Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Экологические правонарушения в области охраны окружающей среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации 13
1.1. Объекты административно-правовой охраны 13
1.2 Понятие и виды административно наказуемых посягательств на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации 24
1.3. Социально - правовая характеристика административных правонарушений 31
Глава 2 Административно-правовые средства охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации 43
2.1. Понятие и пределы административно-правовой охраны окружающей среды и ее элементов 43
2.2. Развитие административного законодательства в области охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации 65
2.3. Значение, применяемость и эффективность административной ответственности 79
2.4 Разграничение административной и уголовной ответственности 97
2.5. Соотношение национального и международного права 104
Глава 3. Деятельность органов уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации 116
3.1. Подведомственность дел об административных правонарушениях 116
3.2. Особенности процессуальной деятельности при привлечении к административной ответственности 135
Заключение 149
Библиография. Законы и иные нормативные правовые акты... 153
Литература
- Объекты административно-правовой охраны
- Понятие и виды административно наказуемых посягательств на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации
- Понятие и пределы административно-правовой охраны окружающей среды и ее элементов
- Подведомственность дел об административных правонарушениях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию большое значение придается рациональному использованию природных ресурсов как условию становления новой модели хозяйственных отношений. Сегодня требуется системное, глубокое изучение нормативных правовых актов, регулирующих административно - правовую охрану континентального шельфа и исключительной экономической зоны.
Сложившаяся в стране обстановка в области охраны и рационального использования природных ресурсов и, в частности, живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны требует быстрейшей разработки комплекса эффективных правовых мер, направленных на обеспечение этих процессов.
Мировое сообщество признало особую заинтересованность прибрежных государств в сохранении и рациональном использовании живых ресурсов в водах, непосредственно прилегающих к их территориальному морю. Для России рациональное использование и сохранение морских биологических ресурсов и морепродуктов имеет важнейшее значение, так как последние являются не только необходимой составляющей пищевого рациона граждан, но и сырьем для отдельных отраслей экономики. Россия является одним из ведущих рыбопромышленных государств мира1. Рыбное хозяйство играет значительную роль в продовольственном комплексе страны и служит одним из источников занятости населения в большинстве приморских районов. В ближайшей перспективе основную часть рыбного сырья будут
1 См.: Морская доктрина Российской Федерации. Независимая газета. Приложение № 28. 2001.
составлять биологические ресурсы исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Реализация Российской Федерацией прав и исполнение обязательств в области охраны и управления морскими живыми ресурсами относится к числу важнейших направлений обеспечения суверенитета страны, а также охраны окружающей природной среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне. Административно-правовая охрана живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ занимает особое положение в связи с их продуктивными и производительными функциями. Практика показывает, что эта деятельность продолжает оставаться плохо скоординированной; она осуществляется различными государственными органами исполнительной власти не только без должного объединения их усилий, но иногда с ведомственным противостоянием. Очевидны пробелы в правовом регулировании административно - правовой охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Природоохранное законодательство в этой сфере находится в стадии формирования и не обеспечивает их надежной охраны.
Кроме того, ослаблено внимание государства к учету экологических требований при принятии управленческих решений по охране живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Поэтому «создание адекватного правового механизма обеспечения учета экологических требований при подготовке и принятии решений необходимо оценивать как важнейший элемент государственной стратегии России по переходу к устойчивому развитию» .
Сокращение финансовой поддержки экологической деятельности, отсутствие координации в деятельности государственных органов,
2 См.: БринчукМ- А/.. Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений. // Государство и право. 2000. № 9. С 38-52.
уполномоченных обеспечивать рациональное использование природных ресурсов, чему мы являемся свидетелями на протяжении последних лет, недопустимо в период перехода к рыночным отношениям, когда экологические и экономические интересы вступают в особо острые противоречия. Не случайно в проекте Экологической доктрины России одним из основных направлений государственной экологической политики является организация устойчивого использования природных ресурсов, в частности, создание (воссоздание) условий для естественного воспроизводства исчезающих промысловых видов рыб, а также видов, численность которых сокращается в результате перепромысла и изменений условий обитания.
Политика Российского государства в области охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ реализуется с привлечением федеральных органов исполнительной власти (Органов пограничной службы РФ, рыбоохраны, по использованию недр, по охране окружающей среды и природных ресурсов и др.), которые обладают соответствующим материально-техническим, кадровым и иным потенциалом. Одним из таких государственных органов, способных решать конкретные задачи в сфере охраны окружающей природной среды, обеспечения рационального использования природных ресурсов, является в настоящее время Федеральная пограничная служба РФ. Именно она имеет в своем составе профессиональные кадровые ресурсы, материально-техническую базу и организационную структуру4, позволяющие эффективно осуществлять административно - правовую охрану живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.
3 См.: Зеленый мир. 2001. №11.
4 См.: Русин С. Н. Организационно-правовые формы экологической деятельности ФПС РФ. Дисс.
канд. юрид наук. М., 1999
Исходя из ведущей роли, которую играет в настоящее время Федеральная пограничная служба РФ в административно - правовой охране континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ диссертационное исследование построено на анализе ее деятельности.
Степень разработанности проблемы. Вопросы, связанные нерациональным использованием живых ресурсов Мирового океана, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, которое грозит их глобальным сокращением, в последние годы широко обсуждаются в литературе и средствах массовой информации.
Большое внимание уделяется правовому статусу континентального шельфа, исключительной экономической зоны, их живых ресурсов в работах таких авторов, как А. Н. Вылегжанин, Р. В. Деканозов, С. В. Молодцов и др.
Ряд положений, имеющих значение для разработки проблем административно - правовой охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, нашли отражение в работах ученых - юристов С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, А. К. Голиченкова, О. Л. Дубовик, Б. В. Ерофеева, Ю. Г. Жарикова, Э. Н. Жевлакова, И. А. Иконицкой, О. И. Крассова, Г. И. Осипова, Н. А. Сыродоева, и др., специализирующихся на проблемах правового регулирования использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Некоторые из перечисленных авторов занимались этой проблематикой в ходе толкования Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (О. Л. Дубовик) и Уголовного кодекса РФ (О. Л. Дубовик, Е. Н Жевлаков и др).
Ранее уже рассматривались отдельные аспекты данной тематики связанные с правовым регулированием лицензирования (М. М. Бринчук, А. Ф. Суров), совершенствованием государственного экологического контроля (А. К. Голиченков и др.), с характеристикой административно -
правовых средств по предупреждению правонарушений (И. И. Веремеенко, Н. Г. Салищева, В. В. Селиванов, А. В. Якубов) и др.
Таким образом в отечественной юридической литературе были созданы теоретические предпосылки административно - правовой охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.
Однако до сего времени специальных трудов монографического характера по этой проблеме не было. Диссертационное исследование направлено на восполнение этого пробела.
Предметом исследования является совокупность правовых предписаний в области административно - правовой охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ и регулируемый ими круг правоотношений.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования состоит в выработке предложений по развитию и совершенствованию административно - правовой охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Для ее достижения были сформулированы следующие задачи:
определение юридически значимых признаков понятия «административно- правовая охрана»;
выявление сущности и особенностей административно - правовой охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны России;
установление места и роли административно - правовой охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ в структуре природоохранной деятельности, осуществляемой в Российской Федерации;
анализ состояния законодательства, регулирующего административно - правовую охрану живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, с учетом степени разработанности административного законодательства и его эффективности, достаточности административных правовых норм, регулирующих процессы взаимодействия органов государственного экологического управления, выявления возможностей и реального вклада Федеральной пограничной службы РФ и других ведомств в охрану живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ;
разработка предложений по совершенствованию законодательства и практики его реализации;
Методология и методика диссертационного исследования.
Методологическую и методическую основы исследования составляют основополагающие подходы, выработанные наукой при исследовании правовых явлений, научные труды по общей теории государства и права, теории административного, уголовного и экологического права. Теории и концепции, разработанные в рамках общей и специальной экологии, позволили выявить особенности взаимодействия общества и человека с окружающей средой применительно к решению задачи сохранения живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.
Работа выполнена с учетом базовых научных представлений: учения
об объектах экологических правоотношений, подлежащих охране;
исследованиях института юридической ответственности за нарушение
экологического законодательства; концепции экологического
управления, его видах, формах и способах; сложившихся в науке экологического права, разработанных и отраженных в трудах С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, А. К. Голиченкова, О. Л. Дубовик, Б. В.
Ерофеева, Ю. Г. Жарикова, Э. Н. Жевлакова, И. А. Иконицкой, О. И. Крассова, Г. И. Осипова, А. А. Гранина, Н. А. Сыродоева, А. С. Шестерюка и др.
При подготовке диссертации применялись частно-научные методы
исследования: формально-логический, сравнительно-правовой,
структурно - функциональный, статистический.
Для характеристики деятельности Федеральной пограничной службы РФ, имеющей в своем составе вооруженные формирования, в работе используются только открытые для публикации данные.
Научная новизна диссертации состоит в постановке и разработке на монографическом уровне ранее не изучавшейся проблемы административно - правовой охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, имеющих особое экологическое и экономическое значение.
Изучение правовых предписаний, тенденций их развития и практики реализации позволило сформулировать ряд выводов и рекомендаций, направленных на совершенствование института административно - правовой охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. В частности, автором сформулированы обладающие научной новизной теоретические положения: а) о понятии административно - правовой охраны; б) о месте и роли административно - правовой охраны в деятельности специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны России. Кроме того, в работе приводятся практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования рационального использования живых ресурсов. Введены в научный оборот статистические данные об административных правонарушениях на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.
Практическая значимость диссертационного исследования.
Выводы диссертации могут быть использованы для развития и совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере. Представленные в ней материалы могут применяться в учебном процессе в высших учебных заведениях при изучении курса "Экологическое право", спецкурса «Экологические правонарушения и борьба с ними», а также в практической деятельности подразделений Федеральной пограничной службы РФ.
С учетом изложенного на защиту выносятся следующие основные положения.
Сокращение запасов, угроза снижения биоразнообразия, рост уровня загрязнения морской среды и другие негативные факторы наряду с ущербом, причиняемым в процессе законной и незаконной добычи и использования живых ресурсов, свидетельствуют о необходимости совершенствования их административно - правовой охраны.
При характеристике живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ как элемента природы, подлежащего охране, необходимо использовать следующие критерии: а) естественность их происхождения; б) включенность в единую цепь системы Мирового океана; в) их экономическая, социальная и экологическая ценности; г) определенность их правового статуса и режима охраны в международном и российском экологическом законодательстве.
Административно - правовая охрана живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ обусловлена наличием обозначенных в Экологической и Морской доктринах, Концепции охраны Государственной границы Российской Федерации, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации и их природных ресурсов на 2001 - 2005 гг.
задач по охране вышеназванных ресурсов, выделением специальных структурных подразделений, наделенных определенными функциями и полномочиями.
Понятие «административно - правовая охрана» охватывает нормы, регулирующие правила регистрации разрешений на промысел живых ресурсов; нормы, регулирующие права и обязанности должностных лиц; нормы по правовому регулированию разрешительной системы (лицензирования); нормы по выработке системы управления использованием живых ресурсов, осуществляемого органами специальной компетенции; нормы по экологической безопасности при осуществлении разрешенной деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ; об ответственности за административные правонарушения.
Анализ развития законодательства подтверждает правильность правотворческого решения о расширении круга субъектов административной ответственности, т. е. включение в их число юридических лиц, которое отражено в проекте Кодекса РФ об административных правонарушениях, принятом в первом чтении Государственной Думой РФ, и обосновывает необходимость дальнейшего развития процессуальных норм регламентирующих процедуру привлечения к административной ответственности за правонарушения на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.
Представляется необходимым совершенствование форм взаимодействия Федеральной пограничной службы РФ и иных специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.
Апробация работы и внедрение результатов исследования.
Диссертация выполнена и обсуждена в Центре эколого-правовых
исследований Института государства и права Российской Академии наук. Основные положения, выводы и предложения были изложены в опубликованных диссертантом работах.
Материалы диссертации использовались при преподавании курса «Экологическое право» в Московском военном институте Федеральной пограничной службы РФ.
Структура работы
Выбор структуры диссертации определяется задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии. Во введении рассматривается актуальность выбранной темы исследования, определяется цель и предмет исследования, формулируются положения, выносимые на защиту. В первой главе рассматриваются объекты административно-правовой охраны, виды административно наказуемых посягательств и способы совершения административных проступков. Во второй главе анализируются этапы развития административного законодательства в области охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, пределы административно-правовой охраны окружающей среды и ее элементов, эффективность административной ответственности. Третья глава посвящена анализу деятельности органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ. В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные выводы, которые получены в ходе изучения и анализа заявленной темы.
Объекты административно-правовой охраны
Законодательство об административных правонарушениях направлено на охрану прав граждан, в том числе экологических, основ конституционного строя России и на активную защиту государственной собственности и иных объектов. Особое значение имеет административно-правовая охрана земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В рассматриваемой сфере охранительную функцию призвано осуществлять законодательство об административных правонарушениях, законодателем предусмотрена административная ответственность за нарушение правил землепользования, водопользования, правил охраны и воспроизводства лесов, охраны животного и растительного мира, в том числе живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.
Объектами административно - правовой охраны являются живые ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Понятие «объекты административно-правовой охраны» непосредственно связано с понятием, «объекты охраны окружающей среды». Объектами охраны окружающей среды являются ее составные части, элементы. В Законе РСФСР от 19 декабря 1991г. «Об охране окружающей природной среды»5 перечислены эти элементы: земля, недра, воды, леса, животный мир, атмосферный воздух, естественная среда обитания живых организмов. К объектам окружающей природной среды подлежащим охране, в соответствии с вышеназванным законом, относятся и природные комплексы - заповедники, национальные и природные парки, заказники, памятники природы, зеленые и лечебно -оздоровительные зоны и т. д.
Объекты охраны окружающей природной среды находятся в экологической взаимосвязи, отношения по использованию и охране которых урегулированы правом.
В настоящее время устоявшимся является представление о том, что объектами охраны являются окружающая природная среда в целом и отдельные природные объекты, которые должны обладать определенными признаками и выполнять комплекс присущих только им функций. С. А. Боголюбов исходя из экономического, социального и экологического их значения выделяет несколько групп таких объектов: естественные системы, особо охраняемые территории и иные объекты охраны6.
В литературе было высказано суждение о том, что природные объекты, подлежащие охране, отличаются: естественным характером происхождения; они являются звеньями в единой цепи экологической системы природы и выполняют функции, которые свидетельствуют о социальной и экологической ценности этих объектов для общества7.
По мнению В. В. Петрова, признаками, которые позволяют отграничить природный объект от иных объектов, являются: естественное происхождение природных объектов и их экологическая взаимосвязь с окружающей средой8.
М. М. Бринчук считает, что основными критериями при определении объекта как элемента природы служат его неотделимость от естественных
условий, неразрывность экологических связей, неизолированность от действия стихийных сил. В качестве объекта отношений, регулируемых экологическим правом, понятие «природа» в основном ограничено пределами практического использования человеком и антропогенного воздействия на нее9.
В соответствии с Федеральным законом от 24 декабря 1995 г. «О животном мире»11 под животным миром понимается совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящиеся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Это определение распространяется и на морские живые ресурсы как объекты окружающей среды, подлежащие охране, и объекты административно-правовой охраны на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.
Исходя из признаков, позволяющих отграничить природный объект от иных (естественное происхождение природных объектов; экологическая взаимосвязь с окружающей средой), живые ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ следует отнести к объектам окружающей природной среды, подлежащим охране. С учетом этого что Закон «Об охране окружающей природной среды» должен быть дополнен положением о том, что охране подлежат живые ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.
Понятие и виды административно наказуемых посягательств на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации
Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность27.
Особое значение для общества имеет соблюдение требований административного законодательства в сфере охраны окружающей природной среды и природопользования. Одним из оснований административной ответственности является экологическое правонарушение. Э. Н. Жевлаков наиболее удачным считает определение экологического правонарушения как общественно опасного, запрещенного законодательством под угрозой наказания действия (или бездействия), направленного на причинение вреда отношениям в сфере экологии28.
В ст. 81 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» экологическое правонарушение определяется как виновное, противоправное деяние, причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека. Данная формулировка представляет собой образец первого определения экологического правонарушения в российском экологическом законодательстве, где в комплексном виде получила законодательное закрепление ответственность по экологическому праву-9.
Действующее административное законодательство содержит обширный перечень административно наказуемых посягательств на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Это незаконная выдача разрешения на проведение буровых работ, создание искусственных островов, установок и сооружений, прокладку подводных кабелей или трубопроводов, используемых для разведки и разработки минеральных ресурсов, проведение ресурсных или морских научных исследований, захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, произвольное изменение условий выданной лицензии (разрешения) на региональное геологическое изучение, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов или промысел живых ресурсов (ст. 56-1 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).
Данный состав призван охранять средствами административной ответственности суверенные права Российской Федерации на континентальный шельф, его живые ресурсы, а также обеспечивать правопорядок в области геологического изучения, поиска, разведки и разработки ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны, добычи живых ресурсов, захоронения отходов и иных материалов на континентальном шельфе и в исключительной экономической РФ.
Для обеспечения безопасности при проведении работ на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, для охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны, жизни и здоровья людей устанавливается административная ответственность за нарушение действующих стандартов (норм, правил) безопасного проведения поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов или промысла живых ресурсов либо условий лицензии на региональное геологическое изучение, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов или промысел живых ресурсов, а также за невыполнение требований рационального использования и охраны минеральных ресурсов или рационального промысла и защиты живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, за нарушение правил вывода подводных кабелей или трубопроводов на территорию Российской Федерации, которое может привести к порче месторождений полезных ископаемых, причинить вред жизни или здоровью людей, нанести ущерб живым ресурсам, морской флоре или фауне либо создать помехи другим законным видам деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации (ст.56-2 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).
В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (ст. 56 -3) предусмотрена ответственность за нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований, предусмотренных разрешением или международными договорами РФ, которое создало или могло создать помехи законным видам деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, а равно за самовольное изменение программы морских научных исследований на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ. Нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований может состоять, например, в несоблюдении окончательного ухода исследовательских судов, изменении маршрутов следования к районам исследования, использовании не предусмотренного в разрешении оборудования, оказании вредного воздействия на морскую среду, живые ресурсы, проведении не предусмотренных в разрешении буровых работ, непредоставлении федеральному органу по науке и технической политике предварительных докладов, копий наблюдений, оставлении неубранными оборудования, устройств и сооружений, которые использовались для проведения исследований, несанкционированном возведении сооружений.
Административная ответственность предусмотрена и за нарушение правил захоронения с судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений отходов и других материалов, которое способно привести к порче месторождений полезных ископаемых, причинить вред жизни или здоровью людей, нанести ущерб живым ресурсам, морской флоре или фауне либо создать помехи другим законным видам деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ (Ст. 57-1 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях содержит норму, которая предусматривает ответственность за невыполнение законных требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ об остановке судна, а равно воспрепятствование осуществлению этими должностными лицами возложенных на них полномочий, в том числе на осмотр судна (ст. 84-5 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).
Понятие и пределы административно-правовой охраны окружающей среды и ее элементов
Нормативную базу административно - правовой охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны, составляют законы и подзаконные акты. Это достаточно сложная система (совокупность) норм различной юридической силы. Велико количество актов, регулирующих административно - правовую охрану живых ресурсов континентального шельфа и экономической зоны. Их можно сгруппировать следующим образом: 1) Международные: Конвенция по морскому праву 1982г.; 2) Общие: Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», Федеральный закон «О животном мире»; 3) Специальные: Федеральный закон от 26 февраля 1997г. «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части 11 Конвенции по морскому праву», Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», 4) Обеспечивающие: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ; 5) Подзаконные нормативные правовые акты.
В соответствии с приказом Госкомэкологии РФ от 30 июня 1997 г. «О мерах по обеспечению выполнения постановления Правительства РФ от 6 июня 1997 г. № 680 «О плане первоочередных мероприятий по сохранению и рациональному использованию живых ресурсов территориальных вод, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации, каспийского и Азовского морей, а также пресечению противоправных действий при реализации продукции морских рыбных промыслов» предполагалось принятие Федерального закона «Об упорядочении экспорта живых ресурсов территориальных вод, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации, каспийского и Азовского морей и продукции морских рыбных промыслов», однако это не было выполнено.
Реальная административная - правовая охрана живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны возможна только при реализации правовых норм: 1) о правах и обязанностях должностных лиц; 2) о разрешительной системе (лицензировании) и регистрации разрешений на ведение промысловой деятельности; 3) о порядке управления охраной живых ресурсов и их рационального использования как одного из звеньев государственного управления, осуществляемого органами специальной компетенции; 4) об ответственности за экологические проступки; 5) об экологической безопасности при осуществлении разрешенной деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне.
Взятые во внутрисистемных связях и взаимодействиях вышеназванные элементы составляют административно - правовую охрану живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.
Поскольку о развитии административных норм об ответственности речь пойдет ниже, рассмотрим вопросы, касающиеся норм, регулирующих права и обязанности должностных лиц органов исполнительной власти, правового регулирования лицензирования деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ; системы органов управления охраной живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны и их рационального использования; экологической безопасности при осуществлении разрешенной деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне.
Преобразования в тех или иных сферах государственной жизни влекут изменение роли и функций государства. Поэтому необходимо разработать концепцию и стратегию государственного управления в сфере охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, а также определить функции в данной сфере, исполнительной власти.
В широком смысле управление как процесс означает руководство чем-либо или кем-либо. Управление - это функция системы любой сложности, оно связано с определенным воздействием управляющего субъекта (субъекта управления) на управляемый объект (объект управления) с целью решения задач, стоящих перед системой, элементами которой они являются, обеспечения ее должной организации и необходимого режима функционирования48.
Юридические средства действия права неразрывно связаны с управленческими49. Административное право заключает в себе правовые положения, которые специфическим образом действуют в сфере управления, а именно в области организации управления и процесса управления.
Подведомственность дел об административных правонарушениях
Выполнение задач по охране живых (и минеральных) ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, возложено в рамках присущих им функций, возложено на следующие государственные органы: Федеральную пограничную службу РФ, органы государственного горного надзора (Федеральный горный и промышленный надзор России), федеральный орган по геологии и использованию недр, федеральный орган по охране окружающей среды и природных ресурсов (Министерство природных ресурсов РФ), органы рыбоохраны (Государственный комитет РФ по рыболовству)1 .
Дела об административных правонарушениях на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ имеют следующую подведомственность.
Органы государственного горного надзора рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 56 «Нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр» за нарушения, совершенные в процессе разработки полезных ископаемых и ст. 56-2 «Нарушение действующих стандартов (норм, правил) или условий лицензии, регламентирующих разрешенную деятельность на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации» (ст. 211 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).
Рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания от имени органов государственного горного надзора вправе: за нарушение действующих стандартов (норм, правил) или условий лицензий, регламентирующих разрешенную деятельность на континентальном шельфе Российской Федерации, -руководитель федерального органа горного надзора и его заместители -штраф в размере до двух тысяч минимальных размеров оплаты труда; начальники управлений и округов государственного горного надзора и их заместители, начальники отделов и инспекций указанных управлений и округов и их заместители - штраф в размере до пятисот минимальных размеров оплаты труда; главные государственные инспектора и государственные инспектора указанных направлений и округов - штраф в размере до двухсот минимальных размеров оплаты труда.
Согласно ст. 219-1 федеральный орган по геологии и использованию недр (Министерство природных ресурсов РФ), осуществляющий охрану минеральных ресурсов континентального шельфа РФ, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 56-1 «Незаконная выдача лицензии (разрешения), а равно произвольное изменение условий выданной лицензии (разрешения) на осуществление деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ», ст. 56-2 «Нарушение действующих стандартов (норм, правил) или условий лицензии, регламентирующих разрешенную деятельность на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации», ст. 84-5 «Невыполнение законных требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа Российской Федерации» и ст. 84-6 «Незаконная передача минеральных и живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации» (ст. 219-1 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).
Рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания от имени Федерального органа по геологии и использованию недр вправе: 1) за незаконную выдачу лицензии (разрешения) или произвольное изменение условий выданной лицензии (разрешения) - руководитель федерального органа по геологии и использованию недр и его заместители - штраф на должностных лиц в размере до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда. 2) за нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований, предусмотренных разрешением или международными договорами Российской Федерации, самовольное изменение программы морских научных исследований на континентальном шельфе Российской Федерации, незаконную передачу минеральных ресурсов континентального шельфа Российской Федерации физическим или юридическим лицам иностранных государств, а равно иностранным государствам - руководитель федерального органа по геологии и использованию недр и его заместители - штраф в размере до двух тысяч минимальных размеров оплаты труда; начальники управлений федерального органа по геологии и использованию недр и их заместители -штраф в размере пятисот минимальных размеров оплаты труда; начальники отделов указанных управлений, старшие и районные государственные инспектора федерального органа по геологии и использованию недр их заместители - штраф в размере до двухсот минимальных размеров оплаты труда; 3) за невыполнение законных требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа Российской Федерации об остановке судна или воспрепятствование осуществлению этими должностными лицами возложенных на них полномочий, в том числе на осмотр судна, - руководитель федерального органа по геологии и использованию недр и его заместители - штраф в размере до трех тысяч минимальных размеров оплаты труда; начальники управлений федерального органа по геологии и использованию недр и их заместители - штраф в размере до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда; начальники отделов указанных управлений, старшие и районные государственные инспектора федерального органа по геологии и использованию недр их заместители - штраф в размере до пятисот минимальных размеров оплаты труда;
Федеральный орган по охране окружающей природной среды и природных ресурсов (Министерство природных ресурсов РФ), осуществляющий охрану минеральных и живых ресурсов континентального шельфа Российской Федерации, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 56-1 «Незаконная выдача лицензии (разрешения), а равно произвольное изменение условий выданной лицензии (разрешения) на осуществление деятельности на континентальном шельфе и висключительной экономической зоне Российской Федерации», ст. 56-2 «Нарушение действующих стандартов (норм, правил) или условий лицензии, регламентирующих разрешенную деятельность на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации», ст. 57-1 «Нарушение правил захоронения отходов и других материалов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации» и ст. 84-5 «Невыполнение законных требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоне Российской Федерации» (ст. 219-2 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).
