Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие отходов и характеристика состояния правового регулирования обращения с ними 13
1.1 . Отходы производства и потребления как объект экологических отношений 13
1.2. Международно-правовое регулирование обращения с отходами 21
1.3.Нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов в области обращения с отходами 42
Глава 2. Экономико-правовой механизм регулирования обращения с отходами 60
2.1. Программы в области обращения с отходами 60
2.2. Плата за размещение отходов 72
2.3. Экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами. 82
Глава 3. Административно-правовой механизм регулирования обращения с отходами 93
3.1. Нормирование в области обращения с отходами 93
3.2. Учёт и отчётность в области обращения с отходами 106
3.3. Государственный контроль в области обращения с отходами 116
3.4. Юридическая ответственность за нарушение правил обращения с отходами 132
Заключение 151
Список использованных источников и литературы
- Отходы производства и потребления как объект экологических отношений
- Международно-правовое регулирование обращения с отходами
- Программы в области обращения с отходами
- Нормирование в области обращения с отходами
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность обусловлена двумя важнейшими факторами. Во-первых, высоким и имеющим постоянную тенденцию роста уровнем загрязнения окружающей среды отходами производства и потребления. Как пишут авторы труда «Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России», «особый аспект глобального экологического кризиса - стремительное накопление в окружающей среде отходов хозяйственной деятельности человека»1. Так, по официальным данным на территории Российской Федерации в отвалах и хранилищах накоплено свыше 85 млрд. тонн только твёрдых отходов, в том числе 80 млрд. тонн горнопромышленных, количество которых ежегодно увеличивается почти на 2 млрд. тонн. Под полигонами для складирования, шламонакопителями и хвостохранилищами занято свыше 300 тыс. гектаров земель. Под бытовые отходы ежегодно отчуждается 10 тыс. гектаров пригодных для использования земель. Общее количество токсичных отходов, представляющих наибольшую опасность окружающей среде и здоровью человека, к 2002 г. достигло 1,8 млрд. тонн. При этом ежегодно образуется порядка 100 тыс. тонн токсичных отходов, а используется и обезвреживается не более одной трети2.
Отходы представляют собой в значительной степени вторичный сырьевой ресурс. В них содержатся: железо, медь, свинец, олово, а также такие ценные элементы, как кадмий, висмут, селен, редкоземельные и благородные металлы. Содержание ценных компонентов в отходах нередко близко к содержанию их в
1 Данилов В.И., Лосев К.С., Рейф И.Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России //Зеленый мир. 2006. № 19-20. С. 5.
2См.: Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 860 //СЗ РФ. 2001. N 52 (Часть II). Ст.
4973.
4 добываемом природном сырье. Между тем, в 1999 году из вывезенных 130 млн. куб. метров твёрдых бытовых отходов переработано только 3 процента1.
Во-вторых, решение проблемы отходов эффективно может осуществляться различными средствами - техническими, экономическими, организационными и др. Но, как видится, важнейшую роль в механизме обращения с отходами играет право, в котором должны быть опосредованы другие перечисленные средства и которое должно установить четкий механизм правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления.
В формировавшемся законодательстве об окружающей среде Российской Федерации вопросы обращения с отходами производства и потребления довольно долгое время регулировались фрагментарно и на подзаконном, преимущественно ведомственном уровне. Между тем в экономически развитых государствах специальные законы о хранении, использовании и удалении отходов были приняты ещё в 70 - е годы прошлого столетия. В Японии - Закон об удалении отходов (1971 г.), в Великобритании - Закон о хранении ядовитых отходов (1972 г.), в ФРГ - Закон об избежании и удалении отходов (1972 г.), в США - Закон о сохранении и переработке сырьевых ресурсов (1976 г.). В России же ФЗ «Об отходах производства и потребления» был принят только 1998г,
Как представляется, на основе имеющейся практики реализации законодательства об отходах сегодня назрела общественная потребность в детальном анализе и оценке предусмотренного им экономико-правового и административно-правового механизмов, исследовании и определении перспектив его совершенствования.
1 Там же.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования выступают общественные отношения в сфере обращения с отходами производства и потребления. Предметом исследования являются материальные и процессуальные правовые нормы, регулирующие общественные экологические отношения, складывающиеся в процессе обращения с отходами производства и потребления.
Цель и основные задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является комплексная оценка состояния и эффективности механизма правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления и выработка путей совершенствования действующего законодательства и повышения эффективности его реализации.
Для достижения поставленной цели были поставлены следующие задачи:
- анализ понятия «отходы производства и потребления» по
российскому законодательству;
исследование международно-правового регулирования обращения с отходами и его влияние на развитие российского законодательства;
исследование системы законодательства Российской Федерации об отходах производства и потребления;
- анализ экономико-правового и административно-правового
механизмов обращения с отходами производства и потребления,
оценка состояния их регулирования и эффективности, выявление
недостатков и пробелов;
- разработка предложений по совершенствованию нормативно-
правового регулирования и управления в сфере обращения с
отходами производства и потребления, а также применения
юридической ответственности за правонарушения в этой области.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Методологической основой диссертационного исследования является диалектический и системный подходы к анализу и оценке правового регулирования обращения с отходами производства и потребления. Результаты и выводы получены на основе общих и частных методов научного познания: формально-логического, системно-структурного и др. Наряду с этим используется и общенаучные методы исследования; наблюдение, обобщение и др.
Теоретическую основу исследования составляют труды специалистов в области экологического права в России и зарубежных государствах, посвященные исследованию проблем правовой охраны окружающей среды в целом, а также в области обращения с отходами производства и потребления, в частности, работы С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, М.И.Васильевой, Р.Х.Габитова, А.К.Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В.Ерофеева, О.С.Кол басова, О.И.Крассова, В.В.Круглова, Т.В.Петровой, Э.Ф.Раимовой, Ю.С.Шемшученко, А.С.Шестерюка, О.А.Ястребковой и др.
Изучение проблем правотворчества и правоприменения потребовало привлечение работ по общей теории права и государства С.С.Алексеева, М.Н.Марченко, Ф.М.Раянова, В.А.Четвернина.
Состояние научной разработанности темы характеризуется тем, что в настоящее время данной проблеме уделяется всё большее внимание в науке в контексте исследования правовой охраны окружающей среды. Различные аспекты правового регулирования отходов производства и потребления в большей или меньшей степени исследовались С.А.Боголюбовым, М.М.Бринчуком, Р.Х.Габитовым, А.К.Голиченковым, О.Л.Дубовик, В.В.Кругловым и др.
Исследованию правовых аспектов обращения с отходами производства и потребления посвящены диссертации и монографии М.М. Бринчука «Правовая охрана окружающей среды от загрязнения
7 токсичными веществами»(1990, 1991 гг.), Э.Ф.Раимовой «Правовое регулирование обращения с отходами»(1997, 1999 гг.), О. А. Ястребковой «Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств»(2000г.), О.Л.Радчик «Юридическая ответственность за нарушение правил обращения с экологически опасными веществами и отходами»(2001 г.).
В аспекте оценке состояния разработки эколого-правовых проблем обращения с отходами производства и потребления на основе современного действующего экологического законодательства в целом и законодательства об отходах производства и потребления, в частности, подчеркиваем отсутствие комплексного исследования соответствующих правовых проблем.
Новизна и научные результаты исследования заключаются в:
сборе и анализе нормативных актов в сфере обращения с отходами производства и потребления;
анализе и сравнении признаков понятия «отходы производства и потребления», содержащихся в законодательстве и научной литературе;
исследовании правовых норм и практики применения экономических мер в сфере обращения с отходами производства и потребления и формулирования на этой основе предложений по их совершенствованию;
исследовании правовых норм и практики применения административных мер в сфере обращения с отходами производства и потребления и формулирования на этой основе предложений по их совершенствованию;
исследовании правовых норм и практики применения юридической ответственности за нарушение эколого-правовых
8 требований в области обращения с отходами производства и потребления и формулирования на этой основе предложений по ее совершенствованию.
Основные положения, выносимые на защиту.
На основе анализа юридически значимых признаков понятия «отходы производства и потребления» требуется корректирование данного понятия. Отходы одного производства (остатки сырья, материалов, иных изделий или продуктов) могут служить сырьем для другого. Когда имеется возможность использования отходов в качестве сырьевого источника или вспомогательного средства для производства продукции или получения энергии, целесообразно рассматривать их в качестве «вторичных материальных ресурсов». С целью разграничения отходов на отходы, которые не могут быть в дальнейшем использованы, по крайней мере, в обозримой перспективе ввиду отсутствия технологий их использования, и на отходы, которые могут использоваться в дальнейшем в хозяйственном процессе, определив их как «вторичные материальные ресурсы», в законодательство необходимо внести изменения.
Принятие Федерального закона «Об отходах производства и потребления» явилось значительным шагом в регулировании отношений в исследуемой области. Но этот Закон не смог в полной мере обеспечить эффективное регулирование обращения с отходами. Он установил требования общего характера применительно ко многим важным аспектам обращения с отходами и носит рамочный характер. В нём практически отсутствуют нормы процессуального характера. Хотя Закон предусматривает вовлечение отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья, он не предусматривает конкретного механизма такого вовлечения. Для этого как минимум нужно законодательно установить разграничение отходов на те, которые не могут быть использованы и
отходы, представляющие собой вторичные материальные ресурсы. Особенно явно рамочный характер указанного закона проявляется применительно к экономико-правовому механизму обращения с отходами производства и потребления. Устанавливая принцип использования методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот, Закон не предусмотрел механизма его реализации. Совершенствование экономико-правового механизма обращения с отходами производства и потребления, прежде всего, предполагает законодательное закрепление в ФЗ «Об отходах производства и потребления» и Налоговом кодексе РФ конкретных мер экономического стимулирования в виде налоговых, кредитных, ценовых льгот, налоговых дискриминаций и т.д.
3. Положение о месте нормативных правовых актов,
регулирующих обращение с отходами производства и потребления, в
экологическом законодательстве. Совокупность таких нормативных
правовых актов оценивается как подотрасль законодательства,
находящаяся в состояния развития. Данное суждение основано на
том, что системе этих актов характерны следующие признаки:
наличие своего предмета правового регулирования; единство
нормативных правовых актов, образующих это законодательство;
важность социально-экономического и политического значения
сферы правового регулирования; довольно крупный объём.
4, Решение Государственной Думы РФ об отмене ст. 15
Федерального закона «Об охране окружающей среды» о
планировании природоохранной деятельности необоснованно и имеет
отрицательные экологические последствия, так как снижает
потенциал правового регулирования, в частности, обращения с
отходами. Тем более что и Федеральным законом «Об отходах
10 производства и потребления» меры по планированию в данной сфере не предусмотрены.
Можно предположить, что, отменяя ст. 15, законодатель исходил из того, что Федеральным законом "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" от 20 июля 1995 г. определены основные требования о прогнозировании и программах социально-экономического развития, составной частью которого являются государственные прогнозы и программы по вопросам охраны окружающей среды. Однако подчеркнем, что этим Законом не охватывается муниципальный уровень планирования и уровень предприятий и частных предпринимателей. В любом случае, по нашему убеждению, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» должна содержаться статья, посвященная планированию, устанавливающая требования по целям, задачам, уровням такого планирования. Относительно государственного природоохранного планирования могла быть дана отсылка к Федеральному закону "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации".
5. Законодательство об отходах производства и потребления требует своего совершенствования в части развития административно-правового механизма обращения с отходами производства и потребления. В Федеральном законе «Об отходах производства и потребления» предусмотрен государственный, производственный и общественный контроль, но отсутствует требование о муниципальном контроле. Многие экологические проблемы, связанные с отходами, носят, прежде всего, локальный характер и затрагивают интересы муниципалитетов. Законом должны быть определены правовые основы осуществления и муниципального
контроля в области обращения с отходами производства и потребления.
Для эффективного осуществления контроля в данной сфере требуется соответствующее информационное обеспечение. Необходимо развитие государственного кадастра отходов, и, прежде всего в части развития государственного реестра объектов размещения отходов (инвентаризация заброшенных мест размещения отходов и особенно токсичных) и банка данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.
6. В основе правонарушений в исследуемой сфере, совершаемых юридическими лицами и лицами, осуществляющими деятельность без образования юридического лица, лежит преимущественно экономический интерес. При определении размера штрафа, нужно исходить из того, чтобы нарушителю было невыгодно совершать правонарушение. Увеличение размеров штрафов не является панацеей решения проблем при обращении с отходами производства и потребления, но в совокупности с развитием экономического механизма, направленного на стимулирование природоохранной деятельности, основанной на экономических выгодах, считаем, что увеличение в ст. 8.2. Кодекса РФ об административных правонарушениях размера штрафа является обоснованным и способствующим экологически корректному правомерному поведению всех субъектов правовых отношений в сфере обращения с отходами.
Теоретическая н практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы: а) в деятельности природоохранных и правоохранительных органов; б) при дальнейшей научной разработке данной темы; в) в правотворческой деятельности при
12
совершенствовании действующего экологического и
административного законодательства; г) в учебном процессе при преподавании курса «Экологическое право» и спецкурса «Эколого-правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в опубликованных работах, докладывались на научно-практической конференции «Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования» (Москва 2006); международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Правовая система и вызовы современности» (Уфа 2005); всероссийской научно-практической конференции «Проблемы правовой защиты общечеловеческих ценностей в современной России» (Уфа 2005).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Отходы производства и потребления как объект экологических отношений
Перед рассмотрением вопросов правового регулирования в области обращения с отходами важно изучить, что понимается под отходами. Как нам представляется, с учетом видов отходов, которыми загрязняется окружающая природная среда, и их признаков должно формироваться законодательство и нормативно-правовое регулирование охраны окружающей среды от загрязнения ими. Юридически значимые признаки отходов и их характеристики должны учитываться в законодательстве при установлении отдельных требований при обращении с ними.
Основная причина, по которой отходы представляют угрозу загрязнения окружающей среды, является субъективной, а именно тот факт, что вещество (продукт) более не является желаемым для его производителя или обладателя. Это та самая характеристика, которая делает определенный продукт отходом и, соответственно, экологической «проблемой». Существует вероятность того, что от него (вещества) избавятся и поэтому со стороны его производителя (обладателя) необходимы действия, такие, как складирование или сжигание, которые будут иметь негативное влияние на окружающую среду. К тому же дальнейшее отсутствие интереса к веществу (продукту) у его обладателя может склонить его к небрежному избавлению, так как он не хочет нести затраты в связи с полным уничтожением, такие, как плата за вывоз, ведь вся польза от продукта (вещества) уже получена1.
Из этих справедливых рассуждений видно, что общественный интерес в обеспечении охраны окружающей среды от загрязнения отходами может быть наибольшим образом удовлетворен, если в законодательстве детально будут регулироваться требования к производителю (обладателю) отходов по обращению с ними на той или иной стадии. Так как отходы являются экологически значимыми продуктами, субъективное отношение производителя к ним должно быть максимально урегулированным. Для этого должны применяться любые меры, в том числе ответственности и экономического стимулирования.
С нашей точки зрения, цель таких мер - соблюдение общественного интереса в охране окружающей среды. Но не только. Другая важная цель - извлечь из продукта все полезные свойства. Об этом мы будем говорить ниже.
«В литературе высказывается мнение, что качественное регулирование направлено на то, чтобы избежать возложения чрезмерных расходов как на контролируемое лицо, так и на регулирующий орган при достижении определенных целей. Регулируемые объекты должны определяться ясно и гибко. Явным преимуществом таких видов регулирования, как поименное перечисление, является четкость. Однако жесткость такого типа регулирования влечет за собой затраты на частые обновления в быстро развивающихся сферах или возрастающий риск устаревания и неэффективности, так как такие перечни быстро теряют актуальность. В контексте регулирования отходов поименные перечни исключительно сложно достижимы на практике из-за сложности, неясности и влияния технических, экономических и политических вопросов.
В любом случае попытка разработать рамки определения для регулятивного режима требуют иного подхода. Так как одной из главных целей Директивы об отходах является установление единого определения отходов, оно должно включать в себя не только весь диапазон регулирования отходов, но также общеевропейскую концепцию понятия отходов как угрозы окружающей среды. Вместо составления поименного списка отходов кажется более приемлемым использование угрозы, представляемой отходами окружающей среде, для выделения веществ или действий, которые необходимо регулировать. Тем самым можно попытаться избежать ошибок, характерных для поименных перечней, концентрируясь на том, что определение точно адресовано самому регулируемому объекту, а именно предотвращению создания экологической угрозы отходами, и обладает достаточной гибкостью для соответствия регулируемому объекту во всех ситуациях. Недостатком такого подхода, однако, является то, что он представляет меньше точности, что может привести к неясности»1.
Интересные и полезные в научном и практическом отношении суждения высказаны Илоной Хейне в контексте определения понятия отходов, содержащегося в статье 1 (а) дополнения в рамочную Директиву ЕС об отходах (1991 г.), как любого вещества или предмета в категориях, перечисленных в приложении I, которое владелец (обладатель) выбрасывает или намеревается, либо требует выбросить2.
В связи с исследованием определения понятия отходов затрагивается более широкий вопрос - о целях правового регулирования обращения с отходами. Автор цитируемой выше статьи пишет, в частности, о том, что в литературе высказывается мнение, что качественное регулирование направлено на то, чтобы избежать возложения чрезмерных расходов. Такой подход к определению целей мы можем назвать чисто экономическим. Наверно, он может иметь право на существование. Нам кажется, что основная, главная цель регулирования отходов заключается в обеспечении охраны окружающей среды. Такой вывод можно сделать на основе Конституции Российской Федерации. В статье 9 говорится, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это значит, что окружающая среда должна охраняться, потому что природные ресурсы - основа жизни и деятельности человека. Без природных ресурсов не будет условий для жизни.
Международно-правовое регулирование обращения с отходами
Вопрос о международно-правовом регулировании обращения с отходами важно исследовать в контексте статьи 15 Конституции Российской Федерации. Согласно пункту 4 этой статьи общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Данная статья закрепляет принципиально новое для российского государства отношение к международным нормам в контексте его правовой системы. Если международные договоры по вопросам окружающей среды в целом и отходов, в частности, участником которых была Российская Федерация, и ранее служили источниками экологического права, то общепризнанные принципы и нормы международного права, выступающие в этой роли, - явление новое.
Соответственно, имеется научный и практический интерес рассмотреть их раздельно и в порядке, определенном самой Конституцией.
Прежде чем рассматривать международно-правовые документы, содержащие «общепризнанные принципы и нормы международного права» относящиеся к теме диссертации, обратим внимание на некоторые содержащиеся в работах по международному праву суждения относительно этих категорий. Исследуя различия между «принципами» и «нормами», Международный Суд ООН высказался в том смысле, что слова "принципы и нормы" выражают одну и ту же идею, а именно: термин "принципы" означает правовые принципы, т.е. он "включает нормы международного права", и употребление термина "принципы" оправданно, поскольку речь идет о более общих и фундаментальных нормах .
Как пишет профессор И.И. Лукашук Институт международного права (г. Гент, Бельгия) подчеркивает использование термина "принцип" в резолюциях ООН в различных значениях. Он употребляется как: правовой или неправовой принцип; норма более высокого или высшего порядка; норма, порождающая более конкретные правила; норма, важная для целей резолюции; цель, которую необходимо достичь; требование к юридической или иной политике; руководящее начало толкования1.
Выделяя в массиве международно-правовых предписаний общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция РФ не называет характеризующих их признаков. Международное право также не содержит определения общепризнанных принципов и норм. Нет также и документа, содержащего юридически обязательный перечень таких норм и принципов.
Выражение "общепринятые принципы и нормы международного права" можно обнаружить в резолюциях международных организаций, в документах политического характера. Так, в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г., говорится, что каждое государство обязано добросовестно выполнять свои обязательства, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права, и обязательства, вытекающие из международных договоров, действительных согласно общепризнанным принципам и нормам международного права .
Весьма схожая с этой формулировка включена в Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., являющийся сводом политических обязательств для подписавших его государств.
В теории международного права под общепризнанными нормами и принципами понимаются нормы и принципы, получившие признание подавляющего большинства государств. Для реализации данной конституционной нормы под общепризнанными принципами и нормами международного права допустимо понимать нормы ст. 38 Статута Международного Суда ООН, определяющие, что источниками международного права являются: международные конвенции, как общие, так и специальные; международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы; общие принципы права, признанные цивилизованными народами.
В диссертации мы обратим внимание на принципы современного международного права, которые, по нашему мнению, являются общепризнанными и имеют прямое отношение к исследуемой теме. Прежде всего к таковым следует отнести документы, принятые на конференциях ООН по вопросам окружающей среды. На Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды в Стокгольме (1972 г.) были приняты Декларация по окружающей человека среде и План мероприятий. На Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.) были приняты Декларация принципов по окружающей среде и развитию и Повестка дня на XXI век.
Такие документы называются вспомогательными источниками международного права, или источниками «мягкого», рекомендательного права. Хотя положения, которые содержатся в названных выше документах, не носят для государств обязательный характер, они применяются на практике в силу того, что приняты авторитетной международной организацией. Кроме того, в подтверждение общепризнанности содержащихся в этих документах принципов важно обратить внимание на то, что принимались они, эти документы, полномочными представителями большого количества государств, участвующих в названных конференциях.
Программы в области обращения с отходами
Богатый опыт мировой практики природоохранительной деятельности показал, что только лишь с помощью запретов, ограничений и иных административно-правовых методов невозможно достичь целей охраны окружающей среды. Эффективность административных методов существенно возрастает в разумном сочетании с методами экономического характера. По мнению профессора С.С.Алексеева, объективные законы экономики обладают не меньшей, а может быть и большей силой воздействия, чем право1.
В отличие от зарубежных государств с развитой рыночной экономикой, в нашем государстве экономические методы регулирования природоохранительных отношений длительное время недооценивались, в силу чего они не были достаточно развиты ни на уровне правовой регламентации, ни на практическом уровне. Более того, опыт внедрения экономических методов, имел зачастую обратный эффект. В правовой науке высказывались даже скептические отношения по отдельным элементам экономического механизма. В литературе можно было встретить весьма критические оценки к регулирующим возможностям платности природопользования в обеспечении охраны окружающей среды, и, прежде всего с точки зрения её стимулирующего эффекта. Введённая в 1929 г. плата за сброс загрязнённых сточных вод промышленными предприятиями в водные объекты была отменена в 1962 г. Вместо предполагавшегося стимулирующего фактора уменьшения загрязнения вод и внедрения экологически чистых технологий производства плата приобрела фактически налоговый характер и являлась источником пополнения республиканского бюджета. Как следствие, плата не только не стимулировала охрану вод, но даже, наоборот, поощряла их загрязнение1. Первой попыткой широкого внедрения экономического механизма охраны окружающей среды в природоохранной практике нашего государства принято считать постановление ЦК КПСС и Правительства СССР от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» . В частности, в нём предписывалась необходимость решительного перехода от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления природоохранной деятельностью.
Что касается законодательного закрепления экономических мер регулирования отношений по природопользованию и охране окружающей среде, то впервые оно было осуществлено в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды». В разделе III указанного закона устанавливались правовые основы экономического механизма охраны окружающей среды. Более конкретное регламентирование они получили в иных нормативных правовых актах.
В соответствии с действующим законодательством разработка программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации отнесены к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды.
Программы в области охраны окружающей среды и природопользования, в том числе и в области обращения с отходами, являются составным элементом и одновременно формой реализации планирования в рассматриваемой сфере. Представляется, что вопрос включении планирования (программ) в экономический механизм охраны окружающей среды и природопользования является дискуссионным в эколого-правовой науке. Например, профессор О.С. Колбасов относит государственное планирование мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды к административным методам1. Другие представители эколого-правовой науки относят планирование к элементу экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды2. Судя по тому, что профессор М.М.Бринчук вопросы планирования природопользования и охраны окружающей среды рассматривает в своих работах в рамках экономико-правового механизма, он также считает планирование экономической, а не административной мерой3.
В известной мере это подтверждается и Федеральной целевой программой «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)» утверждённой постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 8604. В ней, в частности, предусматривается, что одним из основных результатов реализации программы является ее экономическая эффективность, которая может быть оценена путём сравнения затрат на её реализацию с бюджетными доходами полученными от использования природных ресурсов. Оценка программ по их экономической эффективности позволяет также сделать вывод об экономическом характере планирования в рассматриваемой сфере. Планирование как элемент экономического механизма рассматривается и действующим законодательством. В статье 14 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в качестве методов экономического регулирования называются разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов; разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации. Статья 15 этого же Закона устанавливала, что программы (федеральные и субъектов Федерации) разрабатываются в целях планирования.
Можно считать, что планирование в области охраны окружающей среды и природопользования было традиционной мерой охраны природы для нашего государства. В советский период экологическое планирование определялось как составная часть системы государственного планирования и представляло собой систему научно обоснованных заданий, устанавливаемых государством в составе государственных планов экономического и социального развития для республик, краёв, областей, городов и районов, министерств и ведомств, предприятий и организаций по обеспечению существенного снижения и предотвращения отрицательного влияния хозяйственной деятельности на качественное состояние окружающей природной среды, сохранения и повышения ресурсового потенциала страны на основе рационального использования и воспроизводства природных ресурсов1. Планирование (программирование) носило, прежде всего, командно-административную направленность. В условиях рынка оно, конечно же, должно быть иным.
Нормирование в области обращения с отходами
Экологическое нормирование является традиционной и давней организационно-правовой мерой в природоохранной практике нашего государства. Так, деятельность по нормированию допустимого загрязнения природной среды начала развиваться ещё в 30-е гг., когда в 1939 г. были приняты Правила об условиях сброса сточных вод в водоёмы. В конце 40-х гг. получило развитие нормирование предельно допустимого загрязнения атмосферного воздуха1. Что касается нормирования в области обращения с отходами производства и потребления, то оно является новым направлением природоохранной деятельности и его появление связано с принятием ФЗ «Об отходах производства и потребления».
Задача экологического нормирования, как и нормирования в области обращения с отходами заключается, прежде всего, в минимизации негативного воздействия хозяйственной и иной экологически значимой деятельности на окружающую природную среду путём установления пределов такого воздействия, исходя из качественных и количественных показателей, являющихся критериями благоприятности окружающей среды.
Действующее законодательство Российской Федерации устанавливает два вида нормативов в сфере обращения с отходами производства и потребления. Это - нормативы образования отходов и лимиты на их размещение. В статье 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» они определяются следующим образом: норматив образования отходов - это установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции; лимит на размещение отходов - это предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории.
Хотелось бы обратить сразу же внимание на следующее обстоятельство. Нормирование по общему правилу является сугубо административно-правовой мерой в механизме охраны окружающей среды. Как известно, различные виды существующих экологических нормативов (предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ, предельно допустимых выбросов (ПДВ), предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных физических воздействий и т.д.) вне зависимости от того, кем они разрабатываются (нормативы ПДК - государственными природоохранительными органами1, а, проекты нормативов ПДВ -самими природопользователями, в процессе осуществления деятельности которых отходы образуются2) в любом случае утверждаются государственными органами и носят строго императивный характер. Наиболее наглядно о характере лимитов можно было судить по содержанию нормы ст. 19 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», где лимиты определялись, как установленные природопользователям на определённый срок объёмы предельного использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещения отходов производства . Императивный характер экологических нормативов и лимитов подтверждает также и то, что их нарушение влечёт за собой либо юридическую ответственность, либо применение жестких экономических санкций в виде платежей. Так, при нарушении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации .
При том, что лимиты на размещение отходов представляют собой элемент административно-правового механизма регулирования обращения с отходами, тем не менее, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» упоминание о лимитах содержатся как в главе V «Нормирование в области охраны окружающей среды», так и в ст. 14 главы IV «Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды», где к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды, среди прочих, отнесено установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и других видов негативного воздействия. По Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» они вообще были отнесены к экономическому механизму охраны окружающей среды. В законе же «Об отходах производства и потребления» нормы о лимитах на размещение отходов производства и потребления содержатся в ст. 18 главы IV «Нормирование, государственный учёт и отчётность в области обращения с отходами». Что же касается раздела закона, посвященного экономическому регулированию в области обращения с отходами производства и потребления, то в нём лимитах на размещение отходов не упоминается. Резонно встаёт вопрос, где верна позиция законодателя: в головном акте экологического законодательства, или же в законе об отходах?
На вопрос о характере лимитов в науке экологического права уже обращалось внимание. Раскрывая структуру экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды, М.М.Бринчук прямо ставит под сомнение обоснованность включения такого административного инструмента, как лимиты использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещения отходов в экономический механизм1.
В монографии «Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды» Т.В.Петрова раскрывая сущность лимитов на природопользование указывает, что «...будучи по своей природе мерой сугубо административной, они, тем не менее, имеют непосредственное отношение к функционированию экономического механизма, поскольку определяют внешние границы правомерного поведения природопользователя, в рамках которых, осуществляется регулирование при помощи экономических инструментов» . Представляется, что с тем, что лимиты имеют непосредственное отношение к экономическому механизму, можно согласиться, поскольку исходя из лимитов исчисляется плата за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе, и размещение отходов. Однако при этом такое же значение играют и некоторые экологические нормативы, а именно, нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду. Вместе с тем «почему-то» последние содержатся в разделе Закона «Об охране окружающей среды», посвященном нормированию в области охраны окружающей среды, и не причисляются к методам экономического регулирования. Считаем, что обоснованной позицией следует считать ту, что выражена в ФЗ «Об отходах производства и потребления», поскольку она способствует чёткому и ясному восприятию лимитов в качестве инструментария административного механизма как охраны окружающей среды в целом, так и в области обращения с отходами производства и потребления, в частности.
