Содержание к диссертации
Введение
1. Правовое регулирование государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в России 14
1.1. Становление и развитие системы государственной поддержки детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Росии
1.2. Системы государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в зарубежных странах 36
1.3. Правовой статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей 54
2. Жилищные права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей 85
2.1. Особенности реализации права собственности на жилое помещение детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей 85
2.2. Особенности реализации права пользования жилым помещением детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей 100
3. Теоретически и практические проблемы реализации и защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей 114
3.!. Защита жилищных прав органами опеки и попечительства 1 14
3.2. Гражданско-правовые способы защиты жилищных прав детей-сирот И детей, оставшихся без попечения родителей, при внеочередном предоставлении жилья 125
3.3. Тенденции и перспективы развития законодательства в сферо регулирования реализации и защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей 15
Заключение 171
- Становление и развитие системы государственной поддержки детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Росии
- Особенности реализации права собственности на жилое помещение детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей
- Защита жилищных прав органами опеки и попечительства
Введение к работе
Дети представляют собой наименее защищенную как в социальном, такії в правовом аспекте группу населения. Проводимые в Российской Федерации в начале 1990-х годов социально-экономические и политические преобразования усилили нестабильность браков, повлияли на распространение внебрачных рождений, увеличение числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, безнадзорных и беспризорных детей, других социально- неблагополучных детей .
По официальной статистике, в настоящее время в Российской Федерации проживает 29 млн. детей. К числу наиболее уязвимых категорий детей относятся дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей (731 тыс. детей), дети-инвалиды (587 тыс. детей), дети, находящиеся в социально опасном положении (676 тыс. детей). По прогнозам, «к 2010 г. численность детей уменьшится по сравнению с 2003 г. на 3,73 млн. человек. .;, что определяет дальнейшую тенденцию сокращения численности населения страны»". Как отмечается в юридической литературе, «проблема детей-сирот является свидетельством бессилия государства, если в решение проблем детства не вовлекается гражданское общество с его многообразными инициативами, нескованными ведомственными рамками и интересами» .
Жизненное становление детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, их социализация, подготовка к самостоятельной жизни деятельности, их успешная интеграция в общество в современных условиях протекают крайне тяжело .
В России проблема охраны и зашиты прав детей является одной из острейших, привлекая к себе внимание самой широкой общественности. Построение социального правового государства предполагает признание приоритета общечеловеческих ценностей и, прежде всего; жизни, здоровья, свободы, достоинства, чести, прав и интересов личности. В ходе социально-экономических преобразований, проводимых в Российской Федерации, дети оказались самой незащищенной социально-демографической группой населения. Детская безнадзорность и беспризорность в России в настоящее время являются одним из факторов угрозы национальной безопасности".
Одним из важнейших элементов социальной функции любого современного государства является забота о малообеспеченных слоях населения, сиротах и т.д. Многочисленные нормы международного и российского права, провозглашая человека высшей ценностью государства, подчеркиваю необходимость поддержки и защиты детей, утративших родительское попечение.
Международно-правовые акты, ратифицированные Россией (в частности, Конвенция ООП по правам ребенка. Всемирная декларация обеспечения выживания, защиты и развития детей и другие) налагают на нашу страну серьезные обязательства по совершенствованию государственных институтов, обеспечивающих реализацию и защиту прав несовершеннолетних граждан, и жилищные права несовершеннолетних здесь не исключение.
Среди проблем, имеющих важное социально-экономическое значение на современном тапс общественного развития, одной из наиболее острых является проблема обеспечения надлежащего осуществления нрава па жилище, закрепленного в Конституции РФ, всеми российскими гражданами. Несмотря на усилия, прилагаемые государством к решению этой насущной проблемы, миллионы граждан по-прежнему не имеют жилищных условий. соответствующих современным понятиям о размере, комфорте и благоустроенности жилья.
Особое внимание российский законодатель уделяет обеспечению жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся беї попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, поскольку наличие жилииш всегда было и до настоящего времени остается одним из важнейших определяющих элементов социального статуса индивида. Правовые нормы, регламентирующие данную сферу отношений на федеральном уровне, содержатся в Жилищном кодексе РФ, а также в Федеральном законе от 21.12.1996 г. №159-03 «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»1 (далее - «Закон №159-ФЗ»). который, как указано в его преамбуле, определяет общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Закон № 159-ФЗ объединяет, систематизирует все дополнительные гарантии для этих детей, которые они могут получить, в том числе, в сфере защиты жилищных нрав.
Изложенное свидетельствует о необходимости і іроведения комплексного и объективного анализа проблем правового регулировании реализации и защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без родительского попечения.
Актуальность темы исследования обусловлена также тем, что социальная значимость жилищных отношений требует особого внимания законодателя в вопросах правовой регламентации этих отношений при участии в них детей, утративших родительское попечение. Учитывая характерную для всей Российской Федерации ситуацию, связанную с обеспечением жильем нуждающихся в нем іраждам и с последующей чашитой их жилищных прав, создание четкой системы гарантий жилищных прав де гей-сирот, детей, оставшихся без попечения роди гелей и лиц из их числа продолжает оставаться одной из самых актуальных проблем на протяжении уже многих лет1.
В условиях глобальных финансово-экономических кризисных явлений, оказывающих негативное влияние на экономические показатели, п том числе и на бюджетную обеспеченность регионов РФ, действующие государственные гарантии зашиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа таких детей, зачастую оказываются гарантиями лишь на бумаге, а нрава таких граждан грубо нарушаются.
В своей совокупности круг обозначенных проблемных ситуаций, требующих разрешения, и обусловливает не только актуальность, но и выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Вопросы правового регулирования реализации и защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без родительского попечения, освещались как в монографических исследованиях, так фрагментарно, в ходе исследования иных юридических проблем. Среди ученых-правоведов, уделивших внимание этой проблеме, следует назвать таких авторов, как СВ. Бабенка. С. Бахрушин, Н.П. Безрук, В.В. Беляков, О.В. Бессчетиова, Ж.Л. Бикситова. H.U. Борисов, З.И. Воронин, MB. Геллер, Л.В. Гришин, К).А. Дмитриев, Е.Р.
Ергашеи, В.Л. Ершов, 14.А. Загоровский, СВ. Захаров, Ю.Л. Королев, Король, О.Л. Крамаренко, A.M. Кривоносої!. С).В. Кузнецова, В.II. Литовкпн. О-В. Лунькова, П.И. Люблинский, А.Л. Малахова, Л.Ю. Михеева, О.В. Мишутинская, A.M. Нечаева, 10. В. Николаева, СВ. Осипова, Д.Б. Пашон, И.П. Петрова. М.М. Скуратовская, С.С. Собянин, А.Е. Тарасова, А.Ю. Томилов, Т.О. Урумова, В.И, Фалеев, О.А. Федорова, СЮ. Филиппова, В.А. I [веткой, 1:.А. Мефранова, Г.Ф. Шешко, Л.II. Шохина, А.В. Ярыгпна и др
Признавая теоретическую значимость исследований указанных авторов, отмстим, что они пока еще не привели к формированию целостного научного представления о правовом статусе детей-сирот и детей, утративших родительское попечение, а также об особенностях реализации ими своих жилищных прав.
Становление и развитие системы государственной поддержки детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Росии
В любом обществе, любом государстве па разных исторических этапах развития были и будут дети, которые в силу разных причин и обстоятельств остаются без попечения родителей.
«В истории человечества сиротство как особое социальное явление существовало всегда»« Сиротство представляет собой социальное явление, характеризующееся наличием детей, оставшихся беї попечения родителей. «Годы гражданской войны, послевоенная разруха, голод 30-х годов, репрессии, насильственная коллективизация. Великая Отечественная война -каждый этап пашей истории приносил с собой заботы об обездоленных детях, лишившихся родителей»". В указанный перечень обоснованно можно добавить период, называемый «годами перестройки».
Проследив историю развития учреждений для сирот, можно увидеть, как при экономических трудностях государства, вызывающих снижение уровня жизни его граждан, увеличивается число сирот, беспризорных и безнадзорных детей. Для Российской Федерации в настоящее время проблема сиротства актуальна в связи с тем, что наблюдается постоянное увеличение числа детей-сирот как реакция на социально-экономические кризисы. Эта проблематика хороню известна не только юристам, по и широкой общественности стных лиц, но и правительственной власти» . Но при этом государство признавало себя обязанным заботиться о бедных, детях-сиротах и изыскивало на это средства только на случай народных бедствий, так как не имело средств и не знало, как постоянно и последовательно заботиться о нуждающихся".
Термин призреть в русском языке означает «опекать», «заботиться о ком-то», «приглядывать за кем-то» Исторически сложились и существовали две системы призрения: «открытая» и «закрытая». В основе первой лежит нерегламентированная государством, хаотическая помощь нуждающимся, обычно принимающая форму подаяния. Вторая, «закрытая» система представляет собой регламентированную законом деятельность специализированных благотворительных заведений, которые зачастую финансируются государством. Такие заведения (приюты, богадельни, больницы, инвалидные дома, работные дома и т.д.) оказывают помощь целенаправленно н на постоянной основе3.
В дохристианской Руси в родовой общине славян существовала традиция заботиться о сиротах всем миром. С принятием христианства начинается и государственная политика заботы о детях. Статья 99 Русской Правды вменяла в обязанности опекунам «печаловаться» о сиротах. Термин «печаловаться» означал заботу по воспитанию сирот, покровительство тем, кто «не дюже ся будут [не смог) т] сами собою печаловаться»4.
Отдельные элементы правовой регламентации системы государственной н социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей имели место в истории развития детскою призрения в России.зучение исторического аспекта становления и развития системы государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в России, является необходимым в связи с тем, что, во-первых, исторический опыт может послужить в качестве основы для поиска новых путей решения проблемы сиротства; во-вторых, в прошлом были заложены основы и сформированы особенности системы государственной поддержки ЛвтсЛ» оставшихся без попечения родителей; в-трстьнх, «исторический опыт способствует приданию комплексного характера проводимой в настоящее время работы по профилактике семейного неблагополучия и сиротства» .
Особенности реализации права собственности на жилое помещение детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей
Не вызывает сомнений, что дети — это особые субъекты жилищных Правоотношений. «Особенность положения ребенка, как в семье, так н за ее пределами, проистекает из его беззащитности, вызванной полной или частичной физической, психической, социальной незрелостью» . 1 Іричем особенности правового статуса названной категории граждан определяются семейным и гражданским законодательством РФ".
В настоящее время российским обществом признана обязанность государства с повышенным вниманием относиться к социально незащищенным гражданам, среди которых значительную часть составляют дети. Конвенция ООП по правам ребенка3, Всемирная декларация обеспечения выживания, защиты и развития детей и другие международно-правовые акты, ратифицированные Россией, налагают на нее серьезные обязательства по совершенствованию государственных институтов, обеспечивающих реализацию и защиту прав несовершеннолетних граждан .
В соответствии со ст. 40 Конституции РФ, каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся и жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных,качестве обязательных элементов социально-экономические, политичесг идеологические и юридические гарантии его реализации.
Таким образом, правовой статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, регламентируется правовыми нормами различной отраслевой принадлежности (объединенных общими задачами и целями), отдельное место среди которых занимают нормы жилищного права. Исследованию этих норм и проблемным вопросам, возникающим при реализации их на практике, посвящены следующие часі
Положения гражданского, жилищного, семейного законодательства, также ряда подзаконных актов, создающие юридически обеспеченные возможности реализации и защиты жилищных прав детей, формируют правовой механизм обеспечения права на жилище, гарантированного статьей 40 Конституции России.
Отметим, что как Конвенция о правах ребенка, так и Семейный кодекс РФ относят к категории детей лиц. не достигших восемнадцатилетнего возраста. Однако в настоящем исследовании термин «дети» мы будем употреблять в более широком значении, охватывая не только несовершеннолетних, но и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, уже достигших совершеннолетия, поскольку задачей государства является обеспечение и охрана жилищных прав лиц, которые до достижения ими совершеннолетия (т.е. будучи детьми) остались без родительского попечения. Но если по каким-либо причинам (служба в Вооруженных Силах РФ, пребывание в местах лишения свободы, отсутствие свободного жилья для предоставления его данной категории граждан и т.д.) до наступления совершеннолетия такой гражданин не будет обеспечен жилой площадью, то его право на получение жилья и соответствующая обязанность государства по обеспечению его жилой площадью не прекращается, а продолжает существовать до реализации управомоченным лицом своего права и, соответственно, до момента выполнения государством своей обязанности .
Особое внимание отечественный законодатель уделяет обеспечению жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей, поскольку наличие жилища всегда было и до настоящего времени остается ОДНИМ из важнейших определяющих элементов социального статуса индивида.
муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. «В Конституции не перечислены, естественно, все, для кого сохранится планово-распределительная система выделения жилья: это должны предусматривать федеральные законы и законы субъектов Федерации»1. Конституционное право па жилище выражает сущность системы удовлетворения потребностей личности, т.е. является фундаментальным".
-: кономичсл
Среди проблем, имеющих важное социально-экономическое значение на современном этапе общественного развития, одной из наиболее острых является проблема обеспечения надлежащего осуществления права на жилище, закрепленного в Конституции РФ, всеми российскими гражданами. Несмотря на усилия, прилагаемые государством к решению этой насущной проблемы, миллионы граждан по-прежнему не имеют жилищных условий, соответствующих современным понятиям о размере, комфорте и благоустроенности жилья-.
І іраво на жилище ст. 40 Конституции РФ отнесено к числу основных прав человека и гражданина. В соответствии со ст. J 7 Конституции РФ, основные права и свободы человека и гражданина неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Право на жилище не подлежит ограниченно даже в условиях чрезвычайного положения (ст. 56). Конституция РФ предусматривает вполне определенные гарантии права на жилище, что делает его устойчивым. Согласно положениям Конституции РФ жилищное законодательство должно основываться па необходимости беспрепятственного осуществления жилищных прав, их судебной защиты .
Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Л.Л. собственности на жилое помещение (права пользования жі помещением). Ребенок может етап, собственником жилого помещения (квартира, часть квартиры, жилой дом) на основании его наследования по закону или по завещанию, приватизации, получения в дар, купли-продажи. Норма Семейного кодекса РФ о сохранении за детьми, находящимися под опекой (попечительством), права собственности на принадлежащее им жилое помещение основывается на положениях гражданского и жилищного законодательства РФ (ст. ст. 209, 235, 288 Гражданского кодекса РФ; п. 4 ст. I 0, ст. 30 Жилищного кодекса РФ).
Защита жилищных прав органами опеки и попечительства
Традиционно органам опеки и попечительства отводится ведущая роль в защите прав и законных интересов детей, в том числе оставшихся без попечения родителей и нуждающихся в помощи государства.
2009 год принес немало изменений во всех сферах деятельности, связанной с опекой и попечительством. Нормативное правовое регулирование деятельности по опеке и попечительству на федеральном уроине стало важнейшим фактором, побуждающим к выработке новых подходов в работе по защите прав детей, ее организационному и содержать м.мпмх і-Ріуріїк-ік-твоваЕіию В соответствии со ст. 34 Гражданского кодекса РФ, органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ. Аналогичные нормы предусмотрены Федеральным законом от 24 апреля 2008г. №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»1, а также статьей 121 Семейного кодекса РФ, определяющими, что вопросы организации И деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ но осуществлению опеки и попечительства над летьми, оставшимися без попечения родителей,
Вопросы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, исторически привлекали внимание государства и общественности. За последние годы данная проблема приобрела особую актуальность, проявлением которой стало принятие Федерального закона от 24.04.2008г. №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве».
В соответствии со ст. 6 указанного Закона, органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ.
и попечительства возлагалось на отделы народного ооразовання отношении несовершеннолетних лиц, на отделы здравоохранения отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на отделы социального обеспечения в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья.
Правовое положение органов, осуществляющих опеку и попечительство, изменилось после начала очередного этапа реформ. С момента принятия Закона РФ от 06.07.1991г. №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» обязанности по осуществлению опеки и попечительства были возложены на органы муниципальной власти, не входящих в систему органов государственной власти".
В Федеральном законе от 06.10.2О03г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодатель в качестве одного из регулируемых данным нормативно-правовым актом вопросов определил опеку и попечительство и установил лишь самые общие направления их осуществления. Согласно положениям Федерального закона от 29.12.2006г. №258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» , с 01.01.2008г. осуществление опеки и попечительства вышло из перечня вопросов органов местного значения и стало одним из полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ- При этом органы местного самоуправления не лишаются права принимать участие в осуществлении деятельности но опеке
Федеральный закон от 06.10.2003г. № І31-ФЗ «05 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //СЗ РФ. 2003. Ка40. Ст. 3822. 1 Федеральный закон от 29.12.2006г. .N» 25К-ФЗ Ю внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»//СЗ РФ. 2007. №1 (часть I). Ст. 21. условия перед законными представителями при совершении сделок с недвижимостью. Не существует критериев оценки их решений, не определены принципы деятельности, ответственность и т.д.
Кроме ТОГО, законодательная база в данной сфере деятельности рассредоточена по нормативным актам разных отраслей (гражданского, семейного, административного) и уровней законодательства (федерального, субъектов РФ, местного самоуправления). Неопределенность деятельности органон опеки и попечительства порождает почву для злоупотреблений со сторони,! этих органов, провоцирует злоупотребления, коррупционные проявления. Не имеет смысла перечислять все недостатки в деятельности органон опеки; важно то, что без ликвидации пробелов в правовом регулировании деятельности органов опеки и попечительства и реформирования системы этих органон охрана и защита имущественных и жилищных прав несовершеннолетних не будут эффективными.
В настоящее время с сожалением приходится констатировать, что, несмотря на законодательные изменения 2008 года, идея возложения полномочий по опеке и попечительству на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации оказалась, по сути, нереализованной. В большинстве регионов на основании общих положений федерального законодательства (статья 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») субъектами РФ были приняты законы, в соответствии с которыми полномочием по решению вопросов организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству наделены органы местного самоуправления.
По состоянию на сентябрь 2009 года, более 68 субъектов Российской Федерации приняли соответствующие законы о наделении органов местного самоуправления отдельным государственным полномочием субъекта РФ по организации и осуществлению деятельности органов опеки и и попечительству. Как отмечается в юридической литературе , «именно такая система осуществления опеки отвечает сегодняшним потребностям в организации надлежащей защиты несовершеннолетних». Помимо осуществления функций по выявлению и устройству ребенка, оставшегося без попечения родителей, орган опеки и попечительства обязан позаботиться о сохранности того имущества, которое принадлежит ребенку на момент его выявления и устройства пли которое будет принадлежать ему но истечении времени, необходимого для принятия открывшегося в его пользу наследства. Обязанность по охране имущества подопечного возлагалась на органы опеки и попечительства всегда, начиная с советских времен"; однако в связи с тем, что частной собственности в СССР не существовало, речь обычно могла идти лишь об охране незначительных по стоимости вещей. В настоящее время ребенку на праве собственности могуч принадлежать довольно дорогие вещи, бытовая электроника, компьютерная техника, средства мобильной связи, иные предметы домашнего обихода и обстановки, а самым ценным видом имущества, о котором органам опеки и попечительства необходимо позаботиться в первую очередь, безусловно. является жилое помещение, принадлежащее ребенку на праве собственности или на праве пользования.
