Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, субъект и объект государственной регистрации прав на земельные участки .
1. Правовая природа и принципы государственной регистрации и ее значение для обеспечения охраны и рационального использования земель .
2. Земельный участок как объект правоотношений в области государственной регистрации и кадастрового учета .
3. Государственные органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на земельные участки.
Глава 2. Развитие института государственной регистрации прав на земельные участки в России .
1. Институт укрепления прав на земельные участки в России до 1917 года . 74
2. Зарождение и становление системы регистрации прав на земельные участки.
Глава 3. Основные проблемы правового регулирования государственной регистрации, как средства обеспечения рационального использования и охраны земель .
1. Особенности государственной регистрации ограничений прав на земельные участки и публичных сервитутов, устанавливаемых в целях рационального использования и охраны земель .
2. Взаимосвязь и взаимодействие государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра в целях обеспечения рационального использования и охраны земель.
Перечень нормативных актов. 151
Библиография. 154
- Правовая природа и принципы государственной регистрации и ее значение для обеспечения охраны и рационального использования земель
- Земельный участок как объект правоотношений в области государственной регистрации и кадастрового учета
- Институт укрепления прав на земельные участки в России до 1917 года
- Особенности государственной регистрации ограничений прав на земельные участки и публичных сервитутов, устанавливаемых в целях рационального использования и охраны земель
Введение к работе
Обеспечение охраны и рационального использования земель является одной из наиболее важных функций государства. Реализация этой функции обеспечивается различными организационными и правовыми методами. Земельная реформа изменила подходы к правовому регулированию использования земель. Также изменилось и отношение к земельному участку, который стал пониматься не только как природный объект, но и как недвижимое имущество, объект оборота. В этих условиях важно определить, как и насколько действенно новые правовые механизмы способствуют решению основных задач рационального использования и охраны земель в Российской Федерации.
Конституцией Российской Федерации установлено, что земля и иные природные ресурсы охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции Российской Федерации). Действительно, земля является важнейшим природным ресурсом, от которого во многом зависит жизнь и благополучие всего человечества. Поэтому земля находится под особой охраной со стороны государства. В частности, согласно ст. 4 Федерального закона от 10 января 2002 «Об охране окружающей среды»1, земли и почвы признаются объектами охраны от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. Земельный кодекс РФ (п. 1 ст. 1), развивая упомянутые конституционные положения, провозгласил одними из основных принципов земельного законодательства учет значения земли как основы жизни и деятельности человека и приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве.
Вместе с тем, в условиях рыночной экономики существенно повышается и значение земли, как объекта имущественных прав.
В этих условиях важно как на законодательном, так и на правоприменительном уровне обеспечить соблюдение определенного баланса между этими двумя ас-
1 СЗ РФ, 14.01.2002, № 2, ст. 133.
пектами правовой природы земельных участков. Принимая меры к развитию рынка недвижимого имущества, которыми являются и земельные участки, государство должно обеспечить и сохранение надлежащего качества земель и почв, которые являются уникальными природными объектами, обеспечивающим наше существование. Этому, в частности, должен способствовать институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, базирующийся в первую очередь на нормах Федерального закона от 21 июля 1997 №. 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о регистрации). Несмотря на то, что цели государственной регистрации напрямую не связаны с охраной и рациональным использованием земель, поскольку основной задачей этого института является защита субъективных прав участников рынка недвижимости, правовые механизмы, которыми располагает этот правовой институт, тем не менее, играют немаловажную роль в обеспечении правомерного использования земель и их охраны.
Так, из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок и ним3 государство черпает достоверную информацию о правомерном использовании земельных участков, включая ограничения и обременения. Такая информация имеет значение для принятия государственно-властных решений в области управления земельным фондом. Кроме того, осуществляемая учреждениями юстиции при проведении государственной регистрации проверка законности сделок с земельными участками, является одним из способов обеспечения контроля за законностью их использования. В частности, при проведении регистрации осуществляется и проверка сохранения принадлежности земельного участка к определенной категории земель, неизменности его целевого использования или же проверка правомерности перевода его из одной категории в другую.
Вместе с тем, государственная регистрация прав на земельные участки состоит в тесной взаимосвязи с государственным земельным кадастром, важной составляющей которого являются сведения, отражающие правовое положение зе-
2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594
3 Далее также Единый государственный реестр прав, Реестр, ЕГРП.
мельного участка. В документах земельного кадастра указывается, к какой категории земель принадлежит каждый учтенный земельный участок, а также отражается информация о правах на этот участок, ограничениях этих прав, наличии обременении правами третьих лиц и т.п. То есть, государственный земельный кадастр также является важным источником сведений о правовом положении земельных участков. Важно отметить, что до принятия части первой Гражданского кодекса РФ, и принятого в его развитие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация прав на земельные участки осуществлялась в рамках государственного земельного кадастра. Поэтому можно говорить о том, что существовала возможность дальнейшего развития единой системы государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на земельные участки. Однако эта возможность не была использована. Напротив, с принятием Федеральных законов «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и «О государственном земельном кадастре»4 (от 24 ноября 1999 г.), указанная единая система была разделена. Появился новый отдельный правовой институт регистрации прав на недвижимость, в числе которой земля, несомненно, занимает особое место. При этом представляется, что разделение государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра не должно привести к утрате тех функций, которые государственная регистрация выполняла в рамках государственного земельного кадастра.
В месте с тем, следует отметить, что с момента вступления в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» прошло уже более пяти лет. Это, как нам кажется, достаточно большой срок для того, чтобы попытаться проанализировать результаты, а также увидеть плюсы и минусы раздельного функционирования систем земельного кадастра и регистрации прав на землю, и, соответственно, наметить пути совершенствования их взаимодействия в целях обеспечения рационального использования и охраны земель в Российской Федерации. В связи с этим в результате проведенного
4 СЗ РФ, 10.01.2000, № 2, ст. 149.
исследования обосновывается возможность объединения государственного земельного кадастра и государственной регистрации в единую систему, предлагаются принципы, на основе которых такое объединение могло бы быть осуществлено.
Все вышесказанное, как нам представляется, делает весьма актуальным исследование вопросов, связанных с ролью государственной регистрации прав на земельные участки в обеспечении эффективности использования и охраны земель в Российской Федерации.
В этой связи важно отметить, общие вопросы государственной регистрации прав на земельные участки рассматривались и изучались еще дореволюционными исследователями. Вопросы укрепления вещных прав5 исследовали А.В. Гантовер, Л.А. Кассо, Д.И. Мейер, И.А. Покровский, А.Л. Фрейтаг-Лоринговен, О.А. Хауке, Г.Ф. Шершеневич.
В советский период значение дореволюционного правового института укрепления прав было утрачено в силу упразднения частной собственности на землю. Однако в этот период проводятся исследования в области правового регулирования рационального использования и охраны земель, появляется правовой институт государственного земельного кадастра, который также служит для сбора и учета сведений о правах на земельные участки. Разработкой указанных проблем занимались, в частности, Г.А. Аксененок, Б.В. Ерофеев, Н.Д. Казанцев, В.А. Кикоть, А.А. Ржа-ницын.
Вопросы правового регулирования рационального использования и охраны земель, государственного земельного кадастра продолжают разрабатываться и современными исследователями, такими как С.А. Боголюбов, Г.А. Волков, Е.А. Галиновская, А.К. Голиченков, Д.Б. Горохов, ЮТ. Жариков, О.М. Козырь, О.И. Крассов, И.Ф. Панкратов, В.В. Петров, О.А. Самончик, Н.А. Сыродоев и другие.
Кроме того, современные специалисты в области гражданского права проводят исследования, связанные с правовым регулированием института государствен-
Так в дореволюционной терминологии было принято именовать правовой институт соответствующий современному институту государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
ной регистрации прав на землю и иную недвижимость в современной России. Среди них М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, О.Н. Садиков, Е.А. Суханов и другие.
При этом следует отметить, что исследований, имеющих целью выявить, какую роль играет или должна играть государственная регистрация прав на земельные участки с точки зрения необходимости обеспечения правомерного использования и охраны земель в Российской Федерации, до настоящего времени не проводилось.
Основной целью настоящего исследования является выявление той роли, которую играет государственная регистрация прав на земельные участки для обеспечения рационального использования и охраны земель в Российской Федерации, исследование правовых механизмов, заложенных в правовом институте государственной регистрации, на предмет возможности их использования в этих целях. Выявление наиболее актуальных теоретических и практических вопросов в данной сфере. Определение качества правового регулирования в этой области и путей его совершенствования.
Указанная цель диссертационного исследования достигается посредством решения следующих основных задач:
осуществление анализа понятия, правового значения и принципов государственной регистрации прав на земельные участки в Российской Федерации исходя из места и значения государственной регистрации для обеспечения рационального использования и охраны земель;
проведение исследования понятия земельного участка как объекта подлежащих государственной регистрации прав, ограничений, обременении и сделок;
изучение мирового и российского исторического опыта в правовом регулировании вопросов связанных с государственной регистрацией прав на земельные участки;
оценка возможности объединения систем государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра в целях обеспечения эффективности использования и охраны земель в РФ;
выявление и анализ особенностей правового регулирования отношений но государственной регистрации ограничений прав на земельные участки и публичных
сервитутов, устанавливаемых в целях обеспечения рационального использования и охраны земель в Российской Федерации.
Исходя из поставленных задач, предметом исследования в рамках настоящей работы являются:
система правовых норм, регулирующих земельные правоотношения в области охраны и рационального использования земель;
система правовых норм, регулирующих вопросы государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра;
исторический опыт создания и становления системы государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра;
- оценка состояния научных исследований советских и российских (как доре
волюционных, так и современных) учёных, касающихся рассматриваемой
темы и являющихся теоретической основой диссертации6.
Методологическая основа исследования базируется на общей философии ос
новополагающих естественных прав человека и активной роли государства в пра
вовом регулировании общественных отношений, связанных с использованием и
охраной земель, в том числе и отношений, касающихся государственной регистра
ции прав на земельные участки. В процессе работы использовался метод сравни
тельного правоведения в сочетании с историческим и диалектическим подходом к
пониманию реальной действительности и ее отражения в теории земельного права,
в деятельности государственных органов, а также граждан и организаций-
землепользователей.
Научная новизна настоящего исследования состоит в том, что оно представляет собой первую попытку выявить значение государственной регистрации прав на земельные участки для обеспечения эффективности использования и охраны земель. В рамках диссертационного исследования также впервые предпринята попытка обосновать целесообразность создания объединенной системы по государственной регистрации прав на земельные участки и ведению государственного зс-
Исследования, о которых идет речь, указаны в библиографии.
мельного кадастра именно с точки зрения необходимости использования такой системы в целях обеспечения охраны земель и их эффективного использования.
Научно-практическое значение настоящего исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы при осуществлении нормотворческой деятельности в целях дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего государственную регистрацию прав и кадастровый учет земельных участков, а также в целях совершенствования правоприменительной практики в сфере государственной регистрации прав на земельные участки. Также ряд положений настоящего исследования может быть использован как материал для преподавания дисциплины «земельное право».
Апробация результатов настоящего исследования проводилась в ходе проведения научных конференций, а также семинаров и лекций по земельно-правовым вопросам. Также основные положения исследования были опубликованы в периодических и иных правовых изданиях. Кроме того, апробация результатов исследования проводилась и проводится автором в ходе осуществления правоприменительной деятельности в должности регистратора прав на недвижимое имущество и сделок с ним Учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории города Москвы.
На зашиту выносятся следующие основные выводы и положения: І. В результате диссертационного исследования обосновано, что государственная регистрация прав на земельные участки должна рассматриваться и реализовы-ваться как важное правовое средство для обеспечения эффективности использования земель и их охраны. С учетом этого должна формироваться и правоприменительная практика. Недостаточно рассматривать и использовать указанный правовой институт только как средство обеспечения законности и надежности гражданского оборота земельных участков.
Это обусловлено тем, что данный правовой институт располагает важными правовыми механизмами, направленными на обеспечение эффективности использования и охраны земель. Среди упомянутых механизмов первостепенное
значение имеет закрепление в Едином государственном реестре прав ка недвижимое имущество и сделок с ним правового режима земельных участков.
Из упомянутого Реестра государство черпает достоверную информацию о правомерном использовании земельных участков, которая имеет значение для принятия государственно-властных решений в области управления земельным фондом. Кроме того, государство, осуществляя в лице учреждений юстиции проверку законности регистрируемых сделок с земельными участками, осуществляет, в том числе, и контроль за законностью их использования, включая контроль за законностью перевода земельных участков из одной категории в другую.
В ходе проведенного исследования выявлено, что имеют место определенные недостатки в правовом регулировании государственной регистрации ограничений прав на землю, предусмотренных ст. 56 Земельного кодекса РФ . В частности, отмечено, что не вполне урегулированы вопросы удостоверения государственной регистрации указанных ограничений, и механизмы доведения информации о произведенной регистрации до лиц, чьи права и обязанности затрагивают зарегистрированные ограничения. Это свидетельствует о недостаточной реализации принципа гласности при регулировании указанных правоотношений. Поэтому, диссертантом даны предложения по надлежащему уведомлению обратившихся за регистрацией государственных или муниципальных органов о проведенной регистрации ограничений прав на земельные участки.
В результате анализа норм действующего законодательства даны предложения по устранению имеющихся противоречий и пробелов в правовом регулировании государственной регистрации ограничений прав на землю, указанных в ст. 56 ЗК РФ и публичных сервитутов. В частности, предлагается однозначно установить, что для регистрации упомянутых ограничений прав на землю и публичных сервитутов (до разграничения государственной собственности на землю) не тре-
Речь идет о таких видах ограничении, как особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, саннтарно-защитных зонах, особые условия охраны окружающей среды и других, установленных Земельным кодексом РФ и федеральными законами
буется обязательной регистрации права государственной собственности на соответствующий земельный участок.
Такая мера позволит уже до разграничения прав государственной собственности на землю эффективно использовать правовые механизмы по ограничению прав на земельные участки. Это выразится в повышении контроля со стороны государства за законностью их использования. Также это даст возможность землепользователям более четко оценить объем своих правомочий в отношении земельных участков в связи с установлением ограничений. 4. Проведенное исследование дает основания сделать вывод о том, что важным и необходимым шагом к обеспечению рационального использования и охраны земель должно стать объединение государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра в рамках единой системы.
Необходимость такого объединения обусловлена тем, что иным образом крайне сложно в достаточной мере обеспечить должное разграничение, взаимодействие и координацию государственных функций по ведению земельного кадастра и проведению регистрации между собой. Это, наглядно иллюстрирует тот факт, что информация о правовом режиме земельных участков частично отражается в Едином государственном реестре прав, а частично - в Едином государственном реестре земель. Как следствие такая информация имеет различное правовое значение и статус. Такой разрыв информации приводит к существенным негативным последствиям. В отношении указанной информации важно также отметить, что действующее правовое регулирование предусматривает необходимость совместимости и сопоставимости сведений государственного земельного кадастра и Единого государственного реестра прав8. Представляется, что надлежащее обеспечение такой совместимости должно стать важным и необходимым шагом, без которого осуществить объединение земельного кадастра и регистрации будет крайне сложно.
Ст. 5 Федерального закона от 02 января 2000 №28-4)3 «О государственном земельном кадастре»
5. Изучение диссертантом вопросов возможного объединения систем регистрации прав на землю и государственного земельного кадастра показало, что подобное решение требует выработки соответствующих принципов и их значительной проработки. На основе анализа и обобщения правоприменительной практики и научных исследований, проводимых по данному вопросу, предлагается проводить объединение упомянутых систем на основе следующих основных принципов.
При создании новой объединенной системы по учету и регистрации необходимо полностью сохранить все данные, хранящиеся в Едином государственном реестре прав, включая структуру этих данных. При этом следует предусмотреть дополнение Единого государственного реестра прав информацией о правах, зарегистрированных органами кадастрового учета до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав».
Такая система должна создаваться на федеральном уровне, что обеспечит создание и поддержание единого информационного поля, а также обеспечит формирование единой правоприменительной практики на всей территории России. В связи с созданием такой системы, весьма вероятно, потребуется осуществить определенную реструктуризацию системы федеральных органов исполнительной власти и провести перераспределение полномочий между ними. Поэтому данный вопрос требует также дополнительной и серьезной проработки.
В случае возможного объединения систем регистрации и земельного кадастра требуется сохранение функций по фиксации качественных характеристик земель9, среди которых важное место занимают показатели состояния плодородия земель'0.
При создании объединенной системы по ведению государственного земельного кадастра и по государственной регистрации прав, полагаем, надлежит предусмотреть самостоятельность соответствующих органов и их должностных лиц при принятии решений о государственной регистрации (или отказе в регистрации).
1(В настоящее время указанные функции осуществляются в рамках государственного земельного кадастра. См. п. 2 ст. 14 Федерального закона от 02.01.2000 №28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»
- Принимая во внимание, что государственная регистрация является ответственным актом признания права от имени государства, что требует не только юридических знаний, но высокой профессиональной правовой подготовки, считаем, что при создании новой объединенной системы по государственному учету недвижимости и регистрации прав на нее следует установить более жесткие квалификационные требования для регистраторов, включая обязательное наличие высшего юридического образования.
Правовая природа и принципы государственной регистрации и ее значение для обеспечения охраны и рационального использования земель
Современное правовое регулирование исходит из того, что земля является в первую очередь важнейшим и уникальным природным объектом. Конституция РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ). Таким образом, налицо высочайшая социальная и природная ценность земли как природного ресурса. Причем процитированная норма Конституции РФ не просто признает высокую значимость земли, но и указывает, что для нее устанавливается особый порядок использования и охраны. Указанные конституционные положения развивались и развиваются в иных нормативно-правовых актах. Таким образом, государство стремится обеспечить рациональное и законное использование земель на всей территории России, используя при этом, разумеется, правовые средства. Поэтому общественные отношения, предметом которых являются земельные участки, во многом носят публично-правовой характер.
С другой стороны, действующим законодательством Российской Федерации земельные участки отнесены к недвижимому имуществу (ст. 130 ГК РФ), и, соответственно, могут являться предметом оборота. В силу этого вещные права на них, ограничения этих прав и сделки с земельными участками, в установленных законом случаях, подлежат государственной регистрации учреждениями юстиции в едином государственном реестре прав (ст. 131 ГК РФ).
Отметим, что появление института государственной регистрации прав на землю и иное недвижимое имущество во многом обусловлено необходимостью защиты частных интересов участников развивающегося в нашей стране рынка земли и иной недвижимости. В то же время, было бы неправильным говорить, что госу дарственная регистрация не защищает и интересы государства. Так, например, можно говорить о том, что государство получает весьма мощный информационный ресурс, содержащий совокупность сведений о правовом положении земель, что дает возможность эффективно принимать необходимые государственно-властные решения в сфере управления земельным фондом.
При этом, обеспечение рационального использования и охрана земель, как мы сказали, является важной задачей для государства в области земельных правоотношений. Введение государственной регистрации, как представляется, не должно каким-либо образом помешать выполнению этой задачи, а, скорее, должно помочь в этом. В противном случае, необходимый баланс между использованием земли как объекта имущества (товара) с одной стороны и природного ресурса, который является основой жизни и деятельности, с другой будет потерян, что может повлечь негативные экономические, экологические и социальные последствия.
Важно отметить, что до передачи функций по регистрации прав на земельные участки учреждениям юстиции, регистрация проводилась в рамках государственного земельного кадастра, хотя и в настоящее время данные о правовом положении земельного участка продолжают отражаться в том числе и в кадастровой документации. То есть, можно говорить о том, что фиксации правового режима каждого земельного участка отводится важная роль. При этом, как нам видится, очень сложно строго разделить элементы правового режима земельного участка, которые относятся к нему как к недвижимой вещи и как к природному объекту. Например, многие из предусмотренных ст. 56 Земельного кодекса РФ ограничения прав на землю, такие как особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах, особые условия охраны окружающей среды и другие виды ограничений, установленные Земельным кодексом РФ и федеральными законами, направлены на защиту земли как природного объекта и ресурса, но в то же время они ограничивают использование земельных участков как объектов недвижимости и подлежат государственной регистрации в учреждениях юстиции.
Поэтому вряд ли можно сомневаться, что институт государственной регистрации прав на недвижимость имеет значение для обеспечения рационального и законного использования земель в Российской Федерации. Важно дать ответ на вопрос, какое именно, наметить пути более полного, если возможно, его использования в этих целях.
Представляется, что для выяснения поставленных вопросов требуется, прежде всего, выяснить, в чем состоит значение понятия государственной регистрации, какова ее сущность и правовое значение согласно действующему законодательству РФ.
Институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество (включая земельные участки) и сделок с ним появился в российском законодательстве сравнительно недавно. Основные положения, касающиеся государственной регистрации, содержатся в Федеральном законе от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о регистрации) и в Гражданском кодексе РФ.
В законе о регистрации прав государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним определяется как юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (п. 1 ст. 2). Таким образом, законодатель определил государственную регистрацию, прежде всего, как акт компетентных органов государства.
Вместе с тем, исходя из общей теории права и анализа правовых норм, регулирующих отношения, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество, можно выявить и другие аспекты понятия государственной регистрации прав на недвижимость. В частности, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним может рассматриваться как правовой институт.
В правовой науке под правовым институтом понимается система взаимосвязанных норм, регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений или какие-либо их компоненты, свойства11.
Земельный участок как объект правоотношений в области государственной регистрации и кадастрового учета
Целый ряд норм Земельного кодекса РФ регулируют вопросы, связанные с государственной регистрацией прав на земельные участки. В частности, согласно п. 1 ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки подлежат государственной регистрации. Правовое регулирование вопросов, связанных с государственной регистрацией прав на земельные участки осуществляется и целым рядом других норм Земельного кодекса РФ. Вместе с тем необходимость такой регистрации установлена законодательством не только в отношении земельных участков. Так ст. 131 ГК РФ предполагает, что регистрации подлежат право собственности и другие вещные, ограничения этих прав, их возникновение переход и прекращение в отношении всех недвижимых вещей. При этом указанная статья Гражданского кодекса РФ говорит о всем недвижимом имуществе и не указывает на какие-либо изъятия из перечня недвижимого имущества, содержащегося в ст. 130 ГК РФ. В свою очередь, в ст. 1 Федерального закона «О государственной регистрации прав» существенно сужает перечень недвижимого имущества, права на которое подлежат государственной регистрации учреждениями юстиции в Едином государственном реестре права на недвижимое имущество и сделок с ним. К такому имуществу относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, леса и многолетние насаждения, кондоминиумы, предприятия как имущественные комплексы.
В отношении всех указанных видов имущества Федеральным законом «О государственной регистрации прав» установлен единый порядок государственной регистрации. При этом, безусловно, учитываются и особенности некоторых видов недвижимого имущества, которые требуют дополнительного правового регулирования вопросов государственной регистрации прав на это имущество. Так, например, особенностям государственной регистрации прав на предприятие как имуществен ный комплекс посвящена ст. 22 Федерального закона «О государственной регистрации прав».
Совершенно очевидно, что каждый вид недвижимости, права на которую регистрируются согласно Федеральному Закону «О государственной регистрации прав» имеет свои особенности, которыми обусловлены и соответствующие особенности их регистрации. Такие особенности не обязательно непосредственно отражены в нормах Федерального Закона «О государственной регистрации прав». Особенности регистрации могут быть обусловлены особенностями правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу того или иного вида недвижимого имущества. Например, технический учет зданий и кадастровый учет земельных участков проводятся по разным правилам, что обусловлено особенностями этих объектов. В результате такого учета оформляются различные документы, содержащие описание объекта недвижимости. Соответственно и требования к таким документам при осуществлении государственной регистрации различны. Также правовое регулирование имущественных отношений, объектами которых являются здания, осуществляется Гражданским кодексом РФ, а регулирование указанных отношений, когда объектами являются земельные участки, во многом осуществляется в Земельном кодексе РФ. Имеются даже виды прав (постоянное пользование, пожизненное наследуемое владение), объектами которых могут быть только земельные участки.
Таким образом, представляется важным рассмотрение вопросов, касающихся земельного участка, как объекта недвижимого имущества, права на который подлежат государственной регистрации.
Гражданский кодекс РФ в ст. 128 устанавливает, что к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага. В теории гражданского права под объектами гражданских прав принято понимать то, «на что направлены права и обязанности субъектов гражданских правоотношений» то есть «материальные и духовные блага, по поводу которых субъекты гражданского права вступают между собой в правовые отношения»51.
Согласно ст. 130 ПС РФ земельные участки относятся к вещам, являясь при этом недвижимой вещью. Вместе с тем, Гражданский кодекс РФ не дает четкого определения земельного участка как объекта права. Статья 261 ПС РФ лишь указывает, что территориальные границы земельного участка определяются в порядке, установленном земельным законодательством, на основе документов, выдаваемых собственнику государственными органами по земельным ресурсам и землеустройству. Таким образом, Гражданский кодекс указал лишь один существенный признак земельного участка, как объекта права: наличие границ.
Согласно п. 2 ст. 6 Земельного кодекса РФ земельный участок как объект земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Таким образом, Земельный кодекс, как и Гражданский, в качестве основной характеристики земельного участка называет наличие фаниц, уточняя лишь, что земельный участок является частью поверхности земли и включает в себя почвенный слой. Что же касается определения границ участка, на необходимость которого, как мы выяснили, указывает законодательство, то оно осуществляется уполномоченными органами по ведению государственного земельного кадастра на основании соответствующего федерального закона и подзаконных нормативно-правовых актов.
Институт укрепления прав на земельные участки в России до 1917 года
Важной чертой государственной регистрации прав на земельные участки, безусловно, можно считать участие публичной власти при совершении гражданско-правовых сделок. Такое участие проявляется в форме ведения соответствующих реестров, книг и т. д., содержащих определенную информацию о земельных участках, правах на нее и о правообладателях. К настоящему времени практически во всех экономически развитых государствах мира публичные образования таким образом контролируют рынок недвижимости в порядке, установленном национальным законодательством. Такой интерес государства к обороту земли вызван особым экономическим и, как следствие, правовым статусом этого имущества в современном мире.
В современном понимании отличия недвижимых вещей, каковыми являются в первую очередь земельные участки, от движимых весьма велики. Этим обусловлен и различный подход к правовому регулированию отношений, возникающих по поводу движимого и недвижимого имущества. Необходимость государственной регистрации прав, обременении и сделок с недвижимостью является проявлением особого отношения к недвижимым вещам в современном обществе. Однако такой пристальный публичный интерес к рынку земли и другой недвижимости появился не сразу. Это связано, в частности, с тем, что недвижимое имущество не всегда представляло такую значительную ценность в качестве объекта субъективных прав, как теперь, равно, как и правовые титулы, зарождались и развивались постепенно, меняя свое содержание под воздействием различных факторов. Возникновение же понимания отличий между движимым и недвижимым имуществом и развитие особого подхода к недвижимости обусловили появление института государственной регистрации прав на недвижимость. Таким образом, представляется важным рассмотреть процесс формирования и обособления категории недвижимых вещей, развитие субъективных прав па них, поскольку возникновение института государственной регистрации является следствием именно этого процесса. Также мы рассмотрим и вопросы возникновения и становления института государственной регистрации прав на землю и иную недвижимость.
Указанные нами исторические вопросы исследовали и анализировали уже дореволюционные ученые, такие как А.В. Гантовер, Л.А. Кассо, Д.И. Мейер, И.А. Покровский, О.А. Хауке, Г.Ф. Шершеневич. На их работы мы во многом опирались, при исследовании этих вопросов.
Как уже отмечалось, современное понимание недвижимости возникло не сразу, оно развивалось на протяжении длительного периода времени. Причем на ранних этапах этого развития интересы субъектов права были направлены в большей степени на движимые вещи, нежели на недвижимые. Это во многом связано с естественными отличиями этих двух категорий вещей. Говоря о таких отличиях, К. Победоносцев отмечал, что «Движимая вещь по существу своему и в большей части случаев, есть произведение личного труда и личной силы. Напротив того недвижимость, и по преимуществу земля, непосредственное творение Божие, содержа в себе общий источник производительной силы, общее вместилище предметов обладания, сама по себе, по природе не является предметом личного обладания человеческого»78. Таким образом, для того, чтобы земля стала предметом личного обладания, то есп» объектом субъективного права, необходимо обособление конкретного земельного участка из всей массы земель, составляющих «источник производительной силы» и «общее вместилище предметов обладания». Также для установления и существования субъективного права в отношении земельного участка необходимо признание этого права со стороны других лиц и обеспечение необходимой защиты права. При этом очевидно, что выполнение последнего условия во многом связано с уровнем общественного развития. Это говорит в пользу того, что историю зарождения и развития прав на недвижимость целесообразно рассматривать во взаимосвязи с развитием общественным.
Здесь, как представляется, важно уточнить, что при рассмотрении истории зарождения и развития прав на землю, речь в первую очередь будет идти о праве собственности, которое является основным и наиболее полным субъективным правом на вещи. Другие же виды прав носят ограничительный характер по отношению к праву собственности, и, соответственно, возможность их существования в обществе находится в зависимости от существования права собственности.
Представляется, что из всех вещей, которые теперь принято именовать недвижимыми, именно земля имеет наиболее длительную историю как объект субъективных прав. Земельные участки и другие природные объекты (например, леса, водоемы) - единственная недвижимость, которая была создана самой природой, без приложения человеческих рук. Различные же сооружения, создаваемые человеком на земле и используемые, прежде всего, для жилища и хранения каких-либо вещей, по началу не были недвижимыми в силу своих свойств. Такие сооружения были, как правило, временными. Они не имели неразрывной физической связи с землей, которая в современном понимании является важным признаком для отнесения имущества к недвижимому.
Причиной тому был, прежде всего, кочевой образ жизни многих народов на ранних ступенях развития. Кочевникам не к чему было возводить сколько-нибудь капитальные постройки, так как их длительная эксплуатация на одном месте была не нужна, а перенос их на другую территорию практически не возможен. Кроме того, и возможности по их постройке были на тот момент весьма ограничены.
Таким образом, единственной недвижимостью, которая могла бы представлять интерес с точки зрения установления субъективных прав, была земля и другие природные объекты.
Кочевой образ жизни предопределил и отношение к земле. Неудивительно, что, ведя его, воспринимать территорию, на которой временно находишься, как свою собственную, вряд ли возможно. На этом этапе общественного развития гораздо быстрее происходит формирование субъективных прав на движимые вещи, которые, в отличие от недвижимых, можно взять с собой на новое место.
При оседлом образе жизни, земля становится уже не только территорией пребывания, но и средством производства. Один и тот же ее участок используется в течение значительного времени. Занятие земледелием также стимулирует изменение субъективного отношения к земле, как к имуществу.
На данном этапе формируется общинная собственность на землю. Это обусловлено тем, что земля обрабатывалась общиной, и, следовательно, именно община обладала правом на занимаемый ею земельный участок.
Безусловно, говоря здесь о праве собственности, мы имеем в виду не современное понимание этого права, под правом общинной собственности скрывается лишь фактическая принадлежность земли общине.
Следует отметить, что находясь в общинной собственности, которая по существу являлась коллективной, земля, как следствие, была объектом и общественного (публичного) интереса и контроля. Такой интерес, тем не менее, имел очень мало общего с тем контролем оборота недвижимости, который осуществляется в наши дни государством посредством государственной регистрации. В самом общем смысле отличие состоит в том, что нынешняя система характеризуется наличием индивидуальной собственности, а задача публичной власти состоит, прежде всего, в обеспечении надежности и законности оборота недвижимости.
Особенности государственной регистрации ограничений прав на земельные участки и публичных сервитутов, устанавливаемых в целях рационального использования и охраны земель
Нормами п. 1 ст. 25 ЗК РФ установлено, что права на земельные участки подлежат государственной регистрации. Вместе с тем, положения земельного кодекса РФ предусматривают необходимость регистрации не только прав на землю, но также ограничений таких прав, обременении участков правами третьих лиц, в частности аренды. Также согласно п. 1 ст. 131 ГК РФ государственной регистрации подлежат вещные права на недвижимое имущество, их возникновение, переход и прекращение, а так же ограничения этих прав. Развивая эти положения об обязательности государственной регистрации, п. 1 ст. 4 Закона о регистрации установил, что помимо прав и сделок регистрируются ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество.
У нас нет никаких сомнений в том, что существует необходимость отражения в Едином государственном реестре прав сведений об ограничениях прав на земельные участки и их обременениях.
Вместе с тем, согласно нормам действующего законодательства государственной регистрации подлежат лишь те права, сделки, ограничения и обременения, относительно которых законодательно предусмотрена необходимость регистрации.
Учитывая особый статус земельной недвижимости (как природного объекта), важно, что нормы нового Земельного кодекса РФ устанавливают необходимость государственной регистрации некоторых видов ограничений прав на земельные участки. Такие ограничения предусмотрены ст. 56 ЗК РФ. Эти ограничения подлежат государственной регистрации согласно п. 6 ст. 56 ЗК РФ. Считаем важным рассмотреть вопросы, связанные с установлением и регистрацией таких ограничений. Рассмотрим, в чем заключаются указанные ограничения прав на землю, и каково их правовое значение. П. 2 ст. 56 ЗК РФ устанавливает, что к таким ограничениям относятся: 1. особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах; 2. особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных; 3. условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности; 4. иные ограничения использования земельных участков в случая, установленных Земельным кодексом и федеральными законами.
Указанные ограничения устанавливаются в целях обеспечения публичных интересов. Их установление влечет ограничение хозяйственной деятельности, связанной с использованием земель. Ограничение прав лиц, использующих земельные участки представляет собой установление в административном порядке запретов на осуществление отдельных видов хозяйственной деятельности и использования земли, либо требований о воздержании от совершения определенных действий105.
Как мы видим, в рассматриваемой статье Земельного кодекса РФ не установлено конкретного содержания ограничений прав на земельные участки. Из нее можно получить лишь общее представление о том, чего могут касаться эти ограничения. Причем могут быть установлены и иные, не указанные здесь ограничения. Отсутствие описания конкретных ограничений в ст. 56 ЗК РФ представляется вполне оправданным. Конкретное их содержание должно определяться исходя из других норм Земельного кодекса, в частности, устанавливающих особенности правового режима земель отдельных категорий, и норм других федеральных законов. Так согласно и. 3 ст. 87 ЗК РФ в состав земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно опасных и ядерно-опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель. При этом земельные участки, которые включены в состав таких зон, не изымаются у их собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон.
Представляется, что установление указанных санитарно-защитных и иных зон с особыми условиями использования земель не отождествляется законодателем с территориальными зонами, на которые подразделяются земли, отнесенные к каждой категории (п. 2 ст. 7 ЗК РФ), несмотря на то что установление и тех и других влияет на правовой режим соответствующих земельных участков.
Установление зон, указанных в п. 2 ст. 7 ЗК РФ и указанных в п. 2 ст. 56 ЗК РФ имеет разные цели106. В первом случае (п. 2 ст. 7 ЗК РФ) зонирование территорий используется для установления видов разрешенного использования в границах территориальных зон, причем землепользователи выбирают любой из видов разрешенного использования, предусмотренных зонированием самостоятельно. Во втором же случае (п. 2 ст. 56 ЗК РФ) речь идет не об установлении разрешенного использования участка, а об ограничении прав на участок, связанные с установлением конкретных норм по его использованию. При этом, как отмечает О.И. Крассов, должна сохраняться возможность использования участка по его целевому назначению . Кроме того, для установления территориальных зон, предусмотренных п. 2 ст. 7 ЗК РФ и санитарно-защитных и иных зон с особыми условиями использования земель предусмотрен различный порядок.
По нашему мнению, необходимо с осторожностью отнестись к утверждению В.В. Залесского, что ограничения прав на землю, о которых идет речь в ст. 56 ЗК РФ, могут устанавливаться на основании подзаконных актов, в частности на основании постановления Правительства РФ от 01.12.1998 № 1420108 (в редакции постановления Правительства РФ от 02.02.2000 № 100), которым утверждены Правила установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования109. Согласно п. 1 ст. 56 ЗК РФ права на землю могут быть ограничены лишь по основаниям, установленным самим ЗК РФ и федеральными законами. Норма же п. 3 ст. 56 ЗК РФ, согласно которой ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда, по нашему мнению, относится к установлению конкретного ограничения прав конкретного субъекта. Это также вытекает, по нашему мнению, из того, что в приведенной норме наряду с актами органов власти и местного самоуправления перечислены и решения суда, которые, очевидно, должны устанавливать конкретные ограничения прав на землю. Наша точка зрения совпадает с мнением О.И. Крассова, позиция которого по данному вопросу заключается в следующем. «Основаниями установления ограничений являются соответствующие нормы, которые предусмотрены в законодательных актах. Непосредственное установление ограничения прав на землю основано на административно-правовом акте - решении соответствующего органа. Возможно установление ограничения по решению суда»110. В то же время, однако, необходимо отметить, что указанное выше постановление Правительства РФ принято до вступления в действие нового Земельного кодекса РФ. При этом оно регулирует именно отношения, связанные с ограничениями прав на землю, которые теперь предусмотрены в ст. 56 ЗК РФ.
Похожие диссертации на Значение государственной регистрации прав на земельные участки в обеспечении эффективности использования и охраны земель
