Содержание к диссертации
Введение
Глава I Правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на региональном уровне
1. Конституционные основы правового регулирования земельных отношений 12
2. Понятие рационального использования и охраны земель 32
3. Правовые формы обеспечения рационального использования и охраны земель в Тверской области 50
Глава II. Управление рациональным использованием и охраной земель в тверской области
1. Система органов управления земельным фондом Тверской области 80
2. Органы местного самоуправления в системе государственного управления земельными ресурсами 97
3. Региональные особенности осуществления функций государственного управления земельным фондом 126
4. Разрешение земельных споров в системе организационно-правовых мер по обеспечению рационального использования и охраны земель 143
Глава III Юридическая ответственность за нарушение законодательства о рациональном использовании и охране земель
1. Виды юридической ответственности за нарушение земельного законодательства 161
2. Юридическая ответственность в сфере управления земельным фондом 172
Заключение 184
Приложение 1 186
Список литературы 188
1. Нормативные правовые акты и практические материалы 188
2.Специальная литература
- Конституционные основы правового регулирования земельных отношений
- Правовые формы обеспечения рационального использования и охраны земель в Тверской области
- Система органов управления земельным фондом Тверской области
- Виды юридической ответственности за нарушение земельного законодательства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования предопределена масштабными изменениями в структуре законодательства Российской Федерации, обусловившими становление земельного законодательства регионального уровня. Стремительное развитие регионального законодательства в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов имеет в качестве главных целей реализацию основополагающих принципов государственного устройства РФ, таких как формирование правового государства и развитие федеративных отношений.
Проводимые в Российской Федерации земельная и аграрная реформы имеют кардинальное социально-экономическое значение и во многом определяют ход экономической реформы в целом. Организационно-правовым вопросам земельной реформы посвящено большое количество работ, и научно-юридическое обеспечение этого процесса остается актуальным в течение всего текущего десятилетия. Однако, имеется недостаток в тех исследованиях, которые выполнялись бы на основе комплексного подхода к земельному законодательству как к сложной многоуровневой отрасли, построенной на принципах федеративно-региональной классификации источников.
В настоящее время центр аграрной и земельной реформы переместился в регионы, где с учетом местных условий формируются организационные структуры управления земельным фондом, а также собственная нормативная база регулирования земельных отношений, опережающая в ряде случаев федеральное законодательство.
Проводимые в Российской Федерации земельная и аграрная реформы пока не дали ожидаемых результатов, их низкая эффективность в значительной степени обусловлена отсутствием единой государственной концепции реформирования земельных отношений. Существование нескольких центров правового регулирования земельных отношений на федеральном уровне (Федеральное Собрание, Президент и Правительство), зачастую имеющих /диаметрально противоположные взгляды по наиболее привдипиальным вопросам, тормозит становление соответствующего законодательства. Это вызывает также определенную нестабильность законотворческого процесса в регионах.
Однако, за годы проведения реформ в* субъектах Российской Федерации накопился
значительный по своему объему и содержанию материал, требующий системного анализа с точки зрения существующих социально-экономических реалий и в свете современного структурирования законодательства о земле. В качестве главного направления правового регулирования земельных отношений на уровне субъектов Федерации остается установление правил, имеющих непосредственной целью обеспечение рационального использования и охраны земель, и в первую очередь - земель сельскохозяйственного назначения.
Эффективность реализации земельно-правовых норм во многом зависит от системы государственного управления земельным фондом. В качестве первоочередной задачи здесь выступает решение проблемы разграничения компетенции между федеральными органами и органами государственной власти субъекта Федерации.
Вопросы управления землепользованием и природопользованием достаточно глубоко исследованы в литературе. Однако, большая их часть относится к предшествующему историческому периоду. После принятия Конституции России 1993 г. правовые проблемы землепользования требуют новых подходов.
Актуальность темы диссертации связана и с тем, что включение земли в гражданский оборот, признание ее недвижимым имуществом с особой остротой ставит вопросы создания на региональном уровне правового механизма, обеспечивающего учет особенностей земли как природного ресурса и природного объекта. Особую значимость эти вопросы приобрели в связи с резким ухудшением экологического состояния земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, непрерывным сокращением плодородных земель, и эти процессы характерны для Тверской области.
Выбор земельного законодательства Тверской области в качестве объекта исследования обусловлен также особым межрегиональным и международным значением этого субъекта Российской Федерации. Тверская область уникальна в природном, историческом, культурном отношении и своим местоположением. Территория Тверской области является источником естественного производства питьевой воды для населения центра Европейской части России, Белоруссии и стран Балтии, основным источником водоснабжения столицы России — Москвы.
См.Лоставовление Правительства РФ от 28.01.98 г. №75 «О мерах по обеспечению устойчивого водоснабжения г.Москвы и Московской области»//СЗ РФ. 1997.№5.Ст.683.; Постаноачение Государственной Думы Федерального Собрания РФ от
Федеральная значимость региона определяется наконец его геополитической ролью в системе стратегических и внешнеэкономических интересов России. Выгодное географическое положение Тверской области в значительной степени обусловливает выполнение функций общероссийского значения по развитию экономической и экологической инфраструктуры центра России. Именно общероссийское значение данного региона предопределило разработку и принятие федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Тверской области на 1998 - 2005 годы»1,которая, исходя из экономических интересов России, в качестве одной из главных целей декларирует необходимость создания на территории Тверской области такого эколого-культурного и социально-хозяйственного региона, где бы система «человек — среда обитания» гармонично и поступательно развивались, не выходя за рамки предельно допустимых нагрузок на окружающую среду.
В свете указанных задач федеральная целевая программа в качестве приоритетных для Российской Федерации направлений развития Тверской области рассматривает реализацию таких подпрограмм как «Агропромьпцленный комплекс» (одно из основных направлений — повышение плодородия почв), «Социально-культурное развитие Тверской области (территория Великого водораздела)» и ряд других.
Представленная работа, выполненная в разрезе федерального и регионального законодательства, освещает основные проблемы в сфере обеспечения рационального использования и охраны земель (главным образом сельскохозяйственного назначения), а также предлагает пути совершенствования нормативного регулирования земельных отношений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления земельным фондом.
Цель диссертационного исследования — обобщение и анализ практики правового регулирования земельных отношений в субъектах Федерации на примере Тверской области, разработка предложений по совершенствованию правового регулирования земельных отношений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; разработка практических г^екомендаций по совершенствованию законодательства о разрешении земельных споров и об ответственности за правонарушения в области землепользования и государственного управления земельным фондом.
04.04.98 г. №2245-11 ГД «Об усилении охраны водных объектов — источников питьевого водосыа0жвния>>//СЗ
РФ.1998.№12.Ст.1401.
1 Утверждена іюстановлением Правительства РФ от 08.0L98 г. №22 «О федеральной целевой программе «Экономическое и
социальное развитие Тверской области на 1998 - 2005 годы»//СЗ РФ. 1998.№2.Ст.275.
Указанные цели предопределили постановку следующих задач:
исследование основных теоретических вопросов земельного и смежных отраслей права применительно к сфере обеспечения рационального использования и охраны земель;
анализ тенденций формирования организационной структуры управления земельным фондом в субъектах Российской Федерации на примере Тверской области;
оценка современного состояния и перспектив развития земельного законодательства Тверской области;
определение особенностей организационно-правового обеспечения рационального использования и охраны земель на региональном уровне;
определение роли муниципальных органов в системе государственного управления земельным фондом;
выявление недостатков, пробелов и противоречий в законодательстве о земле Российской Федерации, Тверской области, а также в правовых актах органов местного самоуправления области;
определение направлений совершенствования законодательства, регулирующего порядок рассмотрения земельных споров;
- формирование предложений по созданию организационно-правового механизма
контроля со стороны органов власти субъекта Федерации за деятельностью должностных лиц
и территориальных структур федеральных органов власти.
Предметом исследования являются земельные, а также природоохранительные, гражданские, административные нормы и правоотношения, возникающие в сфере организационно-правового обеспечения рационального использования и охраны земель; практика применения земельного законодательства на региональном уровне, юрисдикционная деятельность специально уполномоченных органов, ск^пществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель; практика управления земельными ресурсами органами местного самоуправления.
Методологический основой диссертационного исследования служат исторический, диалектический, статистический, сравнительный методы научного исследования. Эти методы использованы для выработки практических рекомендаций и конкретных предложений по совершенствованию законодательной базы регулирования земельных отношений.
Теоретическую основу исследования оставили труды ученых-правоведов Г.А. Аксе-
ненка, З.С. Беляевой, С.Н. Братуся, А.К. Голиченкова, Ю.Г. Жарикова, А.А. Забелышенского, И.А. Иконицкой, А.И. Казанника, Н.Д. Казанцева, О.С. Колбасова, Е.Н. Колотинской, М.И. Козыря, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Н.Н. Осокина, В.В Петрова, Е.А. Суханова, Н.А. Сыродоева, Ю.С. Шемшученко, Г.В. Чубукова и других, а также работы специалистов в области естественных наук о земле.
Практическую основу исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации и отдельных субъектов Федерации, посвященные вопросам регулирования земельных отношений и имеющие своей непосредственной целью обеспечение рационального использования и охраны земель, а также акты, закрепляющие организационную структуру управления земельным фондом Тверской области; практические материалы правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления Тверской области в сфере управления земельным фондом; судебная практика разрешения земельных споров; материалы периодической печати.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой первое монографическое исследование организационных и правовых форм обеспечения рационального использования и охраны земель на примере конкретного субъекта Российской Федерации в новых социально-экономических, политических и правовых условиях современного этапа земельной реформы. В результате проведенного исследования выработаны новые теоретические положения и конкретные предложения по совершенствованию законодательной базы регулирования земельных отношений на региональном уровне, в совокупности образующие теоретическую основу совершенствования правового регулирования земельных отношений на уровне субъекта Российской Федерации.
Автор обосновывает и выносит на защиту следующие положения, характеризующиеся научной новизной:
1. Определена система мер организационно-правового обеспечения рационального использования и охраны земель на региональном уровне. К организационным мерам относятся :
— разграничение компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере управления земельным фондом с учетом региональных особенностей;
наделение администрации области функциями координации деятельности территориальных структур федеральных органов власти в сфере управления земельным фондом;
разграничение государственной собственности на землю между Федерацией и ее субъектом в целях вьщеления объектов управления и закрепления полномочий по управлению государственным земельным фондом за органами управления соответствующего уровня;
включение органов местного самоуправления в систему государственного управления земельным фондом путем наделения их соответствующими государственными полномочиями.
К правовым мерам относятся:
разграничение полномочий по формированию нормативной основы регулирования отношений по владению, пользованию и распоряжению землями на территории субъекта Российской Федерации;
экологизация регионального земельного законодательства, учет особенностей земли как экономического ресурса (объекта имущественных отношений) и природного объекта;
определение порядка осуществления функций государственного управления земельным фондом на региональном уровне;
установление юридической ответственности за земельные правонарушения и обеспечение ее реализации.
В целях конкретизации (придания юридического содержания) принципа рационального землепользования предлагается в федеральном и региональном земельном законодательстве закрепить критерии, определяющие понятие рационального использования земель. К таковым предлагается отнести обеспечение эффективного, целевого (либо с соблюдением иного правового режима) использования земель, осуществляемого с соблюдением публичных интересов, с учетом экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека. Правовая охрана земель рассматривается в качестве одного из способов охраны земли как природного объекта.
Учитывая значительное количество фактов, свидетельствующих о ненадлежащем исполнении служебных обязанностей должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции госземконтроля на региональном уровне, обосно-
вывается необходимость принятия федерального закона, устанавливающего, наряду с существующими видами ответственности, административную ответственность должностных лиц указанных органов за нарушение порядка привлечения к ответственности лиц, совершивших земельные правонарушения. Привлечение к ответственности должностных лиц федеральных органов по инициативе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, рассматривается как правовая форма контроля за их деятельностью по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов.
В условиях массовой деградации и истощения почв, значительного сокращения площадей улучшенных сельскохозяйственных угодий в Тверской области и других субъектах Российской Федерации, предлагается ввести лицензирование использования мелиорированных земель. С учетом значительных различий природно-климатических условий и качества земель сельскохозяйственного назначения в регионах предлагается в статье 15 Федерального закона «О мелиорации земель» закрепить право субъектов Федерации вводить порядок лицензирования деятельности сельскохозяйственных организаций и иных субъектов по использованию мелиорированных земель в границах мелиоративных систем, находящихся в государственной собственности субъектов Федерации.
В целях обеспечения рационального использования и охраны земель, занимаемых городскими лесами, правовой режим которых не урегулирован, с учетом общей значимости средообразующей функции этих лесов и публичного характера отношений по их охране, следует установить для соответствующих земель правовой режим особо ценных земель регионального значения.
В качестве организационно-правовой гарантии обеспечения рационального использования и охраны земель в работе рассматривается деятельность межведомственной комиссии по размещению производительных сил — органа администрации Тверской области. Комиссия состоит из должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти. Решение комиссией вопросов о размещении на территории субъекта Федерации объектов федерального, межрегионального и областного значения напрямую затрагивает интересы муниципальных образований и населения соответствующих территорий. В связи с этим предлагается включить в состав межведомственной комиссии руководителей представи-
тельных органов местного самоуправления, а также представителей общественных объединений экологической и социальной направленности, что позволит наиболее объективно оценить перспективы предполагаемого размещения объекта и с наименьшими издержками социального характера реализовать проекты, существенно затрагивающие интересы жителей субъекта Федерации. Представляется, что опыт организации и деятельности такого коллегиального органа может быть применен и в других регионах.
7. Функция контроля за использованием земель всех форм собственности на территории муниципального образования не должна сводиться к категории вопросов местного значения, которые решаются населением (органами местного самоуправления) самостоятельно. Контроль за использованием земель, не относящихся к муниципальной собственности, может осуществляться муниципальными органами, но не в качестве вопроса местного значения, а в порядке делегирования им соответствующих государственных полномочий. В этой связи предлагается исключить из ч.2 ст.6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пункт 11, а также аналогичные положения из регионального законодательства, относящие контроль за использованием земель на территории муниципального образования к вопросам местного значения.
Практическая значимость работы заключается в том, что сформулированные в ней основные положения уже использованы автором и нашли практическое воплощение в практике правового регулирования земельных отношений на муниципальном уровне, а также могут быть использованы, во-первых, как методологическая база для дальнейшего развития концепции государственного управления земельными ресурсами на региональном уровне; во-вторых, в правотворческой и правоприменительной деятельности компетентных органов; в-третьих, в судебной практике по разрешению земельных споров.
Основные теоретические выводы и положения, а также практические рекомендации, полученные в результате диссертационного исследования, опубликованы в 4 научных работах,
Материалы диа^ртации использованы автором в ходе разработки норм правовых актов муниципального образования (Калининский район Тверской области), а также апробиро-
ваны при обсуждении Правил землепользования и застройки г. Твери \
Материалы диссертации также использованы в учебном процессе при проведении практических занятий по земельному праву с государственными и муниципальными служащими в департаменте по социально-экономическому развитию села администрации Тверской области.
Автором внесены также конкретные предложения (в виде текста правовых норм) по совершенствованию законодательных актов Российской Федерации и Тверской области.
1 См.: Вече Твери. 12 марта 1997 г.
Конституционные основы правового регулирования земельных отношений
Земельная реформа, проводимая в Российской Федерации с начала 90-х годов, имеет своим главным следствием радикальное изменение отношений собственности на землю от исключительной государственной до признания права частной собственности на землю, что повлекло изменения в порядке правового регулирования земельных отношений.
В советской литературе земельные отношения признавались особой категорией общественных отношений, поскольку в основе их лежали отношения исключительной государственной собственности на землю. В наиболее общем виде земельные правоотношения определялись как земельные отношения, урегулированные нормами права. !В развитие данного определения отмечалось, что «к земельным правоотношениям в СССР относятся все правовые отношения по поводу использования земли, в которых объектом является земля как исключительная собственность Советского государства».2
Отличительные особенности земельных отношений, такие как объект - земля, являющаяся исключительной собственностью государства, разрешительный порядок использования земли, участие государства во всех земельных отношениях, позволили сделать вывод о том, что земельные отношения составляют предмет регулирования самостоятельной отрасли земельного права.3
Признание многообразия форм собственности на землю, вовлечение земли в гражданский оборот поставили на повестку дня вопрос о юридической природе земельных отношений и об обоснованности самого существования земельного права как отрасли права. В частности, В.А. Дозорцевым было высказано мнение о том, что земельное право является порождением командно-административной системы, сформированным на основе сочетания норм гражданского и административного права, однако с включением земли в гражданский оборот, она по- падает в сферу гражданского права и, следовательно, земельные отношения распадаются на регулируемые гражданским и административным правом.1 Практическим следствием такого подхода является распространение на имущественные земельные отношения норм гражданского законодательства, что влечет за собой необходимость отнесения регулирования этих отношений к ведению Российской Федерации в силу п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации.2
Указанная точка зрения подверглась критике. Отмена исключительной государственной собственности на землю, установление множественности форм собственности на землю с неизбежностью влекут изменение содержания земельных отношений, однако указанные изменения не свидетельствуют об утрате самостоятельного характера земельных отношений. В.В. Петровым отмечалось, что во взаимоотношениях с человеком земля выступает в комплексе экологических, хозяйственных, демографических, политических факторов, и что многообразные функции, выполняемые землей, находят свое отражение в различных отраслях права, однако земля во всех своих многообразных проявлениях остается единой, следовательно, в силу этого необходимо существование такой отрасли права, которая бы регулировала земельные отношения в единстве и взаимосвязи."
Особый характер земельных отношений обусловливает специфические ігоинципьі правового регулирования этих отношений Гражданское право основано на принципах автономии воли субъектов гражданско-правовых отношений, равенстве участников этих отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора (ст. I ПС РФ). Принцигшально иные подходы лежат в основе регулирования отношений земельным правом Это прежде всего обеспечение рационального использования и охраны земель, обязанность использования земли по целевому назначению, гсюударственньш контроль за использованием и охраной земель, нормирование количества земли, предоставление и изъятие земель как особые основания возникновения и прекращения земельных правоотношений и др. Указанные особенности характеризуют метод земельно-правового регулирования соответствующих отношений как основанный на публично-правовых принципах. Наличие публично-правовых методов регулирования земельных отношений было ранее присуще земельному праву и сохраняет свое значение, поскольку вовлечение земли в гражданский оборот не изменило по существу характера выполняемых ею функций, а лишь расширило их.
Классическое определение гражданского права дал Г.Ф. Шершеневич, указав: «гражданское право представляет собой совокупность юридических норм, определяющих частные отношения отдельных лиц в обществе. Следовательно, область гражданского права определяется двумя данными: 1) частные лица как субъекты отношения, 2) частный интерес, как содержание отношения».1 Указанные принципы в полном объеме отражают частно-правовые методы регулирования гражданских правоотношений. Однако они же в полной мере показывают принципиальную невозможность их распространения на регулирование земельных отношений, поскольку, во-первых, государство (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации) продолжает играть активную роль не только при осуществлении государственного управления земельными ресурсами, но и выступая как собственник соответствующих земель; во-вторых, государство при регулировании земельных отношений в максимальной степени стремится обеспечить рациональное использование и охрану земель, что в значительной степени сужает сферу «частного интереса» как содержания соответствующих земельных отношений.
Особенности земельных отношений учитываются и в дальнейшем должны получить развитие в рамках земельного права, основанного, как отмечалось в литературе, на «сочетании регулирования отношений по использованию и охране земли не только как объекта собственности, объекта хозяйственного использования, но и как природного объекта и ресурса».2
Конституция Российской Федерации закрепляет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч.1 ст. 9). Указанная конституционная норма находится в главе 1 «Основы конституционного строя» и является определяющей для характера регулирования земельных отношений (ст. 16 Конституции).
Часть первая ст. 9 исходит из особого статуса земли как природного ресурса. Специфическими особенностями земли как природного ресурса являются, во-первых, ее незаменимость. Земля выступает в качестве места расположения (нахождения) жизнедеятельности человека (т.е. в качестве пространственного операционного базиса). Во-вторых, земля (ее плодородный слой - почва) является незаменимым средством производства В-третьих, земля является природным объектом.
Часть 2 ст. 9 Конституции России устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и иных формах собственности. Данное положение Конституции закрепляет имущественный характер земельных отношений. Указанные положения Конституции в целом отражают характеристику земли в единстве выполняемых ею трех основных функций: — природного объекта; — природного ресурса; — объекта имущественных отношений.
Конституция России относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов земельное законодательство, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничение государственной собственности, природопользование, охрану окружающей среды (п. п. «в», «г», «д», «к» ст. 72 Конституции).
Правовые формы обеспечения рационального использования и охраны земель в Тверской области
В литературе, посвященной правовой охране окружающей природной среды, под правовыми формами понимается объективное право или нормативные акты, регулирующие соответствующие общественные отношения. В рамках исследования правовых форм обеспечения рационального использования и охраны земель в Тверской области их содержанием, следовательно, является система нормативных правовых актов Тверской области (областное законодательство). Однако предметом анализа должны быть не только внешняя форма выражения соответствующих норм, но и их содержание и цели действия.
Таким образом, под правовыми формами обеспечения рационального использования и охраны земель мы понимаем систему нормативных правовых актов Тверской области, регулирующих земельные отношения в целях обеспечения рационального использования и охраны земель.
Система правовых актов Тверской области установлена Законами Тверской области «О нормативных правовых актах Тверской области»1 и «О системе органов государственной власти Тверской области».2
В соответствии с указанными законами, система правовых актов состоит из актов, принимаемых законодательным органом - Законодательным Собранием Тверской области, и актов, принимаемых исполнительными органами - Губернатором и структурными подразделениями администрации области.
Законодательное Собрание области реализует свои полномочия посредством принятия законов, постановлений и иных правовых актов.
Губернатор области в рамках своей компетенции издает постановления и распоряжения. Руководители органов и структурных подразделений ащ швдстрации области издают приказы. Следовательно, правовыми формами как способами закрепления соответствующих правовых норм являются: — законы Тверской области; — постановления и иные правовые акты Законодательного Собрания области; — постановления и распоряжения Губернатора Тверской области; — акты структурных подразделений администрации области; — акты органов местного самоуправления, принимаемые по вопросам ведения органов государственной власти, если соответствующие полномочия переданы им в установленном порядке.
Для целей настоящего исследования представляется необходимым проанализировать нормы права, имеющие своим назначением обеспечение рационального использования и охраны земель, а также адекватное цели содержание.
Как уже отмечалось выше, в земельном законодательстве Российской Федерации одним из главных принципов является закрепленное в нормах земельного права требование обеспечения рационального использования и охраны земель. Указанный принцип нашел отражение и в нормах земельного законодательства Тверской области. Так, п. 1. 1 Временного положения по регулированию земельных отношений в Тверской области установлены следующие цели правового регулирования земельных отношений: — обеспечение рационального использования и охраны земель; — соблюдение прав собственников, пользователей и арендаторов земельных участков. Указанные цели закреплены в разделе 1 «Общие положения» Временного положения и, следовательно, должны рассматриваться в качестве принципов правового регулирования земельных отношений в Тверской области. Временное положение в настоящее время по своей юридической силе является актом, обладающим наибольшей силой среди иных нормативных правовых актов регионального земельного законодательства. Это означает, что иные правовые акты в Тверской области должны соответствовать головному правовому акту — Временному положению.
Указанные выше принципы правового регулирования земельных отношений в Тверской области, выражая в концентрированном виде содержание норм земельного законодательства области, тем не менее не выполняют регулятивной (охранительной) функции непосредственно. Правовыми нормами, непосредственно обеспечивающими рациональное использование и охрану земель, а точнее — устанавливающими модель надлежащего землепользования, являются нормы, относящиеся к институту права землепользования.
В литературе анализу содержания института права землепользования, а также более широкого института права природопользования уделяется большое внимание. Как правило, в рамках анализа права землепользования и в целом права природопользования выделяют правовые нормы, устанавливающие субъектный состав соответствующих правоотношений, а также объекты права землепользования, права и обязанности землепользователей, основания возникновения, прекращения и изменения права землепользования, охрану этих прав, юридическую ответственность.
Одним из главных направлений совершенствования института права землепользования является адекватное отражение экологических связей в окружающей природной среде, что в качестве одного из проявлений может иметь возложение на субъекта права землепользования обязанностей, направленных на охрану не только соответствующего земельного участка, но и окружающей природной среды.1 Как следствие, это влечет превращение института права землепользования, традиционно понимаемого в качестве отраслевого института земельного права, в комплексный межотраслевой институт земельного и смежных природноресурсовых отраслей права, а также природоохранительного (экологического) права.
Однако такой подход, получивший в литературе наименование «экологизация законодательства», не нашел должного отражения в земельном законодательстве Тверской области. Правовое регулирование отношений по использованию земель носит узко отраслевой характер, что на наш взгляд, является серьезным недостатком областного земельного законодательства. Отраслевой подход не может способствовать формированию целостной системы правил поведения землепользователя, обеспечивающих реализацию принципов рационального использования и охраны земель.
Анализ конкретных положений земельного законодательства Тверской области, нуждающихся в совершенствовании в указанном направлении, а также отдельные положения, имеющие характер положительных новаций, представлены ниже.
Одним из положительных моментов является попытка закрепления во Временном положении перечня субъектов отношений землепользования в Тверской области. В соответствии со ст. 3 Временного положения субъектами отношений землепользования могут быть: — граждане Российской Федерации, постоянно проживающие в Российской Федерации; — юридические лица Российской Федерации; — иностранные граждане; — лица без гражданства; — иностранные юридические лица; — международные организации; — организации с участием иностранных и российских юридических лиц.
Система органов управления земельным фондом Тверской области
Необходимость государственного управления земельным фондом продиктована особой ролью земли, которую она играет в обеспечении жизнедеятельности населения.
В современной юридической литературе под государственным управлением земельным фондом понимается часть государственного управления, имеющая своим объектом землю, организацию ее рационального использования и охраны как объекта хозяйствования.1
Система государственного управления определяется, как правило, по следующей схеме: субъект управления U воздействия управляемые объекты. Где управляемые объекты - подсистема элементов, подверженных государственному управлению; воздействия - подсистема связей между управляющим субъектом и управляемыми объектами; а субъект управления (управляющая подсистема) - органы государственной власта.
Таким образом, главной подсистемой государственного управления выступает система государственных органов, их организационная структура и компетенция.
Особенности построения организационной структуры органов государственного управления земельным фондом области определяются федеративной формой государственного устройства Российской Федерации. В соответствии со ст. 11 Конституции России, государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Указанные федеральные органы осуществляют свою власть как непосредственно на территории всей страны, так и посредством образуемых территориальных подразделений федеральных органов.
Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч.2 ст. 11 Конституции). Указанные органы осуществляют свою деятельность в пределах территории соответствующих субъектов Федерации.
Определяющим принципом для построения организационной структуры исполнительной ветви власти являются положения ст. 77 Конституции России, в соответствии с которыми в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
В то же время ч. I ст. 77 Конституции России устанавливает, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Таким образом, из положений Конституции вытекают следующие принципы организации и деятельности органов государственного управления земельным фондом и землепользованием: — единство и взаимодействие государственных органов; — построение системы государственного управления на основе Конституции и федеральных законов; — разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Указанные принципы, в целом, определяют основные начала построения системы государственного управления земельным фондом субъекта Российской Федерации и определения компетенции соответствующих органов.
Система органов государственного управления земельным фондом Тверской области имеет трехуровневую структуру: — федеральные органы; — органы государственной власти Тверской области; — органы местного самоуправления.
В системе федеральных органов власти можно выделить органы общей компетенции (Правительство Российской Федерации), межотраслевой (Правительственные комиссии и др.), специальной (Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и др.).
Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (ранее именовался Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству ) в настоящее время упразднен.2 Его функции переданы Министерству Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Однако в связи с тем, что функции вновь созданного Министерства пока не определены, представляется возможным рассмотреть его компетенцию на основании правовых актов, регулировавших деятельность органов Госкомзема. Госкомзем являлся центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам земельных отношений и использования земельных ресурсов. В соответствии с п.З Положения, Госкомзем, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Федерации, районов и городов образуют взаимосвязанную структуру. Последнее понятие, на наш взгляд, нуждается в уточнении. Поскольку органы Госкомзема образуют единую организационную структуру, объединенную функциональным назначением, то представляется верным в более четко определить организационные связи нижестоящих структур с вновь созданным Министерством. Необходимо указать, что по предметам ведения, отнесенным федеральным законодательством к компетенции Министерства и его территориальных подразделений, соответствующие органы образуют единую систему федеральных органов исполнительной власти.
На территории Тверской области образованы и действуют территориальные подразделения Госкомзема. Возглавляет систему региональных органов комитет по земельным ресурсам и землеустройству Тверской области, именуемый в дальнейшем «облкомзем».
В соответствии с п. I Положения об облкомземе1 последний является органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование по вопросам земельных отношений и использования земельных ресурсов на территории области.
На уровне муниципальных образований соответствующие функции выполняют комитеты по земельным ресурсам и землеустройству городов и районов. Указанные органы Госкомзема являются органами государственного управления земельными ресурсами и осуществляют государственное регулирование по вопросам земельных отношений и использования земельных ресурсов на подведомственных территориях муниципальных образований.
Помимо разумеющихся различий в объеме компетенции Госкомзема и его территориальных подразделений, обращает на себя внимание отсутствие указания в положениях о территориальных комитетах на осуществление межотраслевой координации по вопросам земельных отношений и использования земельных ресурсов. Подразумевается, что данную функцию на соответствующей территории осуществляют иные органы государственного управления.
Виды юридической ответственности за нарушение земельного законодательства
В теории права юридической ответственности уделяется большое внимание. Вопросы, связанные с разработкой теории юридической ответственности, с уверенностью можно отнести к одним из наиболее изученных. В нашу задачу не входит исследование теоретических проблем юридической ответственности, однако, в целях определения значения юридической ответственности в системе оргашїзавдюнно-правовьіх мер обеспечения рационального использования и охраны земель, нам представляется необходимым затронуть ряд теоретических вопросов, связанных с классификацией видов юридической ответственности, и вопросов отраслевой классификации правовых норм о юридической ответственности, содержащихся в земельном законодательстве. Последний вопрос более подробно будет освещен в 2 настоящей главы.
В настоящей главе мы рассматриваем юридическую ответственность в традиционном ее понимании, как правовое последствие совершенного виновного деяния, представляющее собой принудительное применение предусмотренных законодательством мер воздействия1, то есть ответственность, применяемую за совершенное правонарушение (ретроспективная (негативная) ответственность).
В качестве земельного правонарушения в литературе рассматривается «виновное противоправное поведение (действие или бездействие), посягающее на установленный в законодательстве правопорядок и причиняющее вред земле или создающее угрозу причинения такого вреда».2 Таким образом, сущностью юридической ответственности является реализация санкций правовых норм, предусматривающих негативные последствия за совершенное правонарушение в сфере землепользования. Тем самым юридическая ответственность выступает в качестве важного элемента правового механизма обеспечения режима законности в земельных правоотношениях.
В литературе отмечалось, что в качестве правовых средств обеспечения законности выступают уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность, образующие в совокупности правовой институт ретроспективной юридической ответственности. Ю.С. Шемщученко, указывая эти виды ответственности, отмечал, что они универсальны и применяются соответственно и в области охраны окружающей среды.1
В основу приведенной выше классификации видов юридической ответственности положен принцип отраслевой принадлежности соответствующих норм. Указанный принцип позволил ряду авторов высказать точку зрения о существовании и иных видов ответственности: таких как земельно-правовая, водно-правовая, лесо-правовая, эколого-правовая, материальная ответственность. Соответственно, для применения указанных видов ответственности за нарушение земельного законодательства необходимо чтобы это правонарушение одновременно могло быть квалифицировано как преступление либо адмшшстративный проступок, либо гражданско-правовой деликт и т.д.
Земельное правонарушение характеризуется, как правило, через его состав, включающий субъект правонарушения, субъективную сторону, объект правонарушения и объективную сторону. Установление факта земельного правонарушения требует установления всех четырех элементов состава в совокупности.
Субъектами земельных правонарушений могут быть должностные лица, юридические и физические лица, являющиеся землепользователями, а также не обладающие правом землепользования. Условием привлечения к ответственности соответствующих лиц является делик-тоспособность, то есть способность лица нести ответственность за совершенное правонарушение.
Субъективную сторону состава правонарушения образует вина, то есть субъективное отношение соответствующего лица, совершившего правонарушение, к своему деянию. Формами вины выступают умысел и неосторожность. Как мы отмечали выше, большую часть выявленных нарушений земельного законодательства составляет самоватьный захват земель и не использование земель по целевому назначению. Указанные виды праюварушений совершаются, как правило, умышленно, когда лицо, сознавая противоправный характер своих действий, тем не менее совершает их.
Объект земельного правонарушения образуют нормы земельного законодательства, регулирующие порядок землепользования. Соответственно, любое земельное правонарушение посягает на правопорядок в сфере, регулируемой земельным законодательством. Объектом земельных правонарушений не может рассматриваться только природный объект (природный ресурс) вне опосредования соответствующими нормами права, регулирующими отношения по организации рационального использования и охраны земель.
Объективную сторону земельного правонарушения составляют три элемента: — противоправность деяния, то есть совершение запрещенных законодательством действий либо противоправное бездействие; — наступление вреда либо угроза его наступления; — причинно-следственная связь между противоправным поведением и наступлением вреда (угрозой такового).
В литературе было высказано мнение, что для земельных правонарушений два последних признака объективной стороны правонарушения не являются обязательными.1 Иными словами, некоторые земельные правонарушения имеют так называемый формальный состав. То есть с объективной стороны такого правонарушения имеется лишь нарушение предписания правового акта. Примерами таких составов могут служить нормы, устанавливающие ответственность за искажение сведений о состоянии использования земель, нарушение сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении земельных участков. В тех случаях, когда земельное правонарушение является одновременно и нарушением норм иного законодательства, признаки, определяющие состав этого правонарушения, также трансформируются и приобретают специфические отраслевые черты.
Юридическая ответственность за земельные правонарушения в зависимости от отраслевой принадлежности санкций классифицируется, как уже отмечалось выше, на уголовную, административную, гражданско-правовую, земельно-правовую, дисциплинарную и матери- \_ альную.
Уголовная ответственность за земельные правонарушения применяется за обществен- но опасные деяния, запрещенные Уголовным кодексом РФ (ст. 14 УК РФ). Примером такого преступления является порча земли.
Статья 254 УК РФ устанавливает ответственность за отравление, загрязнение или иную порчу земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде (часть первая статьи).
Части вторая и третья указанной статьи устанавливают ответственность за порчу земли в зоне экологического бедствия или зоне чрезвычайной экологической ситуации, а также порчу земли, повлекшую по неосторожности смерть человека.
С момента принятия УК РФ в Тверской области не было зафиксировано фактов порчи земель, подлежащих уголовному преследованию. Однако, следует отметить, что данная норма имеет огромное значение прежде всего как сдерживающий фактор, осуществляющий общепревентивную функцию. Сам факт установления уголовной ответственности за порчу земли подчеркивает особое значение этого природного объекта в системе экологических связей в окружающей среде.
