Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Отношения по обращению с радиоактивными отходами как предмет правового регулирования 14
1. Понятие радиоактивных отходов в системе юридических терминов, применяемых в законодательстве об использовании атомной энергии 14
2. Развитие отечественного законодательства в области обращения с радиоактивными отходами 36
3. Сравнительно-правовой анализ законодательства Российской Федерации и зарубежных государств в области обращения с радиоактивными отходами ->7
Глава II. Правовой режим обращения с радиоактивными отходами 70
1. Основы правового режима обращения с радиоактивными отходами 92
2. Концепция правового регулирования обращения с радиоактивными отходами
Глава III. Проблемы совершенствования правового регулирования обращения с радиоактивными отходами Ш
1. Деэкологизация и коллизии правовых норм, регулирующих обращение с радиоактивными отходами Ш
2. Проблемы применения законодательства, регулирующего обращение с радиоактивными отходами 129
3. Особенности юридической ответственности за нарушение законодательства по обращению с радиоактивными отходами 1*4
Заключение
Приложение. Концепция проекта федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами»
Список использованной литературы
- Понятие радиоактивных отходов в системе юридических терминов, применяемых в законодательстве об использовании атомной энергии
- Развитие отечественного законодательства в области обращения с радиоактивными отходами
- Основы правового режима обращения с радиоактивными отходами
- Деэкологизация и коллизии правовых норм, регулирующих обращение с радиоактивными отходами
Введение к работе
Актуальность и состояние разработанности темы диссертации.
Одним из проявлений экологического кризиса является загрязнение обширных участков поверхности земли и огромных объемов водных масс опасными долгоживущими радиоактивными веществами - отходами военных и гражданских ядерных предприятий. Для современного поколения людей это уже, сегодня, представляет довольно серьезную проблему. А как можно обеспечить здоровье будущих поколений, гарантировать человечеству достаточные запасы чистой земли и воды через тысячи лет? Конституция Российской Федерации 1993 года1 среди прочих закрепила право каждого на благоприятную окружающую среду. Это важнейшее право трансформируется для государства в обязанность по поддержанию окружающей среды в благоприятном состоянии, в том числе и обеспечении радиационной безопасности населения: не только для настоящего, но и для будущих поколений.
При осуществлении любых мероприятий по обеспеченью радиационной безопасности необходимо учитывать исторический опыт, который заключается в том, что в системе государственных учреждений память о загрязнениях стирается за несколько десятилетий. Изменяются законы и нормы, эволюционирует оценка риска влияния определенных материалов и сочетаний материалов на здоровье человека. В официальных оценках за последние несколько десятилетий все чаще делается вывод о том, что опасность радиоактивного излучения на единицу воздействия на самом деле выше, чем предполагалось ранее. Стандарты охраны окружающей среды стали более строгими, возросла общественная поддержка мероприятий по охране окружающей среды.
Актуальность настоящего исследования определяется потенциально высокой радиационной опасностью атомной энергетики для окружающей среды и человека, нерешенностью ряда правовых проблем в этой области, в частности в области ядерной, радиационной и экологической безопасности при обращении с радиоактивными отходами.
Принимаемые нормативные правовые акты, регулирующие отношения по использованию атомной энергии, образуют новую отрасль российского законодательства — атомное. Формируемая отрасль законодательства регулирует весь сложный комплекс отношений по поводу использования атомной энергии, в которой должны быть отражены и экологические аспекты. В настоящее время в экологическом праве не достигнут должный уровень охраны окружающей среды при использовании атомной энергии с учетом ее специфики.
Таким образом, научное исследование правового регулирования обращения с радиоактивными отходами в ядерной энергетике и выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства в данной сфере является актуальным.
В отечественной правовой науке уже проведено некоторое изучение правового регулирования обеспечения безопасности в ядерной энергетике. Первоочередное значение здесь имеют работы таких исследователей, как М.И. Васильевой, Ф.Э. Гирусова, А.И. Иойрыша, Г.Б. Новикова, О.А. Супатаевой, Т.А. Титовой, анализирующих вопросы обеспечения безопасности объектов ядерной энергетики, населения и территорий на национальном (отечественном и зарубежном) и международном уровнях, ответственности за причинение ядерного ущерба, включая ущерб окружающей среде. В науке экологического права вопросы обеспечения безопасности окружающей среды и населения, объектов промышленности исследовались в работах С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, Н.Г. Жаворонковой, О.И. Крассова и других авторов.
Ими были выработаны рекомендации по развитию и совершенствованию правового регулирования в названной сфере, которые в настоящее время частично реализованы. Выработанные рекомендации содержат эколого-правовые требования к промышленным объектам, требования технической безопасности, предписания относительно экспертизы проектируемых опасных промышленных объектов. Однако в науке экологического права не предпринимались специальные исследования вопросов обеспечения радиационной безопасности при обращении с радиоактивными отходами, образующимися на каждой стадии ядерного топливного цикла.
Предметом исследования является система нормативных правовых актов, в том числе Конституция Российской Федерации, законодательство об охране окружающей среды, об использовании атомной энергии, гражданское, административное, уголовное законодательство, специальные нормативные документы по безопасности атомных станций, документы МАГАТЭ, зарубежные нормативные акты, организационно-правовая система реализации политики государства в области обращения с радиоактивными отходами, а также выводы, изложенные в юридической и иной специальной литературе по указанной проблематике.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цели диссертационного исследования состоят в изучении предмета, выявлении существующих в данной области эколого-правовых проблем, выработке предложений по их решению.
Для достижения указанных целей решались следующие задачи:
— изучение и анализ законодательства Российской Федерации и ее субъектов в области использования атомной энергии;
- анализ правовой терминологии, используемой в регулировании отношений по обращению с радиоактивными отходами, ядерной и радиационной безопасности;
- выявление особенностей правового режима обращения с радиоактивными отходами;
- изучение и анализ законодательства других стран в сфере регулирования отношений по обращению с радиоактивными отходами;
- обоснование и разработка концепции проекта федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами» в целях обеспечения радиационной безопасности населения Российской Федерации.
Методологические основы диссертационного исследования. Диссертационное исследование базируется на системном подходе, который предполагает неотрывность общества от природы и тесную динамическую взаимосвязь экологической, технологической, экономической и социально-политической сторон жизни и развития общества. При этом в основу положены идеи, высказанные такими ученными и мыслителями, как В.И. Вернадский, И.А. Ефремов, Д.Л., Д.Х. Медоузы, О.Н. Яницкий и другие. В работе использованы общенаучные (анализа, синтеза, дедукции, индукции, обобщения и аналогии) и специальные (сравнительно-правовой, сравнительно-исторический) методы.
Теоретические основы диссертационного исследования. Диссертационное исследование базируется на представлении о праве как о регуляторе общественных отношений, призванном обеспечить естественное право человека на жизнь и свободное саморазвитие. При этом в исследовании использованы идеи в области права, высказанные в работах таких авторов, как С.С. Алексеев, Р.З. Лившиц, М.Н. Марченко, В.Д. Попков. Общетеоретические положения о взаимовлиянии правовых идей, норм и правоотношений, разработанные Р.З. Лившицем, в работе применяются как методологическая основа: на базе существующих данных вырабатываются представления о должном правовом регулировании, которые сопоставляются с существующими подходами и нормами; вопросы управления (в том числе с участием граждан и общественных объединений) и юридической ответственности в рамках данной методологии рассматриваются как факторы, влияющие на реализацию правовых норм в конкретных правоотношениях.
В работе использованы научные труды юристов-экологов С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, В.В. Вербицкого, А.К. Голиченкова, СБ. Горельцева, О.Л. Дубовик, В.Д. Ермакова, Н.Г. Жаворонковой, Э.Н. Жевлакова, Н.И. Краснова, В.В. Петрова, С.С. Трофимца, специалистов в области правового регулирования использования атомной энергии А.И. Иойрыша, О.А. Супатаевой, А.Б. Чопорняк, Е.Н. Васильевой, Г.Б. Новикова, Ф.Э. Гирусова, Т.А. Титовой и др.
Научная новизна диссертационного исследования тесно связана с актуальностью его темы и методологическими основами. Диссертационное исследование является одним из первых исследований, посвященных правовому регулированию основных аспектов обращения с радиоактивными отходами. Автором изучены экологически значимые особенности ядерного топливного цикла, вопросы соотношения различных видов безопасности при обращении с радиоактивными отходами, влияющих на безопасность окружающей среды, государственная политика, эколого-правовые предписания, управление и юридическая ответственность в данной сфере, выработаны предложения по совершенствованию законодательства, предложена концепция законопроекта, сформулировано представление о наиболее рациональном направлении государственной политики в сфере обращения с радиоактивными отходами.
Рассматривая особенности развития российского законодательства об использовании атомной энергии, автор обращает внимание на тот факт, что первые законодательные экологические требования в указанной области появились гораздо позже, чем сами предприятия ядерной индустрии. Правовому регулированию использования атомной энергии в целом свойственно наличие пробелов, большое количество подзаконных ведомственных актов и технических инструкций. Особый режим атомной промышленности, неразрывно связан с военной сферой. Обстановка секретности и обособленности способствует тому, что существующее природоохранное законодательство входит в определенные противоречия с атомным.
В настоящее время эколого-правовые отношения в ядерной энергетике в Российской Федерации регулируются рядом законодательных актов, относящихся как к области экологического, так и к области других отраслей права. Однако, по мнению автора, принятие многих законодательных актов в исследуемой сфере происходит бессистемно. Автор рассматривает случаи противоречия актов законодательства, несоответствия подзаконных нормативных правовых актов требованиям экологического законодательства, в том числе в сфере обращения с радиоактивными отходами, рассматривая их как проявление «деэкологизации».
Сложнейшая проблематика использования ядерной энергии только начинает оцениваться комплексно, с попытками не выборочного, покомпонентного, а полного решения. Одна из главных проблем — утилизация радиоактивных отходов - трансформируется в проблему определения правовых подходов к регулированию указанных общественных отношений.
Ядерная энергетика представляет собой фактор мирового значения, поэтому отношения в данной области должны регулироваться (и регулируются) с применением международных норм, которые определяют порядок гражданско-правовой ответственности, а также регулируют отношения в области обеспечения безопасности в сфере обращения с радиоактивными отходами, в том числе по вопросам компетенции органа управления и контроля за ядерной и радиационной безопасностью предприятий ядерного топливного цикла.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. В связи с несовершенством правовой терминологии в области использования атомной энергии обосновывается необходимость приведения применяемых в отечественном законодательстве об использовании ядерной энергии понятий в соответствие с нормами международного права. Исходя из существующего в Российской Федерации научного подхода к организации ядерного топливного цикла, учитывая международные правовые нормы и зарубежный законодательный опыт, подчеркивая единство правовой терминологии, для целей правового регулирования предлагается признать отработавшее ядерное топливо одним из видов радиоактивных отходов. В связи с этим, отработавшим ядерным топливом следует считать облученное в активной зоне реактора и удаленное из нее ядерное топливо, подлежащие утилизации безопасным способом.
2. Понятие «радиоактивные отходы» требует своего совершенствования в связи с развитием современных подходов обеспечения ядерной и радиационной безопасности. Предлагается использовать в законодательстве Российской Федерации термин, предложенный законодателями Челябинской области, а именно: не подлежащие дальнейшему использованию вещества в любом агрегатном состоянии, материалы, изделия, приборы, оборудование, объекты биологического происхождения, в которых содержание радионуклидов превышает уровни, установленные федеральными нормами и правилами в области обращения с радиоактивными отходами. Указанное понятие более точно определяет предмет правового регулирования с учетом современных научно- технических решений и требований ядерной и радиационной безопасности.
3. Обосновывается введение в федеральное законодательство об использовании атомной энергии норм, запрещающих ввозить на территорию Российской Федерации зарубежные: отработавшее ядерное топливо, ядерные материалы и радиоактивные вещества в целях хранения и (или) захоронения, а также оставлять радиоактивные отходы, образовавшиеся от переработки указанных материалов и веществ на территории Российской Федерации.
Данное предложение вызвано тем, что существующие правила обращения с зарубежными: отработавшим ядерным топливом, ядерными материалами и радиоактивными веществами, закрепленные в российских правовых актах, позволяют оставлять отходы, образовавшиеся от переработки указанных материалов и веществ на территории Российской Федерации, либо хранить зарубежное отработавшее ядерное топливо длительное время, что не способствует защите настоящего и будущего поколений от вредного воздействия на их здоровье ионизирующего излучения.
4. В правовом регулировании отношений по обращению с радиоактивными отходами присутствуют тенденции деэкологизации законодательства и государственного управления, что характерно, в общем, для отрасли экологического законодательства.
Под деэкологизацией экологического законодательства, по мнению автора, следует понимать принимаемые изменения законодательства, ослабляющие природоохранные требования для пользователей природных ресурсов (природопользователей); под деэкологизацией государственного управления — совмещение государственных функций экологического контроля и хозяйственного использования природных ресурсов при одновременном сокращении полномочий природоохранных органов власти и их финансово-организационных возможностей.
Изменения, вносимые в законодательство Российской Федерации об обращении с радиоактивными отходами, нередко продиктованы политико-экономическими стремлениями к легализации конкретных, уже существующих правоотношений в сфере импорта зарубежного отработавшего ядерного топлива, ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также сложившейся практикой обращения с радиоактивными отходами на предприятиях ядерного топливного цикла России.
5. Наносимый вследствие радиоактивного загрязнения вред окружающей среде огромен по своему масштабу. Однако, исходя из существующего правового режима обращения с радиоактивными отходами невозможно применить некоторые экономические методы регулирования (например, плату за негативное воздействие на окружающую среду). В этой связи, необходимо использовать институт возмещения вреда окружающей среде, причиненного радиационным воздействием, как основной инструмент, стимулирующий природопользователя к рациональному использованию природных ресурсов и сохранению окружающей среды в целом. Предлагается выработать экономические способы оценки вреда окружающей среде в виде такс и методик исчисления ущерба при радиоактивном загрязнении основных компонентов природной среды. В этом случае необходимо использовать экологическое страхование как способ защиты имущественных интересов природопользователей на случай экологических рисков.
6. Правовые нормы об обращении с радиоактивными отходами образуют отдельный правовой институт, играющий важную роль в законодательстве об использовании атомной энергии. Некоторые правила обращения с радиоактивными отходами, закрепленные в разных отраслях законодательства, следует привести в соответствие друг с другом.
Необходимо устранить коллизии правового регулирования в области захоронения радиоактивных отходов. Так, предлагается привести в соответствие положения Закона РФ «О недрах»1, Водного кодекса Российской Федерации", а также ряда подзаконных актов с требованиями Федерального закона «Об охране окружающей среды» , который запрещает захоронение радиоактивных отходов в компонентах природной среды.
7. Российское законодательство не содержит комплексного правового акта, регулирующего обращение с радиоактивными отходами, что не позволяет систематизировать правовые нормы в указанной сфере. Так, отсутствует механизм обеспечения безопасности населения и окружающей среды при обращении с радиоактивными отходами, в законодательстве закреплены лишь его общие принципы.
Для правового регулирования обращения с радиоактивными отходами нужны специальный режим и правила обращения. Стратегия обращения с радиоактивными отходами должна постоянно совершенствоваться и обновляться с учетом уровня накопленных знаний, опыта и изменяющихся обстоятельств.
Предлагается принять федеральный закон «Об обращении с радиоактивными отходами». Цель указанного закона — достижение и поддержание высокого уровня безопасности при обращении с радиоактивными отходами путем предотвращения вредного воздействия радиоактивных отходов на здоровье человека и окружающую среду и минимизации образования радиоактивных отходов.
Структура диссертационного исследования. Структура диссертации определена содержанием темы и обусловлена целями и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, приложения и списка использованной литературы.
Понятие радиоактивных отходов в системе юридических терминов, применяемых в законодательстве об использовании атомной энергии
В юридической науке термины имеют прикладное значение, так как позволяют характеризовать определенное явление и квалифицировать его правовыми методами. Закрепление в законодательстве терминологической базы является необходимым условием для успешного применения правовых норм. Законодательство об использовании атомной энергии (атомное законодательство) как никакое другое содержит довольно обширную терминологическую базу, используемую в регулировании отношений данной области. Отношения по правовому регулированию обращения с радиоактивными отходами являются значимой частью правового регулирования области использования атомной энергии, следовательно, существует необходимость определения ряда понятий в отечественном законодательстве.
Радиоактивные отходы в больших количествах стали образовываться сразу же, как человек подчинил себе энергию атома. В настоящее время на объектах ядерного топливного цикла накоплено жидких и твердых радиоактивных отходов общей активностью приблизительной 2—4 млрд. Кюри (без учета активности отработавшего ядерного топлива), которые размещены на 416 объектовых пунктах хранения радиоактивных отходов. Кроме того, имеется 24 пункта хранения отработавшего ядерного топлива. Сегодня на 22 предприятиях Росатома существуют загрязненные радионуклидами территории, общая площадь которых составляет 480 кв. километров (в том числе почвы - 376, водоемы — 104), а также загрязненные территории, занятые промышленными площадками - 63 кв. километров, санитарно-защитными зонами - 220 кв. километров, зонами наблюдения — 197 кв. километров1. Общая площадь водоемов-хранилищ жидких радиоактивных отходов на производственном объединении «Маяк», Сибирском химическом комбинате (СХК) и горно-химическом комбинате (ГХК) составляет примерно 91 кв. километр, из них на производственном объединении «Маяк» приходится 88 кв. километров".
Хотя указанные отходы являются одними из опаснейших отходов деятельности человека, правовая регламентация обращения с радиоактивными отходами стала складываться лишь в конце XX столетия. Сам термин «радиоактивные отходы» в российском законодательстве появился совсем недавно. В статье 50 Закона РСФСР от 12 декабря 1991 года № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» определялось, что ввоз в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств, затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и материалов запрещаются . Что законодатель понимал под радиоактивными отходами, оставалось неясным. Содержание понятия радиоактивные отходы на законодательном уровне впервые определялось в Федеральном законе от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»: под радиоактивными отходами понимаются «ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается» . В свою очередь под ядерными материалами законодатель понимает «материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества», а под радиоактивными веществами «не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение». Таким образом, в категорию радиоактивных отходов попадает значительное количество веществ и объектов как природного, так и техногенного происхождения.
Если исходить из физической природы радиоактивных отходов, то последние не отличаются от радиоактивных веществ и ядерных материалов, считающихся «полезными». Отходами они являются потому, что человечеству еще не известны технологии для получения из этих веществ полезных свойств.
В международном праве термин «радиоактивные отходы» стал употребляться еще в середине прошлого столетия. Его можно найти в Конвенции об ответственности в отношении третьих лиц в области ядерной энергии (Париж, 29 июля 1960 года), где среди других понятий, характеризующих деятельности в области использования атомной энергии присутствует и «радиоактивные изделия или отходы»1. Под радиоактивными изделиями или отходами подразумевался радиоактивный материал, выработанный в процессе производства или утилизации ядерного топлива или ставший радиоактивным из-за воздействия радиации, связанной с процессом производства или утилизации ядерного топлива, но не включающий ядерное топливо. Далее термин «радиоактивные отходы» упоминался и в других международный актах (Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии (Вена, 26 сентября 1986 года)
Развитие отечественного законодательства в области обращения с радиоактивными отходами
Предваряя рассмотрение развития отечественного законодательства в области обращения с радиоактивными отходам и использования атомной энергии в целом, хотелось бы остановиться на некоторых теоретических положениях, имеющих важное значение для дальнейшего исследования правовых аспектов обращения с радиоактивными отходами.
Во-первых, необходимо ответить на вопрос: является ли нормы, регулирующие использование атомной энергии в целом, комплексным правовым образованием и комплексной отраслью российского законодательства?
В 70-80-е годы XX века в юридической литературе была поднята проблема взаимодействия научно-технического прогресса и права, причем можно выделить два подхода к их изучению. Во-первых, это рассмотрение активной роли права в регулировании развития науки и техники и стимулировании научно-технического прогресса. Второй подход связан с обратным процессом: научно-технический прогресс, социальные и экономические достижения научно-технической революции активно влияют на современное состояние и развитие системы отечественного права и законодательства . Исторически анализируя развитие атомной энергетики, можно сделать вывод о том, что для нашего государства характерен второй подход.
Научно-технический прогресс приводит к возникновению новой техники и технологических процессов, новых источников энергии и новых отраслей общественного производства. Все указанные сферы нуждаются в управлении. С ростом числа управляемых объектов активизируется роль государства в различных сферах общественной деятельности и увеличивается объем его функций по организации, планированию, координации, осуществлению контроля, учета и т.д. Соответственно возрастает и роль права, которое обеспечивает выполнение возложенных на государство задач и позволяет создавать и поддерживать государственно целесообразный режим управления2.
Возрастание роли права выражается в расширении границ его действия и в том числе за счет появления новых областей правового регулирования. Эта тенденция отражает социальную потребность в нормативном регулировании новых явлений и процессов, появляются новые законы, на уровне государственного управления образуются новые органы. Например, в связи с развитием связи и коммуникации в системе органов исполнительной власти создано Министерство Российской Федерации по связи и информатизации. Эти отношения регулируются отдельным блоком законодательства (Федеральный закон от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ «О связи» , Федеральный закон от 27 июля 2006 года «Об информации, информационных технологиях и защите информации» ). Право активно вторгается в новые для него сферы правового регулирования, которыми уже стали освоение космического пространства, охрана здоровья человека в связи с новыми возможностями и достижениями науки (появление генно-модифицированных растительных культур и животных и др.). Появляются новые объекты правового регулирования. Одним из них стала атомная энергетика, в процессе развития которой складывается целый комплекс разнообразных общественных отношений, связанных с использованием атомной энергии, в том числе и процессы обращения с радиоактивными отходами. Основная задача правового регулирования в исследуемой области - создание такого механизма управления атомной энергетикой, который надежно оградил бы жизнь людей, их здоровье и имущество от причинения вреда, а окружающую среду — от негативного воздействия. Использование атомной энергии сопряжено с определенным риском для жизни и деятельности как отдельных индивидов, так и целых государств. Чернобыльская катастрофа наглядно подтвердила данный тезис. С учетом этого использование атомной энергии требует безупречной организации работы и соответствующей законодательной регламентации. Важное значение здесь имеет разработка и принятие правовых мер по предупреждению и устранению возможных отрицательных последствий использования атомной энергии.
При анализе места правовых норм, регулирующих использование атомной энергии в системе российского права, необходимо учитывать тенденции дифференциации и интеграции правового регулирования. Закономерный результат дифференциации - выделение новых, самостоятельных отраслей права.
Основы правового режима обращения с радиоактивными отходами
Концепция правового регулирования обращения с радиоактивными отходами является составной частью более общей концепции - правового регулирования использования атомной энергии, получившей в научной литературе некоторое отражение. На этот счет уже сформулированы определенные подходы, высказаны суждения о необходимости систематизации правовых норм и институтов в данной области. Подчеркивается наличие пробелов в некоторых сферах регулирования, в частности в сфере обращения с радиоактивными отходами1. Проблема создания концепции правового регулирования обращения с радиоактивными отходами напрямую связана с решением проблемы утилизации радиоактивных отходов.
В идеале решением проблемы правового регулирования сферы обращения с радиоактивными отходами является создание совокупности научных, технических и организационных принципов, критериев и требований обеспечения безопасности при обращении с радиоактивными отходами, отвечающих действующему законодательству, современному состоянию науки и техники, современному мировоззрению на безопасность, то есть создание современной системы нормативного регулирования безопасности.
Если рассматривать элементы, составляющие концепцию правового регулирования обращения с радиоактивными отходами, то в первую очередь нужно определиться с целью такого регулирования, сформировать определенные принципы, правовые механизмы и закрепить четкие правила обращения с радиоактивными отходами.
Любая правовая концепция должна строится на определенных научных, технических и организационных основах осуществления той или иной хозяйственной деятельности. Область обращения с радиоактивными отходами не исключение. Таким образом, нужна научно обоснованная методология решения проблемы обращения с радиоактивными отходами, общая концепция обращения с этими опасными веществами.
Для формирования основных положений такой концепции необходимо прежде всего понять, какие ключевые факторы ее формируют: потребность или спрос на ядерное топливо; нераспространение ядерных материалов; количество, форма и состав отходов, образующихся при обращении с ядерным топливом; действительная и воспринимаемая людьми безопасность «выхода» ядерного топливного цикла; экономические и финансовые соображения и другие факторы.
Существование чрезмерной опасности радиоактивных отходов для человека, окружающей среды в течение большого промежутка времени ставит отношения по обращению с данными веществами в особый ранг. При выборе способов решения этой проблемы нельзя просто скопировать методы обращения, например, с обыкновенными бытовыми отходами, так как присутствуют негативные аккумулятивные и отложенные эффекты радиоактивных отходов. Конечно, необходимо учитывать все вышеперечисленные факторы при формировании концепции, однако думается, что главным условием должно быть условие обеспечения экологической безопасности.
Решение проблемы радиоактивных отходов состоит в необходимости снижения воздействия проявляемой ими радиоактивности, а также других свойств на человека и биосферу до уровня, близкого к естественному, существовавшему до извлечения человеком радиоактивных веществ из геосферы, и использования их, не нарушая при этом основных балансов вещества и энергии, видового разнообразия в природных системах.
Проблема утилизации радиоактивных отходов не находит однозначного научно обоснованного и приемлемого решения. В настоящее время данная проблема только обостряется. Это связано:
во-первых, с окончанием срока эксплуатации субмарин с атомными силовыми установками, и, как следствие, образованием большого количества новых радиоактивных отходов, которые необходимо утилизировать;
во-вторых, с увеличением объема отработавшего ядерного топлива АЭС;
в-третьих, значительное количество радиоактивных отходов образуется и в неядерных отраслях промышленности, в частности, в системах химводоочистки, в нефтешлаках нефтяной промышленности и др. В настоящее время скопилось большое количество низкорадиоактивных металлических радиоактивных отходов, полученных из бывшего оборудования нефтехимической промышленности.
Деэкологизация и коллизии правовых норм, регулирующих обращение с радиоактивными отходами
Характеризуя современное законодательство в области обращения с радиоактивными отходами, прежде всего необходимо обратиться к общим тенденциям развития законодательства, к таким его областям, как природоресурсная и природоохранная. Наряду с некоторыми положительными тенденциями (унификация, систематизации и др.) наблюдаются и регрессные моменты. На эти обстоятельства обращают внимание многие ученые (Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Дубовик О.Л., Тангиев Б.Б. и др.) . В настоящее время в указанные отрасли законодательства вносятся изменения, ослабляющие требования охраны окружающей среды или расширяющие возможности бесконтрольного природопользования.
Еще совсем недавно в научной литературе отмечались тенденции экологизации, обращалось внимание на процессы гармонизации отношений общества и природы2. Справедливо указывалось об экологизации целых отраслей права . Профессор Б.В. Ерофеев выделил принцип экологизации в качестве метода правового регулирования, представляющего собой способы воздействия на общественные отношения, направленные на соблюдение экологических требований1. Однако в связи с последними изменениями природоохранного и природоресурсного законодательства, структуры органов управления в рассматриваемых сферах в научной литературе стал встречаться термин «деэкологизация»2. Отмечается, что тенденции деэкологизации пронизывают все сферы человеческой деятельности, включая экономику, управление, образование, оборону и др. В социологии термин деэкологизации встречается в исследованиях академика Яницкого О.Н., под которым понимается деинституционализация государственной системы охраны природы, понижение природоохранных целей на шкале национальных приоритетов.3 В связи с последними изменениями природоресурсного и природоохранного законодательства в юридической литературе также встречается термин «деэкологизация». В работах Бринчука М.М. применяется термин «деэкологизация государственной власти», как иллюстрация устойчивой тенденцией государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Проявляется данная тенденция в последовательном ослаблении внимания государства к охране природы.4 Русин С.Н. использует понятие «деэкологизация государственной власти и управления», под которым следует понимать процесс снижения заинтересованности государства в решении стоящих перед обществом вопросов, выражающийся в отсутствии государственной воли к совершенствованию правового, организационного, экономического и идеологического обеспечения выполнения им своей экологической функции.1
Учитывая конституционный принцип разделения государственной власти в Российской Федерации, гарантирующий невмешательство тех или иных ветвей власти в деятельность друг друга, следует выделять в качестве самостоятельных явлений: деэкологизацию законодательства и деэкологизацию государственного управления.
Проявление процесса деэкологизации экологического и природоресурсного законодательства можно найти в следующем.
С 2002 года действует Федеральный закон «Об охране окружающей среды», в который также были внесены изменения. Так, Федеральным законом от 9 мая 2005 года № 45-ФЗ2 в пункт 2 статьи 34, пункт 1 статьи 66 были внесены изменения, сокращающие полномочия государственных инспекторов в области охраны окружающей среды. Было изъято одно из эффективных полномочий — приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении последними законодательства в области охраны окружающей среды. В настоящее время такое право предоставлено только судебным органам. Учитывая длительные сроки принятия судами решений и исполнения уже вступивших в силу решений, указанное изъятие данного полномочия у природоохранных инспекторов будет негативно сказываться на пресечении экологических правонарушений.
