Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и принципы правовой охраны лесов 11
1. Развитие законодательства об охране лесов 11
2. Понятие и принципы правовой охраны лесов 30
3. Объект правовой охраны лесов 47
Глава II. Механизм правовой охраны лесов 59
1. Государственное управление в области охраны лесов 59
2. Иные меры правовой охраны лесов 73
Глава III Ответственность за нарушение лесного законодательства 87
1 . Понятие и основание ответственности за нарушение лесного законодательства 87
2. Административная ответственность за нарушение лесного законодательства 102
3. Уголовная ответственность за нарушение лесного законодательства 120
4. Имущественная ответственность за нарушение лесного законодательства 139
Заключение 154
Библиографический список
- Развитие законодательства об охране лесов
- Понятие и принципы правовой охраны лесов
- Государственное управление в области охраны лесов
- Понятие и основание ответственности за нарушение лесного законодательства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обосновывается реальной потребностью повышения эффективности охраны лесов в России, значением леса как природного объекта в экономике страны, особой его ролью для российского менталитета и культуры, а также участившимися в последнее время случаями хищнического использования лесных ресурсов и другими социальными, экономическими, экологическими и прочими факторами. Россия щедро наделена лесными ресурсами, на ее долю приходится свыше 22% мировой покрытой лесом площади. Общая площадь земель лесного фонда составляет 1113,84 млн.га. Лесной фонд составляет около 69% от всех земель России.
Длительное время законодательство о лесах было ориентировано на интенсивное использование лесных ресурсов, не уделяя должного внимания основному принципу — приоритете охраны природных объектов перед их использованием. Так, главный Закон, регулирующий лесные отношения, — Лесной кодекс Российской Федерации в статье 2 закрепил основные цели и задачи лесного законодательства, сделав акцент на использование лесов, повышения их ресурсного потенциала и удовлетворение потребностей общества в лесных ресурсах. В настоящее время отсутствие должного внимания на государственном уровне к проблемам охраны леса привело к тому, что экологический потенциал лесов России за всю историю их эксплуатации в качественном отношении оказался основательно подорван. Наряду с хищническим истреблением леса несовершенство законодательной базы и отсутствие четкой государственной направленности на охрану лесов привели к увеличению случаев нарушения лесного законодательства. В 2003 г. в лесном фонде отмечено 29,4 тыс. случаев нарушений. Ущерб, причиненный лесному хозяйству, составил 2,8 млрд. руб. Всего в 2003 г. по результатам деятельности государственной лесной охраны в следственные органы было передано более 10,2 тыс. протоколов о лесонарушениях; 9,4
тыс. протоколов были приняты к расследованию. К уголовной ответственности привлечено 1142 человека, в административном порядке наложено более 7,2 тыс. штрафов. Указанные факты обусловливают необходимость принятия новых правовых, организационных и иных мер по охране лесов.
Принятые в 2002 г. Федеральный закон «Об охране окружающей среды», а затем и Экологическая доктрина Российской Федерации определили новую экологическую политику, установив, что сохранение природы и улучшение окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества. Природная среда должна быть включена в систему социально-экономических отношений как ценнейший компонент национального достояния.
Указанные причины обусловили необходимость комплексного исследования проблем правовой охраны лесов и совершенствования лесного законодательства на современном этапе.
В научном плане избранная тема актуальна прежде всего тем, что детальная разработка, научный и практический анализ способствуют повышению результативности правового регулирования и воплощения в жизнь требований лесного законодательства с решительным пресечением попыток его невыполнения или нарушения.
Леса подлежат охране от пожаров, незаконных рубок, нарушений
установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих
вред лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам, а также защите от
вредителей и болезней. За нарушение установленных норм лесного права
предусмотрена юридическая ответственность, обязывающая
правонарушителя ответить за последствия совершенного им деяния перед обществом и государством.
Правовой охране лесов, юридической ответственности за нарушение норм об охране лесов посвящено немало работ, она постоянно привлекает внимание ученых юристов - С.А. Боголюбова, В.Ф. Гербового,
О.В. Куликовой, Е.И. Немировского, Г.Н. Полянской и др. Однако авторы не исчерпали тему, а скорее наметили пути дальнейшего исследования в этой области, что также свидетельствует об актуальности выбранной темы.
Целью настоящего исследования является правовой анализ основных теоретических и практических проблем охраны лесов Российской Федерации и обоснование рекомендаций по совершенствованию действующего лесного законодательства.
Поставленная цель предопределяет решение следующих задач:
исследовать основные исторические этапы формирования законодательства Российской Федерации об охране лесов;
сформулировать понятие правовой охраны лесов, определить его содержание и специфику;
раскрыть содержание понятия ответственности за нарушение лесного законодательства, провести анализ классификации лесонарушений как основания ответственности;
проанализировать практику применения различных видов ответственности за нарушение норм лесного законодательства; выявить причины совершения этих нарушений;
сформулировать предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства, применяемого при регулировании отношений в области правовой охраны лесов.
Объект исследования — общественные отношения в сфере рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.
Предмет исследования — действующее лесное законодательство России, экологическое, административное, гражданское и уголовное законодательство, регулирующие ответственность за лесонарушения, практика их применения, имеющийся опыт деятельности государственных органов лесного хозяйства, теоретические правовые разработки в этой области.
Методологическая основа диссертации базируется на общефилософских воззрениях о естественных правах человека и роли государства в регулировании общественных отношений, связанных с применением различных видов ответственности. В процессе работы диссертантом использовались общие (анализ и синтез, абстрагирование и обобщение, комплексный подход и т.д.) и частные (исторический, формальнологический, сравнительный) методы исследования.
Теоретической базой исследования являются труды ведущих представителей науки экологического права, занимавшихся проблемами правовой охраны лесов и ответственности за нарушение лесного законодательства Г.А. Аксененка, Ф.К. Арнольда, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, В.Ф. Горбового, Р.К. Гусева, О.Л. Дубовик, Б.В.Ерофеева, Л.А. Заславской, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, О.В. Куликовой, Ф.Т. Латыпова, Е.И. Немировского, В.В. Петрова, Г.Н. Полянской, Б.Ч. Пугач, Б.Г. Розовского, В.И. Романова, Б.Н. Цветкова, Ю.С. Шемшученко, А.И. Яковлева и других.
Вопросы, касающиеся учения о сущности юридической ответственности исследовались в работах С.С. Алексеева, М.И. Байтина Л.И. Дембо, В.И. Заидзе, Н.С. Малеина, И.С. Самощенко, М.Ф. Фарукшина, Ю.С. Шемшученко и других.
Также были изучены труды российских дореволюционных исследователей лесного законодательства СП. Ведрова, Д.М. Зайцева, М. Романовского, Н.И. Фалеева, Н.В. Шелгунова.
Проблемы правовой охраны лесов имеют многоаспектный характер, в связи с чем по мере необходимости были использованы работы представителей лесохозяйственной, экономической науки Г.Ф. Морозова, Н.А. Моисеева, М.М. Орлова, П.П. Петрова, И.В. Шутова и других.
Кроме того, с помощью методов статистического и социологического анализа изучены материалы по применению на практике различных видов ответственности за нарушение лесного законодательства, статистическая
отчетность о лесонарушениях за последние три года, новейшее законодательство и проекты нормативных актов по данной теме в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Министерстве природных ресурсов Российской Федерации.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту.
Научная новизна диссертационного исследования определяется постановкой проблемы и рассмотрением круга вопросов, не являвшихся ранее предметом всестороннего целостного научного анализа. Диссертация
представляет собой комплексное исследование правовой охраны лесов на основе новейшего экологического законодательства. Результатом исследования являются оценка данного правового института, пределов его реализации, факторов, влияющих на эффективность его применения, а также формулирование конкретных предложений по совершенствованию экологического законодательства.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
Сформулировано понятие правовой охраны лесов с учетом новых законодательных наработок в области охраны окружающей среды. Под правовой охраной лесов предлагается понимать систему юридических норм и осуществляемых на их основе мероприятий, направленных на обеспечение рационального использования и сохранения лесов.
Предложение автора считать лесонарушением противоправное виновное деяние, нарушающее нормы лесного законодательства и влекущее юридическую ответственность.
Указывается на необходимость решения в лесном законодательстве юридической судьбы лесопродукции, полученной в результате лесонарушения, следующим образом: полученная продукция в результате лесонарушения поступает в распоряжении органа, ведущего лесное хозяйство, для последующей реализации, а в случае, когда такая продукция израсходована, переработана и изъятие ее в натуре невозможно, в условиях рыночных отношений стоимость присвоенной лесной продукции следует
компенсировать по рыночным ценам, а не по таксовой стоимости или заготовительным ценам.
В целях повышения эффективности уголовной ответственности и ввиду того, что уголовно-правовые нарушения лесного законодательства должны повлечь применение мер наказания, адекватных их опасности, вреду, причиняемому лесу, автором обосновывается необходимость изменения статьи 260 Уголовного кодекса Российской Федерации: закрепление в части первой такого вида наказания как лишение свободы.
Предлагается указать размеры ущерба, причиненного в результате уничтожения или повреждения леса, в примечании к статье 261 Уголовного кодекса Российской Федерации, так как данные размеры имеют принципиальное значение для отграничения уголовно наказуемого деяния от административно наказуемого.
Учитывая общественную опасность деяний и причиняемый ими ущерб, за нарушения, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в: статье 8.29. Уничтожение мест обитания животных; статье 8.28. Незаконная порубка, повреждение либо выкапывание деревьев, кустарников или лиан; статье 7.9. Самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд; статье 7.10 Самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участками лесного фонда, участком леса, не входящим в лесной фонд - предлагается и обосновывается необходимость закрепления в КоАП РФ наказания в виде административного ареста.
7. Ввиду того, что реализация такого основного принципа, как
сохранение и улучшение экологического потенциала лесов возможно в
основном благодаря воспроизводству, улучшению состояния и породного
состава лесов, повышению их продуктивности, семеноводства лесных
растений предлагается устранить в лесном законодательстве противоречия
между его положениями о федеральной собственности на лесной фонд и
финансировании работ по воспроизводству лесов только из бюджетов субъектов РФ.
8. Подчеркивается целесообразность замены существующего деления лесов на группы и категории защитности. Помимо народнохозяйственного и экономического значения, учитываемых в действующей классификации, следует учитывать и природные особенности лесов: принимать во внимание почвенные условия, почвообразующие породы, рельеф и другие признаки. Диссертантом предлагается проект классификации, состоящей из трех групп лесов, с изменением смыслового значения каждой их них и режима пользования ими.
Теоретическое и прикладное значение работы состоит в том, что содержащиеся в ней теоретические и практические выводы могут быть использованы при разработке нового и совершенствовании норм действующего лесного и экологического законодательства. Теоретические выводы и предложения могут быть использованы также в дальнейшем исследовании правовых проблем охраны природных объектов, применения ответственности за нарушение экологического, в том числе лесного законодательства. Материал, содержащийся в диссертации, может быть использован в учебном процессе, при чтении лекций, проведении практических занятий по курсу «Экологическое право», при разработке и чтении спецкурса «Правовая охрана лесов».
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена на кафедре земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права».
Основные выводы и положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, нашли отражение в опубликованных автором научных статьях и выступлениях на научно-практических конференциях: Международной научно-практической конференции: «Конституция РФ и современное
законодательство: проблемы реализации и тенденции развития», посвященной 10-летию Конституции РФ (Саратов, 2003); Общероссийской научно-практической конференции «Конституционное развитие Российской Федерации: проблемы истории, становления и современности» (Энгельс, 2003); Международной научной конференции «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики» // Актуальные проблемы экологии и охраны окружающей среды (Тольятти, 2004); III всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы Российского права на современном этапе» (Пенза, 2004).
Структура диссертационного исследования соответствует поставленным целям и включает в себя: введение, три главы, объединяющие девять параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
Развитие законодательства об охране лесов
На наш взгляд определение понятия «правовая охрана лесов», ее принципов и содержания невозможно без рассмотрения краткой характеристики исторического опыта наших предшественников в области формирования правовой лесной политики. Какой вклад в разработку лесной политики, лесного законодательства и лесоуправления они внесли, что полезного и поучительного можно найти в отечественной истории применительно к современности, можно узнать, рассмотрев историю формирования лесоохранительного законодательства России.
В истории развития лесного законодательства можно выделить несколько основных периодов. Обычно авторами работ, посвященных вопросам охраны и использования лесов, предлагается два периода развития лесного законодательства: дореволюционный и послереволюционный.1 По нашему мнению целесообразно использовать другую периодизацию, которая тоже в значительной степени условна, но, тем не менее, она обусловлена такими факторами, как развитие социально-экономического уклада общества, формы собственности на природные ресурсы и государственное развитие.
Первый период (VIII - XII вв.) связан с неограниченным пользованием лесом и лесными землями, в связи, что не вызывало необходимости в принятии законов о лесах, лесной политики, лесоуправлении2. В материалах по истории Древней Руси лес, как категория земель, упоминается редко. Это вызвано тем, что леса воспринимались естественным элементом ландшафта, и не заслуживали специального упоминания.
Интересным представляется первое упоминание об охране лесов, которое можно найти в «Русской Правде» Ярослава Мудрого3. В ней было впервые введено право собственности на лесные промыслы и установлена ответственность за его нарушение. Так, существовал запрет, гласивший «Аще кто сжеть лес чужий или сечет деревне чужие, сугубо да осужденъ будеть и рука его знаменена будеть ».
В отношении лесов некоторые ограничения были связаны с заповеданием отдельных культовых рощ, «бортных угожий», а также лесных массивов, отведенных для княжеской охоты. Однако была разрешена «неограниченная заготовка древесины хоромной и дровяной, сжигание и распашка лесных земель» .
Второй период формирования лесного законодательства (XIII - конец XVI вв.) связан с закреплением права собственности на леса, имеющиеся в составе вотчин, что давало право передавать леса по наследству. В это время широко применялись так называемые «охранные грамоты»3. Их можно рассматривать как частные случаи ограничений, оставляющие исключительное право рубки только за владельцами леса. Так, в 1485 году Иваном III была дана Троице-Сергиеву монастырю охранная грамота, в которой запрещалось свободная рубка леса в дачах монастыря. Кроме того, помимо основного вида лесопользования, на территории лесов монастыря запрещались также и другие виды пользования лесом: сенокошение, сбор ягод, грибов, орехов, за что устанавливался штраф4.
В XIV- XVI вв. учреждались «засеки» — заповедные леса военного значения по южной границе леса Русского государства. Засечная черта тянулась с юго-востока от Шацка и Ряжска и продолжалась Рязанской, Каширской, Веневской, Тульской, Крапивенской, Одоевской, Лихвинской, Перемышльской, Белевской и Козельской линиями лесных завалов5. В «засечных лесах» деревья были повалены широкой полосой в сторону возможного нападения врага, что делало их непроходимыми для конного войска1. Всем, кроме ратников охраны, был запрещен вход в «засечные леса», а также запрещалась вырубка леса. По указу Ивана IV от 1571 г. служилым людям во время ежегодных осенних выжиганий строго запрещалось жечь лесные засеки и обязывалось беречь их от огня .
Третий период (начало XVII в.. - 1725 г.) ознаменовался принятием первых законодательных актов в отношении лесов и их охраны в качестве самостоятельного объекта права, а не части предмета собственности.
В 1649 году царем Алексеем Михайловичем Романовым было принято Соборное Уложение , объединившее в себе прежние законы и указы, постановления судов и другие юридические документы. Уложение закрепило федерально-государственную собственность на леса: «засечные» и «заповедные» со строгим запретом на рубку и расчистку.
Кроме государственной собственности, устанавливались и другие формы собственности на леса. Так, выделялись леса: - вотчинные — леса родовых имений, которые могли быть пожалованы царем другим лицам; - поместные леса - леса на землях, жалованных царем отдельным лицам за службу во временное или пожизненное владение; - поверстные леса - леса казны; - въезжие леса - общие для нескольких поселений или нескольких владельцев. Данным Уложением строго наказывалась незаконная порубка леса и поджог леса. Хотя, по всей вероятности наказание в виде штрафа за эти нарушения было невелико, однако впервые в судебной практике лес рассматривался в качестве самостоятельного объекта охраны.
Понятие и принципы правовой охраны лесов
По нашему мнению определение понятия, принципов и содержания правовой охраны лесов необходимо начать с рассмотрения правовой охраны природы, так как правовая охрана лесов является составной частью охраны окружающей среды в целом.
Правовая охрана природы представляет собой совокупность установленных государством правовых норм и возникающих на основе их применения правоотношений, направленных на выполнение мероприятий по сохранению природной среды, рациональному использовании природных ресурсов, оздоровлению окружающей человека среды в интересах настоящего и будущих поколений людей. По мнению В.В. Петрова особенность правовой охраны природы как способа охраны природной среды заключается в том, что она осуществляется путем закрепления в законодательстве обязательной для всех меры должного и возможного поведения по отношению к естественной среде обитания и тех последствий, которые наступают при отклонении от предусмотренного законом эталона поведения1.
Содержание правовой охраны окружающей среды состоит из четырех элементов: а) определенного в законе перечня охраняемых объектов; б) совокупности предупредительных, запретительных, восстановительных, карательных, поощрительных норм; в) контроля за состоянием окружающей среды и выполнением требований ее охраны; г) ответственности за нарушение природоохранительного законодательства и возмещении причиненного вреда окружающей среде. Цель правовой охраны окружающей среды заключается в том, чтобы на основе установления, применения и исполнения эколого-правовых предписаний обеспечить такое состояние общественных отношений, которое способствовало бы сохранению и рациональному использованию природных богатств, достижению оптимального для человека и его естественного окружения качества жизненной среды1. Эта цель достигается во взаимодействии правовой охраны с другими способами охраны природы. Право, закрепляя в своих нормах достижения научно-технического прогресса, материальные, финансовые, организационные, идеологические меры государства по охране природной среды, придает им обязательную юридическую силу и применяет средства государственного принуждения в случае их невыполнения. В то же время «природоохранительные правила, содержащиеся в нормах права, становятся эффективными при условии их научного обоснования, обеспечении их необходимыми экономическими и материально-техническими средствами, подкреплении их организационной работой, контролем, воспитанием экологического мировоззрения»2. Все нормы лесного законодательства имеют цель обеспечить рациональное использование лесов, их охрану и защиту от вредителей и болезней3.
Основываясь на базовом определении правовой охраны природы в целом можно вывести определение правовой охраны лесов. В юридической литературе многие ученые занимались данной темой. Их определения, за исключением некоторых моментов, идентичны. Так, основоположник лесного права В.Ф. Горбовой под правовой охраной лесов понимает систему предусмотренных законом юридических мер, направленных на обеспечение рационального использования лесов и борьбу с лесонарушителями путем привлечения лесонарушителей к уголовной, дисциплинарной и материальной ответственности . В. Бзежинский пишет: «понятие охрана связано с предотвращением или прекращением какой-либо деятельности, признанной вредной с точки зрения фактического положения вещей, которое не подлежит изменению и не должно отклоняться от установленной законом модели». П. Стайнов считает, что охрана представляет собой удержание природных ресурсов в данном (сегодняшнем или нормальном) состоянии, то есть, не допуская ухудшения3. Е.И. Немировский понимает под правовой охраной лесов совокупность норм юридической ответственности за нарушения лесного законодательства и государственного управления в области охраны и использования лесов4. О.В.Куликова предлагает рассматривать правовую охрану лесов в качестве совокупности юридических мер, направленных на сохранение лесов, неистощительное лесопользование, включающей определение объекта охраны, порядка лесопользования, организацию управления в этой области в целом, меры ответственности за лесонарушения, иные средства экономико-правового стимулирования лесоохраны5. Из приведенных выше определений видно, что понятие «правовая охрана лесов» можно представить в узком и широком смысле. В широком смысле — это предотвращение истощения, загрязнения, разрушения лесного комплекса, осуществляемое не только путем непосредственной охраны и защиты лесов и всего лесного массива, а также путем охраны от загрязнения атмосферного воздуха, вод, земель, недр, охраны и регулирования численности животного мира, организации рационального использования земель, лесов и мер по их воспроизводству. Под правовой охраной лесов в узком смысле, например Н.Г. Баканевой, понимается охрана от различного рода нарушений лесного законодательства: от незаконных порубок, пожаров, нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесу, а также защите от вредителей и болезней.1 В узком смысле правовую охрану понимают также Е.И. Немировский (только меры ответственности) и В. Бзежинский (тоже только меры ответственности), то есть под правовой охраной ученые понимают лишь меры ответственности .
Мы хотели бы не согласиться с авторами определений правовой охраны лесов в узком смысле, так как восприятие только узкого смысла правовой охраны лесов природопользователями приведет к тому, что они будут выполнять восстановительные, охранительные меры только в ответ на привлечение к ответственности за те или иные нарушения лесного законодательства и не относится к ним как постоянно действующим в процессе использования лесных ресурсов.
Однако имеются и неточности в определениях авторов, придерживающихся концепции определения правовой охраны лесов в широком смысле. В определение правовой охраны лесов они включают определение объекта охраны, порядка лесопользования, организацию управления в этой области в целом, охрану от загрязнения атмосферного воздуха, вод, земель, недр, охрану и регулирование численности животного мира, организацию рационального использования земель, лесов и мер по их воспроизводству и иные средства экономико-правового стимулирования лесоохраны. В само определение, таким образом, авторы включают и меры охраны, то есть раскрывают ее содержание.
Государственное управление в области охраны лесов
Управление в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов призвано обеспечить рациональное лесопользование и ведение лесного хозяйства. Оно заключается в таком регулировании лесных отношений, чтобы они складывались и развивались соответственно правовым нормам, установленным лесным законодательством1.
Объективными факторами, обуславливающими государственное управление лесами, является исключительная федеральная собственность на леса; субъективным фактором выступает то обстоятельство, что принадлежащие государству правомочия собственника могут быть реализованы только через государственное управление2.
В соответствии со ст. 50 Лесного кодекса государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов основывается на принципах: устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды); рационального, непрерывного, неистощительного использования лесного фонда в интересах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; несовместимости реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины.
В литературе существует много различных определений управления природными ресурсами. Так, М.М. Бринчук под управлением понимает совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства1. О.И. Крассов придерживается аналогичной позиции и отмечает, что государственное управление можно рассматривать в двух аспектах: как организующая деятельность государственных органов и как правовой институт2. Г.А. Аксененок, Н.И. Краснов, О.В. Куликова поддерживают данную точку зрения3.
Второй концепции придерживается Л.П. Фомина, которая понимает под управлением совокупность правовых норм, определяющих права и обязанности государственных органов по организации рационального использования земли4.
Можно согласиться с О.И. Крассовым, что вполне обоснован двуединый подход5. И таким образом, под управлением лесами следует понимать основанную на лесном законодательстве исполнительно-распорядительную деятельность соответствующих государственных органов по организации рационального использования и охраны лесов. Под государственным управлением понимают обычно организаторскую исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов6. При этом одни ученые отождествляют государственное управление только с системой органов государственной управления и рассматривают государственное управление как исполнительно-распорядительную деятельность этих органов7. Другие утверждают, что исполнительно-распорядительную деятельность осуществляют все органы, но в различной степени и различного качества8. Автором поддерживается первая концепция, и в соответствии с ней управление лесами можно рассмотреть, раскрыв следующие элементы управления: - система органов, его осуществляющих; - функции, выполняемые этими органами1. К органам власти, к компетенции которых отнесено регулирование отношений по управлению лесами относятся: 1) Правительство РФ - как непосредственный субъект управления, осуществляющий управление (ст. 51 ЛК РФ), главным образом, путем установления основных положений по регулированию отношений в сфере управлений; 2) Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесного фонда (ст. 52 ЛК РФ); 3) Федеральный орган управления лесным хозяйством — Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России), конкретно Федеральное агентство лесного хозяйства, осуществляющее возложенные на него полномочия непосредственно и через свои территориальные органы.
В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"2 установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Таким образом, в области управления лесами были образованы органы управления, необходимости формирования которых было посвящено много статей и публикаций ученых как юристов (С.А. Боголюбов, Г.В. Чубуков, О.В. Куликова и др.) так и работников лесного хозяйства (Н.А. Моисеев, В.М. Шлыков, Н.А. Бурдин и др.).
Министерство природных ресурсов в соответствии с Указом: а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр); б) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации; г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Понятие и основание ответственности за нарушение лесного законодательства
Юридическая ответственность за нарушение норм лесного законодательства является одним из важнейших средств правового обеспечения охраны лесов. Необходимо отметить, что данный правовой институт наиболее полно разработан в теоретическом плане, но теоретические разработки не были реализованы в лесном законодательстве. Понимание юридической ответственности как чисто правового явления важно для всего российского права. Однако в сфере рационального использования и охраны окружающей среды она приобретает свою специфику в силу сложности правоотношений в указанной сфере и особенностей их объекта. Российское государство, предписывая путем правовых норм, определенное поведение людей по отношению к окружающей среде, одновременно создает систему мер обеспечивающих желаемое поведение; в число которых и входит юридическая ответственность.
Ученые сходятся во мнении, что на эффективность юридической ответственности, применяемой при нарушении лесного законодательства, влияют, в частности, следующие обстоятельства: 1) недостаточная оперативность по делам о лесонарушениях; 2) необеспечение реальности исполнения постановлений; 3) неадекватность взыскания содеянному; 4) отсутствие стабильности карательной практики; 5) низкий авторитет правоприменительных органов1.
В последние годы отмечается увеличение случаев выявления нарушений лесного законодательства. В 2003 г в лесном фонде отмечено 29,4 тыс. случаев нарушений. Ущерб, причиненный лесному хозяйству, составил 2,8 млрд. руб .
Всего в 2003 г по результатам деятельности государственной лесной охраны в следственные органы было передано более 10,2 тыс. протоколов о лесонарушениях; 9,4 тыс. протоколов были приняты к расследованию. К уголовной ответственности привлечено 1142 человека, в административном порядке наложено более 7,2 тыс. штрафов2.
Юридическая ответственность является важным средством борьбы с нарушениями лесного законодательства, а также средством охраны прав и законных интересов лесопользователей.
Чтобы определить понятие юридической ответственности за нарушения лесного законодательства, необходимо рассмотреть основные положения института ответственности в общей теории права и в отрасли экологического права. Эколого-правовая ответственность может быть позитивной и негативной.
Позитивная эколого-правовая ответственность - это обязанность точно исполнять установленные правила природопользования. Это обязанность общего характера по сравнению с обязанностями в конкретных экологических правоотношениях.
Негативный аспект юридической ответственности за экологические правонарушения весьма сложен. Он включает уголовную, гражданскую, административную, дисциплинарную и собственно эколого-правовую ответственность. Применение традиционных санкций не влияет на состояние объекта посягательства (того или иного природного объекта), поэтому законодательство, регулирующее использование и охрану природных объектов, предусматривает и такие меры ответственности, которые влияют именно на интересы субъекта как природопользователя.
Многие ученые придерживаются позиций ретроспективной ответственности. Так, например, Б.В. Ерофеев полагает, что юридическая ответственность это: "система принудительных мер, применяемых к нарушителям законодательства в области природопользования и охраны окружающей природной среды, в целях наказания виновных, пресечения и предупреждения такого рода правонарушений и восстановления нарушенных прав"1. М.М. Бринчук под юридической ответственностью понимает отношение между государством и совершившим экологическое правонарушение лицом по применению к нарушителю соответствующего взыскания2. Таким образом, признавая сущностью юридической ответственности наступление неблагоприятных последствий для нарушителей.
Нам более верной кажется позиция М.М. Бринчука, все-таки ответственность это не система принудительных мер, а определенное отношение между субъектами, хотя споры о сущности ответственности продолжаются, и будут продолжаться в теории права еще долгое время.
Постановка вопроса о сущности правового института юридической ответственности обусловлена тем, что в литературе много внимания уделяется широкой трактовке ответственности, выходящей за пределы чисто юридической материи и поэтому ослабляющей восприятие ответственности как правового института. Широкая трактовка сводится к тому, что наряду с ответственностью, возникающей вследствие правонарушения, признается ответственность как установленная в законе обязанность совершать действия, основанные на законе, или, иными словами, ответственность за совершение «положительных действий». Данная трактовка совершенно справедливо подвергалась критике3.
Юридическая ответственность, - отмечают И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшин, - всегда была ответственностью за прошлое, за совершенное противоправное деяние. Иначе можно прийти к выводу, что лицо, не совершающее преступления, уже несет правовую ответственность1.
Аналогичную позицию придерживаются Ю.С. Шемшученко, Б.Г.Розовский, С.С. Алексеев, В.И. Заидзе, Н.С. Малеин, которые подчеркивают, что объективная ответственность объективно направлена на размывание и без того недостаточно устойчивых граней юридической ответственности, вызывают дополнительные трудности в уяснении их содержания. В понимании ответственности в широком смысле теряется специфика и суть юридического понимания ответственности2.
Отмечается, что при широком понимании юридической ответственности теряется специфика юридического понимания ответственности, и возникает потребность в понятии ответственности в юридическом смысле3. Смешение понятий юридической (ретроспективной) и позитивной (проспективной) ответственности, ориентирующее на растворение юридической ответственности в нравственных и других видах социальной ответственности, мало что дает в научном и практическом отношении1.
Таким образом, под ответственностью за нарушения лесного законодательства следует понимать такое отношение между государством в лице уполномоченных на то органов и лицом, совершившим нарушение лесного законодательства, которое выражается в применении к нарушителю соответствующего взыскания.
Единственным и достаточным юридическим основанием ответственности за нарушение лесного законодательства является наличие в деянии правонарушителя предусмотренного нормами права состава правонарушения. В связи с отсутствием единого определения ответственности за нарушение лесного законодательства, нет и единого определения основания ответственности, так называемого лесонарушения.
Так, например, Е.И. Немировский определяет лесонарушение как противоправное, виновное действие (бездействие), причиняющее материальный вред лесам или ущерб лесному хозяйству либо не причиняющее такого вреда или ущерба непосредственно, но посягающее во всех случаях на установленный порядок пользования лесами и их охраны и влекущее юридическую ответственность лесонарушителя2.
О.И. Крассов и А.Б. Бронина лесонарушением считают противоправное виновное действие (или бездействие) наносящее ущерб лесному хозяйству или нарушающее установленный порядок пользования, охраны и воспроизводства лесов3. С.А. Боголюбов признает нарушением лесного законодательства, то есть лесонарушением, противоправное виновное действие или бездействие, наносящее вред лесам как природному объекту, ущерб лесному хозяйству или нарушающее установленный порядок использования защиты, охраны и воспроизводства лесов4. Аналогичной позиции придерживаются Р.К. Гусев , О.В. Куликова5.
