Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. История возникновения и развития лесного законодательства
1 . Правовое регулирование лесных отношений в до революционной России
2 . Развитие лесного законодательства в советской России (1917-1993 гг.).
Глава 2. Государственное управление в области использования и охраны лесов
1. Понятие, особенности управления в области использования и охраны лесов; система органов государственного управления в данной сфере .
2.Основные государственные мероприятия по организации рационального использования и охраны лесов.
Глава 3. Правовое регулирование использования и охраны лесов
1 . Право лесопользования: понятие и виды . 88
2.Правовые меры охраны лесов. 130
3.Ответственность за нарушение лесного законодательства
Заключение 170
Библиография
- Правовое регулирование лесных отношений в до революционной России
- Развитие лесного законодательства в советской России (1917-1993 гг.).
- Понятие, особенности управления в области использования и охраны лесов; система органов государственного управления в данной сфере
- Право лесопользования: понятие и виды
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В условиях становления Российского правового государства, обретения новых экономических связей, развития рыночных отношений проблемы рационального использования и охраны лесов приобретают особую остроту и актуальность.
Россия - мировая лесная держава. Ее леса, составляющие более четверти лесного покрова Земли и 69 процентов территории страны, играют важнейшую роль в обеспечении экологической безопасности всей планеты1.
Многолетнее бесхозяйственное лесопользование привело к значительному ухудшению состояния национального лесного фонда. Данный процесс является в какой-то мере отражением общемировой тенденции уменьшения площади лесов в результате усиливающегося антропогенного давления на природно-территориальные комплексы. Вместе с тем значительно возрастает роль лесов с точки зрения сохранения биологического разнообразия растительного и животного мира, выживания самого человека. Именно поэтому в рекомендациях десятого Мирового лесного конгресса (1992) говорится о назревшей необходимости становления и развития лесной политики не только в рамках отдельного государства, но и мирового сообщества в целом, подчеркивается важность объединения усилий для разработки механизма лесоуправления на межгосударственном, региональном, национальном уровне.
Рациональность лесопользования, эффективность лесоохраны предопределяются в значительной степени оптимальностью системы государственного управления в этой области с учетом особенностей произрастания лесов.
Важнейшей гарантией дальнейшего совершенствования лесного законодательства, законодательства о природопользовании в целом, является Конституция Российской Федерации, закрепившая право каждого гражданина на охрану здоровья и окружающей природной среды.
В условиях активизации законотворческого процесса практический интерес представляет анализ проблем организационно-правового обеспечения использова ния и охраны лесов, разработка оптимальной концепции совершенствования государственного управления в этой области.
В целом, актуальность правовой проблемы рационального использования и охраны лесов объясняется, во-первых, тем, что с каждым годом все больше обостряется сама проблема использования и защиты лесов, с учетом региональных и местных антропогенных условий, во-вторых, тем, что в практической организации правовой охраны и защиты лесов, в условиях формирования федеративного правового государства (ст. 1 Конституции Российской Федерации), значительно возросла роль законотворчества субъектов Российской Федерации.
В-третьих, актуальность научного исследования правовых проблем рационального использования и охраны лесов объясняется необходимостью их совершенствования применительно к существенно изменяющимся социально-экономическим условиям общественной жизни России последних лет.
Выбор темы диссертационного исследования предопределен актуальностью проблемы, недостаточностью исследований, учитывающих особенности лесного законодательства Российской Федерации и практики его применения.
Степень научной разработанности темы.
Проблемы рационального использования и правовой охраны лесов исследовались в той или иной степени в работах Г.А.Аксененка, А.Б.Брониной, В.Ф.Горбового, Р.К.Гусева, Л.А.Заславской, И.А.Иконицкой, О.М.Колбасова, Н.И.Краснова, О.И.Крассова, Е.В.Лаевской, Е.И.Немировского, В.В.Петрова, Г.Н.Полянской, Е.Н.Пугач, Б.Н.Цветкова, Р.Хайитова, Ю.С.Шемшученко и других.
Их выводы и рекомендации оказали бесспорно позитивное влияние на процессы законотворчества и правоприменения в области лесопользования и лесоох-раны и в свою очередь стали базой для многих заключений и предложений представленной работы.
Автором изучались труды русских исследователей лесного законодательства дореволюционного периода С.Ведрова, Н.И.Фалеева, Н.В.Шелгунова.
Учитывая многоаспектный характер проблем рационального использования и охраны лесов, средств их совершенствования, диссертант по мере необходимости использовал работы представителей лесохозяйственной, экономической науки, Г.Ф.Морозова, М.М.Орлова, П.П.Петрова, С.Г.Синицына, В.А.Шубина.
Признавая важность вклада ученых в разработку правовых проблем рационального использования и охраны лесов, государственного управления в этой области, необходимо отметить, что они требуют дополнительного изучения с учетом специфики новых экономических условий - развития рыночных отношений.
Актуальность темы, важность ее углубленной разработки, сложность проблем предопределили цели и задачи исследования.
Объект исследования.
Теоретические и практические вопросы правового режима рационального использования и охраны лесов.
Цели исследования заключаются в правовом анализе основных теоретических и практических проблем использования и охраны лесов в Российской Федерации, выработке концепции государственного управления в этой области применительно к новым экономическим условиям, обосновании рекомендаций по совершенствованию действующего лесного законодательства.
Цели исследования достигаются путем решения следующих задач:
- выяснения сущности и направлений развития правовых проблем рационального использования и охраны лесов;
- исследования состояния и направлений совершенствования государственного управления в области лесопользования и лесоохраны в условиях рыночных реформ;
- рассмотрения деятельности государственных органов общей компетенции по осуществлению функции управления лесным фондом и, особенно, систему, место и роль специальных органов в области экологии;
- проведения комплексного анализа российского лесного законодательства для определения параметров его развития в современных условиях;
- сформулирования и обоснования конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование лесного законодательства Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные представления о государстве и праве, данные о лесных принципах, разработанных на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро в 1992 году.
В диссертации использованы следующие общенаучные и частнонаучные методы: диалектический, исторический, логический и конкретно-социологический, статический, сравнительный, функциональный.
В качестве теоретической основы диссертации была использована общая научная литература по теории государства и права, экологическому, земельному, конституционному, административному, гражданскому, уголовному и другим отраслям права, а также относящиеся к предмету исследования работы по истории, философии, экономике.
Были изучены нормативно-правовые акты по лесному праву дореволюционной России, советского, так и постсоветского периода, а также Федеральная целевая программа "Леса России" на 1997-2000 годы, Федеральная целевая программа "Охрана лесов от пожаров" на 1999-2005 годы, Областная программа развития лесного хозяйства Саратовской области на 1997-2000 годы.
Нормативную основу работы составили Конституция Российской Федерации, законодательные и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, относящиеся к предмету исследования.
Научная новизна исследования.
Научная новизна работы заключается в том, что она является попыткой комплексного теоретического исследования правовых проблем рационального использования и охраны лесов, государственного управления в этой области, что позволяет выявить существующие пробелы в правовом регулировании лесных отношений и практике применения законодательства.
Диссертант выносит на защиту ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций, которые обладают элементами новизны, представляют определенный теоретический и практический интерес:
- рассматривается объективная тенденция ликвидации юридического разделения лесного фонда и земель лесного фонда;
- обосновывается концепция охраны природных объектов непосредственно в процессе их использования, а не в отрыве от него;
- указывается на необходимость восстановления в структуре федеральных органов исполнительной власти самостоятельного федерального органа, осуществляющего управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов;
- подчеркивается целесообразность координации деятельности лесохозяйственных предприятий по заготовке конкретной продукции, организации действенного государственного контроля за заготовками в целях решения проблемы рационального использования и охраны недревесных ресурсов леса, отсутствия достоверных данных о запасах этой продукции, ее учете;
- предлагается внести дополнения в ст. 62 КоАП РСФСР "Нарушение установленного порядка использования лесосечного фонда, заготовки и вывозки древесины и заготовки живицы", усилить административную ответственность, увеличить санкцию за лесонарушения;
- указывается на необходимость решения комплекса вопросов культурно- оздоровительного лесопользования в Правилах пользования лесом для массового отдыха населения, принятых на уровне субъектов Российской Федерации;
- дается переосмысленное понятие правовой охраны лесов;
- обосновывается суждение о невозможности ограничения правовых решений по охране природы только сферой права природопользования.
Практическое значение работы
Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства, научной и учебной деятельности, в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по спецкурсу "Лесное право". Выводы и высказанные предложения могут представлять интерес для компетентных органов.
Апробация результатов исследования
Предложения и основные выводы диссертации апробированы при чтении лекций, проведении семинарских занятий и в выступлениях на научно-практических конференциях.
Правовое регулирование лесных отношений в до революционной России
Россия - самая богатая лесом страна: ей принадлежит более одной четверти лесов всего мира. Этим во многом определяются роль и значение правового регулирования лесных отношений.
Знания о лесе начали складываться давно. Их появление и развитие связаны с характером использования леса, с изменением его роли в истории общества.
Лес в жизни русского народа всегда играл огромную роль. С давних времен русские люди использовали лес для различных нужд. Жилые и хозяйственные строения, особенно в лесной полосе Восточной Европы, уже в IV-V вв. сооружались из дерева в виде бревенчатых срубных построек. Высокой культуры русское деревянное зодчество достигло в ХП - ХШ вв. в первую очередь в северных городах (Новгород, Псков, Старая Русса и др.)1.
Жителям лесных районов пришлось отвоевывать у леса часть земель под сельскохозяйственное пользование. Но для земледелия были пригодны не всякие лесные площади. Это также заставляло русских людей присматриваться к лесу, различать его на пригодный и непригодный в зависимости от характера почвы. Потом в "Сошенном письме" и в "Писцовых книгах" XV в. при описании земельных наделов встречается разделение лесов на "пашенные" и "непашенные", т.е. пригодные и непригодные для пашни. К "непашенным" относились, например, заболоченные леса.
Попытки охранять леса нашего государства законом относятся к глубокой древности. В XI в., при Ярославе Мудром, порубка лесов строго наказывалась2. Специальные лесоохранительные меры издавна вводились на Руси в некоторых монастырских лесах. Одну из первых "охранных" грамот выдал Иван Ш Троицко - Сергееву монастырю в 1485 г.1 В XIV - XVI вв. соблюдался особый режим рубок в среднерусских лесах, имевших большое стратегическое значение (Тульские засеки) и сыгравших огромную роль в обороне страны от набегов кочевников. Недаром крымские татары, как указывает Ключевский, называли леса Московского государства "великими крепостями"2.
С давних пор в нашей стране начали применять древесину в судостроении - сначала в речном, а затем и в морском.
Еще в XVI в. при Иване Грозном, стремившемся укрепить позиции России на Белом море, в Вологде строили десятки судов3.
С развитием промышленности хозяйственное значение лесов резко возрастало. Особенно это характерно для эпохи Петра I, когда в широких масштабах начинались строительство флота и развитие металлургической промышленности, потребовавших большого количества древесного сырья. Для обеспечения кораблестроения необходимым количеством мачтового и иного крупного леса, а также дров потребовалось выявить их ресурсы. С этой целью еще в конце XVII в. проводились описания лесов, выявление в них "корабельных" деревьев и отвод насаждений, пригодных для судостроения, в казну. Составленные описи явились первыми лесоустроительными материалами. В них содержались сведения о протяженности, ширине, периметре отводимых участков и качестве леса ("плохово", "редково", "на судовое дело годится")4.
В 1703 г. Петр I издал указ об осуществлении описания заповедных лесов, являвшихся главным источником получения древесной продукции для кораблестроения. Тогда же было издано распоряжение о сохранении лесов на Двине у города Архангельского. Но уже в следующем году известные русские предприниматели Баженины, сославшись на жалованную грамоту, исходатайствовали разрешение покупать или самим рубить ежегодно по 4000 дерев5. Таким образом, если даже допустить, что ежегодный объем производимых ими заготовок леса не увеличивался, то и в этом случае в течение полустолетия только одни Баженины вырубили на Двине около 200 тысяч крупномерных стволов. Правда, все эти деревья пошли на нужды отечественного судостроения.
Большой ущерб северным лесам нанесли в дальнейшем иностранные предприниматели, заключившие во второй половине XVIII в. договор на заготовку древесины, реализуемой на иностранных рынках. Вывоз корабельного леса за границу принял во второй половине XVIII в. такие размеры, что в 1798 г. правительство вынуждено было запретить отпуск бревен и досок из Петербургского и Архангельского портов. По существу этот запрет оказался пустой формальностью, как и поручение Адмиралтейству и Коммерц - коллегии составить проект правил для лесной торговли. К тому же, даже эти формальные ограничения вывоза лесоматериалов за границу были в начале XIX в. отменены.
Петр I требовал бережно, рационально использовать лес и в 1715 г. дал указание - лес, годный на дома, не рубить на дрова, дрова заготовлять из ели, березы, ольхи и осины. Он советовал владельцам лесов малолесных губерний сеять дуб, липу, клен и другие древесные породы.
Чтобы обеспечить древесным углем и топливом металлургические заводы Урала, стало необходимым выявить лесные ресурсы, находящиеся поблизости от них. С этой целью в 1722 г. по указанию царя была составлена "Вальдмейстерская инструкция" для лесничих, представляющая собой свод узаконений о лесах, введен штат вальдмейстеров. В соответствии с инструкцией предписывалось, чтобы все леса при заводах были описаны, картированы и разделены на 25-30 годичных лесосек1. Таким образом, закладывалось начало лесной картографии и принципов постоянства пользования.
Развитие лесного законодательства в советской России (1917-1993 гг.).
Советское социалистическое лесное законодательство имеет свою историю, богатую большим числом интереснейших, принципиальных правовых документов. С первых дней прихода к власти Советское правительство придавало большое значение развитию лесных отношений. В обращении Совнаркома от 5 апреля 1918 г. ко всем рабочим, крестьянским и солдатским депутатам, подписанном В.И. Лениным, говорилось, что "...имеющихся во всей России лесных специалистов далеко не достаточно для проведения в жизнь тех широких задач, кои намечаются... что лесных специалистов нельзя заменить другими без ущерба для леса и тем самым для всего народа: лесное хозяйство требует специальных технических знаний... что наследство от несчастной войны оставило громадные площади оголенных мест, которые необходимо немедленно засадить и засеять лесом... что все леса нужно привести в известность, описать и организовать в них хозяйство"1.
Уже Декрет о Земле, принятый 26 октября 1917 г., содержал ряд правовых норм, относящихся к сбережению леса. " Какая бы то ни было порча конфискуемого имущества, принадлежащего отныне всему народу, объявляется тяжким преступлением, караемым революционным судом. Уездные советы крестьянских депутатов принимают все необходимые меры для соблюдения строжайшего порядка при конфискации помещичьих имений, для определения того, до какого размера участки и какие именно подлежат конфискации, для составления точной описи всего конфискуемого имущества и для строжайшей революционной охраны всего переходящего к народу хозяйства со всеми постройками, орудиями, скотом, запасами продуктов и пр."2.
В соответствии с Крестьянским наказом о земле3, являвшимся программным документом партии правых эсеров и использованный большевиками в качестве предвыборного лозунга во время выборов в Учредительное собрание, устанавливалось, что "леса, имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства". Мелкие же леса переходили в пользование общин при условии "заведывания ими местными органами самоуправления". Распоряжение лесами предоставлялось, в зависимости от их значения, уездной, губернской, областной и федеральной власти, но во всех случаях со стороны федеральных органов власти осуществлялся постоянный контроль1. Помимо этого, Советское государство в лице таких органов, как Отдел топлива Высшего Совета народного хозяйства и Центральное Управление лесов республики, контролировало все производимые лесные заготовки (топливо, поделочный и строевой лес) как для государственных и общественных учреждений и предприятий, так и для частных лиц, физических и юридических лиц2.
Одним из важнейших нормативных актов послереволюционной России, посвященных регулированию лесных отношений, является Декрет о лесах от 27 мая 1918 г.3. Основные положения данного декрета касались отмены собственности на лес, вопросов пользования, распоряжения и охраны лесов, прав и обязанностей граждан, местных и центральных органов власти по пользованию лесами и др. Кроме того, устанавливались основы лесного хозяйства, порядок обращения лесов в земельный фонд и пр. В состав лесов нашей страны входили земельные площади, предназначенные для выращивания дровяной, строительной и поделочной древесины. Заведывание лесами осуществлялось особыми техническими лесными органами местной власти под контролем и руководством Центрального управления лесов республики.
Заграничная торговля лесом и лесными материалами была переведена в государственную монополию, хотя всем гражданам РСФСР принадлежало равное право на пользование лесом. В частности, гражданин РСФСР имел право: - получать топливо; - получать строительную древесину; - приобретать из леса поделочную древесину; - участвовать в побочных пользованиях; - заявлять о необходимых мерах охраны леса; -входить в леса.
Для населения страны были установлены нормы для получения древесины. Например, для отапливания помещения гражданин имел право получить древесину из расчета площади жилища, или по количеству печей, или по другим основаниям. Граждане, нуждающиеся в строительной древесине для возведения и ремонта необходимых для них и их семей и для личного трудового хозяйства построек, имели право получать таковую по строительным нормам. Конечно, пользование лесными ресурсами являлось платным.
Были установлены также права и обязанности граждан по нахождению в лесу. В частности, гражданин имел право входа в лес: - для пребывания в нем; - для охоты, пчеловодства и т.п.; - для производства общеполезных научных или технических исследований2.
Соответственно, устанавливались правила входа в леса (время, платность или бесплатность, регистрация и др.) органами местной советской власти, причем правила входа в защитные леса не могли противоречить условиям, установленным "техническими изысканиями" ( определение качества леса, проведение топографической съемки и составление лесоводческой документации) в отношении этих лесов. Каждый гражданин мог в указанное местной советской властью время и на условиях, выработанных ею, пользоваться в лесах охотой, пчеловодством и т.п.
Обязанности граждан должны были содействовать лесовозвращению и охране леса. Соответственно, граждане, не принимавшие участия личным трудом в работах, уплачивали для организации и улучшения лесного хозяйства в размере, определенном центральной властью, лесные сборы, поступающие в распоряжение общенародной казны. Каждый гражданин обязывался всеми доступными средствами охранять леса от пожаров, потрав, порчи, нападения насекомых и т.п. и принимать все меры к "заботливому отношению к общенародному благу и к возможно бережливому расходованию полученных лесных материалов".
Понятие, особенности управления в области использования и охраны лесов; система органов государственного управления в данной сфере
Решающей предпосылкой рационального, хозяйского использования лесных ресурсов, их охраны является функционирование эффективной системы государственного управления единым государственным лесным фондом Российской Федерации.
В самом общем виде управление может рассматриваться как определенное целенаправленное воздействие в целях упорядочения соответствующей системы, обеспечения ее функционирования в должном порядке1.
Сущностью управления является приведение управляемой системы в соответствие с той закономерностью, которая действует в ней2.
Применительно к управлению в области использования и охраны земель лесного фонда это общее определение трактуется следующим образом. Управление в области использования и охраны земель лесного фонда - это упорядочение системы лесных отношений и приведение ее в соответствие с объективными закономерностями развития природы и общества3.
Необходимо отметить, что государственное управление в области использования и охраны земель лесного фонда рассматривается в двух аспектах: как организующая деятельность государственных органов и как особый правовой институт.
Несмотря на различие понятий "право управления" и "государственное управление", Г.А.Аксененок и Н.И.Краснов рассматривают управление как деятельность соответствующих государственных органов. Г.А.Аксененок, исследующий право управления как одно из правомочий собственника, подчеркивает, что право управления является не чем иным, как распорядительной функцией, осуществляемой органами государственного управления и различными ведомствами1.
Н.И.Краснов, признавая наличие у собственника земли - государства - особого правомочия - права управления, проводит, однако, разграничение между правом управления как элементом права собственности и государственным управлением как формой осуществления функций государства, вытекающих из содержания права государственной собственности на землю. Но при этом он отмечает, что государственное управление земельным фондом является организующей деятельностью государственных органов по отношению к земле2. Таким образом, несмотря на указанные расхождения в подходах к управлению в области использования и охраны земель лесного фонда, и Г.А.Аксененок и Н.И.Краснов под государственным управлением понимают именно соответствующую деятельность государственных органов по отношению к земле.
Наряду с этим государственное управление в области использования и охраны земель лесного фонда рассматривается как важнейший институт земельного права3. Л.П.Фомина понимает институт государственного управления землепользованием как совокупность правовых норм, определяющих права и обязанности государственных органов по организации рационального использования земли4. При этом в литературе совершенно четко проводится разграничение между земельным и административным правом в сфере исследования проблем, связанных с государственным управлением земельным фондом5.
Вполне обоснованной и приемлемой, на наш взгляд, представляется точка зрения О.И.Крассова, который рассматривает государственное управление в области использования и охраны земель лесного фонда как основанную на законе организующую деятельность государственных органов по выполнению ими функций, определяемых правом государственной собственности на землю6.
Под государственным управлением (в том числе лесным фондом) обычно имеется в виду организаторская исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов1. При этом одни ученые отождествляют государственное управление только с системой государственных органов и рассматривают его как исполнительно-распорядительную деятельность этих органов. Другие утверждают, что исполнительно-распорядительную деятельность осуществляют все органы, но в различной степени и различного качества2.
О.И.Крассов совершенно справедливо поддерживает последнюю точку зрения и полагает, что государственное управление землями лесного фонда представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую как специально уполномоченными на то органами, так и высшими органами государственной власти3. Это положение вытекает из действующего земельного и лесного законодательства. В частности, "Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации"4, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 г., устанавливает следующее. Государственный контроль за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель (одна из функций государственного управления) осуществляют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, специально уполномоченные органы государственной власти по контролю за использованием и охраной земель, а также органы местного самоуправления.
Учитывая общественно-социальную значимость лесов, Лесной кодекс Российской Федерации посвящает специальный раздел государственному управлению в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Он включает три группы норм: об основах государственного управления (полномочия Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, основные принципы государственного управления), о системе органов исполнительной власти (федеральные, субъектов Федерации, специально уполномоченный орган государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов в порученных Правительством областях управления), об основах организации лесного хозяйства (деление лесов на группы и отнесение их к категориям защитное, порядок установления возраста рубок и утверждение расчетной лесосеки, перевод лесных земель из одной категории в другую, государственный учет лесного фонда, лесной кадастр, мониторинг, лесоустройство, государственный контроль, государственная лесная охрана Российской Федерации).
Таким образом, государственное управление в области использования и охраны земель лесного фонда - это основанная на земельном и лесном законодательстве исполнительно-распорядительная деятельность соответствующих государственных органов по организации рационального использования и охраны земель.
Специфика государственного управления использованием и охраной земель лесного фонда определяется, с одной стороны, функционированием данной категории земель в качестве самостоятельной правовой категории по отношению к единому государственному лесному фонду, а с другой - естественно-биологическими связями между землями государственного лесного фонда и лесной растительностью. Это обстоятельство и обусловливает в ряде случаев наличие единых органов управления использованием и охраной земель и лесов и взаимодействие функций государственного управления использованием и охраной земель лесного фонда с функциями государственного управления использованием и охраной лесов.
Главная роль в деле охраны природы принадлежит государственным органам. От их деятельности в конечном итоге зависит сохранение природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращение экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды.
Право лесопользования: понятие и виды
Леса обладают многими полезными свойствами и поэтому служат объектом многостороннего использования со стороны людей. Исторически лес служил для человека прежде всего источником древесины. И сейчас заготовка древесины считается основным видом пользования лесом. Постепенно виды пользования лесом увеличивались. Современное использование лесов охватывает не только его материальную ценность, но и его культурное и эстетическое значение.
Важным в лесном законодательстве является определение понятия лесопользования. Это сложное понятие включает почти все виды деятельности в пределах земель государственного лесного фонда, связанные с использованием не только лесов, но и нелесных площадей1. Так, сенокошение и пастьба скота на нелесных площадях рассматриваются как вид лесопользования, хотя совершенно очевидно, что это сельскохозяйственное использование земель гослесфонда, не покрытых лесом. Кроме того, по существу это непосредственное и добросовестное осуществление предусмотренных Лесным кодексом Российской Федерации прав и обязанностей.
Право лесопользования - один из важных правовых институтов лесного права. Как правовой институт право лесопользования представляет собой совокупность правовых норм, устанавливающих условия и порядок многоцелевого использования лесов, их сохранения и восстановления, права и обязанности лесопользователей, исходя из интересов общества в получении древесной и недревесной лесной продукции, использовании иных полезных свойств леса и обеспечения охраны окружающей среды1.
Указанное право имеет своей целью способствовать правильному и рациональному использованию лесов, их воспроизводству и охране всеми лесопользователями. Пользование лесом есть либо правомочие государства - собственника лесов, либо право, предоставленное государством тем или иным организациям или гражданам2.
В целях дальнейшего рассмотрения правовых вопросов рационального использования и охраны лесов целесообразно, на наш взгляд, проанализировать соотношение понятия государственного лесного фонда и земель этого фонда.
Сторонники одной точки зрения считают, что в понятие государственного лесного фонда входят все леса, как естественные, так и искусственно созданные, вместе с землями государственного лесного фонда, и регулирование пользования и охраны земель государственного лесного должно осуществляться наряду с земельным также в рамках лесного законодательства3.
Другие, в определение понятия единого государственного лесного фонда земельные участки не включают4, соответственно, они считают, что правовой режим земель государственного лесного фонда определяется только земельным законодательством, при отграничении сферы лесного законодательства общественными отношениями лишь по использованию и охране лесной растительности. При этом, они полагают, что часть охваченных лесным законодательством отношений по использованию и охране земель лесного фонда станет в дальнейшем регулироваться за его пределами в рамках земельного законодательства, в связи с чем вносится предложение о принятии Положения о землях государственного лесного фонда5.
В последнее время принято ряд законодательных актов, нормы которых, по выражению Л.А.Заславской "лишают ученых-юристов возможности продолжения дискуссии об исключении земель государственного лесного фонда из понятия лесного фонда и ограничения его лишь лесной растительностью"1.
"Все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны, и землях населенных пунктов, а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли), образуют лесной фонд"2, подчеркивается в Лесном кодексе Российской Федерации.
В ст. 3 Закона Бурятии "О лесе" от 26 апреля 1991 г. дается определение лесного фонда республики, включающего "все леса и земельные площади на территории Бурятии, предназначенные для выращивания лесной растительности, а также для нужд лесного хозяйства, отграниченные в установленном порядке от земель иного назначения". Подобная статья закреплена в Законе о лесопользовании Республики Коми3.
В Литве во временном положении о ведении лесного хозяйства в частных лесах и пользовании ими лесом в крестьянском (частном) хозяйстве признаются "покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предназначенные для нужд лесного хозяйства земли, указанные в государственном акте о собственности на землю .
Сторонники "раздельного" существования земель лесного фонда и собственно лесного фонда сами обращали внимание на то, что такое деление имеет скорее научно-теоретическое значение. Так, Крассов О.И. пишет: "Что может измениться от того, что исходя из формально-логических рассуждения мы будем рассматривать одни нормы, регулирующие лесовосстановление, земельными, а другие лесными, а все они будут регулировать единый процесс"5.
Однако в силу этого единства, то есть фактической одномоментности пользования лесом (растительностью) и землей, а также взаимообусловленности процессов лесовосстановления и рубки, представляется очень сложным, на наш взгляд, разорвать отношения этого рода на лесные и земельные.
Г.Н. Полянская обращала внимание на то, что при решении любого вопроса, касающегося использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов в нормах лесного законодательства тут же предусматривается, что решение его распространяется и на земли государственного лесного фонда1.
Так, к числу основных требований, предъявляемых законодательством к ведению лесного хозяйства, относится рациональное использование земель государственного лесного фонда, а обязанности государственного лесного фонда, а обязанности государственных органов по ведению лесного хозяйства в точности корреспондируют обязанностям в области использования и охраны земель. При отнесении лесов к соответствующим группам одновременно определяются границы земель, занятых лесами каждой группы, и в зависимости от группы лесов определяется порядок их изъятия для государственных и общественных нужд.
