Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общая характеристика правового обеспечения рационмьного использования мелиорированных земель
1. Понятие и особенности мелиорированных земель как объекта правовых отношений 11-25
2. Развитие законодательства о мелиорированных землях и вопросы его систематизации 25-51
3. Понятие и сущность правового обеспечения рационального использования мелиорированных земель 51-66
ГЛАВА II. Содержание правового обеспечения рационального использования мелиорированных земель
1. Правовое регулирование управления мелиорированными землями как средство обеспечения их рационального использования 67-109
2. Права и обязанности сельскохозяйственных предприятий по рациональному использованию мелиорированных земель 109-136
3. Договорные отношения сельскохозяйственных предприятий и роль договора в обеспечении рационального использования мелиорированных земель 137-160
4. Юридическая ответственность за нерациональное использование мелиорированных земель 160-184
Заключение 185-192
- Понятие и особенности мелиорированных земель как объекта правовых отношений
- Понятие и сущность правового обеспечения рационального использования мелиорированных земель
- Правовое регулирование управления мелиорированными землями как средство обеспечения их рационального использования
- Договорные отношения сельскохозяйственных предприятий и роль договора в обеспечении рационального использования мелиорированных земель
Введение к работе
Майский /1982 г./ Пленум ЦК КПСС одобрил Продовольственную программу СССР на период до 1990 года и меры по ее реализации. Ее цель - в возможно более короткие сроки надежно обеспечить население страны продуктами питания.
Одним из главных направлений реализации Продовольственной программы СССР является обеспечение высоких темпов сельскохозяйственного производства, в частности, на основе высокоэффективного использования земли . Важнейшая роль при этом отводится высокопродуктивным угодьям, в первую очередь мелиорированным землям, на которых возможен сбор высоких и устойчивых урожаев сельскохозяйственных культур. Именно поэтому еще на ХХУТ съезде КПСС была поставлена задача "добиться всестороннего повышения эффективности орошаемых и осушенных земель и сокращения сроков достижения на этих землях проектной урожайности. Обеспечить комплексное проведение работ по мелиорации земель и их сельскохозяйственному освоению, ... осуществлять меры по улучшению мелиоративного состояния орошаемых и осушенных земель, поднять ответственность за их выбы р тие из оборота" .
Важный этап в развитии мелиоративного земледелия в нашей стране связан с решениями октябрьского /1984 г./ Пленума ЦК КПСС, одобрившего Долгосрочную программу мелиорации, повышения эффективности использования мелиорированных земель в целях устойчивого наращивания продовольственного фонда страны. Как подчеркнул в своей речи на Пленуме Генеральный секретарь ЦК КПСС товарищ К.У.Черненко, "проблемы,которые выдвигает жизнь на пути превращения сель I См.: Продовольственная программа СССР на период до 1990 года и меры по ее реализации. М.„ 1982, с. 31. VCM.: Материалы ХХУІ съезда КПСС. М., 1982, с. 167.
Майский /1982 г./ Пленум ЦК КПСС одобрил Продовольственную программу СССР на период до 1990 года и меры по ее реализации. Ее цель - в возможно более короткие сроки надежно обеспечить население страны продуктами питания.
Одним из главных направлений реализации Продовольственной программы СССР является обеспечение высоких темпов сельскохозяйственного производства, в частности, на основе высокоэффективного использования земли . Важнейшая роль при этом отводится высокопродуктивным угодьям, в первую очередь мелиорированным землям, на которых возможен сбор высоких и устойчивых урожаев сельскохозяйственных культур. Именно поэтому еще на ХХУТ съезде КПСС была поставлена задача "добиться всестороннего повышения эффективности орошаемых и осушенных земель и сокращения сроков достижения на этих землях проектной урожайности. Обеспечить комплексное проведение работ по мелиорации земель и их сельскохозяйственному освоению, ... осуществлять меры по улучшению мелиоративного состояния орошаемых и осушенных земель, поднять ответственность за их выбы р тие из оборота" .
Важный этап в развитии мелиоративного земледелия в нашей стране связан с решениями октябрьского /1984 г./ Пленума ЦК КПСС, одобрившего Долгосрочную программу мелиорации, повышения эффективности использования мелиорированных земель в целях устойчивого наращивания продовольственного фонда страны. Как подчеркнул в своей речи на Пленуме Генеральный секретарь ЦК КПСС товарищ К.У.Черненко, "проблемы,которые выдвигает жизнь на пути превращения сель I См.: Продовольственная программа СССР на период до 1990 года и меры по ее реализации. М.„ 1982, с. 31. VCM.: Материалы ХХУІ съезда КПСС. М., 1982, с. 167.
ского хозяйства в высокоразвитый сектор экономики, требуют новых, наиболее эффективных решений .. Исходя из этого, Центральный Комитет ставит сегодня вопрос о широкомасштабном развертывании ма-лиорации земель, рассматривая ее как решающий фактор дальнейшего подъема сельского хозяйства"1.
Повышение эффективности мелиоративного земледелия имеет особо важное значение для Украинской ССР - республики с высоким уровнем сельскохозяйственного освоения земель, 80,3$ которых находятся в пользовании колхозов и государственных сельскохозяйственных предприятий, Б настоящее время площадь орошаемых и осушенных угодий Украины составляет 5,1 млн.га или 12% сельскохозяйственных угодий. Б перспективе она будет увеличена до 7,9 - 8,2 млн.га.
Б последние годы в УССР был принят ряд мер, направленных на повышение отдачи мелиорированных массивов. Однако, как свидетельствует практика, в их использовании имеются немало нерешенных проблем Так, в республике урожай сельскохозяйственных культур на этих землях на 15-20$ ниже проектного. В соответствии с нормативами для освоения каждого гектара орошаемых земель необходимо вложить 1000-1200 рублей и осушенных - 600-800 рублей. Однако, капиталовложения, выделяемые дяя этих целей, используются не полностью, а то и не по назначению. Недобор цродукции с мелиорированных площадей обусловлен также нарушением режима орошения. Б 1983 году, например, в УССР 151 тыс.га угодий была полита всего лишь I раз; 10$ посевов на орошении использовались, как на богарных землях .
Поэтому, приступая к широкому развертыванию мелиорации, надо, как подчеркивалось на октябрьском /1984 г./ Пленуме ЦК КПСС» прежде всего позаботиться о кардинальном повышении эффективности использования орошаемых и осушенных земель. Надо ужесточить спрос на эффективное ведение работ по мелиорации и результаты хозяйст 2 вования на улучшенных землях .
Кроме того, важно не забывать, что "осуществляя широкую мелиорацию, мы так или иначе вторгаемся в природу. Поступать нужно очень осторожно, чтобы, преобразуя землю, не только не нанести ей вреда, а улучшить ее, облагородить, умножить возможности природы" .
Решение указанных задач может быть осуществлено при помощи комплекса мер: экономических, организационных, технических, воспитательных и ряда других. Особое место среди них занимают правовые средства. Аккумулируя выработанные иными науками формы и средства ведения мелиоративного земледелия и опираясь на них при создании научно обоснованных норм, право выступает важнейшим социальным инструментом целенаправленного регулирования отношений по обеспечению высокоэффективного и бережного использования орошаемых и осушенных земель.
вого режима орошаемых земель /Илебаев УЛТ.Д Б определенной степени в литературе освещены вопросы юридической /в основном уголовной/ ответственности за бесхозяйственное использование мелиорированных угодий /йконицкая И.А., Ильяшенко I.B., Повелицына П.Ф., Святецкая Т.К./. Важные проблемы правового обеспечения рационального использования мелиорированных земель отражены в статьях Сторожева Н.В. и Попова В.К.
Диссертационные, монографические и другие работы указанных авторов внесли значительный вклад в исследование правового регулирования отношений по использованию орошаемых и осушенных земель. Однако, рассматриваемая проблематика все еще является недостаточно разработанной в советской правовой науке. Целый ряд важнейших вопросов мелиоративного зеглледелия /например, контроль за мелиоративным состоянием земель, ведомственное управление мелиорированными землями, мелиоративное обслуживание сельскохозяйственных предприятий и некоторые другие/ вообще не были предметом специального исследования в юридической литературе или же рассматривались попутно при освещении смежных проблем.
Вместе с тем настоятельная необходимость реализации задач мелиоративного земледелия требует четкого определения правомочий органов управления землями, прав и обязанностей землепользователей, мелиоративных и агрохимических предприятий и организаций по обеспечению надлежащей эксплуатации орошаемых и осушенных земель, поиска новых правовых средств и способов их защиты от нерационального использования.
Изложенное и определило выбор темы настоящего диссертационного исследования, его цели и задачи.
Основная цель настоящей диссертации состоит в исследовании комплекса правовых вопросов, возникающих при использовании ме лиорированных земель как средства сельскохозяйственного производства и объекта окружающей среды, разработка на этой основе как общих положений, так и практических рекомендаций по совершенствованию правового обеспечения рационального использования орошаемых и осушенных земель в агропромышленном комплексе УССР.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют произведения основоположников марксизма-ленинизма, важнейшие партийные и государственные документы, доклады» статьи и выступления руководителей Коммунистической партии и Советского государства по вопросам сельского хозяйства и реализации Продовольственной программы СССР. Изложение материала базируется на диа-лектико-материалдстическом методе познания реальной действительности. Настоящее диссертационное исследование опирается на Конституцию СССР, Конституцию УССР, отраслевое законодательство.При написании работы широко использовались экономическая, почвоведческая и юридическая /как общетеоретическая, так и отраслевая/ литература. Теоретические выводы и предложения в исследовании основаны на изучении материалов Министерства сельского хозяйства УССР, Министерства плодоовощного хозяйства УССР, Министерства мелиорации и водного хозяйства УССР, областных и районных агропромышленных объединений Киевской, Харьковской, Днепропетровской и других областей УССР, а также отдельных сельскохозяйственных,мелиоративных и агрохимических предприятий и организаций.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования обусловлены тем, что в работе впервые в юридической литературе в комплексе рассмотрен круг правовых вопросов, связанных с использованием мелиорированных земель в сельскохозяйственном производстве. Комплексность исследования состоит в том, что оно осуществлено не только с позиций какой-либо одной отрасли права, что предпринималось и раньше, но одновременно с позиций земель ного, водного, гражданского и природоохранительного права.Кроме того, настоящая диссертация является первой монографической работой, в которой рассмотрены вопросы правового обеспечения рационального использования как орошаемых, так и осушенных земель. Все это дало возможность полнее и глубже раскрыть предмет исследова- -ния и сформулировать соответствующие выводы и цредложения.
Выводы и предложения, содержащиеся в работе, имеют непосредственное отношение к реализации Продовольственной программы СССР, решений октябрьского /1984 г./ Пленума ЦК КПСС и направлены на обеспечение дальнейшего повышения эффективности сельскохозяйственного землепользования. Они могут быть использованы для совершенствования законодательства о мелиорированных землях, приведения его в соответствие с современными требованиями развития агропромышленного комплекса. Результаты исследования могут также применяться при изучении курсов "Сельскохозяйственное право" и "Правовая охрана природы" студентами юридических вузов.
На защиту выносятся:
1. Определение понятия мелиорированных земель как сельскохозяйственных земель с искусственно регулируемым при помощи мелиоративных систем и сооружений водным режимом, которые являются сложным объектом земельных, гражданских, водных и природоохранительных правоотношений.
2. Предложение о принятии и проект Положения о мелиорированных землях Украинской ССР.
3. Определение основной цели правового регулирования отношений в области мелиоративного земледелия, состоящей в получении на орошаемых и осушенных землях проектной урожайности выращиваемых культур, обеспечении охраны этих земель и экологически безопасного взаимодействия с иными объектами окружающей среды.
4. Обоснование контроля за мелиоративным состоянием орошаемых и осушенных земель как особой функции органов государственного управления этими землями, а также внесение предложений по совершенствованию правового статуса мелиоративной службы, осуществляющей государственный контроль за мелиоративным состоянием земель.
5. Предложение о закреплении в законодательстве порядка установления в процессе ведомственного управления мелиорированными землями уровней проектной урожайности выращиваемых на них культур с обязательным одновременным выделением хозяйствам, использующим мелиорированные земли, необходимых для достижения проектной урожайности фондов материально-технических средств.
6. Классификация правомочий сельскохозяйственных предприятий в области использования мелиорированных земель на 4 группы:
I/ организационные, 2/ производственные, 3/ обеспечительные и 4/ сопутствующие. Классификация обязанностей сельскохозяйственных предприятий по рациональному использованию этих земель на 3 груп-аы: I/ обязанности, направленные на получение проектной урожайности выращиваемых на мелиорированных землях культур; 2/ обязанности по охране орошаемых и осушенных земель и 3/ обязанности по обеспечению экологически безопасного взаимодействия мелиорированных земель, как земель с искусственно регулируемым водным режимом, с иными объектами окружающей среды.
7. Обоснование специфики договоров на мелиоративное и агрохимическое обслуживание землепользователей как договоров, которыми регулируется совместная деятельность хозяйств с одной стороны, а также эксплуатационных водохозяйственных организаций /управлений мелиоративных систем, РПО "Полив" и др./ и райобъединений "Сель- хозхимия" с другой по обеспечению необходимого для получения про ектной /запланированной/ урожайности уровня плодородия орошаемых и осушенных земель.
8. Обоснование целесообразности и разработка конкретных рекомендаций по повышению роли уголовной, административной и дисциплинарной ответственности за земельные правонарушения в обеспечении предусмотренной ст. 13 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик особой охраны орошаемых и осушенных земель.
Основные положения, выводы и рекомендаций были изложены на всесоюзных /Алма-Ата» 1981 г., Барнаул, 1983 г., Уфа, 1984 г./, республиканских /Киев, 1983 г. и 1984 г./ научных и научно-црак-тических конференциях, , отражены в разделе коллективной монографии "Правовые вопросы деятельности производственных аграр-но-промышлеяных объединений", Киев, 1983 г., а также в шести статьях, опубликованных в научных журналах и сборниках. Кроме этого, отдельные выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, изложены в научном докладе "Законодательные основы и практические рекомендации по совершенствованию управления сельским хозяйством УССР в условиях специализации и концентрации производства", направленном Институтом государства и права АН УССР в Совет Министров УССР /1983 г./, а также в подготовленном в указанном институте и направленном в Министерство сельского хозяйства УССР проекте Типового положения о районном агропромышленном объединении /1982 г./.ского хозяйства в высокоразвитый сектор экономики, требуют новых, наиболее эффективных решений .. Исходя из этого, Центральный Комитет ставит сегодня вопрос о широкомасштабном развертывании ма-лиорации земель, рассматривая ее как решающий фактор дальнейшего подъема сельского хозяйства"1.
Повышение эффективности мелиоративного земледелия имеет особо важное значение для Украинской ССР - республики с высоким уровнем сельскохозяйственного освоения земель, 80,3$ которых находятся в пользовании колхозов и государственных сельскохозяйственных предприятий, Б настоящее время площадь орошаемых и осушенных угодий Украины составляет 5,1 млн.га или 12% сельскохозяйственных угодий. Б перспективе она будет увеличена до 7,9 - 8,2 млн.га.
Б последние годы в УССР был принят ряд мер, направленных на повышение отдачи мелиорированных массивов. Однако, как свидетельствует практика, в их использовании имеются немало нерешенных проблем Так, в республике урожай сельскохозяйственных культур на этих землях на 15-20$ ниже проектного. В соответствии с нормативами для освоения каждого гектара орошаемых земель необходимо вложить 1000-1200 рублей и осушенных - 600-800 рублей. Однако, капиталовложения, выделяемые дяя этих целей, используются не полностью, а то и не по назначению. Недобор цродукции с мелиорированных площадей обусловлен также нарушением режима орошения. Б 1983 году, например, в УССР 151 тыс.га угодий была полита всего лишь I раз; 10$ посевов на орошении использовались, как на богарных землях .
Поэтому, приступая к широкому развертыванию мелиорации, надо, как подчеркивалось на октябрьском /1984 г./ Пленуме ЦК КПСС» прежде всего позаботиться о кардинальном повышении эффективности использования орошаемых и осушенных земель. Надо ужесточить спрос на эффективное ведение работ по мелиорации и результаты хозяйст 2 вования на улучшенных землях .
Кроме того, важно не забывать, что "осуществляя широкую мелиорацию, мы так или иначе вторгаемся в природу. Поступать нужно очень осторожно, чтобы, преобразуя землю, не только не нанести ей вреда, а улучшить ее, облагородить, умножить возможности природы" .
Решение указанных задач может быть осуществлено при помощи комплекса мер: экономических, организационных, технических, воспитательных и ряда других. Особое место среди них занимают правовые средства. Аккумулируя выработанные иными науками формы и средства ведения мелиоративного земледелия и опираясь на них при создании научно обоснованных норм, право выступает важнейшим социальным инструментом целенаправленного регулирования отношений по обеспечению высокоэффективного и бережного использования орошаемых и осушенных земель.
1 Вопросы, связанные с использованием мелиорированных земель, были предметом изучения в советской юридической литературе. При этом наибольшее внимание уделялось правовым вопросам водопользования в связи с орошением и осушением земельных угодий /Байсалов С Б., Бычкова Ц.В., Еренов А.Е., Калиниченко Т.Г., Колбасов О.С., Коэткина И.А., Тюльпанов Ф.М., Шейнин Л.Б.» іїковлев Б.її./ и право См.: Матеріали зборів партійно-господарського активу Української POP 25 травня 1984 року, с. 50.
2 Правда, 1984, 24 октября. вого режима орошаемых земель /Илебаев УЛТ.Д Б определенной степени в литературе освещены вопросы юридической /в основном уголовной/ ответственности за бесхозяйственное использование мелиорированных угодий /йконицкая И.А., Ильяшенко I.B., Повелицына П.Ф., Святецкая Т.К./. Важные проблемы правового обеспечения рационального использования мелиорированных земель отражены в статьях Сторожева Н.В. и Попова В.К.
Диссертационные, монографические и другие работы указанных авторов внесли значительный вклад в исследование правового регулирования отношений по использованию орошаемых и осушенных земель. Однако, рассматриваемая проблематика все еще является недостаточно разработанной в советской правовой науке. Целый ряд важнейших вопросов мелиоративного зеглледелия /например, контроль за мелиоративным состоянием земель, ведомственное управление мелиорированными землями, мелиоративное обслуживание сельскохозяйственных предприятий и некоторые другие/ вообще не были предметом специального исследования в юридической литературе или же рассматривались попутно при освещении смежных проблем.
Вместе с тем настоятельная необходимость реализации задач мелиоративного земледелия требует четкого определения правомочий органов управления землями, прав и обязанностей землепользователей, мелиоративных и агрохимических предприятий и организаций по обеспечению надлежащей эксплуатации орошаемых и осушенных земель, поиска новых правовых средств и способов их защиты от нерационального использования.
Изложенное и определило выбор темы настоящего диссертационного исследования, его цели и задачи.
Основная цель настоящей диссертации состоит в исследовании комплекса правовых вопросов, возникающих при использовании ме лиорированных земель как средства сельскохозяйственного производства и объекта окружающей среды, разработка на этой основе как общих положений, так и практических рекомендаций по совершенствованию правового обеспечения рационального использования орошаемых и осушенных земель в агропромышленном комплексе УССР.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют произведения основоположников марксизма-ленинизма, важнейшие партийные и государственные документы, доклады» статьи и выступления руководителей Коммунистической партии и Советского государства по вопросам сельского хозяйства и реализации Продовольственной программы СССР. Изложение материала базируется на диа-лектико-материалдстическом методе познания реальной действительности. Настоящее диссертационное исследование опирается на Конституцию СССР, Конституцию УССР, отраслевое законодательство.При написании работы широко использовались экономическая, почвоведческая и юридическая /как общетеоретическая, так и отраслевая/ литература. Теоретические выводы и предложения в исследовании основаны на изучении материалов Министерства сельского хозяйства УССР, Министерства плодоовощного хозяйства УССР, Министерства мелиорации и водного хозяйства УССР, областных и районных агропромышленных объединений Киевской, Харьковской, Днепропетровской и других областей УССР, а также отдельных сельскохозяйственных,мелиоративных и агрохимических предприятий и организаций.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования обусловлены тем, что в работе впервые в юридической литературе в комплексе рассмотрен круг правовых вопросов, связанных с использованием мелиорированных земель в сельскохозяйственном производстве. Комплексность исследования состоит в том, что оно осуществлено не только с позиций какой-либо одной отрасли права, что предпринималось и раньше, но одновременно с позиций земель ного, водного, гражданского и природоохранительного права.Кроме того, настоящая диссертация является первой монографической работой, в которой рассмотрены вопросы правового обеспечения рационального использования как орошаемых, так и осушенных земель. Все это дало возможность полнее и глубже раскрыть предмет исследова- -ния и сформулировать соответствующие выводы и цредложения.
Выводы и предложения, содержащиеся в работе, имеют непосредственное отношение к реализации Продовольственной программы СССР, решений октябрьского /1984 г./ Пленума ЦК КПСС и направлены на обеспечение дальнейшего повышения эффективности сельскохозяйственного землепользования. Они могут быть использованы для совершенствования законодательства о мелиорированных землях, приведения его в соответствие с современными требованиями развития агропромышленного комплекса. Результаты исследования могут также применяться при изучении курсов "Сельскохозяйственное право" и "Правовая охрана природы" студентами юридических вузов.
На защиту выносятся:
1. Определение понятия мелиорированных земель как сельскохозяйственных земель с искусственно регулируемым при помощи мелиоративных систем и сооружений водным режимом, которые являются сложным объектом земельных, гражданских, водных и природоохранительных правоотношений.
2. Предложение о принятии и проект Положения о мелиорированных землях Украинской ССР.
3. Определение основной цели правового регулирования отношений в области мелиоративного земледелия, состоящей в получении на орошаемых и осушенных землях проектной урожайности выращиваемых культур, обеспечении охраны этих земель и экологически безопасного взаимодействия с иными объектами окружающей среды.
4. Обоснование контроля за мелиоративным состоянием орошаемых и осушенных земель как особой функции органов государственного управления этими землями, а также внесение предложений по совершенствованию правового статуса мелиоративной службы, осуществляющей государственный контроль за мелиоративным состоянием земель.
5. Предложение о закреплении в законодательстве порядка установления в процессе ведомственного управления мелиорированными землями уровней проектной урожайности выращиваемых на них культур с обязательным одновременным выделением хозяйствам, использующим мелиорированные земли, необходимых для достижения проектной урожайности фондов материально-технических средств.
6. Классификация правомочий сельскохозяйственных предприятий в области использования мелиорированных земель на 4 группы:
I/ организационные, 2/ производственные, 3/ обеспечительные и 4/ сопутствующие. Классификация обязанностей сельскохозяйственных предприятий по рациональному использованию этих земель на 3 груп-аы: I/ обязанности, направленные на получение проектной урожайности выращиваемых на мелиорированных землях культур; 2/ обязанности по охране орошаемых и осушенных земель и 3/ обязанности по обеспечению экологически безопасного взаимодействия мелиорированных земель, как земель с искусственно регулируемым водным режимом, с иными объектами окружающей среды.
7. Обоснование специфики договоров на мелиоративное и агрохимическое обслуживание землепользователей как договоров, которыми регулируется совместная деятельность хозяйств с одной стороны, а также эксплуатационных водохозяйственных организаций /управлений мелиоративных систем, РПО "Полив" и др./ и райобъединений "Сель- хозхимия" с другой по обеспечению необходимого для получения про ектной /запланированной/ урожайности уровня плодородия орошаемых и осушенных земель.
8. Обоснование целесообразности и разработка конкретных рекомендаций по повышению роли уголовной, административной и дисциплинарной ответственности за земельные правонарушения в обеспечении предусмотренной ст. 13 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик особой охраны орошаемых и осушенных земель.
Основные положения, выводы и рекомендаций были изложены на всесоюзных /Алма-Ата» 1981 г., Барнаул, 1983 г., Уфа, 1984 г./, республиканских /Киев, 1983 г. и 1984 г./ научных и научно-црак-тических конференциях, , отражены в разделе коллективной монографии "Правовые вопросы деятельности производственных аграр-но-промышлеяных объединений", Киев, 1983 г., а также в шести статьях, опубликованных в научных журналах и сборниках. Кроме этого, отдельные выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, изложены в научном докладе "Законодательные основы и практические рекомендации по совершенствованию управления сельским хозяйством УССР в условиях специализации и концентрации производства", направленном Институтом государства и права АН УССР в Совет Министров УССР /1983 г./, а также в подготовленном в указанном институте и направленном в Министерство сельского хозяйства УССР проекте Типового положения о районном агропромышленном объединении /1982 г./.
Понятие и особенности мелиорированных земель как объекта правовых отношений
Понятие и особенности мелиорированных земель как объекта правовых отношений Термины "мелиорированные земли", "орошаемые земли", "осушенные земли" в настоящее время довольно широко употребляются в правовых актах. О них идет речь в ст.ст. 13,16 и 21 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик , в ст.ст. 29, 33, 41, 52 и Г70 Земельного кодекса УССР", в ряде подзаконных правовых актов. Слово "мелиорация" происходит от латинского слова шмогаМо что в переводе на русский означает улучшение. Мелиорация земель представляет собой их улучшение в благоприятном для произростания сельскохозяйственных культур направлений0,
В сельскохозяйственной литературе различаются несколько видов мелиорации земель: агротехническая, лесотехническая, химическая и гидротехническая . Гидротехническая мелиорация земель осуществляется путем-их орошения или осушения.Следовательно, орошаемые и осушенные земли охватываются понятием мелиорированных земель,под которыми в данном случае подразумеваются земли,улучшенные в ходе гидротехнической мелиорации.Термин "мелиорированные земли" является синонимом термина"орошаемые и осушенные земли".Именно в таком значении употребляются эти термины в советском законодательстве.
Действующее земельное законодательство не содержит точного и полного определения понятия мелиорированных земель. Однако, в нем имеются указания"на отдельные их признаки, которые могут быть использованы душ уяснения содержания и формулировки данного понятия. Так, в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от I апреля 1965 г. "Об отнесении затрат по коренному улучшению земель в колхозах за счет государственного бюджета" работы по строительству и переустройству закрытого дренажа и открытой внутрихозяйственной осушительной сети относятся к числу работ по коренному улучшению земель . Из текста данного постановления следует, что осушенные земли - это коренным образом улучшенные угодья.
В Указаниях по государственной регистрации землепользователей и государственному учету земель, утвержденных Министерством сельского хозяйства СССР 19 июля 1972 г., к орошаемым относятся земельные участки, пригодные для сельскохозяйственного использования и полива, на которых имеется постоянная оросительная сеть, связанная с источником орошения, водные ресурсы которого обеспечивают полив этих земель. К осушенным угодьям Указания относят земли, имеющие осушительную сеть, обеспечивающую нормальный водно-воздушный -режим для произрастания на них сельскохозяйственных культур, насаждений и другой растительности Кроме этого, к орошаемым и осушенным приравниваются земли, на которых необходимо провести дополнительные мелиоративные мероприятия, а мелиоратив-ная сеть на них требует ремонта дай реконструкции . Таким образом, отличительным признаком мелиорированных земель является наличие функционирующей или требующей ремонта оросительной или осушительной сети.
Касаясь определения мелиорированных земель как объекта правовой охраны, Н.В.Сторожев приходит к выводу, что к таким землям практика мелиоративного строительства и земельное законодательство относят земли сельскохозяйственного назначения, подвергшиеся коренному улучшению с точки зрения возможности их использования в сельском хозяйстве в качестве основного средства производства В основе данного определения мелиорированных земель лежит такой их признак, как коренное улучшение. Однако, этот признак характерен не только для мелиорированных угодий, а и для земель, на которых, например, раскорчеван лес, кустарник, а также проведены другие культуртехнические работы. Кроме этого, коренное улучшение - не единственный признак орошаемых и осушенных массивов. Поэтому определение понятия мелиорированных земель через такое свойство, как коренное улучшение, не отражает в полной мере их сущности как объекта правовых отношений.
По этой же причине при выработке понятия мелиорированных земель как правовой категории мы не можем принять за основу определение орошаемых земель, предложенное У.И.Илебаевым. По его мнению, орошаемые земли - это пригодные для сельскохозяйственного использования земли, имеющие постоянную или временную оросительную сеть, связанную с источником орошения, водные ресурсы которого в той или иной мере обеспечивают полив этих земель . Данное определение ука - 1.4 -зьгоает на один из внешних признаков орошаемых угодий /наличие оросительной сети и т.д./, но не раскрывает их сущностных особенностей.
Б литературе по теории познания отмечалось, что для выработки научного понятия топ или иной вещи либо явления необходимо всесторонне рассмотреть исследуемый объект и выявить его качественную особенность, отличающую его от других вещей или явлений объективного мира. На ступени выявления качества исследуемой вещи принцип всесторонности выступает сначала в виде требования выявить как можно большее число качеств .
Многоаспектный подход к исследованию понятия орошаемых и осушенных земель позволяет выделить несколько их характерных черт. Так, с технической точки зрения мелиорированными следует считать земли, на которых построены и сданы в эксплуатацию оросительная или осушительная сеть и другие водохозяйственные сооружения. С экономической точки зрения мелиорированными являются коренным образом улучшенные угодья, на которых возможно получение высоких и устойчивых урожаев сельскохозяйственных культур. С гидрологической же точки зрения к мелиорированным относятся земли, на которых искусственно регулируется водный режим почв.
Каждый из отмеченных признаков орошаемых и осушенных земель имеет самостоятельное значение и отражает их определенные свойства. Однако они не равнозначны. Поэтому далее требование всесторонности исследования вещи превращается в свою противоположность -необходимость выделения одного, основного ее качества.
Понятие и сущность правового обеспечения рационального использования мелиорированных земель
В теории права под правовым регулированием понимается осуществляемое при помощи правовых средств результативное, яормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с требованиями экономического базиса, общественными потребностями данного социального строя. При этом отмечается, что оно, во-первых, в соответствий со своей классовой природой является разновидностью социального регулирования, которая имеет целенаправленный, организованный, гарантированно-результативный характер, и, во-вторых, осуществляется при помощи целостной системы средств, обеспечивающих достижение необходимых целей /результатов/ . Таким образом, правовое регулирование общественных отношений осуществляется в целях достижения определенных общественно-полезных целей.
Такие цели нашли определенное закрепление и в действующем земельном законодательстве. Б соответствии с ст. I Основ и ст. I ЗК УССР, задачами советского земельного законодательства являются регулирование земельных отношений в целях обеспечения рационального использования земель, создания условий повышения их эффективности, охрана прав социалистических организаций и граждан, укрепление законности в области земельных отношений. Текстуальное толкование данной статьи позволяет выделить три закрепленные в законодательстве относительно самостоятельные цели регулирования земельных отношений, а именно: охрану прав социалистических организаций и граждан; укрепление законности в области земельных отношений; обеспечение рационального использования земель.
Однако следует отметить, что такие цели правового регулирования общественных отношений, как охрана прав предприятий, организаций, учреждений и граждан и укрепление законности в области земельных отношений имеют общеправовой характер. Охрана субъективных прав и укрепление законности являются задачами не только земельного, но и других отраслей советского права, хотя в каждой из них выполнение этих задач имеет свои особенности, обусловленные спецификой предмета правового регулирования. Обеспечение же рационального использования земель является задачей преимущественно земельного законодательства, поскольку позитивное регулирование земельных отношений в СССР осуществляется в основном нормами земельного права.
Единый государственный земельный фонд СССР состоит из различных категорий земель, и требование рационального землепользования следовательно распространяется на все их виды. Но в силу наличия существенных особенностей в характере использования земель в различных отраслях народного хозяйства данное требование в определенной степени видоизменяется, наполняется специфичным содержанием, отражающим эти особенности. Поэтому вполне правомерна, на наш взгляд, постановка вопроса о специфике обеспечения рационального использования мелиорированных угодий как цели правового регулирования общественных отношений в мелиоративном земледелии.
Определение специфики целей в нормах права должно быть сведено к нахождению специфического средства достижения этих целей . Следовательно, определение содержания целей правового регулирования имеет важное методологическое значение, так как такие цели являются основой для выработки средств, необходимых дяя их достижения.
Действующее земельное законодательство не содержит определения понятия рационального использования земель. Поэтому выработка такого понятия является важной задачей ученых-правоведов, которые неоднократно обращались к данному вопросу1.
Следует отметить, что в советском законодательстве применяются два вида понятий: оценочные и неоценочные. Оценочные понятия - это "неопределяемые в законе, теории и судебной практике термины правовой науки" . Неоценочными понятиями права являются такие понятия, содержание которых строго фиксировано. Оно устанавливается законом или наукой /судебной практикой/ и известно субъекту познания до того, как понятие будет применяться. Субъект познания не вносит каких-либо изменений в содержание понятия, не дополняет его новыми признаками и не исключает из содержания уже известных признаков .
С правовой точки зрения оценочные понятия характеризуются тем, что: I/ они в законе или подзаконном акте не разъясняются, не интерпретируются. Законодатель предоставляет право делать это самим субъектам, применяющим правовые нормы с оценочными понятиями; 2/ они в процессе их применения позволяют осуществлять индивидуальную поднормативную регламентацию общественных отношений .
Каков же логический статус понятия "рациональное использование земель"? При исследовании этого вопроса необходимо, по-видимому, исходить из того, что государство как собственник земель предоставляет их в пользование различным предприятиям, учреждениям, организациям, а также гражданам и требует рационального использования земель. Предоставление органам управления землями и землепользователям права самим определять критерии рациональности землепользования может привести к появлению такого их множества, что станет затруднительным проведение единой государственной политика в области землепользования. Поэтому представляется, что понятие "рациональное использование земель" следует рассматривать в качестве неоценочного.
Данный вывод подтверждается еще и тем, что государство закрепило в законодательстве ряд требований к землепользователям и государственным органам по использованию земель, которые должны ими соблюдаться. Этим самым создан своего рода законодательный барьер произвольному толкованию понятия рационального использования земель.
Правовое регулирование управления мелиорированными землями как средство обеспечения их рационального использования
В соответствии со ст.ст. 16, 20 Основ и ст. 8 ЗК УССР, управление в области использования и охраны земель осуществляется Советом Министров СССР, Советом Министров УССР, исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов, а также специально уполномоченными на то государственными органами.
В Украинской ССР к числу специально уполномоченных государственных органов в данной области относятся Минсельхоз УССР и его органы на местах, а также другие государственные органы, к компетенции которых законодательством отнесено осуществление указанных функций. В зависимости от объема компетенции по отношению ко всему земельному фонду и кругу землепользователей в литературе принято различать органы государственного /общего и специального/ и ведомственного управления землями .
Система органов управления мелиорированными землями как составной части единого государственного земельного фонда СССР и земель сельскохозяйственного назначения также подразделяется на указанные выше виды. В целом функции и в определенной мере компетенция органов государственного и ведомственного управления мелиорированными землями аналогичны функциям и компетенции органов государственного и ведомственного управления землями сельскохозяйственного назначения. Вместе с тем компетенция органов государственного управления в отношении мелиорированных земель по ряду функций имеет определенную специфику, обусловленную спецификой объекта управления.
Б соответствии с ст.46 Основ, ст. 145 ЗК УССР, для обеспечения рационального использования земельных ресурсов ведется государственный земельный кадастр,содержащий совокупность достоверных и необходимых сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель. Он включает в себя данные регистрации землепользовании, учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической оценки земель. Ведение государственного земельного кадастра осуществляется эелшеустроительной службой системы Министерства сельского хозяйства СССР1. Утвержденными 19 июля 1972 г. Минсельхозом СССР "Указаниями по государственной регистрации землепользовании и государственному учету земель установлено, что учет орошаемых и осушенных земель является составной частью единого государственного учета земельного фонда, проводи-мого землеустроительной службой системы Минсельхоза СССР .
Вместе с тем орошаемые и осушенные земли являются самостоятельными объектами учета. Они отдельно фиксируются в ежегодно составляемом Минсельхозом УССР отчете о наличии земель и распределении их по видам угодий и землепользователям, а также в государственном земельном кадастре.
Кроме этого, в отличие от иных видов сельскохозяйственных угодий, фиксация мелиорированных земель в земельнокадастровых документах - это лишь один из этапов их учета. С 1982 года в нашей стране введен мелиоративный кадастр орошаемых и осушенных площадей, целью которого является регулярная характеристика и оценка мелиоративного состояния этих угодий. Приказом Минводхоза СССР от SO октября 1981 г. № 410 ведение мелиоративного кадастра возложено на Минводхозы союзных республик. Минводхозом СССР утверждены также показатели мелиоративного кадастра дяя орошаемых и для осушенных площадей. На их основе заполняются формы "Мелиоративное состояние орошаемых земель" и "Мелиоративное состояние осушенных земель", в которых дается оценка мелиоративного их состояния /"хорошее", "удовлетворительное", "неудовлетворительное"/, в случае неудовлетворительного мелиоративного состояния земель указываются его причины, а также необходимые мероприятия по улучшению мелиоративного состояния орошаемых и осушенных угодий.
Ведение мелиоративного кадастра регламентируется "Инструкцией о ведении мелиоративного кадастра орошаемых и осушенных площадей", утвержденной приказом Минводхоза СССР от 27 августа 1982г. № 283. Согласно этой Инструкции, заполнение форм кадастра производит служба гидрогеолого-мелиоративного контроля совместно с эксплуатационными водохозяйственными организациями. На мелиорированных землях, не охваченных наблюдениями гидрогеолого-мелио-ративных партии, экспедиций или других подразделений мелиоративной службы, заполнение форм кадастра возлагается на областные эксплуатационные водохозяйственные организации.
Оно проводится один раз в год по состоянию на I ноября, данные кадастра сосредоточиваются в облводхозах или минводхозе УССР. На основании данных мелиоративного кадастра составляются Справка о мелиоративном состоянии орошаемых земель и Справка о мелиоративном состоянии осушенных земель, являющихся составной частью составляемого Минсельхозом УССР годового Отчета о наличии земель и их распределении по видам угодий и землепользователям. Таким образом, специфической особенностью государственного учета мелиорированных земель является ведение наряду с земельным и мелиоративного кадастра, существенно дополняющего первый.
Особенности государственного управления мелиорированными землями проявляются и в планировании их использования. Они заключаются в том, что на каждое пятилетие Совет Министров УССР утверждает Комплексную программу мелиорации земель в республике. Эта программа охватывает как вопросы планирования мелиоративного строительства, так и вопросы использования орошаемых и осушенных угодий. Б ней предусматривается в частности, комплекс мер по улучшению использования этих земель в хозяйствах, а также устанавливаются для всех министерств и ведомств, предприятия и организации которых эксплуатируют мелиорированные земли, задания по производству продукции сельского хозяйства на этих землях с разбивкой по годам и по областям. На основе этой программы министерства и ведомства составляют и утверждают ведомственные программы мелиорации земель.
Договорные отношения сельскохозяйственных предприятий и роль договора в обеспечении рационального использования мелиорированных земель
Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 июля 1983 г. "О совершенствовании экономических взаимоотношений сельского хозяйства с другими отраслями народного хозяйства" ЦК компартий и Советы Министров союзных республик, министерства и ведомства, входящие в агропромышленный комплекс СССР, местные партийные и советские органы, агропромышленные объединения были обязаны принять меры к дальнейшему совершенствованию экономических взаимоотношений сельского хозяйства с другими отраслями агропромышленного комплекса, имея в виду обеспечить: I/ повышение ответственности предприятий и организаций, обслуживающих колхозы, совхозы и другие сельскохозяйственные предприятия и организации, за увеличение производства и заготовок сельскохозяйственной продукции, за качество и сроки выполнения работ и оказания услуг; 2/ усиление заинтересованности предприятий и организаций, обслуживающих колхозы, совхозы и другие сельскохозяйственные предприятия и организации, а также заготовительных предприятий и организаций в достижении высоких конечных результатов и росте экономической эффективности производства сельскохозяйственной продукции.
Достижение единого конечного результата сельскохозяйственного производства как общая цель деятельности предприятий, организаций и учреждений агропромышленного комплекса страны предполагает реализацию плодородия сельскохозяйственных земель как главного средства производства в сельском хозяйстве.
В соответствии с действующим земельным законодательством /ст. II ОСНОБ, ст. 23 ЗК УССР/ реализация плодородия сельскохозяйственных земель должна осуществляться не иначе, как в рамках соблюдения предусмотренных им требований рационального их использования. Т.е. в основе получения единого конечного результата сельскохозяйственного производства лежит необходимость соблюдения требований рационального использования сельскохозяйственных земель. Следовательно, можно с полным основанием утверждать, что основным направлением предусмотренного вышеуказанным постановлением ЦК КШС и Совета Министров СССР совершенствования экономических взаимоотношений сельского хозяйства с иными отраслями агропромышленного комплекса является усиление заинтересованности и повышение ответственности последних за рациональное использование сельскохозяйственных земель .
Следует отметить, что хотя все звенья АПК ориентированы на единый конечный результат сельскохозяйственного производства и, следовательно, на обеспечение рационального использования сельскохозяйственных земель, однако не все они оказывают одинаїсовое воздействие на процесс эксплуатации земельных угодий в целях выращивания сельскохозяйственных культур. С точки зрения оказываемого влияния на характер использования земель все взаимодействующие с сельским хозяйством звенья АПК можно, на наш взгляд, -подразделить на две группы. Применительно к особенностям использования мелиорированных земель в первую группу следует включить предприятия и организации тех отраслей АПК, которые принимают непосредственное участие в эксплуатации этих земель. К их числу относятся ремонтно-эксплуатационяые предприятия и организации системы Минводхоза СССР, а также предприятия и организации системы Союзсельхозхимии, Первые во многих случаях эксплуатируют внутрихозяйственную мелиоративную сеть, при помощи которой регулируется водный режим земель, осуществляют полив сельскохозяйственных культур. Предприятия и организации Союзсельхозхимии выполняют на полях сельскохозяйственных предприятий работы по внесению органических и минеральных удобрений, мелиорантов, гербицидов, тем самым оказывая значительное влияние на формирование агрохимического режима почв. Водный и агрохимический режимы зе--мель - это элементы почвенного плодородия, которые определяют продуктивность мелиорированных угодий и урожайность выращиваемых на них сельскохозяйственных культур. Работы, выполняемые предприятиями и организациями системы Минводхоза СССР и Союзсельхозхимии по поддержанию оптимального водного и агрохимического режимов орошаемых и осушенных земель, являются составной частью технологических процессов производства растениеводческой продукции на этих землях.
Вторую группу составляют предприятия, организации и учреждения тех отраслей АПК, которые оказывают опосредованное влияние на характер использования мелиорированных земель, т.е. не принимают участия в непосредственной их эксплуатации. Поэтому в предмет исследования в настоящей работе будут включены лишь отношения между сельскохозяйственными предприятиями и организациями отраслей АПК первой группы. Это даст возможность более полно рассмотреть совокупность общественных отношений, возникающих в процессе использования орошаемых и осушенных земель, а также систему правовых норм, регулирующих эти отношения. При этом исследование правовых норм, регулирующих отношения по выполнению работ и оказанию услуг, являющихся составной частью технологических процессов производства растениеводческой продукции, также будет проводиться под углом зрения обеспечения рационального использования мелиорированных земель.
Б литературе отмечалось, что обслуживание характеризуется тремя главными признаками Во-первых, оно всегда представляет собой полезную деятельность и для того, кого конкретно обслуживают, и для общества в целом. Именно полезная деятельность составляет предмет услуги, и хотя она завершается конкретным результатом, этот результат не выступает как материальный, в виде пригодного для продажи товара. Во-вторых, как процесс труда обслуживание представляет собой такую деятельность, которая возможна исключительно во взаимодействии производителя и потребителя услуги. В-третьих, услуга, в отличие от производства товара, носящего безадресный характер, предоставляется всегда конкретному потребителю ,
