Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности
1. Понятие предоставления прав на земельные участки 14
2. Основания возникновения прав на земельные участки в порядке предоставления 33
3. Основы правового регулирования предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности 45
Выводы по Главе 1 62
Глава 2. Особенности правового режима земель города Москвы
1. Общая характеристика элементов правового режима земель города Москвы, определяющих условия предоставления прав на земельные участки 66
2. Субъекты отношений по предоставлению прав на земельные участки в городе Москве 99
Выводы по Главе 2 125
Глава 3. Порядок предоставления прав на земельные участки в городе Москве
1. Предоставление прав на застроенные земельные участки в городе Москве 129
2. Предоставление прав на незастроенные земельные участки в городе Москве 157
Выводы по Главе 3 182
Нормативные правовые акты 185
Библиография 200
- Основания возникновения прав на земельные участки в порядке предоставления
- Общая характеристика элементов правового режима земель города Москвы, определяющих условия предоставления прав на земельные участки
- Предоставление прав на застроенные земельные участки в городе Москве
- Предоставление прав на незастроенные земельные участки в городе Москве
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Изучение опыта города Москвы в сфере правового регулирования предоставления прав на земельные участки имеет особую теоретическую и практическую значимость, что обусловлено уникальным правовым статусом столицы Российской Федерации. Москва является финансовым, культурным, политическим, историческим центром России. Кроме того, город федерального значения Москва одновременно и субъект Российской Федерации, и практически единое городское сообщество, полностью окруженное другим субъектом Федерации - Московской областью. Законодательство города Москвы играет огромную роль не только на уровне столичного региона, но имеет общенациональное значение.
Специфика земель населенных пунктов, к каковым относятся земли города Москвы, предопределяет тесное переплетение земельно-имущественных отношений с градостроительными правилами и ограничениями. Особенности отношений по предоставлению прав на земельные участки в городе Москве обусловлены поиском компромисса между развивающейся рыночной экономикой и плановой системой развития урбанизированных территорий. При этом очень сложно избежать не обусловленного социальной необходимостью государственного вмешательства в сферу частных интересов. Отсутствие такого чрезмерного вмешательства является жизненно необходимым условием для эффективного развития экономики. Еще в 1928 г. профессор Л. Велихов отмечал: «английская городская коммуна, обладающая максимальной самостоятельностью, славилась своими наилучшими достижениями в области благоустройства и, наоборот, не было городов менее благоустроенных, чем русские города, всемерно связанные правительственной опекой».
Сложившиеся взаимосвязи и взаимопроникновения различных отраслей российского права определяют новые подходы к исследованию вопроса о порядке предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Правовое регулирование приобретения прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности осуществляется в двух направлениях. Во-первых, в законодательстве существует тенденция к усложнению состава юридических фактов, являющегося основанием для предоставления земельных участков. В качестве дополнительного основания предоставления земельных участков предусматривается наличие договорных отношений между государством или муниципальным образованием, с одной стороны, и лицом, которому предоставляется земельный участок – с другой стороны. Во-вторых, законодатель идет по пути упрощения процесса юридического закрепления ранее возникших прав некоторых категорий физических и юридических лиц на земельные участки, при котором из состава юридических фактов исключается такое основание, как решение о предоставлении права на земельный участок.
Вышеуказанные тенденции только начинают проявляться в законодательстве города Москвы. Период, прошедший с момента принятия нового Градостроительного кодекса РФ характеризуется существенным обновлением нормативной базы города в сфере градостроительства и землепользования.
Особенности правового режима земель города Москвы с необходимостью находят отражение в процессе предоставления прав на земельные участки. Исследование этого процесса приобретает особую значимость в условиях реализации приоритетных национальных проектов, в особенности в сфере жилищных отношений.
Опыт города Москвы по преодолению сложившейся практики индивидуально-выборочного способа предоставления прав на земельные участки и переходу к конкурентным процедурам предоставления, основанным на градостроительном зонировании, имеет большую практическую и теоретическую значимость. До настоящего времени не проводились исследования в сфере правового регулирования предоставления прав на земельные участки в городе Москве. Особая значимость правового регулирования предоставления прав на земельные участки в городе Москве, с одной стороны, и отсутствие научных исследований по данной проблеме – с другой, свидетельствуют об актуальности данной проблемы и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Город Москва является особым субъектом РФ, правовой режим земель которого уникален. Опыт правового регулирования земельных отношений в городе Москве привлекает ученых, о чем свидетельствует наличие исследований в этой сфере, среди которых необходимо выделить работы А.В. Дмитриева «Государственная регистрация прав на землю в городе Москве» и В.В. Солдатенкова «Правовое регулирование купли-продажи права аренды земельных участков по конкурсу в городе Москве».
Вместе с тем, исследований в сфере правового регулирования предоставления прав на земельные участки в городе Москве до настоящего времени не проводилось.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной собственности в городе Москве.
Предметом исследования является федеральное законодательство и законодательство города Москвы в сфере предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, судебная практика, а также правовая доктрина.
Цель и задачи исследования. Цель работы заключается в том, чтобы на основе комплексного изучения норм действующего законодательства Российской Федерации и города Москвы в сфере предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также научных исследований по данной проблеме, выявить закономерности развития правового регулирования отношений по предоставлению прав на земельные участки; выработать теоретически-значимые положения об особенностях предоставления прав на земельные участки и практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования соответствующих общественных отношений, как на федеральном, так и на региональном уровне.
Поставленная цель достигается посредством решения следующих задач:
- исследование общетеоретических разработок в сфере предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
- определение особенностей правового режима земель города Москвы, влияющих на регулирование отношений по предоставлению прав на земельные участки;
- проведение анализа действующего законодательства Российской Федерации и города Москвы в сфере предоставления прав на земельные участки;
- выявление оснований и классификация процедур предоставления прав на земельные участки;
- выделение закономерностей функционирования и развития правового регулирования предоставления прав на земельные участки и выработка конкретных предложений и практических рекомендаций по совершенствованию действующего федерального законодательства и законодательства города Москвы.
Теоретическую основу диссертации составили исследования ученых в области аграрного, экологического и земельного права - Ф.Х. Адиханова, Г.А. Аксененка, В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, И.И. Евтихеева, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, Б.Д. Клюкина, О.С. Колбасова, О.М. Козырь, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Н.А. Сыродоева; А.М. Турубинера, В.В. Устюковой, А.Е. Черноморца; а также в области гражданского и в сфере общей теории права: С.С. Алексеева, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, А.В. Венедиктова, В.В. Витрянского, О.С. Иоффе, А.В. Карасса, Л.А. Кассо, О.А. Красавчикова, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого и др.
Кроме того, автором учтены также основные выводы и положения, содержащиеся в диссертационных исследованиях А.Ю. Александровой «Правовое регулирование использования земель поселений для застройки в России»; С.В. Андреева «Земельный правопорядок в области градостроительства (с использованием законодательства города Москвы)», В.В. Романовой «Правовое регулирование оборота земельных участков», О.В. Шатровой «Правовое регулирование приватизации земельных участков в поселениях», посвященных изучению некоторых особенностей приобретения прав на земельные участки в населенных пунктах.
Методологическая основа исследования. В диссертационном исследовании использованы следующие группы методов познания: общие методы научного познания (теоретический анализ и синтез, индукция и дедукция, аналогия, сравнение), специальные (статистический, прогностический), частноправовые (формально-логический метод толкования права и сравнительно-правовой метод). Основу методологической базы составил диалектический метод, позволивший исследовать объект работы в его внутренней структуре, содержании, сущности, функциях, взаимосвязях с явлениями и процессами, образующими среду его функционирования и развития.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также нормативные правовые акты города Москвы, регулирующие отношения в сфере предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Теоретическая значимость исследования. Настоящая работа представляет собой основанное на анализе положений современного земельного законодательства Российской Федерации, города Москвы и правоприменительной практики первое комплексное исследование правового регулирования отношений по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной собственности в городе Москве.
Выработанные предложения систематизируют, развивают и дополняют научные знания об условиях и порядке предоставления прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
В диссертации сформулирован ряд обладающих научной новизной теоретических выводов, а также даны конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации и города Москвы.
Положения диссертации, выносимые на защиту. Основными теоретическими положениями, обладающими элементами новизны и выносимыми на защиту, являются:
1. Предоставление прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности представляет собой систему правовых средств, которая выступает механизмом реализации государственной функции по распределению неиспользуемых и перераспределению изъятых земельных участков, а также обеспечивает юридическое закрепление прав граждан и юридических лиц на используемые ими земельные участки, в случаях, предусмотренных законом.
2. В качестве закономерности развития правового регулирования отношений по предоставлению прав на земельные участки выявлена тенденция к упрощению порядка юридического закрепления ранее возникших прав на земельные участки некоторых категорий физических и юридических лиц, при котором из фактического состава, являющегося основанием возникновения права на земельный участок, исключается такой юридический факт, как решение уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления о предоставлении права на земельный участок.
3. Предлагается следующая классификация процедур предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности:
во-первых, процедура, при которой предоставление права на земельный участок не обусловлено предшествующим использованием этого участка приобретателем права. Предоставление права на земельный участок происходит по итогам торгов, либо участок предоставляется без проведения торгов. Предлагается условно именовать эту процедуру «первичным предоставлением»;
во-вторых, процедура предоставления права на земельный участок, который уже используется приобретателем права, но этот участок не был оформлен в установленном законом порядке – т.е. ранее право в отношении этого участка не предоставлялось (оформление права). Данная процедура обусловлена исключительностью права приобретателя на оформление используемого участка, по основаниям, предусмотренным федеральным законом;
в-третьих, процедура предоставления права на земельный участок, который уже был ранее предоставлен приобретателю до вступления в силу Земельного кодекса РФ на таком праве, на котором это лицо не может владеть участком после вступления в силу Земельного кодекса РФ (переоформление права).
4. Обосновывается вывод о том, что процедура предоставления права на земельный участок не должна включать в себя процедуру по формированию объекта права – земельного участка. Предлагается выделить в самостоятельную статью Земельного кодекса РФ нормы о формировании земельных участков, исключив указанные нормы из статей, регулирующих предоставление прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
5. Сделан вывод о необходимости закрепления в федеральном законодательстве положения, согласно которому субъекты РФ вправе оформлять земельные участки в собственность в порядке разграничения государственной собственности только в пределах своих административно-территориальных границ. Предлагается внести соответствующие изменения в ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
6. Обосновывается необходимость совершенствования в федеральном законодательстве порядка согласования основного документа территориального планирования города Москвы - генерального плана. Предлагается исключить специальную норму п. 4 ст. 63 Градостроительного кодекса РФ, которая содержит указание на необходимость согласования генерального плана Москвы с Правительством РФ, но не содержит требований к порядку согласования, и применять общие нормы ст.ст. 24 и 25 ГрК РФ, в которых устанавливаются необходимые сроки, условия и порядок согласования документов территориального планирования.
7. На основе проведенного анализа правового регулирования пригородных зон, автор приходит к выводу о необходимости отказа от данного института, ввиду его противоречия принципам земельного и градостроительного законодательства. Предлагается исключить ст. 86 «Пригородные зоны» из Земельного кодекса РФ.
Практическая значимость исследования. Основные выводы и предложения работы представляют интерес для совершенствования федерального земельного законодательства, а также законодательства города Москвы в области предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Автором формулируются предложения по внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, направленных на совершенствование и унификацию процедур предоставления прав на земельные участки.
Положения работы могут быть полезны для работников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти города Москвы, иных субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, осуществляющих и обеспечивающих управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или в муниципальной собственности. Кроме того, настоящее исследование может быть использовано для подготовки учебных курсов, а также при проведении лекций и практических занятий по курсу «Земельное право».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии. Основные выводы и предложения настоящего исследования были использованы автором в процессе проведения практических занятий в Московской государственной юридической академии, а также отражены в ряде публикаций в научных изданиях.
Структура диссертации определена предметом исследования, его основной целью и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, семи параграфов, списка нормативных правовых актов и библиографии. В конце каждой главы кратко сформулированы основные выводы и предложения.
Основания возникновения прав на земельные участки в порядке предоставления
Предоставление прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности представляет собой процесс, основанный на сочетании двух методов регулирования: административно-правового и гражданско-правового, результатом которого является возникновение субъективного права на землю. Исходя из этого, в земельно-правовой литературе предоставление земельного участка рассматривается как одно из оснований возникновения субъективного права на земельный участок1. Однако, основания возникновения субъективных прав являются единичными юридическими фактами, влекущими возникновение юридических прав и обязанностей либо сами по себе, либо в совокупности с другими юридическими фактами. Такая совокупность образует юридический состав.
Субъективное право, в т.ч. право на землю, не может возникнуть помимо соответствующего правоотношения, поэтому в качестве основы для анализа оснований возникновения прав на землю необходимо использовать выводы и теоретические положения, которые существуют в юридической литературе относительно оснований возникновения правоотношений. Поскольку предоставление прав на земельные участки является одним из оснований возникновения прав на землю, постольку предоставление влечет возникновение соответствующего правоотношения.
В юридической литературе есть различные подходы к решению вопроса о том, что является основанием возникновения правоотношения. Первый подход заключается в том, что основанием возникновения правоотношения признаются юридические факты1. Сторонники второго подхода исходят из того, что основаниями возникновения правоотношения являются целая система, комплекс юридически значимых условий .
Как считает Эйриян Г.Н., разница в подходах может быть объяснена различным пониманием самого юридического факта Законодатель не оперирует общей дефиницией юридического факта, используя казуальный способ их закрепления.
Как гласит статья 8 ГК РФ, гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Часть 1 статьи 25 ЗК РФ устанавливает, что права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»4.
Для целей настоящего исследования имеет смысл обратиться к теории юридических фактов, которая позволит детально рассмотреть процедуру предоставления земельных участков и выявить особенности каждого юридического факта, входящего в состав этой процедуры.
Считается, что понятие «юридический факт» ввел Савиньи, который в своей работе «Система современного римского права» писал: «Я называю события, вызывающие возникновение или окончание правоотношений, юридическими фактами»5. В теории права юридические факты принято определять как жизненные обстоятельства, с которыми нормы права связывают наступление юридических последствий1.
Возникновение юридических последствий возможно только при наличии следующих «звеньев»: во-первых, закрепление в норме права правовой модели обстоятельства, с наступлением которого связываются определенные последствия; во-вторых, наступление самого конкретного жизненного обстоятельства; и, в-третьих, реализация нормы права, под действие которой подпадает это обстоятельство.
Таким образом, юридический факт это реальное жизненное обстоятельство, с абстрактной моделью которого норма права связывает наступление юридических последствий.
Для наступления конкретного юридического последствия возникновения права на земельный участок, необходимо наличие некоторых условий, при которых наступление конкретного фактического обстоятельства, повлечет само юридическое последствие. Такие правовые явления, которые признаются нормами права общими и обязательными для наступления всяких юридических последствий именуются общими предпосылками".
Первая общая предпосылка наступления всяких юридических последствий - это норма права. Земельное законодательство содержит нормы права, закрепляющие правовые модели обстоятельств, наступление которых в реальности служит основанием возникновения прав на землю. Как подчеркивал С.С. Алексеев, «если без нормы права нет юридического факта, то в равной степени без юридического факта не может наступить никаких юридических последствий» .
В науке выделяются предпосылки возникновения правоотношений: Вторая общая предпосылка наступления всяких юридических последствий - правосубъектность участников правоотношений, которая объединяет правоспособность и дееспособность.
Таким образом, например, возникновение права собственности на земельный участок (юридическое последствие) связано с тем, что нормы права предусматривают такую возможность (первая общая предпосылка), его участники правосубъектны (вторая общая предпосылка) и имела место гражданско-правовая сделка (собственно сам юридический факт).
При наличии всех общих предпосылок и наступлении юридически значимого действия, с моделью которого норма права связывает наступление юридических последствий, возникает обязанность органа, осуществляющего предоставление земель принять решение, т.е. также совершить юридически значимое действие, которое будет первым в цепочке действий, входящих в юридический состав предоставления права на земельный участок.
В силу специфики земельных правоотношений не все юридические факты могут служить основанием возникновения земельных прав и обязанностей.
Юридические факты в науке классифицируются в зависимости. от наличия проявления воли в них1. Группа юридических фактов, которая не зависит от наличия проявления воли в них, относится к юридическим событиям, другая группа, в которой прямо проявляется человеческая воля, относится к юридическим действиям.
События не относятся к юридическим фактам, влекущим возникновение прав на земельные участки. Юридические действия классифицируются на дозволенные и недозволенные.
Под дозволенными действиями следует понимать действия, относительно которых существует общее дозволение закона, то есть в действующем законодательстве отсутствует прямой запрет на их совершение. Под недозволенными действиями понимаются действия, которые прямо запрещены законом, или, напротив, уклонение от совершения действий в тех случаях, когда закон прямо возлагает на субъектов обязанность совершения таких действий.
Все дозволенные действия разграничиваются в зависимости от направленности воли на наступление юридических последствий.
Во-первых, все дозволенные действия в зависимости от характера волеизъявления сторон распадаются на две основные группы: 1) двух(много)сторонние сделки (действия, требующие встречного волеизъявления двух или более сторон); 2) односторонние действия (действия, для совершения которых достаточно волеизъявления одной стороны).
Во-вторых, односторонние действия в зависимости от направленности воли на юридические последствия разграничиваются на:
1) юридические акты - действия, обеспечивающие динамику правоотношения - т.е. его возникновение, изменение или прекращение;
2) юридические поступки - действия, направленные на осуществление и защиту субъективных прав — например, юридическим поступком будет претензия арендодателя о погашении задолженности по арендной плате за земельный участок, либо исковое требование к арендатору о взыскании долга;
3) результативные действия - действия, которые сами по себе не направлены на создание юридических последствий, но с результатом их совершения закон связывает юридические последствия — примером такого действия может быть п. 1 ст. 623 Гражданского кодекса Российской Федерации , согласно которому произведенные арендатором улучшения арендованного имущества являются его собственностью, если иное не предусмотрено договором аренды.
Общая характеристика элементов правового режима земель города Москвы, определяющих условия предоставления прав на земельные участки
В теории права и в законодательных актах отсутствует общепринятое определение понятия «правовой режим земель». Сам термин «правовой режим» употребляется в различных отраслях права для характеристики объекта правоотношений .
Наибольшее распространение термин «правовой режим» получил в отрасли земельного права, поскольку «для земельного права характерен не способ правового регулирования (договорный или односторонний), не субъект правоотношений, а тот вещный объект - земля, назначением которой является максимальная производительность продуктов...»".
Вопрос о правовом режиме земель в науке впервые был рассмотрен с позиции прав и обязанностей органов земельного управления , и в последующем не был лишен внимания ученых .
Понятие правового режима земель исследовалось в советской науке посредством определения основных элементов данного понятия применительно к земле любой категории и к земельному фонду в целом Под правовым режимом земель понималось определенное теоретическое понятие, обобщающее правовую характеристику земли как объекта права и содержащее указание на круг важнейших правовых отношений, складывающихся по поводу земли6.
Изменение характера земельных отношений и развитие земельного законодательства не привели к существенному изменению понятия «правового режима земель». Основные элементы данного понятия, выявленные советской наукой входят и в современные дефиниции. О.И. Крассов под правовым режимом земель понимает «определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования, ограничения прав»1.
По мнению И.А. Иконицкой, под правовым режимом земель следует понимать установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту управления государственными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции - основы жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории".
Понятие «правовой режим земель» используется и для характеристики видов земель в рамках той или иной категории. Основой для этого является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗКРФ).
Особенности правовых режимов различных категорий земель, содержащихся в п. 1 ст. 7 ЗК РФ, определяются, прежде всего, самим Земельным кодексом РФ. и конкретизируются в отдельных нормативных актах - Водном, Градостроительном и Лесном кодексах РФ, в Федеральных законах «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» , «Об особо охраняемых природных территориях»" и др.
Представляется особенно плодотворным для науки земельного права применение понятия правового режима земель к группе однородных объектов земельных правоотношений, обладающих определенными общими признаками. Н.Л. Лисина отмечает, что правовой режим земель может быть представлен в нескольких аспектах: 1) правовой режим земель (общий правовой режим); 2) правовой режим земель определенной категории (особенный правовой режим); 3) правовой режим видов земель определенной категории (специальный правовой режим); 4) правовой режим конкретного земельного участка либо части земельного участка (конкретный правовой режим) .
Исследование элементов правового режима земель города Москвы, определяющих условия предоставления прав на земельные участки, приводит нас к необходимости определения целевого назначения земель города. На основании п. 2 ст. 83 ЗК РФ, п. 4 ст. 1 Закона города Москвы от 19.12.2007 № 48 «О землепользовании в городе Москве»4, вся территория города Москвы относится к землям населенных пунктов. Общее определение правового режима земель применимо к любой категории земель, в том числе к землям населенных пунктов, однако, данной категории земель присущи свои характерные особенности. Так, для земель населенных пунктов определяющее значение имеет их использование по назначению, единство правового регулирования использования этих земель и зданий, строений, сооружений на них расположенных3.
Правовое регулирование использования и охраны земель населенных пунктов осуществляется на основе Главы XV ЗК РФ. Понятие земель населенных пунктов сформулировано в ст. 83 ЗК РФ, согласно которой, землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Однако, до 01.01.2007 г. в ЗК РФ использовалось понятие «земли поселений», которое сквозь призму законодательства об административно-территориальном устройстве страны приводило к парадоксальному выводу о том, что все земли любого субъекта РФ с относительно высокой плотностью населения могут относиться только к категории земель поселений.
Тем не менее, в законодательстве отсутствует определение понятия «населенный пункт», а из видов населенных пунктов упомянутых в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , его определение вывести проблематично. Поселение может включать в себя один или несколько населенных пунктов, и соответственно территория поселения может включать в себя несколько категорий земель.
Федеральным законом от 18.12.2006 № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»" в ЗК РФ был введен термин «земли населенных пунктов».
Поскольку понятие «населенный пункт» в законодательстве не раскрывается, но, очевидно, что существуют различные виды населенных пунктов (как минимум - городские и сельские), следует ли различать правовые режимы земель городских и сельских населенных пунктов? В земельно-правовой науке этот вопрос был предметом рассмотрения .
Анализ ст. 83 ЗК РФ позволяет привести развернутое определение понятия «земли населенных пунктов». Так, эти земли - а) используются для застройки и развития населенных пунктов; и б) предназначены для застройки и развития населенных пунктов.
Понятие «застройка» в действующем законодательстве также не раскрыто. В большинстве случаев под словом «застройка» понимается деятельность субъектов по использованию земельных участков (например -ч. 3 п. 2 ст. 56 ЗК РФ; ст. 263 ГК РФ; ч. 4 п. 2 ст. 137 ЖК РФ; ст. 7.4. КоАП РФ и т.д.). Однако, в законодательстве имеются также нормы, подразумевающие под застройкой не деятельность, а результат такой деятельности. Именно в этом смысле употребляются словосочетания «многоэтажная застройка», «плотность застройки», «сложившаяся застройка»1. Например, в ст. 54 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ (в ред. от 18.11.2007) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» , под застройкой (вместе с планировкой и композицией) понимается градоформирующий объект.
Итак, понятие «застройка» имеет два значения, которые используются законодателем. Из положений ГрК РФ можно попытаться определить, что же представляет собой застройка, как один из видов деятельности. Анализ пунктов 1, 9, 10, 13, 14, 16 ст. 1 ГрК РФ, не позволяет считать слово «застройка» синонимом слова «строительство». По мнению автора, различие кроется в объектах этих видов деятельности (то есть в пассивных субстанциях, которые подвергаются воздействию активных субъектов). Так, объектом строительной деятельности, в силу п. 13 ст. 1 ГрК РФ являются объекты капитального строительства, а именно - здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. Строительная деятельность представляет собой процесс создания (возведения) капитального объекта.
Предоставление прав на застроенные земельные участки в городе Москве
Исходя из понятия земель населенных пунктов, которые предназначены для развития и застройки населенных пунктов, нами был сделан вывод о том, что земли населенных пунктов возможно классифицировать по признаку их застроенности объектами капитального строительства. Объект капитального строительства - понятие градостроительное, следовательно, нельзя ставить знак равенства между этим понятием и понятием «объект недвижимости», поскольку капитальность — лишь один из признаков недвижимости.
По мнению автора, имеет смысл, в целях комплексного анализа условий и порядка предоставления прав на земельные участки использовать понятия «застроенный земельный участок» и «незастроенный земельный участок», имея в виду наличие или отсутствие на предоставляемом участке объектов недвижимости, зарегистрированных в качестве таковых в установленном порядке.
Указанная классификация условна также в том смысле, что под застроенным земельным участком нами понимается тот участок, на котором расположен некапитальный объект, зарегистрированный в качестве объекта недвижимости и, наоборот, если на участке расположено некапитальное сооружение, не зарегистрированное в Едином государственном реестре прав, такой участок в нашей классификации является незастроенным.
Условия и порядок предоставления прав на застроенные и незастроенные земельные участки существенным образом различается. Под условиями понимаются обстоятельства, от которых зависит что-либо, правила, установленные в какой-нибудь отрасли деятельности1, порядок -это последовательный ход какого-либо процесса .
Установление особого порядка оформления земельно-правовых отношений для правообладателей объектов недвижимости обусловлено одним из принципов земельного законодательства - принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (ст. 1 ЗК РФ).
Физические и юридические лица вправе приобретать права на земельные участки, в порядке и на условиях, предусмотренных исключительно федеральным законодательством (абз. 2 п. 1 ст. 36 ЗК РФ). Вид предоставляемого права на земельный участок определяет содержание процесса предоставления, обуславливает круг юридических фактов, входящих в юридический состав предоставления.
Право на приватизацию земельного участка собственником зданий, строений, сооружений, находящихся на нем, существовало и до введения в действие Земельного кодекса РФ3, который, в п. 1 ст. 36 установил, что исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений. Из данной нормы усматривается, что условием наличия исключительного права является право собственности на объекты недвижимости, принадлежащее гражданину или юридическому лицу. Как указано в п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда РФ № 11 от 24.03.2005 , исключительность предоставляемого ст. 36 ЗК РФ права следует понимать в том смысле, что никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого соответствующим земельным участком.
Следует отметить, что в п. 1 ст. 36 ЗК РФ отсутствует определенность по вопросу о том, кому принадлежит возможность выбора права на земельный участок, оформляемого в соответствии со ст. 36 ЗК РФ, -собственнику расположенного на нем объекта недвижимости или органу государственной власти или местного самоуправления.
По данному вопросу в литературе и судебной практике не было .единства мнений1. Существовала точка зрения, согласно которой право выбора титула имеет орган государственной власти или местного самоуправления, поскольку решение вопроса о виде права на земельный участок в любом случае должен принимать собственник земли, иначе появляется угроза утраты публичным образованием своей экономической основы вследствие массовой передачи земли в частную собственность .
По мнению автора, более аргументированной выглядит позиция, согласно которой выбор права, на основании которого должен быть приобретен земельный участок, по смыслу законодательства остается за собственником недвижимости3. Такой вывод также следует из буквального толкования п. 3 ст. 28 Закона о приватизации. К тому же, в Постановлении Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 № 11, отмечается право собственника здания, строения, сооружения на обращение в суд с заявлением об обжаловании действий (бездействия) органов государственной власти в случае отказа в заключении договора купли-продажи.
Поскольку не каждый собственник здания имеет возможность сразу приобрести земельный участок в собственность, первоначально участок может быть оформлен в аренду с последующим выкупом. После введения в действие ЗК РФ сложилась негативная судебная практика, которая лишала собственника недвижимости, арендовавшего земельный участок после вступления в силу ЗК РФ, возможности выкупить его в дальнейшем. В литературе отмечалось, что в п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 № 11 (который отказывал собственнику недвижимости, арендующему земельный участок, в праве выкупить этот участок), по существу, содержится ограничение оборотоспособности земельных участков, не предусмотренное нормами действующего законодательства .
Проблема была решена Федеральным законом от 24.07.2007 № 212-ФЗ, дополнившим ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ пунктом 2.2, согласно которому собственники объектов недвижимости вправе приобрести в собственность находящиеся у них на праве аренды земельные участки независимо от того, когда был заключен договор аренды этих участков - до или после вступления в силу ЗК РФ.
Действующий ЗК РФ предусматривает постепенное сокращение применения ограниченных вещных прав на землю и установление двухуровневой системы основных видов титулов: собственности и аренды.
В ряде случаев законодатель императивно устанавливает вид предоставляемого права в зависимости от юридических характеристик самого земельного участка, либо особенностей субъекта, приобретающего участок. В связи с этим, условия и порядок предоставления прав на застроенные земельные участки целесообразно классифицировать по виду предоставляемого права. Законодательство города Москвы в этом вопросе изначально было ориентировано на предоставление земельных участков исключительно на правах аренды. Закон о землепользовании в Москве в п. 3 ст. 4 устанавливает, что в собственность, постоянное (бессрочное) пользование и в безвозмездное срочное пользование земельные участки в городе Москве предоставляются в случаях, если данная обязанность закреплена федеральным законом.
Предоставление застроенных земельных участков в частную собственность может производиться за плату или бесплатно. Возмездность, в силу п. 7 ч. 1 ст. 1 и п. 2 ст. 28 ЗК РФ, является общим принципом предоставления земельных участков. Предоставление земельных участков в собственность может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ.
Действующим законодательством предусмотрены следующие случаи бесплатного предоставления права собственности на застроенные земельные участки:
а) предоставление на праве собственности земельных участков, находящихся в фактическом пользовании граждан РФ, и на которых расположены жилые дома, приобретенные этими гражданами в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР «О собственности в СССР»1 (постановлением Правительства Москвы от 24.06.2008 № 532-ГШ2 установлена возможность бесплатного приобретения земельных участков наследниками указанной категории граждан);
б) предоставление земельных участков в собственность некоторым юридическим лицам.
Предоставление прав на незастроенные земельные участки в городе Москве
Исходя из п.п. 9, 10 и 13 ст. 1 ГрК РФ, застройка земельного участка — это освоение земельного участка путем возведения объектов капитального строительства, а именно - зданий, строений, сооружений, объектов, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.
Следовательно, незастроенные земельные участки - это земельные участки, на которых отсутствуют объекты капитального строительства.
Поскольку не все земли в населенных пунктах предназначены для застройки, следует разграничивать: а) незастроенные земельные участки, предназначенные для застройки; и б) незастроенные земельные участки, строительство на которых не соответствует их разрешенному использованию.
Таким образом, определение порядка предоставления прав на незастроенные земельные участки предопределено будущей целью использования участка - т.е. предоставляется ли участок для строительства, или для целей, не связанных со строительством.
Исходя из общих положений земельного законодательства (ст. 28 ЗК РФ), гражданам РФ и юридическим лицам земельные участки для целей не связанных со строительством могут предоставляться в собственность. Статья 34 ЗК РФ установлен «заявительный порядок» приватизации участков для целей, не связанных со строительством. Непонятно, однако, почему в данной статье законодатель упоминает только граждан. По нашему мнению данная норма могла бы применяться и к юридическим лицам по аналогии.
На основании ст. 34 ЗК РФ, органы государственной власти или органы местного самоуправления обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений, а также уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган и обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно).
Из анализа действующего законодательства следует, что по общему правилу первичное предоставление права на земельный участок осуществляется за плату. Исключения могут быть установлены в ЗК РФ, иных федеральных законах, либо законах субъектов РФ. ЗК РФ установлен единственный случай, когда первичное предоставление права собственности на незастроенный земельный участок для целей, не связанных со строительством происходит бесплатно - в порядке компенсации при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд (п. 4 ст. 63 ЗК РФ). Иные случаи могут быть установлены федеральными законами, либо законами субъектов РФ.
Признавая возможность первичного бесплатного предоставления гражданам в собственность земельных участков, ЗК РФ в то же время не предусмотрел права льготных категорий граждан и условия реализации ими права на земельный участок. К моменту принятия ЗК РФ на федеральном уровне насчитывались десятки законов, содержащих различного рода льготы, в том числе и в отношении предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством. Среди них - Федеральные законы «О ветеранах» и «О статусе военнослужащих» Однако с принятием Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, эти льготы для многих категорий граждан оказались упраздненными.
За весь период проведения земельной реформы, законодательство города Москвы не содержало норм ни о платном, ни о бесплатном предоставлении незастроенных земельных участков в собственность, для целей не связанных со строительством.
Таким образом, в городе Москве осуществляется только оформление и переоформление в собственность ранее предоставленных земельных участков, для целей не связанных со строительством. Наиболее острой в городе Москве является проблема оформления в собственность земельных участков, предоставленных ранее для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Процедура оформления в собственность таких земель установлена Законом о введении в действие ЗК РФ и Федеральным законом от 15.04.1998 № 66-ФЗ (в ред. Федерального закона от от 23.11.2007 № 268-ФЗ) «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».
По мнению автора, предоставление земельных участков для ведения садоводства, огородничества, и дачного хозяйства всегда является предоставлением в собственность для целей не связанных со строительством, несмотря на то, что законодательством разрешено возводить постройки на таких участках.
Федеральным законом от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества», предусмотрено, что земельные участки, предоставленные ранее гражданам для указанных целей, оформляются в их собственность без принятия решений об их предоставлении. Однако, принятие решения о предоставлении требуется если участок предоставляется гражданину, члену садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения в соответствии с проектом организации и застройки территории данного некоммерческого объединения, если участок был ранее предоставлен этому объединению, или организации, при которой это объединение было создано.
В городе Москве решение о предоставлении в собственность таких земельных участков принимается префектом административного округа, в порядке, предусмотренном постановлением Правительства Москвы № 431-ПП, несмотря на то, что непосредственно указанный процесс в упомянутом постановлении не урегулирован, поскольку в нем речь идет только о формировании участков граждан, предоставленных им ранее для целей садоводства, огородничества или ведения дачного хозяйства. Предоставление земель на территории города Москвы в постоянное бессрочное пользование для целей, не связанных со строительством осуществляется только в случаях, предусмотренных федеральным законодательством (см. п. 3 ст. 4 Закона г. Москвы от 19.12.2007 № 48 «О землепользовании в городе Москве»), лицам, предусмотренным п. 1 ст. 20 ЗКРФ.
Основной формой землепользования в городе Москве является аренда, согласно п. 3 ст. 4 Закона о землепользовании в Москве.
Для целей коммерческого использования земельные участки в городе Москве предоставляются только на конкурсной основе (в отдельных случаях - по процедуре выкупа права аренды земельного участка).
Статьей 19 Закона о землепользовании в Москве предусмотрено взимание платы за право на заключение договора аренды земельных участков, на условиях, определенных Правительством Москвы. При предоставлении в аренду земельных участков для целей не связанных со строительством, плата за право на заключение договора аренды не взимается в случаях, установленных в ст. 19 Закона о землепользовании в Москве, например, при продлении срока договора аренды.
Договор аренды заключается с победителем торгов, либо лицом, выкупившим право аренды земельного участка.
В городе Москве существует различный порядок предоставления права аренды земельных участков, используемых, например, в целях размещения объектов мелкорозничной торговли, автостоянок, гаражей, мест отдыха горожан и т.д.
Предоставление права безвозмездного срочного пользования на незастроенные земельные участки для целей, не связанных со строительством осуществляется в городе Москве на основании общих норм ЗК РФ. В безвозмездное срочное пользование для целей, не связанных со строительством в городе Москве могут предоставляться незастроенные земельные участки, находящиеся в государственной собственности только юридическим лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ на срок не более чем один год. В этом случае, на основании решения о предоставлении земельного участка на праве безвозмездного срочного пользования, заключается соответствующий договор.
