Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Обращение с отходами производства и потребления как объект правового регулирования
1. Понятие и виды обращения с отходами производства и потребления в сфере охраны окружающей среды —
2. Организация обращения с отходами производства и потребления по целевым программам
3. Источники правового регулирования отношений в об-ласти обращения с отходами производства и потребления
Глава 2. Государственной управление и общественный в отношениях охраны окружающей среды от отходов производства и потребления
I. Государственные органы управления и контроля общей компетенции в области обращения с отходами производства и потребления
2. Специально уполномоченные государственные органы управления и контроля в области обращения с отходами производства и потребления
3. Общественный контроль в отношениях обращения отходами производства и потребления
Заключение 164
Библиография
- Понятие и виды обращения с отходами производства и потребления в сфере охраны окружающей среды
- Организация обращения с отходами производства и потребления по целевым программам
- Государственные органы управления и контроля общей компетенции в области обращения с отходами производства и потребления
- Специально уполномоченные государственные органы управления и контроля в области обращения с отходами производства и потребления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская Федерация болезненно переживает сложившуюся экологическую ситуацию в области образования, использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов производства и потребления. Неэффективное обращение с отходами ведет к дальнейшему загрязнению окружающей среды, нерациональному использованию природных ресурсов, значительному экономическому ущербу и представляет реальную угрозу здоровью населения.
Вопросы охраны окружающей среды и здоровья населения от отходов производства и потребления приобрели характер нарастающей экологической и экономической угрозы.
Несмотря на спад производства, остановку предприятий продолжается увеличение объемов производственных и бытовых отходов. При этом идет накопление опасных производственных радиоактивных отходов. Это обстоятельство объясняется и тем, что производственные отходы не используюгся в качестве вторичного сырья. Поэтому современная экологическая ситуация в России характеризуется высоким уровнем нагрузки территорий отходами производства и потребления. Все более опасный характер приобретает расширение земельных участков для размещения отходов производства и потребления.
Достаточно привести официальные данные. Ежегодно в Российской Федерации образуется около 7 млрд. тонн отходов, из которых используется лишь 2 млрд. тонн. На территории страны в отвалах и хранилищах накоплено около 80 млрд. тонн только твердых отходов производства. При этом в овалах и свалках накоплено токсичных отходов, общее количество которых достигло 1,6 млрд. тонн. Под полигоны и санкционированные свалки твердых бытовых отходов ежегодно отчуждается около 10 тыс. га пригодных для испольюва-
ния земель, не считая площади земель, загрязняемых несанкционированными свалками.1
Организация безопасного обращения с отходами производства и потребления относится к объекту государственного регулирования. Законы и подзаконные акты, принимаемые государственными органами власти и управления создают необходимую правовую основу для целенаправленной управленческой деятельности по организации и контролю за состоянием окружающей среды при обращении с отходами.
Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления преследует цель предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую природную среду, а также рационального использования природных и материальных ресурсов.
Обращение с отходами производства и потребления должно сложиться в структуре экологических и природоресурсных правоотношений, поскольку в экологических отношениях обеспечивается право на благоприятную окружающую среду, а в природоресурсных отношениях- право на природные ресурсы и требования к их рациональному использованию.
До настоящего времени не разработана структура и методы обеспечения эффективного государственного управления в сфере обращения с отходами производства и потребления, а принятые законы и подзаконные акты носят достаточно противоречивый характер и тем самым создаются условия для экологических правонарушений.
В основе правового регулирования отношений охраны окружающей среды от отходов производства и потребления следует считать законы: "Об охране окружающей природной среды" (1991г. с последующими изменениями и дополнениями); "О санитарно- эпидемиологическом благополучии населе-
См.: Федеральная целевая программа "Отходы"// РГ от 25.09.96г. Государственный доклад Госкомэкологии РФ "О состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации в 1998г." МЛ 999г.
ния" (1999г.); "Об отходах производства и потребления" (1998п); "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" (1998г.); "Основы законодательства об охране здоровья населения" (1992г.); "О защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (1994г.); "Об экологической экспертизе" (1995г.); "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (1997г.); "Об использовании атомной энергии" (19995г.); "О радиационной безопасности населения" (1995г.); Градостроительный кодекс РФ (1998г.). Указанные законы непосредственно направлены на регулирование общественных отношений по охране здоровья и окружающей природной среды, в том числе и от отходов производства и потребления.
В тоже время, приведенный блок природоохранного законодательства недостаточно излагает требования к полномочиям субъектов права, правовому режиму отходов и объектам их размещения, к разработке методов управления обращения с отходами производства и потребления. Кроме того, в законодательстве применяются различные правовые понятия. И в связи с этим, в практической деятельности и научных работах, нормативно- технической документации по охране окружающей среды по- разному представляются объекты правового регулирования, объекты охраны и правовой режим отходов и объектов их размещения.
Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" не разъясняет понятий "отходы" и "обращение с отходами". В ст.54 этого закона указываются некоторые требования по охране окружающей природной среды от отходов производства и потребления. В этой статье приводятся отдельные виды деятельности, связанные с понятием "обращение с отходами", но термин "обращение" не используется законодателем.
В ст.22 Закона РФ "О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения" также не разъясняется термины "отходы" и "обращение с отходами", а приводятся санитарно- эпидемиологические требования к отдельным
видам деятельности по поводу отходов производства и потребления. И только в специальных федеральных законах "Об отходах производства и потребления" и "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" раскрываются понятия "отходы" и "обращение с отходами". Однако, и в этих законах не дается классификация отходов производства и потребления, четко не установлен правовой режим объектам размещения отходов и т.д.
В других природоохранных и ириродоресурсных законах также не раскрываются понятия "отходы" и " обращение с отходами". В связи с этим следует определиться, что такое "обращение с отходами", "огходы производства и потребления", "объекты размещения отходов". Это необходимо для понимания правовой природы обращения с отходами как объекта правового регулирования.
Аналитический и сравнительно- правовой метод оценки законодательства в области охраны окружающей среды и в области обращения с отходами производства и потребления позволяет научно обосновать объективные тенденции в формировании и развитии особенных отношений по обеспечению ^ безопасного обращения с отходами, но в структуре экологических и природо-ресурсных правоотношений. Комплексный подход к оценке действующего природоохранного законодательства и детальный анализО нормативно- правовых актов, действующих в области обращения с отходами производства и потребления, позволяют выявить в них общие и особенные и, тем самым, ^ обосновать правовую природу обращения с отходами, дать им соответствующую классификацию. Это дает возможность определить направление совершенствования правовой базы по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. В данном исследовании выявляются позитивные и негативные стороны развития федерального и регионального законодательства по охране окружающей среды от отходов производства и потребления, что позволяет дать научные рекомендации по их совершенствованию.
Отходы производства и потребления не только многочисленны, но и разнообразны по своему влиянию на здоровье человека и качество окружающей природной среды. Это же относится и к видами обращения с ними.
Поэтому диссертационное исследование правового регулирования охраны окружающей среды от отходов производства и потребления, на наш взгляд, стала реальной необходимостью.
Объектом исследования является обращение с отходами производства и потребления и его правовая база.
Предметом исследования выступают общественные отношения по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов при обращении с отходами производства и потребления, выраженных экологическим и природоресурсным законодательством.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является систематизация и анализ действующего законодательства по регулированию природоохранной деятельности от отходов производства и потребления, анализ состояния окружающей среды в области обращения с отходами и выявление позитивных и негативных аспектов деятельности в этой области правоотношений.
Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:
обобщить действующее законодательство по охране здоровья людей и окружающей среды от отходов производства и потребления;
объяснить правовую природу обращения с отходами производства и потребления, определиться в классификации отходов и обращения с ними;
проанализировать и выделить объекты правовой охраны по экологическому законодательству и соотнести их с правом на благоприятную окружающую среду при обращении с отходами производства и потребления;
дать оценку состояния охраны окружающей природной среды в отношениях обращения с отходами производства и потребления и исследовать обращение с отходами в качестве основного объекта правового регулирования;
установить основные способы обеспечения охраны окружающей среды от отходов производства и потребления;
проанализировать организацию обращения с отходами по целевым федеральным, региональным и местным программам;
изучить организационную структуру государственных органов управления и контроля в области охраны окружающей среды и их функции, компетенцию и полномочия в области обращения с отходами;
изучить методы государственного управления и контроля в отношениях обращения с отходами производства и потребления и определить х эффективность;
выявить существующие правонарушения в области обращения с отходами и те виды юридической ответственности, которые применяются;
исследовать позитивные и негативные аспекты действующего экологического законодательства по регулированию отношений в области обращения с отходами;
установить место общественного контроля в отношениях охраны окружающей природной среды от отходов производства и потребления;
обосновать предложения по совершенствованию организационного и правового механизмов обеспечения здоровья населения и охраны окружающей среды от отходов производства и потребления.
Методологической основой исследования является диалектический и системный подход к анализу и оценке фактического состояния санитарно-эпидемиологического благополучия населения и действующего законодательства, выявлению правовой природы и факторов, влияющих на качество
окружающей природной среды, к объяснению санитарно- эпидемиологического благополучия населения как объекта, так и результата правоотношений. Наряду с этим используются и общепризнанные методы исследования, так и наблюдение, обобщение, сравнение и т.д.
Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы отечественных ученых в области теории государства и права: С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, Н.И. Матузова; в области природоресурсного права: Г.А. Аксененко, Ю.Г. Жарикова, Н.И. Краснова, Н.А. Сыродоева, М.И. Козыря, В.П. Балезина, Н.Н. Веденина, Г.Н. Полянской, В.Н. Демьяненко, А.Г. Первушина, Г.В. Чубукова; в области экологического права: О.С. Колбасова, В.В, Петрова, И.Ф. Панкратова, Б.В. Ерофеева, М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, А.К. Го-личенкова, Н.Т. Разгельдеева, В.Г. Емельяновой и др.
Основные выводы и предложения в диссертации основываются на Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, регулирующем эколого- ресурсные отношения, нормативно- правовых актах государственных органов управления и контроля, нормативно- технической документации, качества охраны окружающей среды от отходов производства и потребления, изложенных в ежегодных Государственных докладах Госкомэкологии РФ и его территориальных органов.
Степень разработанности объекта исследования. В работах отечественных и зарубежных ученых исследуются отдельные аспекты правового обеспечения охраны окружающей среды от отходов производства и потребления. В частности такие как: организация экологического и санитарного контроля, проведение экологических экспертиз, выдача разрешений на обращение с отходами, роль общественного контроля в сфере охраны окружающей среды, экологическое нормирование или как убедить предприятия уменьшить количество промышленных отходов (М.М. Бринчук, А.К. Голи-ченков, В.В, Попков, В.Ф. Петренко, P.M. Зарифзянов и др.). И только в экономической и специальной научной литературе обращение с отходами рас-
сматривается достаточно полно, разумеется, без анализа действующего законодательства ( B.C. Лрсенов, JI.C. Гранич, В. Л. Улицкий, Ю.Л. Мелкумов и др.). Монографические правовые исследования отношений в области обращения с отходами по настоящее время отсутствуют.
Новизна исследования и научные результаты заключаются в том, что диссертация представляет собой первое самостоятельное и комплексное научное исследование правового регулирования отношений охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в составе экологических правоотношений. При этом обращение с отходами рассматривается как самостоятельный объект правового регулирования. Используя системный метод, проявляющийся в правоотношениях, в работе представлены: субъекты отношений и их полномочия, объекты отношений и их правовой режим, источники правового регулирования обращения с отходами, структура государственных органов управления и контроля, методы управления безопасным обращением отходов производства и потребления и т.д.
Основные положения, выносимые на защиту.
Обращение с отходами производства и потребления формируется из совокупности видов специальной деятельности, которые регулируются природоохранным и природоресурсным законодательством, в составе которых находятся и законы "Об отходах производства и потребления", "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимика-тами".
Обращение с отходами производства и потребления относится к объекту правового регулирования и имеет свою внутреннюю классификацию.
Объекты размещения отходов (полигоны, санкционированные свалки и т.д.) имеют свой правовой режим, установленный природоохранным законодательства, исходя из видов и класса опасности отходов.
Требования к обращению с отходами производства и потребления, а также к объектам размещения отходов, установлены в федеральных законах, но детализированы и конкретизированы в подзаконных актах, которые учитывают природу отходов и состояние окружающей среды по месту их размещения.
Обращение с отходами производства и потребления производится в регулируемых правоотношениях, где выделяются: субъекты отношений и их права, обязанности; объекты правоотношений и их правовые режимы; основания возникновения, изменения и прекращения этих отношений; порядок прохождения отношений.
Целевые федеральные и региональные программы охраны окружающей среды от отходов производства и потребления относятся к организационному механизму в области обращения с отходами. Они разрабатываются в обязательном порядке и утверждаются государственными органами управления общей компетенции, обеспечиваются финансовыми и материальными ресурсами. Поэтому целевые программы следует относить к организационно- правовому механизму, которые необходимо выполнять. Неисполнение задействованными участниками утвержденных целевых программ может привести их к юридической ответственности. Целевые программы, планы и мероприятия в области безопасного обращения с отходами и их рационального использования должны приниматься и органами местного самоуправления и предприятиями, независимо от формы собственности. Однако следует отметить, что природоохранное законодательство непоследовательно проводит эту идею. В законе "Об отходах производства и потребления" (ст.22) разработка целевых программ предусматривается только на федеральном и региональном уровнях.
Сложившиеся государственные органы управления и контроля в области охраны окружающей среды и природопользования обладают
необходимыми функциями, компетенцией и полномочиями и в области обращения с отходами. По своему организационному составу они многочисленные, но координацию их деятельности по охране окружающей среды от отходов осуществляет Госкомэкологии РФ. Это отражено в законах и подзаконных актах, установивших правовой статус Государственного комитета по охране окружающей среды. Однако, следует отметить, что существуют проблемы взаимодействия госорганов управления и контроля в области обращения с отходами. Имеющиеся противоречия во взаимодействии можно устранить путем корректировки у этих госорганов дублирующих полномочий.
Производственная организация управления обращения с отходами является обязательной составляющей в системе общего управления. Ответственность за безопасное обращения с отходами производства на конкретном предприятии должна быть возложена на его руководителя. Общественный контроль в отношениях охраны окружающей среды от отходов производства и потребления осуществляется гражданами и их общественными объединениями. Действующим законодательством гарантируется осуществление общественного контроля в области обращения с отходами. При попытке реализации этого права граждане и их общественные объединения не всегда допускаются госорганами управления и контроля, руководителями предприятий к осуществлению своих законных прав. И это носит массовый характер. В связи с этим обосновывается предложение о применении к должностным лицам всех уровней и рангов, не допускающих проведение общественного контроля, различных видов юридических санкций.
Несоблюдение природопользователями своих обязанностей в области обращения с отходами относится к экологическим правонарушениям. За совершение экологических правонарушений предусмат-
ривается реализация всех видов юридических санкций. Однако Закон РФ "Об отходах производства и потребления" не формулирует конкретные виды правонарушений в области обращения с отходами. Но, исходя из содержания самот закона, можно определить в каких действиях (бездействиях) выражаются правонарушения в этих отношениях. 10) Государственные органы управления и контроля, осуществляют свои функции в области обращения с отходами определенными методами. Эти методы управления и контроля классифицируются на: экономические, административные и организационные. И они отвечают природе отношений охраны окружающей среды от отходов производства и потребления. Экономический метод управления обращения с отходами предполагает:
платность размещения отходов;
экономическое стимулирование эффективной деятельности в области обращения с отходами;
право собственности на отходы производства и потребления за теми предприятиями, которые их производят;
совершение сделок с отходами, включая и опасные отходы производства и потребления, при сохранении ответственности собственника опасных отходов за их дальнейшим безопасным обращением;
совершение сделок с правами на объекты размещения отходов производства и потребления.
нормирование и лимитирование в области обращения с отходами.
К административным методам регулирования отношений в области обращения с отходами следует относить:
выдачу разрешений на право обращения с отходами;
лицензирование объектов размещения отходов;
лицензирование деятельности но обращению с опасными отходами;
установление ограничении размещения отходов;
проведение государственной экологической экспертизы.
Организационный метод обеспечения безопасного обращения с отхода
ми осуществляется посредством:
рациональной организации обращения с отходами на территориях и предприятиях;
разработки целевых программ, планов безопасного обращения с отходами; организации государственного учета и отчетности в области обращения с отходами;
организации ведения Государственного кадастр отходов, государст- v/ венного реестра объектов размещения отходов, государственного банка данных о технологиях использования и обезвреживания отходов;
организации ведения мониторинга в области обращения с отходами.
Приведенные и иные методы, осуществляемые госорганами управления и контроля, требуют их совершенствования не только в правоприменительной практике управления обращения с отходами, но и в совершенствовании действующего законодательства, обеспечивающих их реализацию.
Практическая значимость исследования. Теоретические исследования восполняют существующую пробельность в определении правовой природы, структуры и факторов развития отношений охраны окружающей среды от отходов производства и потребления. Это позволит совершенствовать правовую базу в области обращения с отходами, более осмысленно оценивать практику правоприменения, привлечет внимание граждан и их общественные объединения в дела охраны окружающей среды от отходов производства и потребления.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования реализованы в следующих формах:
авторские рекомендации по разработке Саратовской областной комплексной целевой программы "Обращение с отходами производства и потребления" и областного закона "Обращение с отходами" в 1999 году направлялись в Саратовскую областную Думу и приняты Губернатором Саратовской области;
непосредственное участие в Саратовской областной межведомственной комиссии по разработке целевой программы "Отходы" и законопроекта "Обращение с отходами";
выступления с результатами исследования на различных научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах по проблемам охраны окружающей среды;
издание брошюр по всем аспектам исследованной темы диссертации;
использование авторских работ в учебном процессе Поволжской ака-
^ демии государственной службы по дисциплинам "Экологическое и
природоресурсное право", "Безопасность жизнедеятельности";
участие автора в разработке учебных пособий по земельному, экологическому праву и управлению безопасной жизнедеятельности для слушателей и студентов Поволжской академии госслужбы;
осуществление непосредственного управления и контроля за состоянием охраны окружающей среды от отходов производства и потреб-
ления на территории Саратовского района Саратовской области в составе администрации района.
Понятие и виды обращения с отходами производства и потребления в сфере охраны окружающей среды
Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления преследует цель предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую природную среду, а также рационального использования отходов в качестве вторичных ресурсов.
Обращение с отходами производства и потребления сложилось в структуре природоохранных и природоресурсных правоотношений. В природоре-сурсных правоотношениях регулируется деятельность по вовлечению отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников производственного сырья.
Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" не разъясняет понятия "отходы" и "обращение с отходами". В ст.54 этого Закона указываются некоторые требования к охране окружающей природной среды от отходов производства и потребления. В данной статье приводятся общие требования отдельным видам обращения с отходами1.
В ст.22 Закона РФ "О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения" также не разъяснятся что такое отходы производства и потребления, а приводятся санитарные требования к некоторым видам обращения с отходами. При этом в Законе не разъясняется содержание и сущность видов об- ращения с отходами1. И только в специальных законах "Об отходах производства и потребления" и "О безопасном обращении с пестицидами и агро-химикатами" раскрываются понятия: "отходы" и "обращение с отходами"2.
В других природоохранных и природоресурсных законах также не раскрываются понятия "отходы" и "обращение с отходами". В связи с этим следует определиться, что такое "отходы производства и потребления" и что определяется законодателем под понятием "обращение с отходами". Это важно, поскольку данные термины устанавливают обособленный объект правоотношений и его правовой режим и те виды деятельности в отношениях к отходам, которые является объектами правового регулирования.
Отходы производства и потребления- это остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства и потребления, а также товары (продукция), утрат ившая свои потребительские свойства, что разъясняется ст. 1 Закона РФ "Об отходах производства и потребления".
Однако, данное узаконенное определение достаточно широко раскрывает содержание понятия "отходов". В то же время, законодатель указывает на то, что отходы, которым устанавливается правовой режим, имеют экономическую ценность и общественную значимость. И отношение к отходам должно обеспечивать их использование в качестве вторичных ресурсов, а при ином виде обращения с отходами они не должны оказывать вредного воздействия на окружающую природную среду и здоровье населения.
Отходы производства и потребления не только многочисленны, но и весьма разнообразны по своим видам и качествам. В специальной литературе длительное время дискутируются проблемы научной классификации отходов и установления им обоснованного к ним режима обращения.1
Однако, несмотря на существующую проблему научной классификации отходов производства и потребления, в законодательной практике России классификация отходов проводится по их источникам образования (происхождения), агрегатному состоянию, химическому и радиоактивному составу экологической опасности отходов. Исходя из данной классификации в Законе "Об отходах производства и потребления" разъясняется понятие производственных отходов и отходов производственного потребления. Здесь не раскрывается понятие бытовых отходов или отходов коммунального потребления. Предполагается, что по бытовым отходам имеется полное представление в обществе. Однако, это относимо только к отходам быта и отдыха. Поэтому законодателю следует дать разъяснение понятию "бытовые отходы", поскольку к отходам бытового (коммунального) потребления следует относить и твердые продукты, улавливаемые, например, в водоохранных очистных сооружениях и установках и т.д.
Среди классификационных признаков наиболее важное значение имеет классификация отходов но степени их воздействия на здоровье людей и окружающую природную среду. Исходя из этих признаков, в ГОСТе 12.1.007-76 "Вредные вещества. Классификация и общие требования безопасности", выделено 4 класса: 1-й- чрезвычайно опасные; 2-й- высокоопасные; 3-й- умеренно опасные; 4-й- малоопасные. Как видно, отходы производства и потребления не являются безопасными для здоровья и качества окружающей природной среды. Данная классификация отходов вытекает из установленных признаков происхождения отходов. А сами источники происхождения ОІХОДОВ, в свою очередь, классифицированы по этому же государственному стандарту на следующие виды: отходы органические природного происхождения (животного и растительного); отходы минерального происхождения; отходы химического происхождения; отходы коммунальные (включая бытовые).
Указанная классификация отходов установлена не только в приведенном ГОСТе, но и в Федеральном классификационном каталоге отходов. Здесь следует отметить, что в классификационной группе происхождения отходов не выделяются отходы производства и потребления радиоактивного происхождения, они пока предполагаются в отходах химического происхождения.
В Законе "Об отходах производства и потребления" классификации отходов не дается, но делается оговорка, что к видам отходов следует относить всю их совокупность, которая имеет общие признаки с существующей государственной системой классификации отходов.
Для законодателя оказывается более важным выделение понятия опасных отходов из всей существующей совокупности отходов производства и потребления. Под опасными отходами законодатель имеет в виду те отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие свойствами токсичности, пожароопасности, взрывоопасное! и и высокой реакционной способностью влиять на окружающую природную среду. Предсіавляегся, что разъяснение понятия "опасных отходов", данное в ст. 1 Закона "Об отходах производства и потребления", является достаточно общим и потому требует своей конкретизации в подзаконных актах.
Организация обращения с отходами производства и потребления по целевым программам
Вопросы охраны здоровья населения и обеспечения экологической безопасности приобрели характер нарастающей угрозы национальной и экономической безопасности. Становится ясным, что здоровье населения формируется под влиянием неблагоприятных факторов среды обитания людей.
Причины ухудшения состояния здоровья людей и окружающей среды многочисленны и разнообразны. Однако, к ведущей причине следует отнести сложившееся социально- экономическое положение в Российской Федерации.
І Іесмотря на экономический кризис, спад производства, остановку предприятий возрастаю! объемы производственных и бытовых отходов, накопление опасных производственных и радиоактивных отходов. ІІопому современная экологическая ситуация характеризуется высоким уровнем антропогенной нагрузки на территориях, отрицательно сказывающимися на здоровье населения и качестве окружающей природной среды. Все более опасный характер приобретает загрязнение земель промышленными и бытовыми отходами, содержащие токсичные вещества, патогенные микроорганизмы, организмы, вызывающие паразитарные заболевания человека.1
Сложившаяся в Российской Федерации ситуация в сфере образования, использования, хранения, обезвреживания и захоронения отходов производства и потребления- приводит к опасному загрязнению окружающей среды, нерациональному использования природных ресурсов.
Достаточно привести такие данные. В России ежегодно образуются 7 млрд. тонн отходов, из которых используется в качестве вторсырья лишь 2 млрд. тонн. Однако и при вторичном использовании сырьевых ресурсов образуются значительные объемы отходов, создающие угрозу здоровью людей. В Российской Федерации только в отвалах и полигонах накоплено около 80 млрд. тонн твердых отходов. Мри этом особую тревогу вызывает накопление в отвалах, полигонах, свалках токсичных отходов, в т.ч. содержащих канцерогенные вещества, общее количество которых достигает 1,6 млрд. тонн. Организация обращения с отходами производства и потребления относится к объекту государственного регулирования. Законы и подзаконные акты, исходящие от органов государственной власти и управления, создают правовую основу для целенаправленной деятельности по организации и обеспечению охраны окружающей среды от отходов производства и потребления. В эколого- ресурсном законодательстве не имеется специальных статей или отдельных нормативно- правовых актов, посвященных организации охраны окружающей среды, в т.ч. и от отходов производства и потребления. Однако по своему содержанию это законодательство направлено именно на организацию обеспечения благоприятной окружающей среды. Представляется, что разработанные целевые программы по обеспечению охраны здоровья и окружающей среды практически выступают теми официальными документами, в которых формируется организация работ по обеспечению охраны окружающей среды, тем более что природоохранные законы обязывают разрабатывать такие программы на федеральном, региональном и местном уровнях.
Обязательная разработка государственных целевых программ предусмотрена законами РФ "Об охране окружающей природной среды", "О санитарию- эпидемиологическом благополучии населения", "Об отходах производства и потребления". Наряду с государственными программами организации охраны окружающей среды от отходов производства и потребления должны разрабатываться аналогичные программы также органами местного самоуправления муниципальных образований, предприятиями и организациями. Государственная организация в области обращения с отходами предполагает установление: объектов охраны окружающей природной среды; видов отходов производства и потребления; технологических способов нейтрализации и переработки производимых отходов; субъектов экологических правоотношений; видов обращения с отходами; нормативно- правовую, нормативную и нормативно- техническую документацию деятельности в области обращения с отходами; наличие или отсутствие целевых программ по охране окружающей среды от отходов производства и потребления; видов объектов размещения отходов; источников экономического стимулирования безопасного обращения с отходами; технологий и производственной инфраструктуры по малоотходной и безотходной деятельности в сфере охраны окружающей среды. Исходя из приведенных элементов отношений в области обращения с отходами производства и потребления, государственная организация охраны окружающей среды от отходов нами классифицируется: по территориям (федеральная, региональная и местная); по объектам охраны окружающей среды; но видам, типам, классам отходов производства и потребления; по видам обращения с отходами; но предприятиям, организациям; по органам управления и контроля п сфере охраны окружающей среды.
Организация деятельности по обеспечению охраны окружающей среды от отходов по территориям сложилась на территории всей Российской Федерации и в каждом субъекте РФ. Эта деятельность складывается и на территориях муниципальных образований. Органы местного самоуправления принимают решения об отводах земельных участков для объектов размещения отходов и, разумеется, должны контролировать исполнение жологических и санитарных норм в деятельности по хранению и захоронению отходов в объектах размещения.
Территориальная организация охраны окружающей среды от отходов производства и потребления является основной. Однако, обращение с отходами на территориях осуществляется предприятиями и организациями. И потому каждое предприятие и организация должны иметь целевые планы, программы и мероприятия по охране окружающей среды от отходов своего производства.
Организация безопасного обращения с отходами невозможна без установления субъектов этих отношений и определения им соответствующей компетенции и полномочий. Закон РФ "Об отходах производства и потребления" установил полномочия R области обращения с отходами для Российской Федерации, для субъектов Российской Федерации, для органов местного са 52 моуправления. В этом Законе не установлены права и обязанности предприятий, организаций и индивидуальных предпринимателей. Поэтому данный Закон требует своего дальнейшего совершенствования с точки зрения установления правомочий юридическим лицам.
Территориальная и производственная организация обращения с отходами формирует единую систему охраны окружающей среды от отходов производства и потребления. В этой системе субъекты разрабатывают программы, мероприятия, планы и схемы по обеспечению безопасного обращения с отходами, разрабатываются и реализуются нормативно- правовые акты, экологические нормы, проводится лицензирование на размещение отходов и на строительство объектов их размещения, осуществляется государственный учет и отчетность по обращению с отходами, проводится инвентаризация, выдаются разрешения на обращение с отходами, ведется государственный кадастр отходов и мониторинг состояния объектов их размещения и т.д. Организационный механизм предполагает и его экономическое обеспечение. Экономическое регулирование обращения с отходами преследует цели развития материально- технической базы и материально- технических средств по безопасному обращению с отходами и научных исследований в этой области.
Например, Правительство РФ 28.02.96г. утвердило целевую программу "О первоочередных мероприятиях на 1996- 1998 годы по решению проблемы отходов в РФ". В этой целевой программе указывается на создание материально- технической базы обращения с отходами, объемы выделяемых финансовых ресурсов и их источники, места объектов размещения отходов и видов деятельности по укреплению безопасности обращения с отходами и их рационального использования.1
Государственные органы управления и контроля общей компетенции в области обращения с отходами производства и потребления
Государственное управление качеством окружающей природной среды от отходов производства и потребления в системе общественных отношений требует своей организационной оформленности и осознанной деятельности. Это направление может быть рассмотрено с нескольких сторон. Во-первых, следует иметь ввиду, что качество окружающей природной среды относится к результату воздействия государственных органов управления и контроля на природоохранную деятельность субъектов права. Во- вторых, охрана окружающей природной среды складывается из субъектно- объектного состава общественных отношений. В- третьих, субъекты природоохранных отношений наделяются различными полномочиями, а объекты этих отношений имеют правовые режимы. В- четвертых, осуществляемые функции государственного управления охраны окружающей среды, в т.ч. и от отходов производства и потребления предполагает установление и использование конкретных методов воздействия на поведение субъектов эколого- ресурсного права.
В совокупности этих составляющих общественных отношений и происходит реализация конституционного права на благоприятную окружающую среду, также как и формирование эффективной организации государственного управления.
До 1988 года в Российской Федерации не было единой системы государственного управления охраны окружающей природной среды и природопользования. И хотя государство обладало значительной информацией о состоянии природы, источниках загрязнения природной среды, нерационального использования природных ресурсов, не использования отходов производства и потребления и т.д., консолидировать деятельность по охране окружающей природной среды в отраслях народного хозяйства и регионах не удавалось.1 Охрана окружающей среды происходила стихийно и подавлялась другими интересами. Для централизации государственного управления охраной окружающей природной средой и внесения своевременных и ответственных решений по функционированию природоохранных отношений, по мнению ряда ученых, необходим был самостоятельный орган государственного управления и контроля 2. В сентябре 1972 года Верховный Совет СССР принял постановление "Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов", в соответствии с которым государственные функции по охране окружающей среды закреплялись за отдельными министерствами и ведомствами. Так, например, за рациональным использованием отходов производства и потребления отвечал Госснаб СССР. Негативной стороной такого подхода к управлению охраной окружающей среды было то, что имело место ведомственное распределение полномочий по эксплуатации природных ресурсов и их охраны.
Постановлением Правительства СССР "О коренной перестройке дела охраны природы в стране" в 1988 году был создан Государственный комитет СССР по охране природы, в задачу которого входила разработка и реализация государственной политики в области охраны окружающей среды без передачи ему функций координирующего государственного органа в сфере охраны окружающей среды. При этом следует отметить, что в этот период отсутствовал закон об охране окружающей среды, а действовавшее природоресурсное законодательство не отвечало интересам сохранения благоприятной окружающей природной среды.
Государственное управление охраной окружающей среды, в т.ч. и от отходов производства и потребления, по своей природе носит территориальный (региональный) характер, так как природная среда и отходы производства многочисленны и разнообразны на всей территории России.
Существующая схема государственного управления в области обращения с отходами производства и потребления, в настоящее время, хотя и скорректирована на обеспечение охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, но не обеспечивает эффективную охрану интересов субъектов Российской Федерации. Многочисленные государственные контрольные органы и организации на территориях субъектов Федерации выполняют свои функции по охране окружающей среды без должной координации своей деятельности.
Организационная структура государственного управления охраной окружающей среды строится не только по территориальному (региональному), но и по отраслевому (ведомственному) и производственному признакам. А вместе они создают целостную систему управления и контроля охраны окружающей среды.
Па наш взгляд, государственное региональное управление в области обращения с отходами должно формироваться при исполнительных органах власти субъектов РФ, а соответствующие многочисленные организации и инспекции выполнять их решения, при полном соблюдении природоохранного законодательства. При этом удастся пересмотреть и уточнить задачи, функции, права и обязанности, ответственность функциональных органов управления, перераспределить материальные и трудовые ресурсы, что создаст благоприятные условия для формирования единой нормативной базы, банка данных, организации и выполнения мероприятий, расчету и оценке социально-экономической эффективности охраны окружающей среды, в т.ч. и от отходов производства и потребления.
К факторам развития организации управления и контроля в области обращения с отходами относится научно-техническое развитие общества, где разрабатываются малоотходные и безотходные технологии и производства не только по рациональному использованию природных и материальных ресурсов, но и охраны окружающей среды. Поэтому следует согласиться с теми авторами, которые находят диалектическую взаимосвязь между охраной окружающей среды и природоресурсными интересами. Эту взаимосвязь определяют требования к рациональному использованию природных ресурсов. Поэтому мы полностью согласны с позицией И.Ф. Панкратова, высказавшемся о том, что необходимо экологизировать не только производство и экономику страны, но и всю правовую систему.1 Эту же точку зрения разделяют и другие авторы 2.
В настоящее время сложились те производственные и идеологические отношения, в рамках которых и производится фактическая природоохранительная деятельность и в области обращения с отходами
Государственные органы, осуществляющие функции управления и контроля в сфере охраны окружающей среды от отходов производства и потребления многочисленны, но их можно вычленить и сгруппировать по правовой природе их организации и функциональным правомочиям. По этим признакам государственные и общественные органы управления и контроля в области обращения с отходами представляется возможным классифицировать: а) на органы власти и управления общей компетенции; б) на специально уполномоченные государственные органы управления и контроля. Природа и структура каждого представляемого органа управления и конгроля имеет как общее, так и особенное. Общее в них то, что они выполняют государственную природоохранительную функцию. Особенность проявляется разным уровнем полномочий, организационным построением и способами решения природоохранительных задач. Данная классификация признается в научной литературе.1
Под государственным управлением понимается руководство чем-либо на территории Российской Федерации. Это широкое понятие управления представлено в литературе по административному праву Л.П. Алехиным и Ю.М. Козловым, а также в работах Н.Н. Лукьянчикова и И.М. Потравного.2
Исходя из нашего объекта и предмета исследования, государственное управление в сфере охраны окружающей среды от отходов производства и потребления сводится к разработке законодательства, целевых программ, организации обращения с отходами, формирования специальных государственных органов контроля и надзора.
Специально уполномоченные государственные органы управления и контроля в области обращения с отходами производства и потребления
Специально уполномоченные государственные органы управления и контроля создаются в целях постоянного обеспечения качества окружающей природной среды в области обращения с отходами. Эти госорганы создаются в составе Правительства Российской Федерации на основе указов Президента РФ о структуре федеральных исполнительных органов власти.
В статье 7 Закона РФ "Об отходах производства и потребления" оговаривается, что специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами являются федеральные органы исполнительной власти, на которые в установленном порядке возложено выполнение задач и функций государственного управления в области обращения с о і ходами.
Состав специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в отношениях охраны окружающей природной среды установлен постановлениями Правительства Российской Федерации: "О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания" (1998г.), "О специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды" (1999г.).
В правовой литературе ученые по- разному подходят к организации специально уполномоченных государственных органов в сфере охраны окружающей среды. Так, М.М. Бринчук классифицирует государственные органы специальной компетенции в сфере охраны окружающей среды на а) специальные и функциональные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды; государственные органы экологического контроля. С.Л.Боголюбов не расчленяет специальные госорганы в сфере ООС на управленческие и контрольные, а находит у них и управленческие, и контрольные функции и координирующие задачи2. Б.В.Ерофеев и В.В.Петров выделяют специально уполномоченные государственные органы управления и контроля и объясняют у них как управленческие, так и контрольные функции \
В связи с разным подходом к классификации специально уполномоченных госорганов в сфере охраны окружающей среды следует установить по самому законодательству о наличии или отсутствии в одном государственном органе управленческих, контрольных и надзорных функций и задач.
В ст. 7 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" установлена компетенция для специальных уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды. И по этому закону выделены: а) комплексное управление в области охраны окружающей природной среды; б) государственный контроль за использованием и охраной природных объ ектов; в) соблюдение норм экологической безопасности. И все это относится и к управлению в области обращения с отходами производства и потребления.
В Положении "О Государственном комитете по охране окружающей среды", утвержденного Правительством РФ 26 мая 1997 г. также установлено, что Госкомэкология России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере охраны окружающей среды 4. Этот исполнительный орган с его территориальными структурами отнесен к специальному государственному органу Российской Федерации в области охраны окружающей среды и наделен задачами по осуществлению государственной политики, государственного управления и контроля. В тоже время по указанным нормативно-правовым актам Госкомэкология РФ не наделена функциями надзора. Однако та широта полномочий, которая закреплена за Госкомэкологией России, позволяет выделить у него и функции надзора в области обращения с отходами.
Согласно законов РФ "О недрах", "О промышленной безопасности промышленных производственных объектов", "Об отходах производства и потребления", "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" установлены компетенция для специальных уполномоченных государственных органов управления, контроля и надзора за использованием и охраной земель, недр в отношениях охраны окружающей среды от отходов производства и потребления.
В развитие закона "О недрах" Президент Российской Федерации 18 февраля 1993 г. утвердил "Положение о федеральном и промышленном надзоре России" .По пому указу Госгортех надзор осуществляет государственное нормативное регулирование вопросов обеспечения промышленной безопасности, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции. Из этого следует, что Госгортехнадзор, в сфере своей деятельности, осуществляет одновременно управленческие, контрольные и надзорные функции.
В 1996 г. Президент РФ своим указом "О структуре федеральных органов исполнительной власти" образовал Министерство природных ресурсов Российской Федерации, на базе им же упраздненных: Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов. Комитета по водному хозяйству и Комитета РФ по геологии и использованию недр2. В мае 1997 г. Правительство РФ утвердило "Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации" \ По этому нормативно-правовому акту Министерство природных ресурсов наделено функциями, задачами, компетенцией и полномочиями государственного органа управления, контроля за использованием и охраной недр, вод и компетенцией специально уполномоченного госоргана в области охраны окружающей среды.
Из приведенных и других нормативно-правовых актов следует, что Министерство природных ресурсов и Госгортехнадзор выполняют функции и задачи как органов управления, так и специально уполномоченных госорганов контроля и надзора. Мри этом Министерство природных ресурсов осуществляет управление использованием недр и водных объектов при сохранении функций контроля за соблюдением природоохранногб законодательства. В то время как Госгортехнадзор, будучи самостоятельным специально уполномоченным государственным органом управления и надзора, осуществляет свои задачи и полномочия но обеспечению промышленной безопасности и обеспечению охраны окружающей среды от отходов производства и производственного потребления.
