Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними как метод государственного управления и контроля 18
1 Понятие и виды методов государственного управления и контроля за оборотом прав на земельные участки 18
2 Источники правового регулирования государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними 33
3 Опыт зарубежных стран по государственной регистрации прав на земельные участки 58
Глава II Субъекты и объект государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними 70
Субъекты права на земельные участки и сделок с ними и их полномочия 70
2 Права на земельные участки и сделки с ними как объект государственной
регистрации 85
3 Специально уполномоченные государственные органы, регулирующие правоотношения по предоставлению и обороту земельных участков 101
Глава III Основания и порядок государственной регистрации прав на земельный участок и сделок с ним 116
1 Основания государственной регистрации прав на земельный участок и сделок с ним 116
2 Порядок проведения государственной регистрации прав на земельный участок и сделок с ним 138
3 Основания отказа в государственной регистрации прав на земельный участок и порядок разрешения споров 149
Заключение 166
Библиография 175
- Понятие и виды методов государственного управления и контроля за оборотом прав на земельные участки
- Субъекты права на земельные участки и сделок с ними и их полномочия
- Специально уполномоченные государственные органы, регулирующие правоотношения по предоставлению и обороту земельных участков
- Основания государственной регистрации прав на земельный участок и сделок с ним
Введение к работе
Актуальность темы. Россия располагает огромными земельными ресурсами, но это национальное богатство страны используется крайне неэффективно. Начатая в 1991 году земельная реформа не доведена до конца, не создана система земельного законодательства. Земельный рынок и его инфраструктура находятся в стадии становления. Существующие механизмы распоряжения, владения, пользования землей ограничивают доступ к земельным ресурсам и не позволяют осуществлять перераспределение земли и передачу ее эффективным хозяйствующим субъектам. Отсутствует система гарантий прав на земельные участки, что приводит к снижению интереса инвесторов. Размеры и механизм начисления земельных платежей несовершенны, а их доля в бюджетах всех уровней мала. Десятки миллионов гектаров земли выведены из хозяйственного использования, идет деградация и снижение плодородия почв. При этом финансирование мероприятий в сфере землепользования осуществляется по остаточному принципу, вследствие чего система землеустройства близка к ликвидации. Земельные отношения крайне политизированы.
Из 130 млн. га земель, находящихся в частной собственности, 126 млн. га (97,2%) приходится на земли сельскохозяйственного назначения. На 01.01.99 г. доля этих земель, находящихся в собственности граждан, составила 98,2 млн. га (21,6%) и в собственности юридических лиц - 28,2 млн. га (6,2%). Из оставшихся 327,3 млн. га земель этой категории 319,5 млн. га (97,6%) предоставлена гражданам и юридическим лицам в пожизненное наследуемое владение, постоянное и срочное пользование или аренду.1 Отсюда можно сделать вывод о том, что подавляющая часть земель сельскохозяйственного назначения в настоящее время находится в руках частных землепользователей, на которых в первую очередь направлено регулирующее воздействие земельно -имущественных преобразований.
1 См.: Сай СИ. Земельно - имущественный комплекс России как объект регулирования // Правовое регулирование рынка недвижимости. № 2-3. М. 2000.
Выходом из такого сложного положения является определение основных направлений государственной земельной политики и разработка системы стратегических и тактических мероприятий по развитию земельной реформы в Российской Федерации.
Перед Россией стоит сложная задача завершения реформирования земельных отношений и создания российской национальной системы землепользования, которая позволила бы соединить свободу владения землей, ее эффективное использование и социальную справедливость при распределении земли.
В России завершен первый этап земельных преобразований. Произошли принципиальные, глубинные изменения в формах собственности на землю. Сельским и городским жителям бесплатно переданы в собственность миллионы гектаров продуктивных земель. Они получили земельные участки под сады, огороды, строительство жилья, для расширения личных подсобных хозяйств и организации крестьянских (фермерских) хозяйств.
В ходе земельной реформы к январю 1999 г. произошли значительные преобразования. Ликвидирована монополия государственной собственности на землю.
Проведена реорганизация 23,5 тыс. колхозов и совхозов, осуществлена приватизация 115,9 млн. га их земель. В итоге 11,8 млн. работников бывших колхозов и совхозов стали собственниками земельных долей. Сформирован значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств (270,2 тыс. хозяйств), в распоряжение которых передано 13,8 млн. га. земель. Создан фонд перераспределения земель на площади около 32 млн. га. В собственность граждан передано 138 млн. гектаров или 63 процента всех сельскохозяйственных угодий страны. Дополнительно еще около 4 млн. граждан
могут стать собственниками сельскохозяйственных земель в ходе дальнейшей приватизации сельскохозяйственных угодий.1
Собственниками приватизированных предприятий и иных объектов недвижимости выкуплено свыше 10 тыс. земельных участков под такими предприятиями и объектами.
Органам местного самоуправления передано в ведение 36,4 млн. га земель (153,3 тыс. сельских населенных пунктов с прилегающими территориями). В городах и поселках городского типа из 7,5 млн. га земли в собственность граждан и юридических лиц передано 6 процентов земли.
Решена в основном проблема обеспечения граждан земельными участками. 43,6 млн. граждан имеют земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства и огородничества, индивидуального жилищного и дачного строительства. В настоящее время в их собственности, владении и пользовании находится около 8,3 млн. га земель. Средний размер земельных участков личных подсобных хозяйств вырос с 0,19 до 0,36 га, а для садоводства - с 0,06 до 0,08 га.
Зарегистрированы права граждан и юридических лиц на большую часть земельных участков. Документы, удостоверяющие права на землю, выданы 35 млн. граждан и 672 тыс. юридических лиц и крестьянских хозяйств.
Введена плата за пользование землей. Ставки земельного налога и арендной платы дифференцированы в зависимости от местоположения и качества земельных участков.
Обеспечены поступления земельных платежей в бюджеты всех уровней: в 1995 году - 3,3 трлн. рублей, в 1996 году - 5,4 трлн. рублей, в 1997 году - 9,5 трлн. рублей (в ценах соответствующих годов).
Формируются основы земельного рынка и его инфраструктуры. Количество сделок с землей постоянно возрастает, и в настоящее время достигло 450 тысяч в год. Приводя в пример Саратовскую область необходимо отметить, что за 2000
1 См.: Постановление Правительства РФ 26.06.99 г. № 694 «О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы» // С.З. РФ 05.07.99 г. Ст. 3379.
г. зарегистрировано 5965 сделок с правами на земельные участки.1 Создается автоматизированная система государственного земельного кадастра и регистрации прав на землю. В ряде регионов осуществлена массовая оценка земель и ценовое зонирование территорий.
Несмотря на ряд положительных моментов первого этапа земельной реформы, процессы реформирования в целом протекали непоследовательно, бессистемно и крайне медленно.
В связи с отсутствием Земельного кодекса Российской Федерации не создана стройная система земельного законодательства.
На государственном уровне отсутствуют четкая и обоснованная концепция, программы и планы реализации земельной политики, четко не определены полномочия органов, ответственных за проведение земельной реформы.
Земельная реформа коснулась в основном земель сельскохозяйственного назначения. До сих пор не проведено разграничение земель на земли, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности.1
В аграрном секторе первый этап реформы не решил возложенных на него задач: собственники земельных долей не полностью реализуют права по их распоряжению; переход земель к эффективным хозяйствующим субъектам осуществляется медленно; новые субъекты ведения сельского хозяйства, возникшие в результате реорганизации сельскохозяйственных организаций и приватизации земли, не смогли увеличить продуктивность сельскохозяйственных угодий; не создана система ипотечного кредитования.
Крайне медленно идет приватизация земли в городах, что не позволяет привлекать достаточные объемы инвестиций и тормозит перераспределение городских земель на основе требований рынка и развития городов.
Финансовое, материальное и кадровое обеспечение реформ (особенно в 1997 и 1998 годах) осуществляется крайне плохо: в 1997 году финансирование
1 По архивным данным Саратовской областной регистрационной палаты.
земельной реформы из федерального бюджета составило менее 20 процентов от бюджетных назначений. В итоге в 1997 - 1998 годах были практически свернуты землеустроительные работы, тормозится создание земельного кадастра, оформление документов о правах на землю, проведение массовой оценки земель, экономического зонирования территорий и других работ.
Неудовлетворительно организована информационная и просветительская работа среди населения по вопросам земельных отношений.
Вступив на путь преобразований страны, Правительство Российской Федерации, определило одним из наиболее важных и приоритетных направлений своей деятельности, деятельность по формированию класса собственников земли.
Определение именно такого слоя населения России было тем более важно, что вопросы использования части земельных ресурсов предполагались, как земельная реформа.
Реформа имела целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР. В ходе реформы осуществляется наделение землей граждан, предприятий, организаций, учреждений, объединений и товариществ с закреплением их прав на землю в порядке, установленном законодательством РСФСР.3
Проведение земельной реформы Законом «О земельной реформе»1 от 23 ноября 1990 г. № 374-1, возлагалось на местные Советы народных депутатов, Государственный комитет РСФСР по земельной реформе совместно с Министерством сельского хозяйства и продовольствия РСФСР, Министерством
1 См.: Сай СИ. Земельно - имущественный комплекс России как объект регулирования // Правовое регулирование рынка недвижимости. М. 2000.
См.: «О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы». Постановление Правительства РФ 26.06.99 г. № 694 // С.З. РФ 05.07.99 г. Ст. 3379.
См.: Закон «О земельной реформе» от 23.11.90 г. № 374-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР 1990 №26. Ст. 327
лесного хозяйства РСФСР с участием других заинтересованных министерств и ведомств.
На Государственный комитет РСФСР по земельной реформе возлагались основные направления деятельности по обеспечению государственного контроля за распределением и использованием земель на территории Российской Федерации. К таким функциям закон отнёс следующие: землеустроительная, организационная, контрольная и консультативная функции по проведению земельной реформы.2
Земельная реформа явилась лишь одной из составляющих частей общей экономической реформы, проводимой в России.
Экономическая реформа в Российской Федерации, непосредственно связанная с изменением всей системы сложившихся земельных отношений на основе введения многообразия и равенства форм собственности и форм хозяйствования, повлекла за собой кардинальное изменение действующего на тот момент законодательства, регулирующего земельные отношения в целом.
Политические, экономические и правовые изменения в Российской Федерации повлекли и формирование необходимости в защите прав и законных интересов лиц участников правоотношений связанных с оборотом земельных участков.
Государственная политика в сфере защиты прав и законных интересов вышеуказанных лиц выразилась в реализации положения статьи 131 ГК РФ созданием системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним установлена в интересах государства и общества, а так же в целях охраны прав и законных интересов граждан и юридических лиц.3 Федеральный закон «О
См.: Там же. См.: Там же.
Крашенинников П.В. Вводный комментарий. // Законодательство о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. М.: Спарк, 1999.-143 с. С. 3-5.
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», принятый Государственной Думой 17 июня 1997г. и подписанный Президентом Российской Федерации 21 июля 1997г. (далее - Федеральный закон), указывает, что государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. При этом по закону государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права, что по существу означает презумпцию правильности регистрации прав. Соответственно, зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.
Гражданский кодекс Российской Федерации в ст. 131 устанавливает требование, согласно которому право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество - возникновение, переход, ограничение и прекращение — подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре.
Регистрации подлежат следующие права на недвижимость: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, право аренды, ипотека, сервитута, а также иные права в случаях, предусмотренных законом.
Российское земельное законодательство именно с моментом государственной регистрации связывает возникновение и прекращение тех или иных вещных прав на земельные участки. То есть государственная регистрация имеет не техническое, а юридическое (правообразующее) значение. Права на землю, жилище, здания, воздушные суда и другую недвижимость, приобретаемые лицами, возникают на основании юридического состава, включающего в себя два юридических факта: соглашение и акт регистрации договора. Только после регистрации договора покупатели, меняющиеся, одаряемые приобретают право собственности и, следовательно, получают возможность по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться недвижимостью, а арендаторы - право владеть и пользоваться арендованным имуществом и т. д.
Наряду со ст. 131 Гражданский кодекс содержит еще целый ряд норм, указывающих на необходимость государственной регистрации прав и сделок на недвижимое имущество: ст. 164 «Государственная регистрация сделок», ст. 223 «Момент возникновения права собственности у приобретателя по договору», ст. 433 «Момент заключения договора», а также другие нормы, содержащиеся как в первой, так и во второй частях Кодекса.
Порядок государственной регистрации и основания для отказа в регистрации устанавливаются Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Правилами ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и другими нормативными актами.
По правовой сути институт государственной регистрации прав на земельные участки определяет механизм правового регулирования государством правоотношений по вопросам оборота земель, механизм и правила реализации лицами - участниками соответствующих правоотношений правомочий по реализации полномочий землепользователей. А так же правовые последствия несоблюдения требований закона о государственной регистрации прав на земельные участки.
Таким образом, полагаем, очевидно, что институт государственной регистрации прав на земельные участки это механизм государственного контроля и управления процессами, в том числе и по защите имущественных прав участников оборота земель.
Целью настоящей работы является исследование вопроса государственной регистрации прав на земельные участки, участие государства в процессе государственной регистрации и правовое регулирование процесса приобретения, или реализации лицом права на соответствующий земельный участок. Права и обязанности государственных органов, юридических лиц, граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства при совершении сделок с земельными участками, подготовке документации для государственной регистрации и осуществлении полномочий землепользователей.
Объект исследования - государственная регистрация прав на земельные участки и её нормативно - правовая база.
Предметом исследования выступают: государственный контроль в сфере оборота земельных участков, полномочия специально уполномоченных государственных органов по вопросам регулирования рынка земель в Российской Федерации, общественные отношения по приобретению лицом вещного права на земельный участок, государственная регистрация совершаемых в отношении земельного участка юридически значимых действий.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является систематизация и анализ действующего законодательства по государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними. А так же анализ института государственной регистрации как метода государственного управления и контроля правоотношениями по распоряжению земельными участками.
Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:
обобщение и анализ действующего земельного законодательства;
объяснение правовой природы государственной регистрации прав вообще и государственной регистрации как инструмента правового регулирования земельных правоотношений;
анализ и выделение права на земельный участок как объекта правоотношения и положение земельного участка как предмета соответствующих правоотношений;
- дать оценку состояния земельного законодательства и законодательства о
государственной регистрации в качестве основного объекта правового
регулирования;
установить основные способы приобретения земельного участка в собственность;
изучить структуру государственных органов управления и контроля в области земельных правоотношений;
- выявить существующие правонарушения в области земельного
законодательства и законодательства о государственной регистрации прав на
земельные участки и сделок с ними, а так же те виды юридической ответственности, которые применяются;
- исследовать позитивные и негативные аспекты действующего
законодательства по регулированию отношений в области обращения земельных
участков;
- определить и обосновать предложения по совершенствованию правового
механизма обеспечения прав и охраняемых законом интересов в области
оборота земельных участков.
Методологической основой исследования является диалектический и системный подход к анализу и оценке фактического состояния земельного законодательства и законодательства о государственной регистрации, к выявлению правовой природы и факторов, влияющих на процесс государственной регистрации прав на земельные участки, к объяснению процесса приобретения прав на земельные участки, как объекта правового регулирования. Наряду с этим используются и общепризнанные методы исследования, такие как наблюдение, обобщение, сравнение и др.
Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы отечественных ученых в области теории государства и права: С.С. Алексеева,
С.Н. Братуся, Н.И. Матузова; A.M. Витченко, Р.Д. Лукича, А.В. Малько, В.В.
Борисова!; в области земельного и экологического права: Н.А.Сыродоева, С.А. Боголюбова, Н.И. Краснова, И.Ф. Панкратова, Е.А. Галиновской, Е.Г. Краюшкиной, Е.Л, Мининой; в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, П.В. Крашенинникова, Г.Ю. Елизаровой, В.В. Огородникова, Э.Н. Ренова, Б.М. Гонгало, К.Б. Ярошенко.
Основные выводы и предложения в диссертации основываются на Конституции Российской Федерации, Федеральном законодательстве, регулирующем земельные правоотношения и отношения по государственной регистрации прав, нормативно-правовых актах государственных органов управления и контроля, актах правоприменения, анализе существующей
ситуации, связанной с деятельностью специально уполномоченных государственных органов, регулирующих отношения по обороту земель, а так же анализе полномочий и компетенции вышеуказанных органов.
В настоящее время в работах некоторых российских учёных рассматриваются вопросы государственной регистрации прав на земельные участки, процесс проведения регистрации, необходимые документы (Е.А. Галиновская, Е.Г. Краюшкина, Е.Л. Минина).
Из обобщённых и проанализированных источников научных работ следует констатировать, что проблеме правового регулирования, процесса, механизма закрепления прав участников гражданского оборота на земельные участки, в юриспруденции обращается недостаточно внимания.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первое самостоятельное комплексное научное исследование института государственной регистрации прав на земельные участки, а так же обобщённый анализ деятельности государственных органов при совершении сделок с правом на земельный участок, регистрации права на земельный участок и сделки с ним.
Впервые исследуется правовая природа государственной регистрации прав на земельные участки, необходимость развития института государственной регистрации, проблематика соотношения нового правового института и установленных методов государственного контроля и управления определенными правоотношениями.
По нашему мнению государственная регистрация прав и сделок как правовой институт является первичным и основным способом государственной гарантии наступившего вещного права у лица на земельный участок.
Степень разработанности объекта исследования. В работах отечественных ученых исследуются отдельные аспекты правового обеспечения сделок с недвижимостью, в частности с земельными участками. Так в работах Н.А. Сыродоева, С.А. Боголюбова, Ю.Г. Жарикова, Е.А. Галиновской. В работах П.В. Крашенинникова исследуется вопрос о государственной регистрации прав и сделок с объектами недвижимого имущества, в работах В.В. Витрянского
исследуется вопрос о необходимости государственной регистрации сделок с земельными участками.
Монографические исследования в области государственной регистрации прав на земельные участки на сегодняшний день отсутствуют.
Научные результаты заключаются в том, что диссертация представляет собой первое самостоятельное и комплексное научное исследование правового регулирования отношений по приобретению земельного участка, правил и условий его государственной регистрации. При этом государственная регистрация вещного права на земельный участок рассматривается как самостоятельный объект правового регулирования. Используя системный метод, проявляющийся в правоотношениях, в работе представлены: субъекты отношений и их полномочия, объекты отношений и их правовой режим, источники правового регулирования, структура государственных органов управления и контроля, органов государственной регистрации, структура и виды методов управления земельными участками, и т.д. Основные положения, выносимые на защиту:
1. Государственная регистрация сделок с земельными участками и
регистрация прав на них формируется из отдельных видов специальной
деятельности, которые регулируются земельным (в том числе и
законодательством об охране земель), гражданским законодательством и
законодательством о государственной регистрации.
Государственная регистрация прав на земельные участки и сделки с ними относятся к методу правового регулирования, и имеет свою внутреннюю классификацию.
Приобретение земельных участков возможно на различных видах права, которые обуславливают вид правоустанавливающего документа.
4. Требования к документам, правила, регламентирующие процесс,
порядок и условия государственной регистрации разнятся в субъектах РФ.
Одновременно, требуется единый подход, вырабатываемый на уровне России к
формированию системы реализации субъектами правоотношений своих прав на
приобретение в собственность земельного участка, правил и порядка проведения соответствующих регистрационных действий.
5. Государственная регистрация прав на земельный участок производится
в регулируемых правоотношениях, где выделяются: субъекты отношений и их
права, обязанности; объекты правоотношений и их правовые режимы; основания
возникновения, изменения и прекращения этих отношений; порядок
прохождения отношений и т.д.
Сложившиеся государственные органы управления и контроля в области управления земельными ресурсами обладают необходимыми функциями, компетенцией и полномочиями для реализации положений земельной реформы в России.
Место регистрирующего органа в системе органов участвующих в обороте земельных участков, в реализации положений земельной реформы.
Однако следует отметить, что существуют проблемы взаимодействия государственных органов управления и контроля в области управления и контроля земельными ресурсами. Имеющиеся противоречия во взаимодействии можно устранить путем корректировки у этих государственных органов, дублирующих полномочий, уточнения объёма полномочий каждого.
8. Правовое регулирование любых общественных отношений
предусматривает и применение юридических санкций за несоблюдение тех или
иных предписаний государства в области регулируемых правоотношений. Для
объективности применения юридической санкции необходим сбор
соответствующих данных о совершении проступка именно данным
землепользователем. Сбор таких данных и предоставление компетентному
органу для принятия объективного решения и есть один из аспектов контроля и
управления земельными ресурсами со стороны государства.
9. Государство использует определенные методы в процессе правового
регулирования земельных правоотношений.
Государство, в пределах своей компетенции использует следующие методы: Метод запретов;
Метод субординации или властного приказа;
Диспозитивный метод;
Метод рекомендаций.
Вышеуказанные методы направлены на реализацию установленного государством порядка оборота земельных участков на рынке недвижимого имущества, выработку поведения участников правоотношений по реализации и приобретению земельных участков. Причём, методы правового регулирования направлены на установление поведения всех без исключения участников соответствующих правоотношений, в том числе и на государство, в том случае, если государство выступает как субъект правоотношения.
Практическая значимость исследования. Теоретические исследования настоящей темы, на взгляд автора, разрабатывают и детализируют положения обширного законодательства о земле и разрабатывают соотносимость земельного и гражданского законодательства в части государственной регистрации прав на земельные участки и сделки с ними.
Анализ института государственной регистрации прав как метода государственного управления земельными ресурсами.
В настоящее время крайне мала информированность, в том числе и практикующих юристов и, тем более землепользователей, о правовой природе государственной регистрации вообще и государственной регистрации сделок и прав на земельные участки, в частности.
Очевидно, что данная работа позволит более осмысленно подходить к проблеме государственных гарантий прав на земельные участки в период осуществления земельной реформы, позволит привести правоприменительную практику в единообразную форму на всей территории России, привлечет внимание субъектов соответствующих правоотношений и позволит им наиболее полно осуществлять свои права, реализовывать и отстаивать охраняемые законом интересы.
Установление механизма приобретения права лица на земельный участок, уверенность в деликтности приобретенного права, уверенность в соблюдении и
защите государством (посредством государственной регистрации наступившего права) правообладателя позволит сделать Россию притягательной для инвесторов, что в свою очередь положительно скажется на агропромышленном комплексе страны.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования реализованы в различных формах:
- выступлений о результатах исследования на различных научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах по проблемам земельных правоотношений;
публикации научных статей, сопрягающихся с темой исследования;
практическое применение положений настоящей работы в практике деятельности "Саратовской областной регистрационной палаты".
выступлений с результатами исследований на научно - практических конференциях, семинарах и круглых столах;
автор принимал участие в разработке проекта Закона о внесении изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Понятие и виды методов государственного управления и контроля за оборотом прав на земельные участки
Законодательство Российской Федерации, установив многообразие форм собственности на земельные участки не уменьшило право государства на контроль за использованием и эксплуатацией земельных участков, такое право государства было детализировано
Можно согласиться с точкой зрения Н. Сыродоева1, в соответствии с которой, государственное управление охватывает все земли, вне зависимости от вида права. Но, вызывает сомнение утверждение об отсутствии дифференциации управленческой функции государства в зависимости от вида и субъектов права собственности на землю.
Представляется, что государство, действительно сохранило за собой полномочия по контролю за использованием и охраной земель, кроме того, определенные моменты в регулировании правоотношений в сфере распоряжения собственниками и пользователями земельными участками. Например, действуют главы 4 и 5 Земельного кодекса, которые в совокупности с рядом положений, содержащихся в других статьях Земельного кодекса, регулируют порядок, условия изъятия земель для общественных и государственных нужд.
Но, землепользователь вправе пользоваться, владеть и распоряжаться земельным участком по своему усмотрению. Разумеется, что владение, пользование и распоряжение земельным участком не должно повлечь за собой нарушения прав и охраняемых законом интересов других субъектов права, а так же нарушения норм и правил землепользования, установленных государством.
Государство, в лице соответствующего органа, установившего определенные правила в части использования и содержания, эксплуатации, восстановления земель, посредством иного, специально уполномоченного органа, контролирует соблюдение норм и правил землепользователем. В то же время, нельзя говорить об идентичности таких функций государства как управление и контроль. Контроль сохраняется в том же объеме, вне зависимости от вида права на земельный участок и вида землепользователя, но управление земельным участком, находящимся в частной собственности физического лица, либо на праве собственности у юридического лица, существенно отличается от управления земельным участком, находящимся в собственности государства, в лице, непосредственно Российской Федерации, или одного из её субъектов.
Государство, признав за лицом титул землепользователя, и учитывая особую национальную значимость земель в Российской Федерации остаётся единым координирующим органом в вопросах контроля за использованием и эксплуатацией земель.
Следует заметить, что государство осуществляет именно контроль и управление процессом использования и эксплуатации земель, а так же за механизмом приобретения вещного права на земельный участок и совершения с ним сделки.
По мнению Ю.Г. Жарикова, в области землепользования государственное управление это распределительная деятельность государственных органов и органов внутрихозяйственного управления по организации рационального использования и охране земель.1 На сегодняшний момент государственное управление и охрана земель осуществляются государственными органами общей компетенции и специально уполномоченными органами.
Государственный контроль за использованием и охраной земель, осуществляемый специальными органами не означает общего контроля, который осуществляется каждым из этих органов. Законодательно определяется перечень уполномоченных органов и объем компетенции каждого из них в сфере государственного контроля за использованием и охраной земель. Действующее законодательство, а именно: Конституция Российской Федерации, Земельный Кодекс РСФСР, ряд Указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства РФ, в частности Постановление от 23.12.93 г., которым утверждается Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, а так же ряд иных нормативных актов, говорят о контролирующей и распорядительной функции государства в части надзора за использованием земель.
Земельное законодательство России предоставляет широкую хозяйственную самостоятельность пользователям и собственникам земли. Они сами, без вмешательства государства имеют возможность распоряжаться землёй, осуществляют внутрипроизводственное планирование использования и охрану земель. Но при этом именно государство устанавливает ряд правил, в части использования и охраны земель, нарушение которых влечет применение санкций к собственникам пользователям вплоть до изъятия у землепользования земельного участка.1 Государство осуществляет контроль за использованием земель как собственник и как орган власти.
И в том и в другом случае, имеет место государственный контроль за использованием и охраной земель, но функции такого контроля разнятся и зависят от правового положения государства в каждом конкретном случае.
Как собственник земельных участков государство участвует в хозяйственной деятельности относительно использования земельного участка. Разумеется, что государство участвует в хозяйственной деятельности посредством уполномоченных органов.
Как орган власти государство выступает вне зависимости от формы собственности имеющейся на земельный участок, и в этом случае выступает как орган, осуществляющий верховную власть на определенной территории, на которой, в свою очередь расположен и конкретный земельный участок.
Субъекты права на земельные участки и сделок с ними и их полномочия
Действующее земельное законодательство определяет субъектов земельно -правовых отношений. Как было указанно выше, совокупность нормативно -правовых актов различных органов выделяют земельный участок как объект права и соответствующего правоотношения.
Земельный участок становиться отправной точкой для развития земельных отношений в Российской Федерации. Оборот земельных участков допускается на территории России, ограничение в распоряжении земельным участком допускается только в силу Закона.
Указ Президента Российской Федерации от 27.10.93 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии земельной реформы в России», определяет в пункте 2, что граждане и юридические лица - собственники земельных участков имеют право продавать, дарить, а так же передавать земельный участок в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями.
Сторонами правоотношений по использованию, распоряжению и владению земельными участками современное земельное законодательство определило следующие категории: физические лица (граждане, лица без гражданства, граждане иностранных государств), юридические лица, муниципальные органы, государство, в лице органов общей и специальной компетенции (законодательных и исполнительных). Физические лица, выступающие субъектами земельно - правовых отношений должны отвечать, по общим правилам гражданского законодательства, о дееспособности и правоспособности. В то же время, если физическое лицо принимает, или намерено принять участие в земельно -(/ правовых отношениях, оно должно обладать, кроме обще гражданской правоспособности и дееспособности, земельной правоспособностью. Земельная правоспособность, при ближайшем рассмотрении, шире, чем общегражданская правоспособность. К такому выводу можно прийти, проанализировав положения статьи 18 ГК РФ и ряд отдельных положений нормативно - правовых актов, регулирующих земельные правоотношения. Наиболее ярким примером вышеназванного, по нашему мнению, будут являться положения Закона РСФСР от 22.11.90 г. № 348 - 1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».1 Статья 4 Закона устанавливает, что право на создание крестьянского хозяйства и на получение земельного участка для этих целей имеет каждый дееспособный гражданин РСФСР, достигший 18-летнего возраста, имеющий опыт работы в сельском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо прошедший специальную подготовку. В случае наличия нескольких претендентов преимущественное право на получение земельного участка имеют граждане, проживающие в данной местности. То есть, Законодатель определил, что для создания крестьянского хозяйства не достаточно обладать обще гражданской правоспособностью и дееспособностью. Заинтересованное, в создании крестьянского хозяйства лицо должно обладать ещё рядом специальных качеств, определённых именно земельным законодательством. Только наличие, определенных земельным законодательством специально определенных качеств позволит физическому лицу выступать стороной тех или иных земельно - правовых отношений. Законодатель в ряде нормативных актов разделяет категории физических лиц на граждан России и граждан, не имеющих Российского гражданства, вне w зависимости от их гражданской принадлежности к тому или иному государству. В связи с чем, представляется спорным мнение Е.А. Галиновской, которая считает, что законодательство не видит принципиальной разницы между этими Р двумя понятиями (граждане и физические лица). Статья 9 Гражданского Кодекса РСФСР определяла правоспособность только граждан РСФСР и других союзных республик, в то же время специально регламентировала правоспособность иностранных граждан и лиц без гражданства в главе XIII. Глава XIII Гражданского кодекса РСФСР действует и на сегодняшний момент, в части не противоречащей законодательным актам, принятым после 1990 года.2 Вопрос возможности заключения иностранцами и лицами без гражданства сделок по распоряжению или приобретению права на земельный участок отдельно действующим законодательством не регулируется. Это значит, что иностранцы и лица без гражданства пользуются равными с гражданами Российской Федерации правами. Полагаем необходимым заметить, что законодатель определил правила, по которым статус, ответственность, и иные моменты правоспособности для иностранных лиц и лиц без гражданства различны, несхожи со статусом граждан Российской Федерации. Так, статья 2 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что правила гражданского законодательства, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом. В свою очередь Земельный кодекс РСФСР прямо не ограничивает права иностранных граждан на приобретение, пользование, распоряжение земельными участками. Однако, некоторые нормативно - правовые акты Федерального уровня не выделяют граждан иностранных государств, лиц без гражданства в отдельную категорию участников земельных правоотношений. Например, Указ Президента Российской Федерации «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» говорит о гражданах - субъектах соответствующих правоотношений. Если использовать принцип буквального толкования нормы права, то, очевидно, что в Указе не идёт речь об иностранных гражданах или лицах без гражданства. Отношение к иностранным гражданам и лицам без гражданства как к собственникам или как к лицам, обладающим иными вещными правами на земельные участки, со стороны государства должно быть однозначно определенным. Кроме Федерального законодательства, ограничение прав иностранцев по вопросам землепользования содержится и в региональном законодательстве. Земельное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.1 Принимая во внимание, что субъект Российской Федерации имеет полномочия, в силу права, предоставленного Конституцией Российской Федерации, издавать нормативные акты, Саратовской областной Думой был принят Закон области «О земле». Статья 7 вышеуказанного Закона определила, что иностранные граждане могут выступать субъектами земельных отношений только на условиях, предусмотренных положениями этого Закона. В свою очередь, положениями статьи 44 Закона области определено, что иностранные граждане могут иметь земельные участки на территории Саратовской области только на праве аренды.
Специально уполномоченные государственные органы, регулирующие правоотношения по предоставлению и обороту земельных участков
Реализация на пороге XXI века земельных преобразований в России включает в себя несколько ключевых направлений, одним из которых является организация эффективного управления земельными ресурсами страны.1
Система государственных органов осуществляющих полномочия по регулированию и контролю за земельными правоотношениями сложна и далека от окончательного формирования.
Представляется, что такие органы следует условно разделить на органы общей компетенции и специальной компетенции. При этом, полномочия государственных органов должны быть разделены на органы по кадастровому учёту непосредственно земельных участков и органов по государственной регистрации сделок и прав за земельные участки. Представляется, что необходимо включить в число органов, входящих в систему органов выполняющих функции органов общей компетенции - органы законодательной власти. Эти органы должны быть включены в систему органов общей компетенции в силу полномочий по изданию нормативно - правовых актов, которые устанавливают обще государственные правила контроля за оборотом земельных участков, устанавливают правила предоставления земельных участков, совершения сделок с ними, устанавливают порядок проведения государственной регистрации, основания для её проведения, определяют органы специальной компетенции, определяю объём их полномочий.
Система федеральных органов специальной компетенции устанавливается Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Положения о комитете по земельной реформе и земельным ресурсам при правительстве РФ от 26.05.92 г. № 346 было установлено, что Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации (Роскомзем) является органом государственного управления по использованию земельных ресурсов, осуществлению земельной политики и земельной реформы в Российской Федерации и в своей деятельности подчиняется Правительству Российской Федерации. Основными задачами Роскомзема определялись: разработка мер по экономическому стимулированию и развитию новых форм хозяйствования на земле; государственный контроль за использованием и охраной земель, ведение мониторинга земель, землеустройства и государственного земельного кадастра; разработка федеральной, региональных и межрегиональных программ проведения земельной реформы, использования и охраны земель и обеспечение их реализации; Роскомзем, комитеты по земельной реформе и земельным ресурсам в краях, областях, автономной области и автономных округах, а также в районах и городах указанных административно - территориальных и национально территориальных образований и подведомственные Роскомзему предприятия и организации образуют систему Комитета. Роскомзем в соответствии с возложенными на него задачами: организует и координирует работу по проведению земельной реформы, осуществляет научное, кадровое, методическое и материально - техническое ее обеспечение, принимает участие в разработке и финансировании федеральной, межрегиональных и региональных программ проведения земельной реформы, использования и охраны земельных ресурсов; принимает в установленном порядке в пределах своей компетенции решения по вопросам земельной реформы, охраны и использования земельных ресурсов, обязательные для исполнения министерствами, ведомствами Российской Федерации, предприятиями, организациями, учреждениями, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности, а также гражданами; организует межевание земель, выполняет работы по установлению (восстановлению) административно - территориальных границ и их техническому оформлению; обеспечивает систематическое выявление неиспользуемых и нерационально используемых земель и создание социального земельного фонда для последующего перераспределения; и т.д. Настоящее постановление практически прекратило своё существование в связи со вступлением в действие Постановления Совета министров -Правительства РФ «Об утверждении Положения о комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 2 февраля 1993 г. N 104 Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем) являлся центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам земельных отношений и использования земельных ресурсов. Основными задачами Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству являлись: организация и проведение работ, связанных с приватизацией земель; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель; ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель; организация и проведение работ по землеустройству; создание банка данных о федеральных и других землях; Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству в соответствии с возложенными на него задачами: разрабатывает государственные программы рационального использования и охраны земель, восстановления плодородия почв, улучшения природной среды; осуществляет контроль за использованием средств, выделяемых на проведение работ по землеустройству, ведению государственного земельного кадастра и мониторинга земель: создает единый банк данных о наличии и состоянии земельных ресурсов: проверяет соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями (в том числе оборонными с учетом режима их посещения) и гражданами требований земельного законодательства по использованию и охране земель. Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем) прекратил своё существование после вступления в силу Указа президента РФ «О структуре Федеральных органов исполнительной власти» 30 апреля 1998 года № 483.
Основания государственной регистрации прав на земельный участок и сделок с ним
Законодательство, регулирующее отношения в части регистрации прав на земельные участки и сделок с ними, а в частности статья 17 Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» предусматривает перечень оснований для проведения действий по регистрации права на земельный участок.
Основаниями, установленными действующим законодательством являются: договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения объектов недвижимого имущества на момент совершения сделки; акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания; акты (свидетельства) о приватизации жилых помещений, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте осуществления приватизации на момент ее совершения; свидетельства о праве на наследство; вступившие в законную силу судебные решения; акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания; иные акты передачи прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявителю от прежнего правообладателя в соответствии с законодательством, действовавшим в месте передачи на момент ее совершения. Обязательным приложением к документам, необходимым для государственной регистрации прав, являются план земельного участка, участка О недр и (или) план объекта недвижимости с указанием его кадастрового номера. Действующее законодательство предусматривает, что земельные участки являются природными ресурсами, имеющими естественное происхождение и находящимися во взаимосвязи с другими природными объектами, поэтому ст. 129 ГК РФ устанавливает, что земля может переходить от одного лица к другому в той мере, в которой допускается оборот земельных участков. Гражданское и земельное законодательство регулируют условия заключения (совершения) и государственной регистрации сделок с земельными участками, а так же прав на них. При этом, считаем необходимым отметить, что относительно сделок с правом на земельный участок гражданское право является общим нормативно - правовым актом, регулирующим непосредственно возможность совершения сделок и обязательности регистрации прав на земельные участки. Земельное законодательство, в свою очередь устанавливает специальные правила оборота земельных участков, требования к субъектам правоотношений с вещными правами на земельные участки. Такая точка зрения высказана Жариковым Ю.Г.1, полагаем, что на практике такое разделение законодательного регулирования проявляется наиболее ярко при проведении государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с такими правами. Учреждение юстиции по государственной регистрации прав, при проведении регистрационных действий, выступает от имени государства, признаёт законность совершаемой сделки и возможность возникновения права на земельный участок у конкретного субъекта того или иного правоотношения. Статья 53 Земельного кодекса РФ закрепила основной принцип земельного права — это принцип целевого использования земельного участка. Фактически, такое положение вышеуказанного нормативного акта говорит о необходимости 118 сохранения после реализации права на земельный участок целевого назначения земельного участка. Q Проблема сохранения целевого назначения земельного участка возникает наиболее часто при реализации части земельного участка. В этом случае возникает необходимость выяснить, возможно ли, при разделе участка, использовать его в соответствии с его же целевым назначением. Очевидно, что ответ на данный вопрос может дать только специально уполномоченный государственный орган по кадастровому учёту земельных участков. Информация от такого органа должна быть получена регистрирующим органом в соответствии с положениями Закона «О государственном земельном кадастре» и Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». «Порядок купли - продажи гражданами РФ земельных участков»1 дублирует положения вышеуказанного Закона и отдельно пунктом 3 указывает, что ни продавец, ни покупатель не могут изменить целевого назначения продаваемого земельного участка. К аналогичным нормативно-правовым актам необходимо отнести и Указ Президента от 25.03.92 г. № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий». Выполняя предписания нормативно - правовых актов, в том числе Закона Саратовской области «О земле», Постановления Саратовской областной Думы «О «Временном положении о продаже земельных участков под приватизированными предприятиями и иными объектами недвижимости в Саратовской области, по которым оформлены сделки купли - продажи органами приватизации» и Распоряжение мэра города Саратова «О продаже на открытых торгах права аренды земельных участков под строительство объектов торгово-бытового обслуживания населения и земельных участков в собственность под строительство индивидуальных жилых домов» № 353-р1 в договорах на продажу земельных участков отдельным пунктом выделяется условие о целевом W назначении земельного участка, а так же об обязанности покупателя не изменять целевого назначения земельного участка. В этих нормативно-правовых актах определялся и порядок реализации правомочий на заключение договора купли-продажи. Система государственной регистрации сделок с земельными участками, прав на них, существовала задолго до создания системы учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Договор купли-продажи (купчая) подлежал нотариальному удостоверению, а так же регистрации его в соответствующем комитете по земельным ресурсам и землеустройству.2 Указание в Законе Российской Федерации на существовавший порядок определило и систему органов Государственного земельного комитета как специально уполномоченных государственных регистрирующих органов. На сегодняшний день система органов государственной регистрации прав на земельные участки изменена ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
В настоящий момент, очевидно, что требование вышеуказанного Закона 1992 года, в части нотариального удостоверения сделок с правами на земельные участки устарело и на сегодняшний день обязательного нотариального удостоверения не требуется.
К такому выводу можно прийти, проанализировав требования статьи 550 ГК РФ и отдельные положения Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Похожие диссертации на Государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними как метод государственного управления и контроля в сфере земельных отношений
