Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика земельного правопорядка и градостроительной деятельности (градостроительства) 14
& 1. Земельный правопорядок в области градостроительства, его понятие и содержание 14
& 2. Градостроительная деятельность - социальный фактор, предопределяющий особенности земельного правопорядка в населенных пунктах 46
& 3. Законодательные и иные правовые основы земельного правопорядка в области градостроительства 79
Глава II. Правовые формы и средства сохранения и укрепления земельного правопорядка вобласти градостроительства 107
& 1. Правовые основы информационного обеспечения земельного правопорядка в области градостроительства 107
& 2. Контроль за соблюдением требований градостроительного и земельного законодательства как нормативно-правовой основы земельного правопорядка в области градостроительства 120
& 3. Виды юридической ответственности за нарушение нормативно- правовой основы земельного правопорядка в области градостроительства 134
Глава III. Проблемы сохранения и совершенствования земельного правопорядка в области градостроительства 153
& 1. Совершенствование нормативно-правовой основы земельного правопорядка в области градостроительства 153
& 2. Правовые гарантии и защита прав граждан и юридических лиц как субъектов земельного правопорядка в области градостроительства 170
Список нормативных правовых актов 184
Библиография
- Земельный правопорядок в области градостроительства, его понятие и содержание
- Градостроительная деятельность - социальный фактор, предопределяющий особенности земельного правопорядка в населенных пунктах
- Правовые основы информационного обеспечения земельного правопорядка в области градостроительства
- Совершенствование нормативно-правовой основы земельного правопорядка в области градостроительства
Введение к работе
Формирование посредством планировки и застройки населенных мест устойчивой благоприятной среды жизнедеятельности человека является важнейшим фактором развития страны. Это первооснова материального и культурного прогресса общества - одно из условий становления новой России как великой державы \
Важнейшим средством, ресурсом, необходимой материальной предпосылкой планировки и застройки населенных мест, т. е. градостроительной деятельности, ее территориальным базисом, территориальной основой всех ее процессов является земля, а именно земли населенных пунктов, где проживает большая часть населения страны. Это придает землям населенных пунктов огромную ценность, что вызывает необходимость в рациональном использовании и охране этих земель в целях создания благоприятной среды жизнедеятельности большинства населения России.
Обеспечение рационального использования и охраны земель населенных пунктов представляется очень трудной, но решаемой задачей, если отношения между людьми по использованию земель населенных пунктов для градостроительной деятельности подчинены определенному правопорядку, закрепленному законом и обязательному для всех, коим является земельный правопорядок в области градостроительства.
При нынешних условиях развития земельных отношений в населенных пунктах, формирование земельного правопорядка в области градостроительства является актуальной задачей Российской Федерации. Данный правопорядок формируется на основе современного земельного, градостроительного законодательства, в систему которых входят Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (в ред. Федер. закона
Аврутин В, Изварин Е, Назаров В Градостроительное законодательство и реформа управления градостроительным развитием//Архитектурный вестник -1998 № 1 С 17
от 18.12.2006 № 232-ФЗ) , Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. Федер. закона от 18.12.2006 № 232-ФЗ) и ряд иных нормативных правовых актов, в числе которых акты законодательства субъектов РФ и акты органов местного самоуправления.
В качестве примера нормативных правовых актов субъектов РФ в диссертации представлено законодательство субъекта РФ - города Москвы. Москва - это один из крупнейших по численности населения городов мира, имеющий обширные территориальные владения (площадь города 1080,47 кв. км.) . Территориальные владения Москвы постоянно увеличиваются ,
В Москве принято и действует значительное количество законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих земельный правопорядок в области градостроительства в данном субъекте РФ. Важнейшими из указанных актов являются принятые еще сравнительно недавно Закон г. Москвы от 03.03.2004 № 13 «Об основах градостроительства в городе Москве» (в ред. Закона г. Москвы от 05.07.2006 № 34)5 и Закон г. Москвы от 14.05.2003 № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве» (в ред. Закона г. Москвы от 07.06.2006 № 24)6. Наличие указанных законодательных актов в законодательстве города Москвы, является нормативно-правовым «фундаментом», наряду с федеральным законодательством, «здания» земельного правопорядка в области градостроительства в столице России.
Именно от качества правовых норм, закрепляющих земельный правопорядок в области градостроительства, зависит состояние среды жизнедеятельности населения России. В связи с проведением в конце прошлого - начале нынешнего десятилетия комплексной реформы земельных отношений изменилось содержание земельных правоотношений в области
1СЗРФ 2001 №44 Ст 4147, Российская газета 23 122006 №290 2 С3 РФ 2005 Х 1 (ч 1) Ст 16, Российская газета 23 12 2006 № 290 1 Большая телефонная книга Сборник / Выпуск № 3 - М , 2005 С 17
4 Градостроительство Москвы 90-е годы XX века / Под ред А В Кузьмина - М, 2000 С 9
5 Ведомости Московской городской Думы 2004 № 5 Ст 57,2006 № 8 Ст 209
6 Ведомости Московской городской Думы 2003 №7 Ст 133,2006 №7 Ст 165
градостроительства в населенных пунктах, которое теперь определяется градостроительной документацией и градостроительными требованиями к землепользованию.
Указанные выше положения объясняют актуальность выбранной нами темы диссертационного исследования.
Выбор темы обусловлен и степенью ее исследованности. В современной правовой науке учеными уже был осуществлен анализ некоторых отраслевых видов правопорядка. В российской правовой доктрине в настоящее время уже достаточно глубоко исследованы такие отраслевые виды правопорядка как экологический правопорядок в монографии Н.А. Духно «Экологический правопорядок: понятие, структура, управление, способы защиты» (2000 г.), земельный правопорядок в монографии Г.В. Чубукова и Н.А. Духно «Земельный правопорядок и ответственность» (1998 г.).
Общетеоретические положения, касающиеся института земельного правопорядка, содержащиеся в последней работе, несомненно, применимы и к земельному правопорядку в области градостроительства. Но они не учитывают всей специфики земельных правоотношений в области градостроительства на территориях населенных пунктов. Это объясняется еще и сравнительно недавним принятием некоторых основополагающих нормативных правовых актов (Земельного кодекса в 2001 г., Градостроительного кодекса в 2004 г.), регулирующих указанные правоотношения и формированием новой отрасли российского градостроительного законодательства.
В современной юридической литературе отражены некоторые вопросы, касающиеся земельного правопорядка в области градостроительства. Некоторые аспекты темы были рассмотрены в различных научных
публикациях, в диссертационных работах, в комментариях к законодательству .
Все указанные обстоятельства вызывают необходимость в проведении комплексного анализа современного земельного и градостроительного законодательства как правовой основы земельного правопорядка в области градостроительства, других элементов земельного правопорядка в области градостроительства.
Предметом диссертационного исследования являются понятие, сущность и содержание градостроительной деятельности и ее значение в предопределении земельного правопорядка в населенных пунктах, понятие, сущность, содержание земельного правопорядка в области градостроительства, его основные элементы, включая его нормативно-правовую основу, принципы данного правопорядка, правовые способы его укрепления и защиты и пути совершенствования.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений о земельном правопорядке в области градостроительства и выяснение роли градостроительной деятельности в предопределении земельного правопорядка в населенных пунктах, определение состояния современной правовой основы земельного правопорядка в области градостроительства и выявление актуальных проблем в данной сфере, а также выработка путей их решения на основе совершенствования действующего законодательства.
См, например Анисимов А П Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации в контексте земельной реформы // Право и экономика - 2005 № 3, Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / рук авт колл и отв ред С А Боголюбов - М, 2005, Крассов О И Особенности правового регулирования использования земель поселений в градостроительном законодательстве // Законодательство и экономика - 2001 № 5, Крассов О И Правовые требования охраны окружающей среды в фадостроительстве // Законодательство и экономика - 2001 Х 3, Лисина Н Л Законодательство города Москвы о градостроительном планировании и зонировании территорий // Законодательство и экономика -2002 № 1, Лисина НЛ Особенности правового регулирования владения и пользования земельными участками в составе земель поселений // Законодательство и экономика - 2002 №11, Лисина Н Л Правовой режим земель поселений Дис канд юрид наук М, 2003, Носков ЕА Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городов Дис канд юрид наук М, 2003, Федорова H В Охрана и рациональное использование земель в строительстве // Право и экономика - 2003 №6
Для того чтобы указанные цели диссертационного исследования были достигнуты, необходимо решить следующие задачи:
осуществить исследование законодательных и научных подходов к понятию, сущности и содержанию градостроительной деятельности, научных подходов к понятию и структуре правопорядка и предложение своих подходов к понятию и содержанию градостроительной деятельности, понятию и структуре земельного правопорядка в области градостроительства;
изучить содержание земельного правопорядка в области градостроительства;
рассмотреть институты территориального планирования, градостроительного зонирования с точки зрения их роли в предопределении земельного правопорядка в населенных пунктах и обеспечении рационального использования и охраны земель населенных пунктов;
провести изучение системы действующего законодательства, составляющего нормативно-правовую основу земельного правопорядка в области градостроительства, определить направления по совершенствованию нормативи о-правовой основы данного правопорядка;
исследовать правовые формы и средства укрепления земельного правопорядка в области градостроительства и определить их значение для его сохранения;
выяснить, какие существуют гарантии и правовые способы защиты прав субъектов земельного правопорядка в области градостроительства.
В соответствии с указанными предметом, целями и задачами формируется структура диссертационного исследования, состоящая из введения, трех глав, в которые входят восемь параграфов, списка нормативных правовых актов и библиографии.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды ученых в области земельного и экологического права. Это работы АЛ. Анисимова, В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука,
Н.А. Духно, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, Н.И Краснова, О.И. Крассова, Г.В. Чубукова и других авторов. Также в диссертационном исследовании использованы научные труды в области градостроительного права Т.В.Афанасьевой, Э.К. Трутнева, Ю.В. Раева, Г.С. Юсина и других авторов, а также научные работы ученых в области градостроительства Л.В. Вавакина, В.В. Владимирова, A.M. Каримова, А.П. Кудрявцева, И.М. Смоляра и других авторов. Также в теоретическую основу диссертации вошли работы ученых в области теории права и государства А.И. Бобылева, В.Н. Казакова, С.А. Комарова, Н.И. Матузова, А.В. Малько, А.С. Пиголкина, В.Н. Хропанюка и других авторов.
Методологической основой диссертационного исследования выступают общенаучные методы, такие как анализ и синтез, обобщение, аналогия, сравнение и специально-научные методы - историко-правовой, системный, логический, а также в качестве общей методологии познания используется философское знание.
Настоящее диссертационное исследование представляет собой первую попытку комплексного исследования основных элементов земельного правопорядка в области градостроительства на современном этапе развития земельного права и формирования новой отрасли права - градостроительного права. Этим на наш взгляд обусловлена научная новизна настоящего диссертационного исследования. Автор настоящей работы считает необходимым подчеркнуть, что некоторые важные вопросы, связанные с избранной темой, не включены в предмет настоящего исследования. Это, например, вопросы, посвященные видам прав на землю.
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что изложенные в нем теоретические положения и выводы могут быть использованы для совершенствования законодательства, составляющего нормативно-правовую основу земельного правопорядка в области градостроительства, и могут способствовать тем самым и укреплению данного правопорядка. Материалы настоящей работы могут быть
использованы для дальнейших научных исследований в области земельного и иных видов правопорядка, а также при преподавании курсов земельного и градостроительного права.
Диссертация была выполнена и прошла обсуждение на кафедре природоресурсного и предпринимательского права Юридического института Московского государственного университета путей сообщения. Основные положения и выводы диссертации изложены в публикациях автора.
На основании проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные теоретические положения и выводы:
Земельный правопорядок в области градостроительства представляет собой совокупность правовых отношений, сложившихся на принципах и нормах Конституции Российской Федерации, земельного, градостроительного и иного законодательства между субъектами, которые в точном соответствии с нормами указанных отраслей законодательства реализуют принадлежащие им земельные, градостроительные и иные права и исполняют возложенные на них юридические обязанности при использовании земель населенных пунктов для градостроительной деятельности, обеспечивая тем самым рациональное использование этих земель и их охрану.
Земельный правопорядок в области градостроительства имеет структуру.
Важнейшим элементом структуры земельного правопорядка в области градостроительства является его нормативно-правовая основа - нормы земельного и градостроительного законодательства, а также нормы экологического законодательства, нормы гражданского и административного законодательства.
Нормы указанных отраслей законодательства регулируют общественные отношения по использованию земель населенных пунктов для градостроительной деятельности (земельные правоотношения в области градостроительства). Участниками этих правоотношений выступают
граждане, юридические лица, государственные органы, органы местного самоуправления и общественные объединения. Права и обязанности субъектов земельных правоотношений в области градостроительства, их реализация в соответствии с нормами и принципами земельного, градостроительного и иного законодательства есть содержание земельного правопорядка в области градостроительства. В результате указанной реализации субъекты земельных правоотношений в области градостроительства становятся субъектами земельного правопорядка в области градостроительства.
Объектом земельного правопорядка в области градостроительства является такое состояние общественных отношений, урегулированных земельным, градостроительным, экологическим и иным законодательством, при котором земля как объект природы и пространственная основа градостроительной деятельности рационально и эффективно используется, охраняется субъектами этих отношений в результате реализации ими принадлежащих им земельных, градостроительных и иных прав и исполнения возложенных на них юридических обязанностей, в точном соответствии с нормами указанных отраслей законодательства, с одновременным обеспечением сохранения окружающей среды, а также охраны прав всех участников земельных отношений.
К элементами структуры земельного правопорядка в области градостроительства относятся также государственное, муниципальное общественное управление указанным правопорядком и определенный уровень правосознания субъектов данного правопорядка.
3. Выделение в области градостроительной деятельности категории земельного правопорядка обусловлено необходимостью обеспечить рациональное использование и охрану земель населенных пунктов, так как большая часть этих земель используется для указанной деятельности. Обеспечить рациональное использование и охрану земель населенных пунктов возможно только тогда, когда урегулированные
земельным и градостроительным законодательством отношения по поводу использования земель населенных пунктов для градостроительства трансформируются в земельный правопорядок в области градостроительства. Это в свою очередь происходит тогда, когда субъекты указанных отношений, реализуют принадлежащие им права и исполняют юридические обязанности в точном соответствии с нормами земельного и градостроительного законодательства. Таким образом, обеспечить рациональное использование и охрану земель населенных пунктов возможно только при существовании в области градостроительства земельного правопорядка. Обеспечение рационального использования и охраны земель населенных пунктов на основе норм земельного и градостроительного законодательства -важнейший принцип и значение земельного правопорядка в области градостроительства. Существование в области градостроительной деятельности земельного правопорядка является необходимым условием достижения ее цели - создания благоприятной среды жизнедеятельности.
4. Обеспечить стабильное существование земельного правопорядка в области градостроительства призвана система правовых форм и средств его сохранения и укрепления. В настоящее время, с учетом комплексного регулирования земельного правопорядка в области градостроительства нормами земельного и градостроительного законодательства, роль основных частей в указанной системе отводится комплексному государственному контролю за соблюдением нормативно-правовой основы земельного правопорядка в области градостроительства и видам юридической ответственности за нарушения нормативно-правовой основы рассматриваемого правопорядка. Одним из важнейших направлений комплексного государственного контроля за соблюдением нормативно-правовой основы земельного правопорядка в области градостроительства становится контроль за соблюдением градостроительных требований к землепользованию. К основным видам юридической ответственности за нарушения нормативно-правовой основы земельного правопорядка в области
градостроительства следует отнести земельно-правовую ответственность в форме принудительного лишения прав на землю за нарушение градостроительных требований к землепользованию.
Необходимо осуществить совершенствование законодательства, являющегося нормативи о-правовой основой земельного правопорядка в области градостроительства, а именно: закрепить в Градостроительном кодексе Российской Федерации положения, посвященные государственному контролю за соблюдением градостроительных регламентов; внести в ст. 285 Гражданского кодекса Российской Федерации дополнительное основание принудительного изъятия земельного участка у собственника - если использование земельного участка осуществляется с грубым нарушением требований рационального использования земли, установленных градостроительным законодательством, в частности, если земельный участок используется не в соответствии с его разрешенным использованием и иными требованиями, указанными в градостроительном регламенте; внести в п. 2 ст. 45 Земельного кодекса Российской Федерации дополнительное основание принудительного прекращения прав на земельный участок землепользователя, права на земельный участок землевладельца - при использовании земельного участка не в соответствии с его разрешенным использованием и иными требованиями, установленными градостроительным регламентом; законодательство города Москвы, предоставляющее в противоречие ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации органу исполнительной власти города Москвы полномочия по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель в городе Москве, необходимо привести в соответствие с требованиями, установленными в п. 2.1 ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации.
С целью устранения противоречий между правовыми нормами градостроительного законодательства субъектов Российской Федерации, в частности города Москвы, и правовыми нормами федерального
градостроительного законодательства следует конституционно отнести градостроительное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Земельный правопорядок в области градостроительства, его понятие и содержание
Правопорядок - государственно-правовое явление, основой которого является право, то есть совокупность общеобязательных для всех правил поведения (норм). В юридической литературе, утратив свое двухсловное наименование, правовой порядок стал именоваться термином «правопорядок». Однако для того чтобы нам было легче уяснить сущность данного понятия, рассмотрим его в двухсловном наименовании как «правовой порядок». Одно из двух слов - порядок. В общем смысле порядок есть правильное, налаженное состояние чего-нибудь, существующее устройство, режим чего-нибудь . В философском смысле порядок - ясная и четкая организация какой-либо сферы действительности .
Первое же слово в наименовании «правовой порядок» подчеркивает, что это юридическая категория, функционирующая в правовом пространстве. Порядок, именуемый «правовым», образуется в связи с правом и базируется на нем. Решающее значение в словосочетании «правовой порядок» имеет понятие «право». Но правопорядок не тождественен слову право. Он результат действия права и законности 3.
Понятие правопорядка широко используется в российской юридической литературе. Однако в отечественной правовой науке правопорядок понимается по-разному. Например, В.В. Борисов рассматривал правопорядок как внутренне согласованную и урегулированную систему правовых отношений 4. С.А. Комаров видел правопорядок правовой формой образа жизни, беспечивающей нормальное функционирование общества, эталоном (образцом) для его членов в выборе ими поведенческих решений . По мнению некоторых авторов, правопорядок можно рассматривать как единство права и власти. Это порядок, при котором правовое положение и взаимоотношения всех субъектов общественной, политической, государственной жизни четко определены законами и защищены государственной властью \ Другие авторы полагают, что правопорядок - это состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности. Это конечный результат реализации правовых требований и предписаний, соблюдения, исполнения правовых норм, т. е. законности 2. Правопорядок - процесс соблюдения, использования, применения законов и подзаконных актов, итог воплощения законности в реальные общественные отношения \ Существуют и другие взгляды на сущность правопорядка 4.
Правопорядок неразрывно связан с правом. Без права правопорядок немыслим, подобно тому, как холст не может стать картиной без живописца. Во взаимоотношениях право первично, правопорядок - вторичное явление, завершающее преобразование норм права в мозаику правопорядка, оживающую в поступках и действиях субъектов правопорядка. Правопорядок выступает юридической формой урегулированной совокупности общественных отношений, посредством которых реализуются конституционные права, публичные свободы и частные законные интересы граждан и иных управомоченных субъектов, соблюдаются возложенные на них юридические обязанности5.
Нормативно-правовая основа правопорядка, т. е. право, создает образец поведения, который участники общественных отношений, регулируемых правом, трансформируют в правовые отношения. Правопорядок является результатом воздействия права на общественные отношения, на поведение участников общественных отношений, выражающимся в правомерных действиях и поступках участников этих отношений, которыми выступают граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, юридические лица, общественные объединения.
Правопорядок имеет свою структуру, состоящую, по мнению некоторых авторов, из следующих основных элементов: право и законность, составляющие его нормативно-юридическую основу; правомерное поведение субъектов правовых отношений, как фактический результат действия права и осуществления идей и принципов законности, есть содержание правового порядка; участники правовых отношений, наделенные субъективными правами и юридическими обязанностями \
Содержание правопорядка складывается посредством воплощения в общественных отношениях законодательно признанных прав и интересов граждан, а также исполнения гражданами ряда возложенных на них законом юридических обязанностей. Таким образом, субъектами правопорядка являются наделенные правами, законными интересами и юридическими обязанностями участники правовых отношений.
Однако указанная выше точка зрения относительно наличия в структуре правопорядка лишь трех элементов (право и законность, правомерное поведение субъектов, участники правовых отношений и их права и обязанности) не единственная. По нашему мнению, ограничение структуры правового порядка тремя названными элементами несколько обедняет его сущность. Чтобы поступки субъектов правопорядка были правомерными они должны обладать определенным уровнем правосознания, нацеленного на реализацию установленных законом предписаний. Существует и точка зрения о том, что наряду с наличием определенного уровня правосознания у субъектов правопорядка они должны обладать и определенным уровнем нравственности .
Однако не все субъекты правопорядка, зачастую согласны, добровольно следовать законодательно установленным требованиям. Некоторым требуются не только экономические стимулы, но и меры государственного принуждения. Согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12.12.1993 , признание, соблюдение, защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Таким образом, очевидно, что правопорядок не может существовать без государственного управления его формированием, укреплением, функционированием, что оно является обязательным условием его стабильного и законного существования и развития. Под управлением правопорядком можно понимать реализацию государственными и иными органами и организациями возложенных на них задач, функций и полномочий по реализации требований действующего законодательства, в том числе путем официального извещения граждан и юридических лиц об объеме прав и возлагаемых на них обязанностей как субъектов правового порядка. Здесь должен господствовать принцип: гражданин не может нести ответственность за неисполнение официально не опубликованного закона и иного правового акта".
Функции государственного управления правопорядком определяются в соответствии с его целями и задачами в зависимости от видов отраслевого правопорядка. Например, в земельном правопорядке, к числу функций управления можно отнести ведение земельного кадастра, контроль за соблюдением действующего земельного законодательства и т. д.
Градостроительная деятельность - социальный фактор, предопределяющий особенности земельного правопорядка в населенных пунктах
При первом взгляде на понятие «градостроительная деятельность» создается впечатление, что с пониманием его сущности сложностей возникнуть не должно. Очевидно, градостроительную деятельность следует понимать как деятельность по строительству городов (градостроительство -городское строительство ). Однако мы попытаемся более полно раскрыть предмет и смысл градостроительной деятельности, чтобы определить в какой мере данная деятельность предопределяет особенности земельного правопорядка в населенных пунктах. Для того чтобы нам было легче уяснить, что же скрывается за этим, на первый взгляд простым понятием разделим его на части, и мы получим три слова: град, строительство и деятельность.
Град (славян.) - то же, что город . В 11 в. термин град означал огороженное место, линию укреплений, крепостную стену. Позднее, в 12 в. градом называлась внутренняя часть укрепленного поселения. В 1365 г. град как непосредственно населенный пункт или город упоминается при описании пожара в Москве: «Погорел весь град Москва и Посад, и Кремль и загородие и заречье» 3.
Деятельность представляет собой процесс, в ходе которого человек творчески преобразует природу, делая тем самым себя деятельным субъектом, а осваиваемые им явления природы - объектом своей деятельности 4. Всякая деятельность включает в себя цель, средство, результат и сам процесс деятельности 5. Строительство представляет собой, прежде всего отрасль материального производства, в процессе которого люди активно преобразуют природу, осуществляя возведение зданий, строений, сооружений, их реконструкцию.
В понятии «градостроительная деятельность» пожалуй, лишь слово деятельность понимается в том смысле, что был нами изложен выше. Под словом «строительство» в рассматриваемом нами понятии следует понимать определенный процесс создания, развития, обустройства, организации, функционирования среды проживания, определенное место, в котором занимает и непосредственно возведение зданий и сооружений. В понятии «градостроительная деятельность» слово «град» означает не только город, а всю совокупность населенных пунктов, которые являются средой проживания людей.
Для того чтобы более глубоко понять сущность градостроительства, обратимся к научным взглядам в этой области и рассмотрим, как в научной литературе и в законодательстве рассматривается понятие и сущность градостроительства (градостроительной деятельности). Так, ряд авторов рассматривают градостроительство, прежде всего как систему человеческой деятельности, имеющую свой порядок и закономерности \ Градостроительство может рассматриваться и как система правовых норм .
Л.В. Вавакин указывает, что градостроительство - это деятельность государственного, национального значения, имеющая своей целью повышение качества жизни, обеспечение безопасности нации .
A.M. Каримов рассматривает градостроительство как одну из основных целей любого сообщества, стремящегося к созданию полноценной среды обитания для своих сограждан. Процесс гармоничного взаимодействия между естественной природой и искусственно создаваемой средой обитания составляет основу градостроительной деятельности и является залогом здоровья нации \
Некоторые авторы полагают, что основополагающей целью градостроительной деятельности является создание среды обитания, отвечающей материальным, экологическим, социальным и духовным потребностям человека и способствующей его всестороннему развитию. Основу этой среды составляют поселения, жилые районы, кварталы, здания, сооружения, производственные, рекреационные и другие зоны 2.
Например, В.В. Владимиров считает, что наиболее важной и специфической задачей градостроительства является рациональная организация и использование территории .
Э. В. Сарнацкий видит задачу градостроительства в том, чтобы сохранить и гармонично развить жилую среду городов и поселений, которые являются основой устойчивого развития общества и государства, а также сделать среду обитания экологически благоприятной 4.
Устойчивое развитие среды обитания современная мировая градостроительная теория и практика обозначает главной целью градостроительной деятельности. Некоторые авторы считают, что устойчивое развитие города - это одно из основных направлений и результат градостроительной деятельности".
По мнению А.П. Кудрявцева принцип устойчивого развития воплощает в себе гармонию природной и рукотворной среды и направлен на то, чтобы сохранить в зоне поселений природные элементы. Среда поселений должна быть экологически безопасной. Сохранение первозданности природы, ее возвращение в город - императив XXI века. Устойчивое развитие предполагает положительное отношение к Земле, природе, человеку \
И.Н. Ильина полагает, что в основе устойчивого развития г. Москвы лежит рациональное природопользование и нормализация экологической обстановки .
Согласно ст. 1 ГрадК РФ устойчивое развитие территорий - это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. Обеспечение устойчивого развития на основе территориального планирования и градостроительного зонирования является одним из принципов, на которых должно быть основано градостроительное законодательство России (ст. 2 ГрадК РФ).
Правовые основы информационного обеспечения земельного правопорядка в области градостроительства
Земельный правопорядок в области градостроительства как совокупность правовых отношений должен опираться на определенную информационно-правовую систему. В эту систему входит ряд устанавливаемых законодательством РФ и субъектов РФ информационных ресурсов, в числе которых государственный земельный кадастр (далее - Госземкадастр), единый государственный реестр объектов капитального строительства, иные кадастры, реестры, информационные ресурсы. Согласно федеральному градостроительному законодательству до 1 июля 2006 г. информационным ресурсом, обеспечивающим земельный правопорядок в области градостроительства в РФ, являлся государственный градостроительный кадастр \
В ГрадК РФ, принятом в 2004 г., источником информации о градостроительной деятельности являются информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (далее - ИСОГД). Таким образом, ИСОГД заменили институт государственного градостроительного кадастра, предусмотренный Градостроительным кодексом 1998 г., в качестве государственной информационной системы сведений необходимых для осуществления градостроительства.
Согласно п. 4 постановления Правительства РФ от 09.06.2006 № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности» органам, на которые было возложено ведение государственного градостроительного кадастра, до 1 июля 2006 г. следовало принять меры по передаче в органы местного самоуправления городских округов или муниципальных районов сведений государственного градостроительного кадастра в объеме, необходимом для ведения ИСОГД.
В число объектов ИСОГД, согласно ГрадК РФ, входят территории муниципальных образований - городских округов, муниципальных районов. Ведение ИСОГД осуществляется органами местного самоуправления городских округов, муниципальных районов (ст. 57 ГрадК РФ). Информационное обеспечение градостроительной деятельности на уровне субъектов РФ в ГрадК РФ, в отличие от Градостроительного кодекса РФ 1998 г., не предусмотрено.
В субъекте РФ г. Москве информационной системой, содержащей сведения, необходимые для осуществления градостроительной деятельности, является градостроительный кадастр г. Москвы (далее - Градкадастр г. Москвы). Правовой основой создания и ведения Градкадастра г. Москвы, а также использования содержащихся в нем сведений является Закон г. Москвы от 15.12.2004 № 88 «О градостроительном кадастре города Москвы»1 (далее - Закон г. Москвы от 15.12.2004 № 88»).
Согласно ст. 1 Закона г. Москвы от 15.12.2004 № 88 Градкадастр г. Москвы является систематизированным сводом сведений об объектах градостроительной деятельности в г. Москве, о градостроительном планировании развития территории г. Москвы, градостроительных регламентах, резервировании земель для государственных и муниципальных нужд и иных сведений, необходимых для осуществления градостроительства в г. Москве, в том числе для осуществления изменений объектов недвижимости.
Согласно ст. 12 Закона г. Москвы от 15.12.2004 № 88 информационные ресурсы Градкадастра г. Москвы по своему статусу подразделяются на регламентные и справочные. К регламентным информационным ресурсам относятся сведения о градостроительных регламентах общего и особого вида, содержащиеся в Генплане г. Москвы, градостроительных планах развития территорий административных округов и районов г. Москвы, проектах планировки территорий г. Москвы, актах разрешенного использования земельных участков, иной документации, а также сведения об иных градостроительных требованиях к использованию территории города Москвы. Градкадастр г. Москвы является единственным официальным источником сведений о градостроительных регламентах, иной регламентной информацией об объектах градостроительной деятельности.
К справочным информационным ресурсам Градкадастра г. Москвы относятся: документы о фактическом состоянии и использовании территорий г. Москвы; сведения об объектах инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, иных градостроительных объектах; сведения о проектах строительства зданий и сооружений; нормативные правовые акты в области градостроительства и иные документы и сведения.
Информационные ресурсы Градкадастра г. Москвы подлежат учету путем регистрации в Едином реестре информационных ресурсов и систем г. Москвы.
Использование сведений Градкадастра г. Москвы, является обязательным для всех участников градостроительной деятельности в г. Москве при принятии решений: о размещении и строительстве градостроительных объектов; об установлении границ и разрешенного использования формируемых земельных участков; о резервировании территорий города для государственных и муниципальных нужд и других решений. Решения по указанным вопросам, не соответствующие зарегистрированным в Градкадастре г. Москвы градостроительным регламентам, являются недействительными (п. 1 ст. 23 Закона г. Москвы от 15.12.2004 № 88).
Акты разрешенного использования участков территории градостроительных объектов, не соответствующие зарегистрированным в Градкадастре г. Москвы градостроительным регламентам, не подлежат утверждению. Сведения Градкадастра г. Москвы могут также использоваться: при определении соответствия использования земельных участков и объектов недвижимости на них градостроительным требованиям и ограничениям при осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель; при проведении градостроительного мониторинга; при установлении размеров платы за землю (п. 4 ст. 23 Закона г. Москвы от 15.12.2004 № 88).
Таким образом, Градкадастр г. Москвы является средством обеспечения информацией, которая необходима для обеспечения рационального использования и охраны земель в г. Москве, защиты прав собственников и арендаторов земельных участков, землевладельцев и землепользователей и укрепления тем самым земельного правопорядка в области градостроительства в данном субъекте РФ. Это объясняется тем, что, например, Градкадастр г. Москвы является официальным источником сведений о градостроительных регламентах, определяющих основу правового режима земельных участков и устанавливающих параметры и виды использования земельных участков и иных объектов недвижимости. Не имея официальной, достоверной и полной информации о градостроительных регламентах, например, общего вида, собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи, арендаторы земельных участков в г. Москве, использующие свои участки для градостроительной деятельности, не будут владеть информацией о таких содержащихся в градостроительных регламентах общего вида требованиях, как требования к функциональному использованию, к высоте и плотности застройки, иным параметрам освоения и использования земельных участков и других, расположенных на них объектов недвижимости, что не позволит им в должном порядке соблюдать требования этих градостроительных регламентов и формировать тем самым земельный правопорядок в области градостроительства.
Совершенствование нормативно-правовой основы земельного правопорядка в области градостроительства
Главным и необходимым условием совершенствования земельного правопорядка в области градостроительства является совершенствование его нормативно-правовой основы. Это объясняется тем, что содержание земельного правопорядка в области градостроительства формируется предписанием правовых норм, содержащихся в нормативно-правовой основе указанного правопорядка. Поэтому чем совершеннее и эффективнее будет нормативно-правовая основа земельного правопорядка в области градостроительства, тем стабильнее и устойчивее он будет.
Закон - это нормативный акт, принятый высшим представительным органом государственной власти и регулирующий наиболее важные общественные отношения. Закон составляет основу системы права государства . Общественные отношения, урегулированные нормами земельной, градостроительной и иных отраслей законодательства, по использованию земель населенных пунктов для градостроительной деятельности, без сомнения относятся к наиболее важным общественным отношениям. Именно законы должны занимать центральное место в нормативно-правовой базе земельного правопорядка в области градостроительства.
На наш взгляд, совершенствование законов, являющихся нормативно-правовой основой земельного правопорядка в области градостроительства, необходимо осуществлять на базе Конституции РФ, являющейся Основным законом нашего государства. Если представить себе многочисленные правовые акты, действующие в стране в виде предельно организованного и взаимосвязанного целого, некоей системы, то Конституция РФ - то основание, стержень и одновременно источник развития всего права. Именно на базе конституции происходит становление различных отраслей права \
Земельное законодательство, являющееся основной составной частью нормативно-правовой основы земельного правопорядка в области градостроительства, упоминается в Конституции РФ и согласно ч. 1 ст. 72 относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Другая же основная часть нормативно-правовой основы указанного правопорядка -градостроительной законодательство в Конституции РФ отсутствует. Необходимость включения градостроительного законодательства в Основной закон РФ отмечают многие авторы.
Так, по мнению И.М. Смоляра, в Основном законе РФ есть существенный недостаток - градостроительство выпало из предметов совместного ведения федеральной власти и субъектов федерации, что объективно создает опасность правового партикуляризма (отсутствие единого правового поля) в такой жизненно важной области, как градостроительство2.
Другие авторы полагают что, несмотря на отсутствие в Конституции РФ слова «градостроительство», само явление градостроительства имеет, безусловно, межотраслевой, межведомственный характер, охватывая вопросы землепользования, охраны окружающей среды, администрирования и т.д. Поскольку эти составляющие градостроительства отнесены к совместному ведению, то и градостроительное законодательство относиться туда же с чем согласились три правовых управления - Государственной Думы РФ, Совета Федерации и Президента РФ, а также все субъекты федерации 3.
По мнению А.П. Анисимова, представляется очевидным, что отсутствие в ст. 71 и 72 Конституции РФ упоминания градостроительного законодательства не говорит об отсутствии его самостоятельности, а лишь ставит вопрос о внесении дополнения о «градостроительном законодательстве» в ст. 72 Конституции РФ \
Несмотря на то, что градостроительное законодательство не отнесено в Конституции РФ ни к ведению РФ, ни к ведению субъектов РФ, исходя из смысла ч. 1, 2 ст. 76 Конституции РФ данное законодательство находиться в совместном ведении. Это объясняется тем, что федеральные законы (а именно таким является ГрадК РФ) могут издаваться согласно Основному закону (ч. 1, 2 ст. 76) только по предметам совместного ведения и по предметам ведения РФ. Исходя же из ГрадК РФ (п. 1 ст. 3) градостроительное законодательство отнесено к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Необходимость закрепления градостроительного законодательства в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вызвана тем, что, например, в субъекте РФ -г. Москве, данное законодательство отнесено к предмету ведения г. Москвы. Так, в п. 4 ст. 1 Закона г. Москвы от 03.03.2004 № 13 указано, что в случае противоречия между нормативным правовым актом РФ и нормативным правовым актом г. Москвы о градостроительстве в части вопросов, не отнесенных в соответствии с Конституцией РФ к ведению РФ или к совместному ведению РФ и г. Москвы, действует нормативный правовой акт г. Москвы. Однако это противоречит п. 3 ст. 3 ГрадК РФ, где указано, что нормы законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о градостроительстве не могут противоречить ГрадК РФ.
Указанное положение Закона г. Москвы от 03.03.2004 № 13 не противоречит ст. 13 Устава г. Москвы, которая не дает четкого ответа на вопрос о том, в чьем ведении находится градостроительное законодательство Москвы. Как уже было отмечено в параграфе 3 главы 1 диссертации, согласно пп. 9 п. 1 ст. 13 Устава г. Москвы, регулирование градостроительной деятельности отнесено к полномочиям г. Москвы по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
В соответствии с пп. 17 п. 1 ст. 13 Устава г. Москвы к полномочиям г. Москвы по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, наряду с регулированием градостроительной деятельности, относится решение других вопросов, не отнесенных Конституцией РФ к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Таким образом, законодатель г. Москвы указывает, что регулирование градостроительной деятельности в г. Москве (в том числе градостроительное законодательство Москвы) относится к ведению г. Москвы, поскольку данный вопрос не отнесен Конституцией к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
По вопросу о соответствии п. 3 ст. 3 ГрадК РФ и пп. 42 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» ст. ст. 71, 72, 73, 76 Конституции РФ Мосгордума обратилась с запросом в Конституционный суд РФ . Исходя из подпункта 42 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999, вопросы градостроительного законодательства относятся к предмету ведения РФ и субъектов РФ.
