Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Основные направления и цели современной экологической политики в Российской Федерации 18
1. Понятия и виды экологической политики 18
2. Источники права, регулирующие эколого-политические вопросы 36
ГЛАВА II. Формирование и развитие экологической политики Москвы 53
1. Особенности реализации региональной экологической политики в условиях мегаполиса 53
2. Конституционные основы, состояние и тенденции правотворчества в сфере охраны окружающей среды города Москвы 65
3. Развитие экологического законодательства города Москвы 77
ГЛАВА III. Опыт Европейского Союза в разработке и осуществлении эколого-политических мероприятий 101
1. Цели и принципы экологической политики и права Европейского Союза 101
2. Общая характеристика и классификация правовых принципов экологической политики
3. Соотношение экологической политики Европейского Союза с внешней транспортной и иными политиками 128
4. Общая характеристика программ по реализации экологической политики европейских городов 138
5. Принципы устойчивого развития городов 144
Заключение
- Понятия и виды экологической политики
- Источники права, регулирующие эколого-политические вопросы
- Особенности реализации региональной экологической политики в условиях мегаполиса
- Цели и принципы экологической политики и права Европейского Союза
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Охрана окружающей среды
осуществляется с помощью различных правовых, экономических, организационных,
финансовых, технических и политических средств. Эти средства должны дополнять
друг друга и при всех существующих противоречиях между экономикой и
экологией, техническим развитием общества и традициями природопользования
обеспечивать эффективную защиту состояния и качества окружающей среды,
сохранение природных ресурсов, охрану здоровья людей, защиту их экологических
прав. Различные направления и формы природоохранной деятельности развиты в
разной степени. Правовое регулирование охраны окружающей среды в Российской
Федерации даже с учетом имеющихся недостатков экологического
законодательства соответствует потребностям общества, опирается на многочисленные научные исследования, международный опыт и традиции правоведения. Экономическим инструментам природопользования (налоги, аудит, страхование, взвешивание «выгоды-расходы») также уделено много внимания в работах экономистов и юристов. Они все шире применяются на практике. Новые технологии постепенно внедряются в производство, а старые совершенствуются. Взятые в совокупности эти и другие средства отражают цели и масштабы экологической политики в стране, позволяют оценить ее обоснованность и эффективность.
Но до последнего времени специалисты уделяли значительно меньше внимания, чем иным аспектам охраны окружающей среды, проблеме экологической политики, взятой как особый самостоятельный социально-правовой феномен, ее направлениям, формам и способам реализации. Это существенный пробел науки экологического права, поскольку именно политические решения лежат в основе конкретных мероприятий по охране окружающей среды и иногда определяют отношение государства и общества не только к защите прав ныне живущих граждан на благоприятную окружающую среду, но и будущих поколений, либо нарушая их интересы, либо обеспечивая их соблюдение.
Экологическая политика представляет собой самостоятельный вид
политической деятельности. Но при этом она тесно связана с социальной,
экономической, энергетической, транспортной политикой, политикой в сфере
национальной безопасности и др. На принятие и реализацию эколого-политических
решений в наше время оказывают мощное воздействие факторы глобализации,
проявления глобального, национального и региональных социально-экологических
кризисов, демографическая ситуация, потребности экономики и идеология
социальных отношений к окружающей среде и природопользованию. В процессы
осуществления экологической политики вовлечены разные субъекты: органы
государственной и исполнительной власти различного уровня, партии,
специализированные объединения, предприниматели и граждане. Их интересы нередко не совпадают, а поиск компромиссов наталкивается на сопротивление отдельных социальных групп.
Все это свидетельствует о необходимости изучения содержания, признаков и средств экологической политики, позиций и интересов реализующих ее субъектов, путей повышения эффективности эколого-политических мероприятий.
Сложность структуры экологической политики и потребности охраны окружающей среды требуют также особого внимания к учету региональной специфики. Невозможно обеспечить надлежащую разработку эколого-политических программ и отдельных решений и их реализацию, если не принимать во внимание природно-географические, климатические, экономические и иные особенности конкретного региона, тем более в нашей стране, где различия социально-экологической ситуации в разных субъектах Федерации столь велики. Особое значение в этом плане приобретают проблемы охраны окружающей среды в городах и поселениях, где проживает большая часть населения России, а проявления экологического кризиса выступают особенно остро, хотя, конечно, и не в такой степени, как на радиационно или иным образом загрязненных территориях. Тем не менее, воздействие транспорта и промышленных объектов на состояние и качество окружающей среды, здоровье людей в большинстве случаев характеризуется как негативное. В ряде городов и поселений России остро стоит проблема охраны
водных объектов и обеспечения населения питьевой водой надлежащего качества. В значительной степени загрязнены почвы, уменьшается доля зеленых насаждений, все больше отходов размещается в окружающей среде. Эти процессы требуют незамедлительного принятия комплекса политических, правовых и организационных мер, тем более что они имеют тенденцию к нарастающему усилению и их последствия обладают всеми признаками накопления (кумулятивный эффект).
Результаты специального исследования качества жизни в 215 городах мира, проведенного в 2005 г. исследовательской организацией Mercer Human Resource Consalting (США) показывают, что российские города опустились в рейтинге на несколько пунктов. Ситуация оценивалась по 39 критериям, в том числе по количеству техногенных и природных катастроф, политической стабильности, уровню преступности, качеству медицинских и санитарно-гигиенических услуг, качеству и доступности потребительских товаров, транспортной инфраструктуры и т.п. Все российские города получили более низкие оценки, чем в прошлом году. Лучшим среди четырех российских городов стал Санкт-Петербург, занявший 162-е место (в 2004 г. — 157-е), Москва оказалась на 170-м месте, а в рейтинге 2004 г. она находилась на 162-м. Новосибирск опустился на две позиции и занял 188-е место, а Казань - на три позиции, заняв в 2005 г. 190-е место. Для сравнения укажем, что замыкают рейтинг такие города как Багдад и Банги (Центральная Африканская республика), а возглавляют его Женева, Цюрих, Ванкувер, Вена, Франкфурт-на-Майне, Мюнхен, Дюссельдорф, Окленд, Берн, Копенгаген и Сидней. Кроме того, с точки зрения безопасности жителей городов (в разных ее аспектах) российские города также заняли очень низкие места: Санкт-Петербург — 175-е, Казань и Новосибирск поделили 179-е место, а Москва получила лишь 198-е место. Наиболее небезопасным признан Багдад — 215-е .
Такое положение дел не может и не должно устраивать никого: ни жителей городов, ни субъектов власти и управления, ни защитников природы. Именно поэтому разработка и реализация экологической политики совместно с уголовной,
1 Подробнее см.: Коммерсантъ. 2004. 2 марта; 2005. 16 марта.
7 экономической, медико-социальной и иными направлениями должна стать приоритетной задачей.
При этом надо учитывать особое положение Москвы - самого крупного города в Российской Федерации, ее столицы, огромного промышленного, научного и культурного центра, в котором проживают — постоянно или временно — около 12 млн. людей, нуждающихся в чистом воздухе и воде, защите от шума и т.д., но и порождающих значительное количество проблем в области защиты и самой по себе окружающей городской среды и собственного права на благоприятную окружающую среду. Количество промышленных, бытовых, строительных отходов ежегодно возрастает, увеличивается количество автомобилей, иных средств антропогенного воздействия и одновременно усиливается потребность людей в более высоком уровне потребления.
Эти и другие обстоятельства показывают, что научная разработка проблем экологической политики в условиях крупного города является действительно актуальной. Отметим, что в последние годы указанная проблема активно решается в странах Европейского Союза, где поэтапно осуществляется специальная программа «Города будущего в Европе», разрабатываются, как на уровне ЕС в целом, так и рамках национального законодательства, правовые акты и меры финансового и организационного обеспечения их реализации. Опыт такой эколого-политической деятельности может оказаться полезным и в условиях столицы нашей страны.
Приведенные соображения обусловили выбор темы исследования, ее предмет и структуру.
Предмет исследования. Его образуют правовые нормы, регулирующие цели, принципы, формы и направления эколого-политической деятельности, права и обязанности субъектов экологической политики, содержание отдельных эколого-политических решений и мероприятий, а также практика их реализации на примере правотворчества в области охраны окружающей среды и природопользования в г. Москве, взятые в сопоставлении с экологической политикой городов Европейского Союза. Объектом исследования является собственно экологическая политика.
8 Цели и задачи исследования. Основной целью настоящего исследования является выявление сущностных характеристик и особенностей формирования и реализации экологической политики в Российской Федерации и адекватности ее (политики) форм и принципов региональным особенностям крупного города. Дополнительными целями являются анализ опыта Европейского Союза и входящих в него государств в сфере эколого-политической деятельности, а также разработка рекомендаций по повышению эффективности реализации эколого-политических решений. Для достижения указанных целей были поставлены следующие задачи:
- определить понятие и признаки экологической политики;
- выявить связи экологической политики с другими видами политики
(транспортной, энергетической, экономической и иными) и взаимообусловленность
их осуществления в современных условиях;
определить степень и направления учета региональных особенностей при принятии и осуществлении эколого-политических решений;
изучить опыт правотворчества, финансирования, построения организационных структур, взаимодействия с коммунальными администрациями при реализации экологической политики в европейских городах;
проанализировать недостатки эколого-политической деятельности в Российской Федерации;
- охарактеризовать отдельные направления экологической политики крупного
города - Москвы, а именно правотворчество (разработка и принятие экологического
законодательства г. Москвы, его обоснованность), создание и деятельность
организационных структур, участвующих в реализации экологической политики
(органы управления охраной окружающей среды и природопользованием,
экологическая милиция), формы участия общественности в проведении эколого-
политических мер;
- сформулировать ближайшие и перспективные задачи в области экологической
политики;
9 выявить возможности и пределы кооперации усилий субъектов различного уровня и статуса при формировании и осуществлении экологической политики в г. Москве.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является системно-функциональный подход к анализу и оценке правового регулирования эколого-политической деятельности. В нем применялись методы сравнения, включенного наблюдения, обобщения, анализа. Это дало возможность получить конкретные результаты и сделать выводы на основе общих методов научного познания социальной действительности и частных методов, а именно сравнительно-правового, логического, статистического, системно-структурного.
Теоретические положения о правовых основах экологической политики, ее тенденциях, проявляющихся в деятельности государства и иных субъектов, базируются на работах в области: общей теории государства и права (С.С.Алексеев, Р.Дворкин, В.Н.Кудрявцев, В.В.Лазарев, Н.Луман, А.В.Малько, М.Н.Марченко, В.С.Нерсесянц, СВ. Поленина и др.); административного и уголовного права, о факторах, влияющих на формирование, содержание и реализацию эколого-политических мер; экологии, экономики и социологии. Работы по экологическому и природоресурсному праву С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, М.И.Васильевой, А.К.Голиченкова, О.Л.Дубовик, И.А.Иконицкой, О.С.Колбасова, И.О.Красновой, О.И.Крассова, В.В.Петрова, А.С.Шестерюка и других ученых позволили использовать не только содержащиеся в них концептуальные положения о структуре экологической политики, содержании и особенностях такого ее направления как правотворчество, о целях и принципах эколого-политической деятельности, но и оценки эффективности деятельности различных управленческих структур (исполнительной власти), правоохранительных органов по реализации экологической политики, а также выводы, касающиеся закономерностей и тенденций учета региональных особенностей при осуществлении эколого-политических мероприятий. Труды специалистов по административному и уголовному праву, посвященные административной реформе и основам
10 государственной политики в сфере управления, уголовной политике и факторам, ее определяющим, в частности работы Д.Н.Бахраха, П.С.Дагеля, А.Э.Жалинского, В.Н.Кудрявцева, А.В.Наумова, Н.Г.Салищевой, Н.Ю.Хаманевой и многих других, дали возможность использовать как теоретические положения о понятии и структуре правовой, административно-правовой, уголовной политики, так и рекомендации по совершенствованию средств реализации политических мероприятий в области борьбы с правонарушениями, укрепления правопорядка, организации исполнения функций управления и проч. Работы российских специалистов в области сравнительного правоведения (С.Ю.Кашкин, Л.Р.Сюкияйнен, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин, Л.М.Энтин и др.) позволили охарактеризовать основные тенденции и источники развития европейского права, а труды зарубежных авторов в области экологического права Европейского Союза (Г.Винтер, Н.Дондт, В.Кёк, Ф.Комт, Л.Кремер, Г.Люббе-Вольфф, Р.Макрори, М.Фюр, А.Эпине, Я.Янс и многие другие) дали возможность оценить опыт ЕС в формировании, планировании, финансировании и осуществлении эколого-политических программ действий, в том числе касающихся сохранения окружающей среды в городах Европы, использовать достижения европейского законодателя и административных органов ЕС.
Нормативную базу исследования образуют Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное экологическое и смежное с ним законодательство, нормативные правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, а также акты первичного и вторичного права Европейского Союза (Сообщества), в частности Договор о Евроатоме, Договоры об учреждении ЕЭС, ЕС и изменяющие их договоры, директивы и постановления, программы действий в области охраны окружающей среды и экологической политики.
Эмпирическую основу работы составляют данные официальной статистики о планировании, финансировании и реализации природоохранных мер, деятельности органов управления и правоохранительных органов, статистическая отчетность, характеризующая состояние, качество окружающей среды и динамику ее изменений, содержащиеся в ежегодных Государственных докладах о состоянии и об
охране окружающей среды в Российской Федерации, в г. Москве, других регионах России. В качестве эмпирической информации использовались также данные отчетов о выполнении эколого-политических мероприятий, направляемых в Московскую городскую Думу и Правительство г. Москвы, материалы совещаний по вопросам охраны городской среды и др. Часть сведений получена при встречах с избирателями и представителями общественных объединений. Наконец, ряд данных о реализации экологической политики в европейских городах, органах коммунального самоуправления в странах Европейского Союза обобщен в ходе стажировок и изучения опыта в Австрии (Вена, 2002 г.), Италии (Рим, Римини, 2003, 2004 г.), ФРГ (Лейпциг, Берлин, 2004 г.)
Степень разработанности проблемы. В отечественной науке внимание к данной тематике проявилось после выхода в 1976 г. работы О.С.Колбасова «Экология: политика — право». Но интерес исследователей в основном концентрировался на изучении отдельных сторон или направлений экологической политики: правотворчестве, организации экологического управления, разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, планировании природоохранных мероприятий и т.д. Специального монографического исследования, посвященного целям, принципам, общей характеристике экологической политики в стране, не выполнялось уже на протяжении 30 лет. При всем внимании эколого-правовой науки в последнее время к вопросам региональной охраны окружающей среды и природопользования приходится отметить, что и здесь основные усилия сосредоточены на вопросах управления и охраны окружающей среды в пределах неблагополучных территорий, регионального правотворчества и некоторых других. Проблемы реализации эколого-политических мер в городах исследованы явно недостаточно.
Так, в работах С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, А.К.Голиченкова,
И.А.Игнатьевой, А.С.Шестерюка глубоко анализируются вопросы организации деятельности исполнительной власти, пути и средства ее совершенствования, задачи кодификации экологического законодательства с тем, чтобы оно стало действенным инструментом воплощения экологической политики России в жизнь в XXI веке.
М.И.Васильева рассматривает проблему отражения экологических идей в
экологической политике, выявляя возникающие здесь противоречия и
несоответствия. С.А.Боголюбов, В.В.Никишин и другие специалисты исследуют
региональное правотворчество (субъектов РФ) с целью оптимизации
законотворческой деятельности и обеспечения максимально полного учета потребностей регионов в охране окружающей среды. О.Л.Дубовик, Э.Н.Жевлаков, А.М.Плешаков, Б.В.Яцеленко и многие другие специалисты по уголовно-экологическому праву и криминологии уделяют большое внимание изучению экологической преступности и используемых для борьбы с нею средств.
По проблемам экологической политики опубликован ряд статей в юридических журналах и сборниках материалов конференций. Они оживленно обсуждаются на симпозиумах и семинарах, но, тем не менее, целостной монографической работы нового времени в обороте пока что нет.
Новизна диссертационного исследования и его теоретическое значение.
Новизна данной работы заключается в следующем:
- обобщена практика принятия и реализации эколого-политических решений и
действий в России в современный период «перелома», усугубленного обострением
социально-экологического кризиса и переходом к рыночной системе экономики;
- разработано понятие экологической политики, выявлены ее признаки
(самостоятельность, инерционность и др.) и связи с другими видами политики
(транспортной, экономической, энергетической и проч.);
проанализирована структура экологической политики и классифицированы ее виды;
выявлено значение региональных особенностей при формировании и реализации экологической политики России;
введены в научный оборот сведения о целях, принципах и содержании эколого-политических мероприятий в странах Европейского Союза, их правовых основах и гарантиях реализации, а также разработаны предложения, касающиеся возможностей и форм использования зарубежного (европейского) опыта;
- определены основные направления и формы реализации экологической политики
в условиях особого региона - городе Москве, являющемся субъектом РФ, столицей
России, крупнейшим промышленным, культурным, научным и туристическим
центром, в котором проживает 12 млн. жителей;
- проанализировано содержание экологического законодательства г.Москвы,
выявлены его недостатки и пробелы, сформулированы задачи по повышению
эффективности экологической правовой политики г. Москвы.
В итоге диссертация представляет собой первое комплексное, сравнительно-правовое исследование, посвященное вопросам реализации экологической политики в крупном городе с учетом нового законодательства об охране окружающей среды и современных социо-экономических и экологических обстоятельств.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Экологическая политика представляет собой масштабную деятельность, в которую вовлечены многие субъекты: органы государственной и исполнительной власти, партии и общественные объединения, принимающие решения о стратегическом развитии страны, ее регионов в области охраны окружающей среды и природопользования, об отдельных мероприятиях, либо в той или иной форме участвующие в их подготовке, обосновании и реализации.
Экологическая политика - сложный самостоятельный феномен,
характеризующийся объемностью, комплексностью, нормативностью,
инерционностью. Она подвержена мощному воздействию экономических, социальных, естественно-природных, политических и социально-психологических факторов. Это воздействие неравнозначно и сказывается в отдельные периоды времени по разному: чаще превалируют экономические, реже - социальные и психологические факторы, но иногда (в случае катастроф) - естественно — природные факторы и их подверженность негативным изменениям.
2. В последние годы государственная экологическая политика меняется. При этом изменения происходят иногда в противоположных направлениях и зачастую очень быстро: усиление общеправовой (нормативной) основы российской
14 экологической политики благодаря принятию Экологической доктрины и указов Президента РФ о региональной политике и переходе Российской Федерации к устойчивому развитию осуществляется на фоне снижения качества федерального законодательства об охране окружающей среды, смены многих подходов к охране вод, лесов, недр. Ликвидация в 2000 г. Госкомэкологии породила создание в 2004 г. в результате административно-правовой реформы новой структуры федеральных органов исполнительной власти; ограничение экологических и иных прав и функций регионов привело к восстановлению (в области экологического контроля и некоторых иных) прежнего положения. Столь резкие перепады эколого-политических решений в короткий период времени свидетельствуют о недостаточной разработанности основ экологической политики страны.
3. Правовую основу экологической политики в России составляют: нормы Конституции РФ, образующие легитимную основу высшего уровня для реализации эколого-политических мер, отдельные положения федерального экологического и смежного с ним законодательства, акты Президента РФ и Правительства РФ, а также региональное законодательство. Конституционные нормы определяют возможности субъектов власти и управления, а также граждан участвовать в разработке и реализации экологической политики (например, устанавливая для граждан легитимные формы участия — референдумы, создание общественных объединений и т.п.), но и обозначают важнейшее направление государственной экологической политики - защиту экологических прав граждан.
В то же время недостатки правового регулирования порождают практические трудности реализации экологической политики, в частности на уровне регионов, а иногда и конфликты политического, правового, экономического характера. Так, отсутствие в головном акте экологического законодательства - Федеральном законе «Об охране окружающей среды» регулирования полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области осуществления ими региональной экологической политики вступает в противоречие с провозглашенными в преамбуле целями данного акта - определением правовых основ государственной политики в области охраны окружающей среды.
4. Структура государственной экологической политики наиболее четко отражена
в Экологической доктрине Российской Федерации. Здесь выделены государственное
управление, правотворчество и правоприменение, экономические, финансовые и
информационные сферы, которые рассматриваются как составляющие
государственной экологической политики, с одной стороны, и как средства ее
реализации, с другой. Кроме того, научное обеспечение, экологическое образование
и воспитание, развитие гражданского общества выступают в качестве условий
реализации государственной экологической политики. Каждый элемент
(составляющая, средство, условие), в свою очередь, представляет собой сложную
деятельность и требует правового регулирования.
5. Особенно важным представляется развитие положений Экологической
доктрины, касающихся региональной экологической политики и, в первую очередь,
применительно к городам и поселениям. До настоящего времени интересы
городского населения и городов как совокупности природных условий,
промышленной, энергетической, транспортной инфраструктур и иных факторов не
отражены ни в Доктрине, ни в других образующих правовую базу экологической
политики в РФ актах.
6. Развитие регионального подхода к экологической политике сегодня является острой и требующей незамедлительного разрешения социальной проблемой. При ее решении следует исходить из того, что существующий социально-экологический кризис в РФ в целом и в каждом ее регионе - при всех различиях и регионов и показателей кризисов - вызван особенностями исторического развития в сфере эксплуатации природных ресурсов и может быть усугублен современными практическими потребностями населения и власти.
Решение проблемы национального и региональных социально-экологических кризисов должно базироваться на международных требованиях в области охраны окружающей среды, учитывать позитивный опыт эколого-политической деятельности, накопленный другими государствами, постепенно воплощаясь в региональную экологическую политику.
7. Анализ правовых оснований, целей и принципов экологической политики
Европейского Союза показывает, что здесь происходят существенные сдвиги по
нескольким направлениям: а) охрана окружающей среды отнесена к числу
приоритетных направлений деятельности ЕС и государств-участников;
б) планирование эколого-политических мероприятий осуществляется в тесной связи
с планированием региональной, сельскохозяйственной, энергетической,
транспортной и торговой политики Сообщества; в) увеличиваются масштабы
финансирования мер по охране и восстановлению окружающей среды;
г) реализуется специальная программа «Города будущего в Европе», призванная резко повысить качество жизни городского населения и уровень защиты природной среды городов.
Опыт Европейского Союза в сфере реализации экологической политики применительно к городам и регионам России необходимо использовать по нескольким направлениям: региональное и локальное нормотворчество; выделение базовых направлений (политика обращения с коммунальными отходами, транспортная и иные политики); развитие новых форм сотрудничества между органами управления разных уровней и между администрацией городов и их населением; использование экономико - правовых инструментов с одновременным ужесточением методов государственного и общественного контроля за реализацией эколого - правовых мер.
Использование опыта Европейского Союза, по меньшей мере, может оказаться полезным при развитии правового регулирования экологической политики в России, при разработке рекомендаций для органов местного самоуправления, полномочия которых в области охраны окружающей среды ныне расширяются, при поиске компромиссов между федеральными и региональными властями.
8. На уровне субъекта РФ — г. Москвы фиксируются стабильные тенденции: а) расширение законотворческой инициативы; б) рост числа принятых законов и находящихся в процессе разработки законопроектов; в) расширение круга объектов правового регулирования; г) формирование конкретных правовых предписаний (правил поведения, требований, запретов, ограничений);
17
д) установление тесной связи между целями провозглашенной
экологической политики, состоянием окружающей городской среды и
содержанием законов; е) опережающее (по ряду направлений)
правотворчество; ж) использование современных, соответствующих
международной практике и опыту правотворческой деятельности городов Европейского Союза, инструментов и способов правового регулирования.
Практическое значение диссертационного исследования. Оно состоит в том, что анализ понятия, структуры и особенностей экологической политики, выводы об имеющихся недостатках ее реализации могут быть использованы в законотворческой работе, при планировании эколого-политических мер, а также в правоприменительной деятельности различных субъектов. Информация о методах, целях и средствах реализации экологической политики в городах Европы применима в целях регионального планирования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейшей научной разработке данной проблематики, а также в учебном процессе — при преподавании курса «Экологическое право» в юридических и других вузах.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в опубликованных работах, а также докладывались на Девятой и Десятой конференциях, посвященных актуальным проблемам экологического и земельного права (Софрино-2004, 2005 гг.), на Международной конференции, посвященной актуальным проблемам уголовного права и криминологии (Казахстан, 2004 г.).
Полученные в результате проведенного исследования данные и выводы использовались при обсуждении, работе над поправками и принятии ряда законов г.Москвы: от 12.05.2004 г. № 32 «О государственном экологическом контроле в городе Москве», от 20 октября 2004 г. № 65 «Об экологическом мониторинге в городе Москве», от 24 ноября 2004 г. № 79 «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в области охраны окружающей среды», от 2 марта 2005 г. № 9 «О комплексном природопользовании».
18 Кроме того, результаты исследования нашли свое применение при решении практических проблем, возникающих как у органов исполнительной власти г. Москвы, так и у ее жителей. Это осуществлено, в основном, при обсуждении на заседаниях Правительства г. Москвы концепций и проектов разрабатываемых законов и программ, при обсуждении хода выполнения Целевой среднесрочной экологической программы на 2003-2005 г. и целевой долгосрочной программы до 2010 г., которое состоялось 28 июля 2005 г., а также при решении конкретных экологических проблем города, касающихся уничтожения зеленых насаждений, застройки зеленых зон, размещения автозаправочных станций рядом с особо охраняемыми территориями (например, в случаях с Крылатскими холмами, Сиреневым садом, Терлецкой дубравой и др.).
Наконец, апробация научных результатов осуществлялась в ходе обмена опытом между парламентариями Российской Федерации и других стран (Австрии, Италии, США, ФРГ)
Обоснование структуры работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и приложений, включающих в себя таблицы анализа законотворческой деятельности субъекта Федерации - г. Москвы, список использованных при работе над диссертацией законодательных и иных нормативных правовых актов РФ и ЕС и библиографию.
Понятия и виды экологической политики
Экологическая политика представляет собой масштабную деятельность, в которую вовлечено значительное число субъектов: от высших органов государственной и исполнительной власти страны, партий и политических деятелей до отдельных граждан и их объединений, в той или иной форме принимающих участие в подготовке и реализации решений, которые оказывают или могут оказать воздействие на состояние и качество окружающей среды, либо на ее сохранение, восстановление и охрану.
При всей важности экологической политики, особенно в России, где экономика столь сильно зависит от торговли окружающей средой (добыча полезных ископаемых, экспорт нефти, газа, металлов, древесины и других природных богатств), а на здоровьи населения столь негативно сказываются неблагоприятные факторы, по сравнению с экономической, военной или социальной политиками, эта деятельность явно недооценивается. Подтверждением такого положения является, например, тот факт, что Военная и Морская доктрины, Доктрина информационной безопасности были разработаны и приняты раньше, чем Экологическая доктрина. При этом они были приняты указами Президента РФ , в то время как Экологическая доктрина — распоряжением Правительства РФ3. Правда, следует оговорить, что 1 апреля 1996 г. Указом Президента РФ была принята — во исполнение взятых на себя Российской Федерацией международных обязательств4 -Концепция перехода России к устойчивому развитию»5, а до этого - «Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» от 4 февраля 1994 г.6
В эколого-правовой литературе понятие экологической политики разработано недостаточно, хотя ее содержание, отдельные направления и гарантии реализации исследуются многими авторами. Так, можно отнести к кругу вопросов, являющихся исходными для определения и реализации экологической политики: - конституционные основы охраны окружающей среды7; - правотворчество, осуществляемое на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации8; - структуру, систему и компетенцию органов исполнительной власти, осуществляющих управление в области охраны окружающей среды и природопользования ; - участие общественности в принятии экологически значимых решений и защиту публичных интересов10; - планирование, финансирование мероприятий11 по реализации экологической политики и содержание иных обеспечивающих мер, в том числе деятельность правоохранительных органов и судов12; - организация в сфере обеспечения экологической безопасности населения и территорий13.
В литературе предложено определение государственной экологической политики как совокупности решений и действий, осуществляемых уполномоченными органами власти и управления в области охраны окружающей среды в масштабах государства по различным направлениям, а также используемых для этого правовых и лежащих вне сферы права способов и средств14. Подчеркивается, что в государственной экологической политике могут быть выделены отдельные элементы: правовая, экономическая, сельскохозяйственная, транспортная и другие, а также приоритетные, перспективные, долгосрочные и текущие задачи15.
Это определение понятия, структуры и сущности экологической политики, на наш взгляд, является исходным для ее понимания, но, тем не менее, нуждается в конкретизации. В первую очередь, таковая должна происходить путем раскрытия направлений государственной экологической политики, а также описания содержания, средств и способов ее осуществления. Но прежде чем обратиться к содержанию указанных понятий, приведем еще несколько позиций, отражающих эволюцию взглядов российских ученых на понятие экологической политики.
В этой связи отметим, что некоторые авторы, рассматривающие данную проблему, вообще не предлагают ни определения государственной экологической политики, ни ее структуры, либо иной систематики. Так, В.В. Вараксин в одном из параграфов своего пособия, озаглавленном «Экологическая политика Российского государства»16, излагает материал о конституционных нормах, регулирующих экологические права граждан, предметы ведения и другие вопросы, затем описывает положения Экологической доктрины и некоторых других документов, коротко характеризует преамбулу и перечисляет иные статьи Федерального закона «Об охране окружающей среды». Лишь в заключение он отмечает, что: «Реализация экологической политики происходит различными способами, в том числе путем применения правовых средств»17, но не раскрывает ни содержания способов, ни параметров используемых средств.
В свое время О.С. Колбасов, опубликовавший книгу «Экология: политика — право», не счел возможным (или необходимым) давать определение экологической политики. Но, тем не менее, в этой работе, оказавшей определяющее воздействие на формирование экологической политики и экологического права в СССР, он рассматривал проблемы сущности охраны природы, выделяя здесь идеологические концепции в экологии, охрану окружающей среды как постоянную функцию социалистического государства (что для того времени было олицетворением именно политики), анализировал правовые системы в области охраны окружающей среды, в том числе связи национального и международного права, а также концепции права окружающей среды. Кроме того, заключительная глава его книги посвящена государственному управлению в области охраны природы. Здесь он рассматривал не только вопросы системы и компетенции соответствующих органов, но также понятие и особенности государственного экологического управления и, главное, поставил вопрос о необходимости консолидации системы государственного управления в области охраны окружающей среды18.
Источники права, регулирующие эколого-политические вопросы
Экологическая политика в Российской Федерации осуществляется на основе и в соответствии с положениями Конституции РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации ведомственными актами, актами органов местного самоуправления. Следовательно, отдельные эколого-политические мероприятия, обозначенные в законах и актах более высокой юридической силы, все же могут быть детализированы в ведомственных или локальных актах. Это ставит важную проблему соотношения источников права, регулирующих отношения в области экологической политики. Подход к ней влияет на понимание содержания, признаков и целей экологической политики.
Поэтому обратимся к основополагающим актам — Конституции РФ, федеральным законам, устанавливающим основы и принципы государственной экологической политики (в общем плане), к указам Президента РФ, формирующим ее цели, принципы, направления и средства реализации, а также к дополняющим их актам Правительства РФ. Хотя надо сказать, что в ряде случаев акты Правительства РФ могут выступать и в роли основного источника права (распоряжение, которым принята Экологическая доктрина Российской Федерации). Следует при этом учитывать, что, если исходить из широкого понимания источников права51, то необходимо включать в число источников права, регулирующих поведение людей в сфере экологической политики, соответствующие разделы или положения партийных программ, иных принимаемых общественными объединениями документов. Напомним в этой связи о эколого-политических заявлениях партии «Яблоко» по поводу пакета законопроектов о ввозе радиоактивных отходов в Россию, о массовых акциях протеста населения против принятия этих законов, т.е. юридически значимые действия сотен тысяч людей по реализации своих экологических прав, пытавшихся оказать влияние на принятие важного эколого-политического решения.
В отечественной литературе подробно проанализированы конституционные основы охраны окружающей среды52. Пожалуй, можно утверждать, что в данном случае они являются и базовыми, исходными положениями национальной экологической политики.
Конституция РФ содержит ряд норм, необходимых для формирования, развития и реализации экологической политики всеми участвующими в этих процессах субъектами права — государством в целом, субъектами РФ, органами государственной, исполнительной и судебной власти разного уровня, муниципальными образованиями, гражданами и их объединениями.
В соответствии с разработанными в отечественной доктрине позициями, конституционные нормы об экологической политике разделяются на общие и специальные. К общим М.М. Бринчук относит нормы о государственном устройстве, содержащиеся в гл.1 Конституции РФ. Эти положения Основного закона нашей страны можно трактовать как устанавливающие статусные характеристики субъектов экологической (государственной) политики. К специальным нормам М.М.Бринчук относит нормы, определяющие предметы ведения (исключительного и совместного) Федерации и ее субъектов. Эти нормы устанавливают сферы экологической политики и рамки соответствующей деятельности осуществляющих ее субъектов. Далее, он включает в эту же группу нормы, устанавливающие экологические права граждан, и т.п.53 Отметим, что блок конституционных норм об экологических правах граждан создает легитимную основу высшего - конституционного - уровня для реализации эколого-политических мер. Это свидетельствует не только об их (граждан России) возможностях участвовать в осуществлении экологической политики и легитимных формах такого участия (референдумы и проч.), но также обозначает важнейшее направление государственной экологической политики, состоящее в защите экологических прав граждан.
Конституционные нормы об экологической политике исследованы российскими специалистами неравномерно. До настоящего времени большее внимание в литературе уделялось анализу конституционных экологических прав граждан, особенно на благоприятную окружающую среду и на доступ к экологической информации, а также праву иметь в частной собственности землю и другие природные ресурсы54. Значительно меньшее внимание специалистов привлекают конституционные экологические права субъектов Российской Федерации. Безусловно, эта проблема затрагивается в работах, посвященных развитию регионального экологического законодательства, особенностям правотворчества субъектов Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования, и в общих обзорах полномочий субъектов РФ55.
Практика показала, что недостаточное внимание к конституционным экологическим правам субъектов Федерации не позволило выдвинуть аргументы против их ущемления. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений к Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 122-ФЗ56 многие полномочия в области государственного экологического контроля и в иных сферах были переданы муниципальным образованиям. Это решение федерального законодателя существенным образом изменило подходы к государственной экологической политике и иначе определило круг и полномочия субъектов ее реализации. Укажем, что в Москве с помощью дополнительных согласительных процедур введение в действие отдельных положений упомянутого Закона отложено до 1 января 2006 г.
Таким образом, можно сделать вывод, что недостаточное внимание доктрины к проблемам экологической политики в целом, к ее конституционным основаниям, в первую очередь при реализации эколого-политических мер субъектами Российской Федерации, порождает практические трудности, а иногда и конфликты политического, экологического, правового характера . Тем не менее, при рассмотрении проблемы разграничения предметов ведения, вопросы конституционно-правового регулирования эколого-политической деятельности субъектов Федерации в литературе, как правило, затрагиваются в «скрытой» форме, т.е. не говорится прямо, что речь идет об анализе экологической политики, но имеются в виду ее составляющие (элементы, направления) — законотворчество, организационно обеспечивающая деятельность, финансирование, планирование и т.д.
Федеральное законодательство по вопросам экологической политики, как уже отмечалось, представлено актами различной формы: законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Особенности реализации региональной экологической политики в условиях мегаполиса
В отечественной и зарубежной экологической, экономической, юридической, социологической и иной литературе много пишут о региональных факторах, которые влияют на различные по своей природе процессы и явления, в том числе на охрану окружающей среды и использование (потребление) природных ресурсов, охрану здоровья, преступность и проч.
Учет особенностей региона в самых разных областях социальной жизни постоянно, хотя и в разнообразных формах, осуществлялся на протяжении всего развития общества и государства. Такой учет должен отражать и отражает практические потребности государственной власти, социального порядка и контроля68. Никакая государственная власть не в состоянии принимать социально-экологические, экономико-экологические решения, если она стремится к тому, чтобы эти решения были успешными, осуществлялись эффективно, достигали намеченного результата, без учета климата, состояния транспортных систем, обычаев жителей данного города, поселения, района, области, региона. Даже примеры эколого-значимых решений, принимавшихся в эпоху тоталитаризма, показывают неэффективность их реализации и обнажают целый спектр негативных социальных, социально-психологических и эколого-экономических последствий именно потому, что при их принятии не учитывались особенности региона или города, менталитета его жителей, способности окружающей среды к самовосстановлению и т.п. В наши дни - пока еще не во всех необходимых случаях - делаются попытки компенсировать эти и другие эколого-политические и экономико-политические решения. Наглядный пример: совокупность федеральных законов о гарантиях прав коренного населения Севера, Сибири и Дальнего Востока, о территориях традиционного природопользования. Игнорирование региональных особенностей, идеология «одной гребенки», как показывает практика реализации экологической политики в целом (и накопленная в ходе исторического развития страны, и сегодняшнего дня), или принятия решений о проведении какого-либо отдельного направления политики или отдельного эколого-политического мероприятия в жизнь, всегда вызывало и вызывает (или вызовет в будущем) наступление негативных последствий, и приводит к усугублению не только региональных экологических кризисов, но и к ухудшению общенационально экологической ситуации, а иногда может вызывать — при особо неблагоприятном развитии событий — и глобальный социально-экологический кризис (Аральское море, гибель тропических лесов и проч.).
Под экологической политикой в ее региональном разрезе на основе рассмотренных ранее общетеоретических положений понимается вся совокупность специально разработанных, т.е. осознанно и целенаправленно осуществляемых мер по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности населения и территорий, взятых в разных масштабах. Экологическая политика, как уже говорилось, для выделения специфических аспектов разбивается на иерархически взаимоподдерживающие совокупности специальных мер: государственная экологическая политика — межрегиональная экологическая политика (например, осуществляемая в Москве и Московской области, Санкт-Петербурге и Ленинградской области) - региональная экологическая политика -политика охраны окружающей среды в городах и поселениях, иная локальная экологическая политика, осуществляемая на территориях вне поселений и на отдельно взятых объектах.
В литературе под региональным подходом понимают любую реально осуществляемую адаптацию более общих стратегии и тактики управления, а также формирование и осуществление стратегий и тактик, специально предназначенных для территориально обособленного (пространственно-географически, экономически, юридически, политически) объекта управления69. Понятно, что такое обособление не является и не может являться абсолютным.
Здесь также надо учитывать, что разброс между регионами с точки зрения состояния и качества окружающей среды, финансирования природоохранных мероприятий, уровня антропогенного воздействия и других показателей чрезвычайно велик. На наш взгляд, вряд ли он может быть объяснен только объективными факторами. Большую роль играет и субъективный фактор политической воли, а также заинтересованность субъектов эколого-политической деятельности.
С учетом вышеизложенного можно сделать два вывода. Первый: органы экологического управления определенным образом учитывают особенности региона, в котором они осуществляют организационную, хозяйственную, контрольно-надзорную деятельность по управлению охраной окружающей среды и природопользованием; но учет региональной специфики должен быть относительно устойчивым и существенным. Иными словами, его можно определить как качественное состояние экологической политики. Второй: трудно выявить какие-либо тенденции такого учета, поскольку система, структура и функции органов экологического управления в нашей стране постоянно подвергаются изменениям.
После 1993 г., когда регионы (субъекты Российской Федерации) получили от федеральной власти значительную реальную самостоятельность, было зафиксировано усиление в принимаемых на уровне субъекта РФ планах и программах по охране окружающей среды региональной специфики. При этом использовалась разнообразная информация. В состав данных включались показатели, которые характеризуют демографическую, социально-экономическую, медицинскую и санитарно-эпидемиологическую ситуацию в регионе; состояние, тенденции экологической преступности и правонарушений; факторы, негативно или позитивно влияющие на экологическую правонарушаемость; эффективность работы в сфере борьбы с правонарушениями, а также показатели качества и состояния природных ресурсов и др.
Тем не менее, даже на основании приведенных выше мнений ученых-экологов, фактов и статистических данных следует признать, что реально по многим своим проявлениям экологическая политика в стране одновременно и учитывала региональные различия, и по многим, возможно важнейшим направлениям, оказывалась формальной, пренебрегала ими. Такой подход на протяжении 57 длительного времени проявлялся, например, в экологическом планировании. Это выражалось в формальности планов территориального характера, отмечавшейся многими исследователями и прежде. Труднее выявить отсутствие связи ресурсного обеспечения (например, подготовки кадров) с региональной спецификой. Но, тем не менее, оно также распространено на практике.
Цели и принципы экологической политики и права Европейского Союза
Европейское право как основа определения целей и принципов экологической политики ЕС. Европейское право (право ЕС) и европейская политика, начиная с создания первых Сообществ, т.е. сначала 50-х годов прошлого столетия, чрезвычайно интенсивно развиваются и, главное в данном случае, - все больше и больше влияют (позитивно или негативно) на процессы принятия решений и практику их осуществления в сфере охраны окружающей среды. Здесь, с одной стороны, применительно к экологической политике накоплен важный опыт принятия эколого-политических решений, программ действия по охране окружающей среды, правового регулирования, судебной практики, осуществления экономических и экономико-правовых мероприятий, разделения компетенции между органами (законодательными, исполнительными и судебными) Сообщества и государств-участников ЕС. С другой - объем экологически значимой деятельности Европейского Союза постоянно растет и, соответственно, увеличиваются задействованные финансовые, кадровые и правовые ресурсы.
Основополагающие договоры ЕС предоставляют органам Сообщества очень обширную компетенцию по созданию правовых актов, прямо действующих в государствах-участниках и «вытесняющих» национальное право. Право Европейского Союза (Сообщества) занимает особое место среди традиционно выделяемых правовых систем151. С.Ю.Кашкин определяет право Европейского Союза как самостоятельную правовую систему, возникшую в результате усилий по строительству «единой Европы» и выделяет такие его черты как интеграционность, распространенность действия на территорию всех государств, входящих в ЕС (ныне их 25), самостоятельность по отношению к международному публичному праву, наднациональность (транснациональность, надгосударственность) . При этом нужно иметь в виду сложности, связанные с разграничением права Европейского Сообщества и Европейского Союза153.
В литературе подчеркивается, что учет компетенции органов ЕС в области правотворчества, управления и судебной деятельности, а также сложное переплетение структуры национального европейского судопроизводства при судебном контроле применения европейского права позволяют понимать европейское право как отдельный, независимо существующий правопорядок, который в своих основах сумел отделиться от конструкции международных договоров и развиться независимо от правопорядка стран-членов ЕС. Все сказанное в полной мере относится и к европейскому экологическому праву154. Приведенные общие положения позволяют перейти к рассмотрению его связей с экологической политикой Европейского Союза, входящих в него государств, их регионов и городов.
Не останавливаясь специально на вопросах об источниках права ЕС, его системе и структуре, поскольку они подробно освещены не только в зарубежной, но и в отечественной литературе155, укажем лишь на основополагающее значение Договора об образовании Европейского Сообщества и содержащихся в нем норм, в первую очередь, ст. 174156. При этом надо учитывать, что виды правовых актов, правовые формы, т.е. названные в Договорах Сообщества, не соответствуют по своим особенностям и содержанию категориям, распространенным в государствах-участниках157.
Значение целей и принципов. Цели и принципы экологической политики Европейского Союза (Сообщества) ориентируются на ст. 174 Договора об образовании Европейского Сообщества. Она гласит: «1. Политика Сообщества в области защиты окружающей среды имеет целью: - охрану, защиту и улучшение состояния окружающей среды; - защиту здоровья людей; - разумное и рациональное использование природных ресурсов; - обеспечение на международном уровне мер, связанных с решением экономических проблем в региональном и глобальном масштабах. 2. Политика Сообщества в области защиты окружающей среды имеет целью выход на качественно иной уровень охраны, учитывающий разницу ситуаций в регионах. Она основывается на принципах предупреждения и превентивных действий, возмещения ущерба окружающей среде, главным образом путем устранения его причин, и оплаты ущерба теми, кто его причинил. В этих условиях отвечающие современным требованиям охраны окружающей среды меры по гармонизации включают в соответствующих случаях положения о защите, уполномочивающие государства-члены принимать, исходя из экономических соображений, временные ограничения, подлежащие контролю на уровне Сообщества. 3. При выработке политики действий в области защиты окружающей среды Сообщество учитывает: - полученные научные и технические данные; - состояние окружающей среды в различных регионах Сообщества; - потенциальные преимущества и затраты, которые могут явиться следствием действий или их отсутствия; - экономическое и социальное развитие Сообщества в целом и сбалансированное развитие его регионов. 4. В рамках соответственно своих компетенций Сообщество и государства-члены сотрудничают с третьими странами и компетентными международными организациями. Формы сотрудничества Сообщества могут быть предметом соглашений между ним и другими заинтересованными сторонами, они вырабатываются и заключаются в соответствии со статьей 300.
