по возмещению вреда в его право.
2. Рассмотрение вопроса о реабилитации в особом порядке, предусмотренном главой 18 УПК РФ, противоречит конституционному праву на доступ к правосудию (ст. 46 Конституции РФ) поскольку производится за рамками осуществления правосудия.
3. Применительно к ответственности Российской Федерации за вред, причиненный осуществлением власти, обнаруживается несостоятельность такого признака юридической ответственности, как государственное принуждение. Предлагается новый признак юридической ответственности «правовое принуждение» или «принуждение, основанное на праве» национальном и международном.
4. Специфика природы властного действия (бездействия), причиняющего вред, и ее отличие от природы действия (бездействия), причиняющего вред в сфере гражданского права, приводит к тому, что вина и противоправность как условия деликтной ответственности публичного образования сливаются воедино.
Вина в случае деликтной ответственности публичного образования должна рассматриваться не через отношение должностного лица, органа власти, публичного образования к причинению вреда, а через их отношение к правомерности (противоправности) самого властного действия (бездействия). Вред, причиненный осуществлением власти, всегда является виновным, если он причинен противоправным властным действием (бездействием), и наоборот: вопрос о вине теряет всякий смысл в случае причинения вреда правомерным властным действием (бездействием).
В отличие от гражданского права в публичном праве не вред указывает на противоправность властного действия (бездействия), а противоправность властного действия (бездействия), причинившего вред, указывает на противоправность самого вреда, а следовательно, и на возможность его возмещения. При этом, в силу императивности публичного права, понятие «противоправность» сужается до понятия «незаконность».
5. Специфика публичного права, в сфере которого причиняется рассматриваемый нами вред, приводит к отказу от презумпций противоправности причинения вреда и вины причинителя вреда, действующих no правилам генерального деликта. Отказ от презумпции вины причинителя вреда приводит к признанию действия презумпции его добросовестности.
6. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования отвечают за вред, причиненный не органами или их должностными лицами, как это указывается в ст. 53 Конституции РФ и ст.ст. 16, 1069 ГК РФ, а за вред, причиненный самой Российской Федерацией, самим субъектом Российской Федерации и самим муниципальным образованием. Государственный или муниципальный орган в момент осуществления властных функций и полномочий не является самостоятельным субъектом, он является лишь организационной структурной ячейкой всего аппарата власти, позволяющей организовать работу коллектива сотрудников публичного образования. Гражданско-правовая личность органа в данный момент замещается публично-правовой личностью самого публичного образования.
Следует признать несостоятельной постоянно применяемую в законодательстве (например, ст. 53 Конституции РФ и ст.ст. 16, 1069 ГК РФ) и науке формулировку «действия (бездействие) органов власти или их должностных лиц» в аспекте разделения действий (бездействия) этих субъектов разделительным союзом «или».
7. На сегодняшний день казна является ненадлежащим источником ответственности публичных образований. Существующий порядок исполнения Министерством финансов РФ и соответствующими финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, судебных решений о возмещении вреда, причиненного осуществлением власти, за счет бюджетных средств казны вообще не позволяет произвести полное своевременное и надлежащее взыскание.
8. Предложена собственная концепция мер по реализации гражданско-правовой имущественной ответственности публичных образований.. за_ счет казны по вступившим в законную силу решениям судов о возмещении вреда, причиненного осуществлением власти.
Главным положением концепции является предоставление взыскателю права обменять свое денежное требование, вытекающее из вступившего в законную силу решения суда, на казначейскую ценную бумагу, переведя свое требование в долговое обязательство публичного образования номиналом в сумму, указанную в решении суда. По данной ценной бумаге должны начисляться проценты по ст. 395 ГК РФ по истечении трехмесячного срока на исполнение решения суда с момента вступления его в законную силу. Взыскатель вправе продать такую ценную бумагу- Любой держатель такой ценной бумаги, как взыскатель, так и купившее ее третье лицо, вправе зачесть свои денежные обязательства пред бюджетом публичного образования на сумму ее номинала плюс проценты, начисленные к моменту зачета или оставить ее у себя на руках для того, чтобы накопить начисление процентов по ней и увеличить тем самым ее актив.
9. Проведенное исследование позволило сформулировать новые редакции ст. 53 Конституции РФ, ст.ст. 16, 1069, 1070, 1071 ГК РФ.
- ст. 53 Конституции РФ: «Каждый имеет право на возмещение государством или муниципальным образованием вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) сотрудников их органов при осуществлении государственной власти или местного самоуправления соответственно».
-ст. 16 ГК РФ:
«Статья 16. Возмещение вреда, причиненного Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование возмещают вред, причиненный в результате незаконных действий (бездействия) сотрудников их органов при осуществлении соответственно государственной власти или местного самоуправления».
-ст. 1069 ГК РФ:
«Статья 1069. Ответственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований за вред, причиненный сотрудниками их органов Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование возмещают вред, причиненный в результате незаконных действий (бездействия) сотрудников их органов при осуществлении соответственно государственной власти или местного самоуправления, в том числе в результате издания несоответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, в полном объеме за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования».
-ст. 1070 ГКРФ:
«Статья 1070. Ответственность за вред, причиненный осуществлением уголовного преследования и правосудия
1. Вред, причиненный гражданину в результате неправомерного осуждения, неправомерного привлечения в качестве обвиняемого, неправомерного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, неправомерного задержания в качестве подозреваемого, а также в случае, предусмотренном законом, иными действиями, совершаемыми в ходе уголовного преследования, возмещается Российской Федерацией, а в случаях, предусмотренных законом, - субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответствующей казны в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
Вред, причиненный гражданину или юридическому льщу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, осуществляемой в ходе уголовного преследования и не повлекшей последствий, предусмотренных абзацем первым настоящего пункта, возмещается в порядке и по основаниям, предусмотренным статьей 1069 настоящего Кодекса.
2. Вред, причиненный гражданину в результате неправомерного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный гражданину, осуществляющему предпринимательскую деятельность без образования юридического лица или юридическому лицу в результате неправомерного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается Российской Федерацией, а в случаях, предусмотренных законом, - субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответствующей казны в полном объеме независимо от вины судьи.
3. Вред, причиненный незаконной деятельностью судьи при осуществлении правосудия по остальным делам, возмещается Российской Федерацией, а в случаях, предусмотренных законом, - субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответствующей казны, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу.
Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) судьи при осуществлении им судебной власти, не связанных с осуществлением правосудия, возмещается в порядке и по основаниям, предусмотренным статьей 1069 настоящего Кодекса.» -ст. 1071 ГК РФ:
«Статья 1071. Органы и лица, выступающие от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования при возмещении вреда за счет соответствующей казны
1. В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответствующей казны, в суде от их имени выступают органы, незаконными действиями (бездействием) сотрудников которых был причинен вред.
2. Возмещение вреда за счет казны Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования осуществляется соответствующим финансовым органом, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган или юридическое лицо.»
В работе содержатся и иные выводы и предложения автора по проблемам ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы, во-первых, в теории гражданского права для уточнения и корректировки современных теоретических подходов к вопросам оснований и условий ответственности за вред, причиненный осуществлением власти, и дальнейшего исследования иных проблем данного института; во-вторых, в учебном процессе для преподавания курса гражданского права; в-третьих, в правотворческой деятельности для совершенствования действующего законодательства; и в-четвертых, в правоприменительной практике для правильного ориентирования практикующих юристов, и в первую очередь судей, в целях достижения действительной реализации рассматриваемой ответственности и действительной защиты прав личности от подобных случаев причинения вреда.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование обсуждено на заседании кафедры гражданского права юридического факультета Южного федерального университета. По отдельным вопросам темы диссертации опубликован ряд научных статей, сделаны доклады на научных конференциях и заседании научного кружка.
По теме диссертационного исследования подготовлены и преподаются спецкурсы: «Ответственность государства за вред, причиненный осуществлением власти», «Государство как субъект гражданско-правовых отношений».
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением власти (общеправовой аспект)
За всю историю существования homo sapiens человечество пока еще не придумало иной формы организации и реализации публичной власти, чем государство. Но при этом, пожалуй, с первых же дней возникновения государства как носителя принудительной власти его историю сопровождает вред, который оно причиняло и по сей день причиняет частным лицам в ходе осуществления своих функций.
Невозможно заниматься исследованием современных проблем ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти, без определения ее истиной правовой природы. Определение юридической природы позволит нам отыскать единственно правильный путь дальнейшего исследования.
К середине 90-х годов XX столетия в российской юридической науке сформировалось, по сути, два основных, но диаметрально противоположных подхода к определению правовой природы ответственности государства за вред, причиненный при осуществлении власти, и отраслевой принадлежности норм, ее регулирующих: 1) частноправовой или гражданско-правовой (цивилистический), в соответствии с которым ответственность государства является разновидностью гражданско-правовой обязанности возместить вред (как мера ответственности или мера защиты) независимо от сферы причинения вреда (административное управление или уголовное преследование)1; 2) публично-правовой, рассматривающий отношения по возмещению вреда, причиненного государством только лишь в сфере уголовного преследования.
Публично-правовой подход объединяет и уголовно-процессуальную концепцию, в соответствии с которой рассматриваемые отношения как публично-правовая мера защиты являются составной частью уголовно-процессуальных отношений1, и концепцию государственной ответственности, в соответствии с которой эти отношения являются особой публично-правовой государственной ответственностью2. До сегодняшнего дня между учеными, отстаивающими тот или иной подход, так и не сложилось единого мнения. Спор между ними продолжается, а проблема юридической природы остается все на той же мертвой точке.
Разобщенность во взглядах на природу ответственности государства в научной литературе отразилась теперь уже и на современном законодательстве. С одной стороны, цивилисты, отстаивая свой подход, свое видение сути и юридической природы отношений по возмещению вреда, причиненного государством, воплотили его в жизнь через реализацию в гражданском законодательстве3. В новом ГК РФ возмещение вреда, причиненного осуществлением публичной власти, строится исключительно как гражданско-правовая деликтная ответственность государства или муниципального образования независимо от сферы причинения. Урегулирование рассматриваемых нами отношений новым ГК РФ было воспринято многими цивилистами как своего рода победа гражданско-правового подхода над публично-правовым.
Но, с другой стороны, представители публично-правового подхода, не желая уступать своим оппонентам, воплотили в жизнь и свои взгляды, реализовав их уже в уголовно-процессуальном законодательстве1. В новом УПК РФ как порядок определения размера вреда, так и порядок его возмещения носят ярко выраженный публично-правовой характер.
Вряд ли можно признать нормальным, когда научная полемика, оставляя не разрешенным до конца спор о каком-либо явлении права, выходит за пределы аудитории и в таком виде внедряется в законодательство, создавая в нем двойственность и неопределенность. Такое положение вещей не делает чести ни нашей правовой науке, ни нашему законодательству. И вряд ли эта неопределенность способствует воплощению в жизнь положения ст. 53 Конституции РФ, превращая ее в пустую декларацию, а саму идею ответственности государства - в утопию.
Для нас вполне очевидно, что действительная реализация на практике конституционного принципа ответственности государства перед обществом в целом и перед личностью в частности зависит прежде всего от того, соответствует ли нормативное регулирование такой ответственности ее правовой природе. Поэтому для нас прежде всего принципиально важным является разрешение вопроса правовой природы отношений по возмещению вреда, причиненного в ходе осуществления публичной власти.
Особенности гражданско-правовой деликтной ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти
Итак, совершенно однозначна частноправовая (гражданско-правовая) принадлежность рассматриваемых нами правоотношений. Следовательно, единственным правильным направлением нашего дальнейшего исследования является рассмотрение отношений по возмещению вреда, причиненного осуществлением власти, как гражданско-правовых. Вполне очевидно, что обязательство по возмещению вреда, причиненного осуществлением власти, -это гражданско-правовая деликтная ответственность. В связи с этим мы не можем обойти стороной некоторые вопросы, связанные с деликтной ответственностью, применительно к теме нашей работы.
Подавляющее большинство ученых связывают гражданско-правовую ответственность, как и юридическую ответственность, с государственным принуждением . Действительно, не может быть никакой ответственности, если она не подкреплена определенными принудительными мерами по ее реализации.
Однако когда речь заходит об ответственности публичного образования за какое-либо правонарушение вообще и за вред, причиненный осуществлением власти, в частности, такой признак гражданско-правовой ответственности, как государственное принуждение, у нас начинает вызывать сомнение. Конечно, это касается не всех публичных образований. Вполне возможно применение мер государственного принуждения в случае привлечения к ответственности субъекта РФ или муниципального образования. Здесь это принуждение реализуется через систему различных контрольных, правоохранительных и юрисдикционных федеральных органов власти.
Но возможно ли применение мер государственного принуждения к самому государству? Конечно, можно попытаться построить концепцию некоего «мазохистического» государства, которое само по отношению к себе применяло бы психическое и (или) физическое воздействие1. Однако совершенно очевидно, что такая концепция будет лишь утопией, очень далекой от реальности. СЮ. Рипинский попытался разрешить данную проблему через теорию правового государства, основанную на идее разделения властей. «Институт имущественной ответственности государства представляет как способ контроля одних государственных органов (судов) за деятельностью других (органов исполнительной власти)... Это оказывается возможным именно вследствие отсутствия соподчиненности внутри всей системы органов государственной власти, их относительной независимости и самостоятельности, наличия своей обособленной компетенции» . Мысль, конечно, очень интересная, но ведь, как мы могли видеть раньше, и преобладание законов о бюджете на очередной год над вступившими в законную силу решениями судов, и дело «Бурдов против России» являются яркими примерами того, что ничто и никто внутри государства не способен заставить его нести нежелательную для него самого ответственность даже по вступившим в законную силу решениям судов. Это противоречие понимает и сам СЮ. Рипинский. Понимая слабость своей аргументации, он сам оговаривается, что «судебный орган лишь возлагает юридическую ответственность на государство, но не реализует ее. Полномочия по реализации меры ответственности, определяемой судом, находится в руках иных органов... Эти органы входят в исполнительную ветвь власти»3. И здесь СЮ. Рипинский совершенно прав. Получается, что реализация ответственности находится в руках опять же все той же ветви власти, которая в большей мере чем другие совершает правонарушения и из-за которой в большей мере государство и привлекается к ответственности. Таким образом, разделение властей никак не может нам помочь в нашем вопросе.
В связи с вышесказанным еще менее убедительным видится голое пафосно-декларативное утверждение Д.Г. Горбунова о том, что «Нет никакого противоречия в том, что меры государственного принуждения применяются в отношении самого государства. Это лишь подчеркивает наличие в организации последнего ориентации на построение и функционирование подлинно правового государства» .
На наш взгляд, сегодня, в свете проблемы ответственности государства, следует отказаться от такого признака юридической ответственности, как государственное принуждение. Принуждение при реализации ответственности, безусловно, должно присутствовать, но в наше время этот признак обретает новое содержание. Ответственность любого субъекта внутри государства, кроме самого государства, будет и дальше подкрепляться государственным принуждением. Ответственность же самого государства подкрепляется принуждением уже совершенного иного рода. Мы бы его назвали «надгосударственное принуждение».
Порядок возмещения публичными образованиями вреда, причиненного осуществлением власти
Смоделируем ситуацию. Представим, что суд вынес решение о взыскании с казны публичного образования вреда, причиненного либо незаконным действием (бездействием), на основании ст. 1069 ГК РФ, либо незаконными действиями, перечисленными в ст. 1070 ГК РФ. Данное решение вступило в законную силу, и на основании него был выдан исполнительный лист. Что дальше? Казалось бы, раз вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, и памятуя утверждение Л.В. Бойцовой о ликвидности, о преимуществе государства с его солидной имущественной базой перед отдельными государственными структурами, чья платежеспособность проблематична , можно предположить, что никаких затруднений с исполнением имеющегося у нас на руках исполнительного листа возникнуть не должно.
Любая имущественная ответственность превращается в декларацию, если она не подкреплена определенным имуществом, на которое может быть возложено взыскание. Поэтому начнем с источника ответственности публичного образования.
Ст. 126 ГК РФ устанавливает особый режим иммунитета публичной собственности, согласно которому Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование не отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имуществом, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Таким образом, основной массив публичной собственности, который мог бы гарантировать реализацию ответственности публичных образований за причиненный вред, выведен из-под удара ответственности.
Гражданское законодательство допускает возмещение вреда, причиненного осуществлением власти, лишь за счет имущества, объединенного общим понятием «казна» (ст.ст. 1069, 1070 ГК РФ).
Согласно ч. 2 п. 4 ст. 214 и ч. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ казну РФ, субъекта РФ и муниципального образования составляют средства соответствующего бюджета и иное имущество, незакрепленное за государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями (далее иное незакрепленное имущество). Наверное, в связи с этим высшие судебные инстанции в ч. 3 п. 12 совместного Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации» указали, что при удовлетворении иска о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну1.
Прежде всего, что касается иного незакрепленного имущества. Согласно ч. 1 п. 4 ст. 214 ГК РФ и ч. 1 п. 3 ст. 215 ГК РФ имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, закрепляется за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Использованная в этих нормах формулировка «имущество...закрепляется» дает основание прийти к выводу, что практически все имущество должно быть закреплено за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями. Ведь само публичное образование (государство, муниципальное образование) не в состоянии выполнять функции собственника, как-то: управлять своим имуществом, нести бремя его содержания и т.д. Поэтому этим непосредственно занимаются созданные им юридические лица.
Но тогда насколько возможно существование государственной и муниципальной собственности в «подвешенном» состоянии, не находясь в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных, муниципальных учреждений и предприятий? На самом деле такое возможно, хотя нигде ни в одном нормативном акте нет хотя бы примерного перечня такого имущества.
Действительно, существует государственная, муниципальная собственность, которая передается публичным образованием созданным им юридическим лицам не на основе ограниченного вещного права хозяйственного ведения или оперативного управления, а на основе особого обязательственного режима хранения и управления, вытекающего из публично-правовой природы права собственности на эти объекты. Данный особый режим мы бы назвали «режимом публичных фондов и запасов». Речь идет о хранении и управлении такой собственностью, как: Фонд драгоценных металлов и драгоценных камней, особый федеральный запас материальных ценностей, Музейный фонд РФ, Архивный фонд РФ1. Как справедливо отметил О.Н. Алдошин, данное имущество имеет прежде всего социально-политическое, экономическое, стратегическое значение . Поэтому права Э.В. Талапина в том, что отчуждению эти объекты на подлежат и в плане гражданского права ценности не представляют3. Что же остается?
