Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и правовые основы регионального экологического управления 20
1. Понятие и принципы регионального экологического управления . 20
2. Место института экологического управления в системе экологического права . 44
3. Правовая основа регионального экологического управления. 103
Глава II. Содержание регионального экологического управления 161
1. Понятие и классификация функций регионального экологического управления . 161
2. Проблемы правового регулирования информационной функции. 174
3. Региональное планирование и прогнозирование воздействий на окружающую среду. 190
4. Нормирование, стандартизация и сертификация в области охраны окружающей среды 223
5. Правовое обеспечение экологической экспертизы. 240
6. Лицензирование воздействий на окружающую среду (региональный аспект). 250
7. Региональный экологический контроль (проблемы правового регулирования). 300
Глава III. Организационно-правовая система органов экологического управления 323
1. Экологические полномочия органов управления общей компетенции . 323
2. Специально уполномоченные органы регионального экологического управления. 370
Глава IV. Формы и методы регионального экологического управления 391
1. Формы регионального экологического управления. 391
2. Методы регионального экологического управления. 408
Заключение 432
Правовые источники и литература 440
- Понятие и принципы регионального экологического управления
- Место института экологического управления в системе экологического права
- Понятие и классификация функций регионального экологического управления
- Экологические полномочия органов управления общей компетенции
Введение к работе
Актуальность темы. Демократические преобразования, начатые более десяти лет назад и связанные с перераспределением объема властных полномочий между центром и регионами, а точнее между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, еще далеки от завершения. Не имея четкой концепции реформирования общественных институтов и видя лишь цель - построение социально-ориентированного государства, основанного на рыночной модели экономики, государство использует метод «проб и ошибок», постоянно меняя «правила игры», то давая субъектам федерации слишком широкие права, то пытаясь выстроить жесткую вертикаль власти, предельно ограничивая их полномочия.
Все эксперименты в управлении обществом не могли не коснуться и сферы природопользования, тех отношений, которые возникают по поводу воздействий на окружающую среду, составляющую основу жизнедеятельности человека, обеспечивающую экономическое развитие государства, и поэтому требующую рационального, концептуально обоснованного подхода при любых ее преобразованиях.
Вызывают тревогу и тенденции, наметившиеся в практике правового регулирования экологических отношений последних лет, связанные, в частности, с принятием Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ, который может негативно отразиться на проведении государственного экологического контроля; изменения принципов взимания платы за природопользование, трансформировавшейся в налоги и практически «растворившиеся» в бюджете. Достаточно неоднозначно, с точки зрения эффективности регулирования экологических отношений, оцениваются и принятые недавно Земельный кодекс РФ и Федеральный закон «Об охране окружающей среды».
Законодательство субъектов РФ, являющееся наряду с федеральным, правовой основой регионального экологического управления, с одной стороны, формировалось, в условиях неспособности федеральной власти оперативно . урегулировать общественные экологические, в том числе управленческие отношения, из-за чего субъекты РФ были вынуждены самостоятельно создавать нормативно-правовую базу, подчас противоречащую Конституции РФ. С дру-гои стороны, не всегда высокий, с точки зрения законодательной техники, уро-. вень принимаемых федеральных законов, переносится на региональное законодательство, «тиражирующее» ошибки центра. Однако, надо отдать должное региональным законодателям, некоторые принятые ими нормативные правовые акты позволяют достаточно эффективно регулировать общественные отношения. В этой связи представляется актуальным исследование правовой базы регионального экологического управления как с позиций выявления позитивных правовых конструкций, которые могут быть использованы в процессе федерального и регионального нормотворчества, так и с точки зрения обнаружения присущей ей на сегодняшний день правовой «ущербности».
Экологическое управление является одним из инструментов реализации п экологической политики государства и именно от его нормального функционирования в большой степени зависит качество окружающей среды, организация рационального природопользования. В то же время именно система экологического управления на сегодняшний день отличается крайней нестабильностью, частыми реорганизациями управленческих структур, отсутствием четкого разграничения компетенции между органами, осуществляющими это управление.
Расширение на федеральном законодательном уровне экологической компетенции субъектов федерации, передача части функций экологического управления органам местного самоуправления требует ревизии и существенной корректировки нормативно-правовой и организационной базы управления воздействиями на окружающую среду, включая и региональный уровень этого управления.
Реалиями сегодняшнего дня является существование не только вертикальной структуры федеральных органов управления в указанной области отноше- і ний, но и учреждение параллельных с федеральными региональных, а в некоторых субъектах федерации и муниципальных органов экологического управления. Система этих органов только формируется, поэтому исследование начального «опыта» представляется своевременным и актуальным.
Еще одна особенность, характеризующая современное состояние регионального экологического управления, - появление нового субфедерального управленческого уровня, как следствие создания федеральных округов, представленного территориальными подразделениями ряда федеральных органов исполнительной власти и наделенных определенным объемом полномочий. Именно поэтому своевременно проведение сравнительного анализа организационно-правового механизма функционирования органов управления, включая субфедеральный, региональный и местный уровни, выявление общего и особенного, присущего правовому регулированию указанных отношений в субъектах, входящих в один федеральный округ.
г"
Предмет исследования - проблемы правового регулирования института ' экологического управления в субъектах, входящих в Южный федеральный ок- » руг, выбран не случайно. Южный федеральный округ - это не только важный для России геостратегический регион, но и территория, обладающая ценным эколого-экономическим потенциалом: здесь сосредоточены уникальные курорты федерального значения; обеспечивается пятая часть валового сельскохозяйственного производства страны; водные бассейны Каспийского, Азовского и Черного морей содержат ценнейшие биоресурсы; регион обладает существенными запасами углеводородного сырья и, что самое главное, с точки зрения предмета исследования, именно в отношении Южного федерального округа разработана первая федеральная целевая программа «Юг России», утвержденная постановлением Правительства РФ от 8 августа 2001 г. № 581. Этот факт является подтверждением создания нового уровня управления, что в свою очередь, с одной стороны, может потребовать, определенной унификации регио-
7 нального законодательства субъектов, входящих в округ, с другой же - учет экологических и социально-экономических условий каждого из 13 субъектов, входящих в округ, при принятии управленческих решений на уровне округа.
Научная разработанность темы и ее теоретическая основа. В отечественной научной литературе ведущее место в части исследования различных аспектов феномена управления занимают работы представителей науки конституционного, муниципального и, естественно, административного права, экономической науки, причем ценными, на наш взгляд, являются не только новейшие научные источники, но и не утратившие своей актуальности многие исследования советского периода, а также периода начала социально-экономических реформ, характеризующегося как радикальными преобразованиями экономических отношений, так пересмотром всей идеологии управления. Необходимость теоретического осмысления роли и места института экологического управления и его региональной составляющей в системе современного экологического права и места самого экологического права в системе отраслей российского права, его соотношения с иными отраслями права, а также исследование качества федерального, регионального и местного нормотворчества потребовала обратиться к работам представителей теории государства и права, ученых, исследующих смежные с нормами экологического права области права, в частности гражданского права. В этой сфере знаний плодотворны работы С.А. Авакьяна, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, С.С. Алексеева, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.Г. Быкова, A.M. Васильева, В.В. Витрянского, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиева, Д.М. Гвишиани, И.Я. Дюрягина, Б.П. Елисеева, В.М. Жуйкова, В.Г. Игнатова, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, Ю.М. Козлова, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лапаевой, О.Э. Лейста, В.Н. Лексина, Р.З. Лившица, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Ж.И. Овсепян, Н.Н. Некрасова, B.C. Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачева, А.С. Пиголкина, М.И. Пискотина, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, М.С. Студе-никиной, Б.Н. Топорнина, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой В.Е. Чиркина,
8 Д.Ю. Шапсугова, А.Н. Швецова, Б.С. Эбзеева, Л.С. Явича, Ц.А. Ямпольской и других.
Институт экологического управления традиционно исследовался представителями науки экологического права. Поскольку в работе прослеживается эволюция правового регулирования отношений, возникающих в связи с воздействиями на окружающую среду, и его современное состояние, региональные аспекты правового оформления этих отношений, теоретической основой исследования явились труды Г.А. Аксененка, В.И. Андрейцева, СБ. Байсалова, В.П. Балезина, Р.Д. Боголепова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, Н.Н. Веденина, А.К. Голиченкова, В.К. Григорьева, Л.И. Дембо, ОЛ.Дубовик, А.Е. Еренова, Б.В. Ерофеева, А.А. Забелышенского, Л.А. Заславской, Т.В. Злот-никовой, В.Г. Емельяновой, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, А.И. Казанника, Н.Д. Казанцева, Т.Г. Калиниченко, О.В. Карамышевой, О.А. Кичатовой, О.С. Колбасова, Б.Д. Клюкина, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.Л. Мунтяна, Н.Н. Никишина, Е.В. Новиковой, Н.Т. Осипова, Г.И. Осипова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Г.Н. Полянской, Ф.М. Раянова, Я.Я. Страутмани-са, Н.А. Сыродоева, Ю.И. Тютекина, Л.П. Фоминой, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюка и других.
Объектом диссертационного исследования выступает организационно-правовая система экологического управления.
Предмет исследования - теоретические проблемы правового регулирования регионального публичного (государственного и муниципального) экологи-, ческого управления. Фундамент правовой основы института составляет феде-' ральное законодательство, организационно-правовая система федеральных ор- ганов исполнительной власти и их территориальных подразделений. Определенной экологической компетенцией наделены и органы местного самоуправления. Поэтому в работе, наряду с правовыми проблемами собственно регионального экологического управления, анализируются федеральные и местные организационно-правовые проблемы, сопутствующие формированию системы
9 регионального экологического управления в той мере, в какой, по мнению автора, это требовалось для раскрытия темы.
Цель настоящего исследования - проанализировать состояние правовой базы территориального (регионального) экологического управления — нормативных правовых актов РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления, практику создания и функционирования организационных государственных и муниципальных структур, реализующих функции регионального экологического управления, выявить тенденции, проблемы, тормозящие создание эффективной системы регионального экологического управления, дать теоретическое обоснование системы мер организационно-правового характера, направленных на совершенствование законодательства в данной области общественных отношений.
Достижение заявленной цели обусловило и задачи исследования:
на основе анализа территориальных уровней решения экологических проблем (международного, национального, субфедерального, регионального, муниципального) выявить особенности экологического управления;
определить предмет и систему экологического права и в этом контексте -роль и место института экологического управления в этой системе, установить корреляционные зависимости между нормами экологического права и других отраслей российского права;
очертить круг источников института регионального экологического управления;
обосновать теоретическую конструкцию функционального (внутреннего) строения института регионального экологического управления;
проанализировать правовую базу и практику реализации функций регионального экологического управления;
определить систему органов регионального управления, реализующих экологическую компетенцию и проанализировать проблему разграничения экологических полномочий этих органов;
классифицировать формы и методы регионального экологического управления.
Методологическая основа исследования базируется на современных методах познания - диалектическом, логическом, системно-структурном, структурно-функциональном, историко-правовом, сравнительно-правовом.
Применение указанных методов дало возможность комплексно проанализировать правовую базу института регионального экологического управления в ретроспективе, ее современное состояние и наметившиеся тенденции развития в будущем. Избранный методологический инструментарий позволил структурировать механизм функционирования системы экологического управления, выявить коллизии в регламентации исследуемых отношений, пронизывающих всю организационно-правовую пирамиду исполнительной власти.
Научная новизна исследования. Предлагаемое исследование - первая монографическая работа, предметом которой является анализ федерального, о регионального, муниципального нормотворчества, практики создания и функционирования структур экологического управления в субъектах РФ, входящих в Южный федеральный округ.
Впервые проведен сравнительно-правовой анализ не только законодательства субъектов, объединенных в федеральный округ, но и нормативных правовых актов, определяющих компетенцию органов экологического управления на федеральном, субфедеральном, региональном и муниципальном уровнях, и предпринята попытка сформулировать предложения по определению предметов собственного ведения субъектов РФ, по разграничению и реализации полномочий органов РФ и ее субъектов.
Изложенные в работе выводы и предложения отличаются концептуальной и научно-практической значимостью и новизной в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения. При этом диссертант опирается на собственное понимание эффективной системы регионального экологического управления в ближайшей перспективе, формулируя целостную концепцию данной системы.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Предметом экологического права являются все общественные отноше
ния, возникающие по поводу воздействий на окружающую среду, независимо
от того, связаны эти отношения с изъятием природного вещества или иным
пользованием компонентами окружающей среды, привнесением отходов в ок
ружающую среду, нейтрализацией последствий антропогенной деятельности
или установлением запретов (ограничений) на такие воздействия.
Предмет экологического права соотносится с предметом института эколо- п гического управления как целое и часть.
Комплексный характер экологического права диктует необходимость приведения правовых конструкций, содержащихся в других отраслях права и регу- п лирующих указанные отношения, в соответствие с норами и принципами экологического права. В равной степени нормы экологического права должны соответствовать правилам, установленным иными отраслями права в части регулирования аналогичных общественных отношений, если это не относится к специфическим особенностям правового режима природных объектов.
Существование института публичного экологического управления обусловлено наличием экологической функции государства, связанной с обязанностью государства в поддержании определенного качества окружающей среды как составной части глобальной экологической системы, а также с ответственностью за обеспечение конституционных прав человека на благоприятную окружающую среду. Государственное экологическое управление входит в государственное социально-экономическое управление обществом.
Институт экологического управления является центральным в системе f экологического права, по существу объединяющим институты Общей и Осо- ' бенной части. Являясь комплексным институтом, интегрирующим нормы конституционного, административного, гражданского, финансового и собственно экологического права, он основывается как на общих, присущих указанным отраслям принципам права, так и на собственных принципах. Кроме тех, что закреплены законодательно, следует выделить принципы экологического управ-
12 ления, требующие правового оформления: интеграции управления - укрупнение территорий, на которых осуществляется управление (создание федеральных округов); региональных экологических приоритетов; комплексности подхода к регулированию использования и охраны природных объектов, основанный на единстве природы и многообразии экологических связей; экономической безопасности в области природопользования; приоритета публичных интересов над частными в экологическом праве.
Элементами системы государственного экологического управления выступают: объект - общественные экологические отношения, подлежащие упорядочению или поддержанию условий их существования; субъект — орган (должностное лицо), на который возложена задача осуществлять комплекс управленческих действий и наделенный соответствующими правами и обязанностями; содержание (направления) деятельности, именуемое функциями экологического управления, к которым относятся: информационная функция, функция планирования и прогнозирования мероприятий в области природопользования и охраны окружающей среды, нормирование воздействий на окружающую среду, стандартизация и сертификация, экологическая экспертиза, распоряжение природными объектами и выдачи разрешений на воздействия на окружающую среду (или функция по лицензированию воздействий на окружающую среду), государственная регистрация прав на некоторые природные объекты, экологический контроль, сбор платежей за пользование природными объектами, организация экологического воспитания, образования, научных исследований, научно-методического обеспечения природоохранительной деятельности, функция международного сотрудничества; методы, при помощи которых осуществляются управленческие воздействия; формы в которые облекаются акты управления.
Государственное экологическое управление как деятельность уполномо- , ченных на то органов государственной исполнительной власти и органов мест- * ного самоуправления осуществляется на 4 уровнях: федеральном; субфеде-ральном, реализуемом в пределах территорий федеральных округов (на этом же
13 уровне организовано и межрегиональное (межсубъектное) бассейновое управление); региональном (на территории субъекта РФ); муниципальном (на уровне одного или нескольких муниципальных образований). При этом субординационная вертикаль исполнительной власти существует лишь в отношении органов, созданных Российской Федерации. Субъекты федерации и органы местного самоуправления создают собственные органы экологического управления, не подчиненные соответственно органам исполнительной власти РФ и субъектов РФ (муниципальные органы управления), что позволяет говорить об отсутствии единой системы органов государственного и муниципального экологического управления.
Отсутствие четкого разграничения на федеральном уровне компетенции в области экологического управления, которой наделяются субъекты РФ и органы местного самоуправления, ведет к ее асимметрии в субъектах федерации. Дополнительными источниками асимметричности экологической компетенции субъектов РФ выступают договоры и соглашения о разграничении полномочий и предметов ведения и практика «присвоения» компетенции, проявляющаяся, как правило, в «присвоении» функции распоряжения, не принадлежащими им природными объектами; экологическая компетенция органов местного самоуправления, помимо той, что определена федеральными законами, либо всецело зависит от усмотрения органов государственной власти субъекта федерации, а также имеет место «присвоение» полномочий.
Необходимо разработать и принять государственную концепцию экологического управления, в основе которой, в первую очередь, должен лежать f| принцип разграничения природных объектов по формам публичной собственности (именно собственник должен управлять принадлежащим ему имуществом и нести бремя его содержания), пересмотрев при этом ряд законоположений.
Целесообразно отказаться от закрепленного в ФЗ «О недрах» права совместного решения вопросов владения, пользования и распоряжения недрами, закрепив норму о праве федеральной собственности на них. В то же время в соб-
14 ственности субъектов федерации следует оставить месторождения общераспространенных полезных ископаемых.
В федеральной собственности должны находиться все леса за исключением лесов поселений. Учитывая их экологическую значимость, а также сложившуюся практику органов местного самоуправления изъятия земель, занятых этими лесами, для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства, их уместно отнести к собственности субъектов федерации. Аргументом в пользу этой позиции может служить и отсутствие в подавляющем большинстве случаев финансовых возможностей органов местного самоуправления на осуществление мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов поселений.
Целесообразно также отнести к федеральной собственности животный мир, за исключением биоресурсов водных объектов, находящихся в собственности субъектов федерации.
Кроме того, по уровням экологического управления компетенция должна распределяться следующим образом:
- за федеральным уровнем следует закрепить осуществление функций (части функций), имеющих международное, общероссийское или межрегиональное значение (в отношении субъектов, входящих в разные федеральные округа): консолидация всей экологически значимой информации; принятие федеральных программ; утверждение федеральных экологических нормативов и стандартов; лицензирование и заключение гражданско-правовых договоров на некоторые виды природопользования (в частности, связанных с деятельностью на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне; воздействий на атмосферный воздух, связанных с трансграничным загрязнением; исключительное распоряжение некоторыми природными объектами, в том числе ресурсами, имеющими стратегическое значение или передаваемыми в пользование на основе договоров концессии и соглашений о разделе продукции и др.); проведение федеральной государственной экологической экспертизы; осуществление федерального экологического контроля за указанными видами деятельности и др.;
на субфедеральный уровень должна быть передана часть федеральной компетенции, касающаяся распоряжения природными объектами, находящимися в собственности Российской Федерации и не подпадающими под ее исключительную компетенцию, но в то же время имеющими межрегиональную ценность, например, подземные минеральные воды и т.д.)- Субфедеральные органы должны проводить государственную экологическую экспертизу, частично «разгрузив» федеральные органы, устанавливать нормативы воздействий на окружающую среду, исходя из природно-географических региональных особенностей, характера антропогенной деятельности, степени деградации окружающей среды, наличия уникальных природных комплексов, а также иметь самостоятельные объекты экологического контроля;
на региональный уровень передается компетенция по остаточному принципу. Она реализуется территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, действующими в субъектах РФ.
В то же время, все управленческие решения, затрагивающие интересы субъекта РФ, должны согласовываться с их органами государственной власти.
Субъекты РФ и органы местного самоуправления реализуют предоставленные им федеральным законодательством и государственно-правовыми актами (договорами, соглашениями) экологические полномочия, включая распоряжение принадлежащими им на праве собственности природными объектами, самостоятельно либо путем их передачи (полностью или частично) территориальным подразделениям федеральных органов исполнительной власти.
8. В перспективе следует отказаться от практики заключения договоров и соглашений о разграничении полномочий и предметов ведения, ставившей в неравные условия субъекты федерации. Можно назвать несколько типичных позиций, позволяющих оценить ряд договоров и соглашений, заключенных с субъектами РФ Южного федерального округа, как неконституционные. Это, в частности, признание приоритета норм договора перед федеральными нормативными правовыми актами, а также легализация практически неограниченных прав субъектов РФ на природные ресурсы.
В случае сохранения практики заключения договоров и соглашений о разграничении полномочий и предметов ведения помимо законодательно закрепленных требований, предъявляемых к ним, они кроме того не могут противоречить федеральному законодательству; должны быть направлены на урегулирование конкретных региональных проблем; деятельность, связанная с реализацией дополнительно переданных субъекту РФ функций, должна финансироваться; необходимо осуществление федерального контроля за выполнением условий договоров и соглашений.
9. Признавая возможность деления методов государственного управления на экономические и внеэкономические, предлагается к экономическим методам управления относить те из них, которые направлены на стимулирование экологически значимой деятельности (кредиты, дотации, инвестиции, ускоренную амортизацию и т.д.). Внеэкономическими же методами следует признать те, что связаны, как правило, с административно-властным принуждением, в том числе и посредством изъятия финансовых ресурсов (налоги, плата за загрязнение окружающей среды, обязательное экологическое страхование, штрафы и иные административно-правовые санкции и т.д.). При этом внеэкономические методы не всегда связаны с финансовыми «притязаниями» государства (метод нормирования и стандартизации, контроль и надзор и др.).
10. В целях реализации принципа разделения властей, установления гарантий охраны конституционных прав граждан и юридических лиц, совершенствования правовой основы экологического управления, повышения его эффективности, необходимо:
- законодательно разграничить нормотворческую компетенцию между представительными и исполнительными органами государственной власти на уровне субъекта федерации. Можно назвать несколько признаков (условий), наличие которых обязывает субъекта РФ облечь правовые нормы в форму закона. Прежде всего, это касается так называемого «опережающего» законодательства (отсутствие федерального закона, который должен регулировать основополагающие экологические отношения). Далее следуют отношения, отне-
17 сенные федеральными законами к компетенции субъекта РФ, а не к ведению органов исполнительной власти. В этом случае наиболее полно будет реализован принцип единства государственной власти (согласительная процедура прохождения законопроекта, подписание принятого органом законодательной власти закона главой исполнительной власти субъекта РФ). В форме законов должны приниматься акты, развивающие на региональном уровне кодифицированное законодательство (основы РФ - кодекс субъекта РФ, либо кодекс РФ -кодекс или закон субъекта РФ, либо закон РФ - закон субъекта РФ). Недопустимо принятие подзаконных актов, направленных на регулирование отношений по распоряжению природными объектами, находящимися в собственности РФ или субъекта федерации; ограничивающих экологические права граждан, в том числе и имущественного характера, например, ограничивающих права собственности граждан на землю; устанавливающих административную ответственность; определяющих ставки платы за пользование природными объектами, а также размеры такс, применяемых к нарушителям экологического законодательства; связанных с передачей функций государственного экологического управления органам местного самоуправления; регулирующих иные экологические отношения, реализация которых предполагает финансирование из бюджета субъекта РФ;
дополнить ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» более детальной правовой регламентацией целевых программ (в настоящее время она сдержится в подзаконном акте);
включить в ФЗ «Об экологической экспертизе» норму, регламентирующую субфедеральный уровень государственной экологической экспертизы;
-внести изменения в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», нормы которого в части осуществления государственного контроля в отношении некоторых объектов окружающей среды, неопределённы, в результате чего
18 ряд экологических правонарушений не может быть своевременно обнаружен и пресечен;
дополнить Бюджетный кодекс РФ нормой, устанавливающей создание целевых бюджетных экологических фондов (специальным федеральным законом должны быть установлены пропорции расходования средств на проведение природоохранных мероприятий);
принять ФЗ «Об экологическом контроле», который должен, в том числе, установить организационно-правовую процедуру осуществления муниципального экологического контроля.
Практическое значение и апробация результатов исследования. Положения и выводы как теоретического, так и прикладного характера, изложенные в диссертации, могут быть использованы в дальнейших научных и учебных целях, в нормотворческой деятельности, практике работы государственных и муниципальных органов, реализующих компетенцию в области экологического управления.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялась в следующих формах: участие в подготовке проектов нормативных правовых актов Государственной Думы Ставропольского края, где диссертант является членом аналитического экспертно-консультативного совета, включая разработку авторского проекта постановления краевого Совета народных депутатов «О правилах недропользования в Ставропольском крае», в подготовке и проведении депутатских слушаний и «круглых столов» по вопросам, связанным с правовым регулированием экологических, в том числе земельных отношений; составление экспертных заключений по ряду проектов федеральных законов. Результаты исследования использовались в нормотворческой деятельности администрации г. Ставрополя. Автор активно сотрудничает с Государственным комитетом природных ресурсов по Ставропольскому краю (ныне Главным управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды по Ставропольскому краю), с правоохранительными органами.
Кроме того, индивидуальный исследовательский проект «Организационно-правовые проблемы совершенствования регионального экологического управления (на материалах Ставропольского края)» поддержан Российским гуманитарным научным фондом. Диссертант является соисполнителем научно-исследовательских проектов: «Проблемы формирования законодательства Ставропольского края» и «Разработка систем управления договорами аренды в вузах Министерства образования РФ в рамках НТП «Научное, научно-методическое, материально-техническое и информационное обеспечение системы образования», поддержанных Министерством образования Российской Федерации.
Материалы исследования используются в учебном процессе по курсам «Экологическое право», «Земельное право».
Результаты исследования докладывались на международном конгрессе, международных, всероссийских, региональных и университетских конференциях, а также отражены в публикациях.
Понятие и принципы регионального экологического управления
Управление как способ организации систем есть стремление к упорядочению чего-либо. С другой стороны, управление рассматривается и как вид деятельности (функция), воздействующий на элементы системы для поддержания или достижения ею (системой) такого качественного состояния, которое определяется целями управления.
Социальное управление как особый вид управления развивалось от простого - управление родом, к сложному - управление государством как формой общежития, которое, по Аристотелю, служит общему благу (справедливости)1.
О предназначении государства как института, служащего всему обществу, говорили и философы - сторонники теории общественного договора (Франсуа Мари Вольтер в качестве главного императива государственной власти называл общественное благо ; Томас Гоббс считал, что посредством общественного договора граждане провозглашают установление государственной власти, предоставляя ей право управления общественной жизнью3. Делая поправку на идеализирование государства, тем не менее отметим, что целью любого государства, объявившего себя демократическим, и на сегодняшний день является категория «благополучия» его граждан, а в контексте заявленной темы исследования - благоприятность природных условий, в которых граждане проживают и которую государство этим гражданам конституционно гарантирует, а также использование природоресурсового потенциала в интересах всех членов общества.
Таким образом, управление, являясь способом воздействия на систему, в данном случае социальную, имманентно присуще государству как институту политической власти, организующему управление обществом.
Теория социального управления основывается на ряде основополагающих концепций, связанных с гносеологией эволюции систем — теории гомеостази-са, в основе которой лежит идея стремления системы к состоянию динамического равновесия, выражающегося, в первую очередь, в поддержании существенно важных для системы параметров, значительные изменения которых могут привести к нарушению нормального функционирования системы; теории управления сложными системами4, включающие в том числе теорию самоорганизации как источника эволюции системы5 и теорию собственно государственного управления, основанную на организации общественных отношений через установление государством единых правил поведения, создании иерархически упорядоченных организационных структур, реализующих государственные установления.
Осмысление человечеством своего отношения к природе прошло несколько этапов - от игнорирования или недопонимания последствий деятельности, связанной с воздействиями на окружающую среду, до осознания возможности гибели как последствия наступления и развития кризиса, поразившего планетарную экосистему. С позиций государственного регулирования это выражалось в создании правовой базы, поддерживающей и развивающей имущественные отношения, возникающие по поводу природных объектов, в первую очередь, земли, через фрагментарную регламентацию отношений, связанных с урегулированием локальных «конфликтов» в системе «общество-природа», и только в XX веке критическое состояние окружающей среды становится коррелятором правовой, в том числе управленческой деятельности, в этой сфере бытия6.
Аксиологическое значение социального управления, составной частью которого является государственное экологическое управление, это не только определение идеальной цели, но и реальные организационно-правовые возможности ее достижения.
В юриспруденции теория государственного управления исследуется представителями науки административного права, которые в том числе разрабатывают и научный аппарат. Ими дается многовариантная трактовка понятия «управление». Под ним, в частности, подразумевают:
1) функцию организованных систем различной природы, обеспечивающую их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности;
2) обеспечение взаимодействия составляющих систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами;
3) воздействие субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития и т.д.7
Управление как социальное явление представляет собой деятельность, направленную на упорядочение каких-либо отношений для достижения определенных целей. Оно стремится к установлению баланса элементов определенной системы. Основополагающими в системе управления являются: цель, которую необходимо достичь (управленческий результат); объект - общественные отношения, подлежащие упорядочению или поддержанию условий их существования; субъект - лицо (орган), на которое возложена задача осуществлять комплекс управленческих действий, и наделенное определенными правами и обязанностями; содержание (направление) деятельности - функции управления, номенклатура которых необходима и достаточна для достижения управленческого результата; способы (методы), при помощи которых осуществляется управленческое воздействие; формы, в которые облекаются акты управления.
Существенными условиями эффективности управленческой деятельности будут также выступать ее организационно-правовая, финансовая, научно-техническая, кадровая обеспеченность, возможность применения мер принуждения к участникам управленческого процесса, причем не только к управляемым субъектам, но и к управленцам.
В зависимости от классификационных признаков различают несколько видов управления. По направлениям деятельности оно включает социально-экономическое, включая экологическое управление, политическое.
Оно также выступает в виде государственного, муниципального, общественного управления, управления в хозяйствующих субъектах. В то же время государственное и муниципальное управление достаточно близки по своей природе и до недавнего времени рассматривались в единстве. Отделение органов местного самоуправления от системы государственной власти в настоящее время носит скорее декларативный характер, поскольку, во-первых, и то и другое по праву можно объединить понятием публичного управления (властного, действующего в интересах большинства населения, проживающего на определенной территории) и, во-вторых, органам местного самоуправления передан ряд функций государственного управления, что само по себе не позволяет противопоставлять эти два вида управления8.
Государственное управление - сложный правовой феномен, призванный реализовать властные полномочия государства, обеспечить выполнение стоящих перед ним задач. В широком смысле «государственное управление» означает деятельность органов государственной власти, причем не только исполнительной, но и других ветвей власти, поскольку каждая из них так или иначе вносит «лепту» в управление социально-экономическим развитием общества9.
Место института экологического управления в системе экологического права
Нормы, регулирующие отношения в сфере управления воздействиями на окружающую среду, в совокупности составляют один из институтов экологического права, признанного в качестве отрасли права практически всеми. Однако до сих пор дискуссионными остается ряд вопросов, касающихся определения его предмета, внутренней структуры, соотношения методов правового регулирования, влияния норм традиционных отраслей права (гражданского, административного, уголовного, финансового и др.) на регулируемые экологическим правом общественные отношения. Уяснение данных проблем имеет не только теоретическое, но и практическое значение .
Определить предмет — значит, очертить круг регулируемых данной отраслью права общественных отношений. Это, в свою очередь, влечет за собой возможность выявления пробелов в правовом регулировании указанных отношений, ликвидацию дублирования норм, а также возможность устранения правовых коллизий, возникающих как следствие «растаскивания» норм экологического права по различным отраслям. Нахождение согласия в определении предмета экологического права дает возможность применения тех методов воздействия на участников экологических правоотношений, которые наиболее адекватно отражают процессы в системе «общество — природа» и позволяют более эффективно решать возникающие экологически проблемы. Это также означает и совершенствование процесса преподавания экологического права, поскольку на сегодняшний день программы и учебную литературу создают представители различных научных школ, взгляды которых на данные проблемы не всегда совпадают.
Современное экологическое право возникло как результат развития сложных процессов и трансформаций ряда отраслей права. В своем становлении оно прошло несколько этапов. С 1917 до конца 60-х годов экологические отношения развивались в рамках земельного права. Официальной дифференциации правового регулирования земельных, лесных, горных, водных и фаунистиче-ских отношений предшествовала дискуссия, разделившая ученых на сторонни- ков земельного права в «узком смысле» и их оппонентов, защищавших идею земельного права в «широком смысле».
Сторонники земельного права «в широком смысле», исходя из близости горных, лесных и водных отношений к земельному праву и невозможности существования указанных природных объектов без земли, делали вывод, что все они регулируются в рамках земельного права40.
Желая показать абсурдность, по его мнению, дробления земельного права и выделение из него лесного законодательства, Л.И. Дембо писал: «Такое решение вопроса представляется тем более неправильным, что связь лесного законодательства с земельным правом является неразрывной и что выделение лесного права, если быть последовательным, должно влечь за собой выделение водного и недренного права, а затем торфяного права, болотного права и т.д.»41.
Как правило, назывался еще один критерий, объединявший данные отношения, - нахождение основных компонентов природной среды в исключительной государственной собственности.
Существенной ошибкой, допускаемой сторонниками указанной концепции, было включение всего многообразия отношений, возникающих по поводу использования природных ресурсов, в предмет земельного права. Достаточно однозначно высказывался В.К. Григорьев, указывая, что земельное законодательство, как и земельные отношения, носят комплексный характер и его нормы включают нормы земельного, горного, водного, лесного законодательства и права42. В этой связи можно согласиться с мнением Н.Т. Осипова, критиковавшего наименование различного рода указанных отношений земельными43.
Были и такие ученые, которые, с одной стороны, признавали близость объектов горного, лесного и водного права с земельными отношениями, но с другой, — констатировали тенденцию обособления их правового регулирования44. Правда, позже Б.В. Ерофеев отмечал, что у «каждой из этих отраслей имеется самостоятельный предмет правового регулирования»45.
При этом сторонники комплексного регулирования указывали на необходимость кодификации водного, лесного и горного законодательства46.
Третья концепция принадлежала Н.Д. Казанцеву, который признавал наличие интегрированной отрасли - «природноресурсового права», объединяющей на автономных началах все перечисленные отрасли, включая как самостоятельную отрасль природоохранительное право47. В его трактовке природоре-сурсовое право представляло собой «интегрированную отрасль советского права, регулирующую обширную область общественных отношений, возникающих в связи с использованием природных ресурсов на базе их национализации, каждый дифференциал которой зиждется на общей основе, но имеет самостоятельное значение отрасли права в обычном значении этого слова, употребляе- мого в научной юридической литературе в настоящее время» . По мнению Н.Д. Казанцева, земельные отношения являются частью более широкой области природоохранительных или природноресурсовых отношений, представляющих собой соответственно предмет особой отрасли - природноресурсового права49.
Концепция природоресурсового права поддерживалась и другими авторами. Так, например, В.П. Балезин признавал необходимым в Особенную часть данной отрасли, помимо земельного, водного, горного и лесного права, включать фауни-стическое и воздушное право, а также институт, регулирующий правовой режим природных комплексов. Однако он полагал, что, объединив данные отрасли в одну, каждая из них перестанет быть самостоятельной и в результате можно будет говорить лишь о самостоятельности новой суперотрасли в целом. Кроме того, В.П. Балезин не считал возможным рассматривать природоохранительное право в качестве автономной части природоресурсового права .
О соотношении природопользования (о природоресурсовых отношениях) и охраны окружающей среды (о природоохранительных отношениях) писали и другие авторы. Их рассуждения в основном касались значимости каждой из указанных групп отношений. Так, В.Л. Мунтян считал охрану природы «аспектом более широкого и емкого понятия - рациональное природопользование»5 .
Болгарский ученый П. Стайнов признавал неубедительным «мнение о том, что самой важной и первоочередной задачей является обеспечение наиболее полного использования природных ресурсов, а меры защиты природы - дело второстепенное»52. «Не следует забывать, - писал П. Стайнов, - что наряду с основным аспектом защиты природы, состоящим в служении потребностям народного хозяйства и культуры, она имеет и еще один важный аспект — служение человеку, его здоровью. В этом отношении на первое место в защите при-роды становится охрана природных благ от загрязнения и заражения» .
К разумному, на наш взгляд, пониманию данной проблемы подошел А.Е. Еренов, писавший: «Не разрывать механически пользование от охраны, не противопоставлять их друг другу, а использовать природные ресурсы, оберегая их, — таково требование современности к природе»54.
Понятие и классификация функций регионального экологического управления
Под функциями (от лат. functio - совершение, исполнение) государственного управления традиционно понимаются направления деятельности органов, это управление осуществляющих. Конкретные виды и содержание функций, в первую очередь, зависят от цели управления184. Цель экологического управления, совпадающая с целью всего организационно-правового механизма охраны окружающей среды, - создание оптимальных условий для жизнедеятельности людей, рациональное использование природоресурсового потенциала государства. Иными словами, создание системы экологической безопасности, т.е. такого состояния социально-экономической системы, которое бы обеспечивало как условия сохранения здоровья людей, так и национальные интересы развития материального производства за счет использования собственных природных ресурсов.
Эта общая цель имеет подцели, соответствующие требованиям охраны и рационального использования отдельных природных объектов, решению экологических проблем, присущих каждому конкретному региону.
На протяжении последних десятилетий целеполагание в экологической политике практически не менялось. Внешне государство провозглашало охрану интересов настоящего и будущего поколений людей в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. Эта норма была закреплена в Конституции СССР (1977 г.) и соответственно в Конституции РСФСР (1978 г.). Весь же механизм правового регулирования экологических отношений, в том числе и институт управления, был сориентирован на потребление природных ресурсов, минимизацию расходов, связанных с защитой окружающей среды. Некоторые функции, потребность введения и развития которых была очевидна, находились в зачаточном состоянии (например, экологическая экспертиза).
Нынешний период развития функциональной составляющей института экологического управления отличается от предыдущего этапа. При сохранении ориентира на достижение оптимального сочетания экологических и экономических интересов и конституционно декларированном условии обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду, предпринимаются попытки существенно изменить содержание деятельности органов государственного управления охраной окружающей среды и природопользования. Причем, если сама номенклатура функций не претерпела значительных корректировок, то трансформировалась их значимость. Так, например, в советский период на первый план выдвигалось директивное планирование, которое подчас даже юристами квалифицировалось не только как основная управленческая функция, но как деятельность равная или параллельная управлению. Сейчас же ей отводится достаточно скромная роль в регулирующем воздействии на участников экологических отношений.
Изменение отношений собственности повлекло переложение бремени расходов по реализации большинства функций экологического управления на субъекты предпринимательской деятельности. Именно поэтому на первый план выдвигаются экологическая экспертиза, сертификация, лицензирование, государственная регистрация прав на некоторые природные объекты. Под эти (] функции создается нормативно-правовая база. Ведь большинство управленческих действий, связанных с их реализацией, оплачивается за счет природополь-зователей. Более того, придумываются новые направления деятельности, якобы необходимые для повышения эффективности экологического управления, на- . пример, экологический аудит. Те же функции, что по-прежнему финансируются за счет бюджета, реализуются крайне вяло, например информационная функция и, в частности, ведение кадастров природных объектов, целевое планирование и прогнозирование воздействий на окружающую среду.
Представляется, что количество и номенклатура функций экологического управления должны быть достаточными для достижения указанных ранее целей. / При этом не следует бесконечно расширять пределы управляющего воздейст- , вия, вводя новые направления в деятельности органов государственного управления при низком качестве реализации уже существующих. Как пример можно привести законодательное закрепление в последние несколько лет более десятка различных экспертиз, которые должны существовать наряду с экологической экспертизой или непомерное количество кадастров, предусмотренных законодательными актами, но реально не ведущимися.
При этом критерием необходимости и достаточности функций экологиче- Ч ского управления должно являться качество окружающей среды регионов и страны в целом. На сегодняшний же день, несмотря на спад промышленного производства, параметры состояния окружающей среды не только не улучшились по сравнению с дореформенным периодом, но по некоторым показателям ухудшились. Этому явлению есть много причин, одна из которых — неэффективность деятельности управленческих структур.
В научной и учебной литературе нет единого мнения относительно классификации функций государственного экологического управления.
Представители науки административного права приводят достаточно ограниченный перечень функций, выполняемых органами государственного управления. Одни, в частности, называют прогнозирование, координацию, регулирование и контроль . Другие делят их на распорядительные, регулирующие, организационно-контрольные и исполнительские186. Причем, если первые исходят из сущности деятельности соответствующих органов, то вторые в основу классификации кладут полномочия различных органов исполнительной власти, т.е. классификация последних основывается не на должном, а на данном.
Экологические полномочия органов управления общей компетенции
Для повышения эффективности экологического управления недостаточно обозначить направления управленческой деятельности и обеспечить их правую регламентацию и финансирование. Необходимо, чтобы указанными ранее функциями наделялись соответствующие органы, причем система этих органов также должна отвечать условиям необходимости и достаточности, имея в виду не только определение круга субъектов управленческой деятельности, но и наделение их соответствующей компетенцией (нормативно закрепленным объемом полномочий в соответствующей сфере управления), установлением иерархической соподчиненности органов и мер ответственности как самих органов, так и их должностных лиц. Кроме того, должностные лица органов, осуществляющих управление, должны обладать соответствующей квалификацией, а деятельность этих органов (реализация возложенной на них компетенции) должна иметь соответствующее финансирование.
Обозначим некоторые проблемы, связанные с созданием и функционированием структур управления.
Традиционно органы управления представителями науки административного права по горизонтали делились на органы общей и отраслевой компетенции либо общей, отраслевой и межотраслевой компетенции238. В современной научной литературе, посвященной исследованиям регионального управления, появились и иные классификации органов управления. В частности, А.И. Рад-ченко подразделяет указанные субъекты по следующим критериям: государственному устройству; видам организационно-правовых форм; объему и характеру компетенции; территориальной сфере деятельности; порядку принятия управленческих решений239.
Применительно к экологическому управлению в науке общепризнанным является деление органов на органы общей, специальной и отраслевой (ведомственной) компетенции.
Исходя из объекта данного исследования, предпочтительной является последняя из приведенных классификаций органов управления.
По уровням управление, в том числе и экологическое, делится на федеральное, субфедеральное (на уровне федеральных округов), региональное (управление на уровне субъекта РФ), местное (муниципальное и межмуниципальное).
Принципиальное значение имеет и деление компетенции по способам ее Г, возложения на управляющего субъекта. В этой связи можно выделить компетенцию, определенную статусными и тематическими федеральными законами, подзаконными федеральными актами; законами субъекта федерации; делегированную государственно-правовыми договорами; присвоенную самостоятельно - последний способ имеет место при отсутствии нормативно-правовых актов, возлагающих компетенцию на соответствующего субъекта управления. Данная классификация позволяет объяснить феномен асимметрии полномочий субъектов публичного менеджмента в региональных системах управления.
Нормативно-правовая база, определяющая систему и компетенцию органов, реализующих функции государственного экологического управления, насколько обширна, настолько и разобщена.
Конституция РФ, отказавшись от терминов «государственное управление», «органы государственного управления», ввела понятие «органы государственной власти» (включающие органы законодательной власти, органы исполнительной власти и суды). В то же время Конституция РФ не предлагает четкую систему органов исполнительной власти. Из анализа ее статей следует, что исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ (ст. 110), наряду с ним на федеральном уровне действует система федеральных органов исполнительной власти (стЛ 12). При этом федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы (имеются в виду органы, создаваемые и действующие в пределах одного или нескольких субъектов РФ) (ст. 78).
Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается последними самостоятельно (ст. 77). В то же время в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России (п. 2 ст. 77).
Отметим также, что отдельные функции государственного управления осуществляют органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти.
Таким образом, деление органов исполнительной власти по характеру Ґ принадлежащей им компетенции на сегодняшний день не имеет четкого конституционного закрепления. Более того, как уже отмечалось, до сих пор отсутствует полноценное законодательство, определяющее статус и компетенцию органов местного самоуправления, не принят закон о федеральных органах ис-полнительной власти, не имеет законодательного закрепления статус и компе- тенция полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Наряду с отсутствием указанных законов в качестве характерных черт правовой базы, регулирующей вопросы компетенции органов управления, можно отметить «разбросанность» полномочий по специальным тематическим законам, что подчас проявляется в появлении коллизионных норм; неперсонифици-рованность компетенции (одни акты в качестве субъектов компетенции называют конкретный орган управления, в других говорится об органах государственной власти).
Рассмотрим содержание экологических полномочий органов общей компетенции.
Высшим органом управления общей компетенции традиционно выступает Правительство РФ, компетенция которого (общая и экологическая), наряду с Конституцией РФ, устанавливается Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», законодательными актами, регулирующими экологические отношения. Надо отметить, что наряду с правотворческой компетенцией Правительство РФ выполняет и отдельные управленческие функции.
Оно, в частности, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию (ст. 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).
Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение (ст. 15 ФЗ «О Правительстве РФ»). Часть средств бюджета после его законодательного оформления, расходуется также на проведение мероприятий в области охраны и использования природных объектов.
В соответствии со ст. 18 указанного закона Правительство РФ обеспечи- г вает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (как реализацию этого полномочия можно расценивать
