Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственная экспертиза обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии и ее место в структуре экологического права .
1. Правовая природа экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии (понятие, цели, задачи и принципы ее проведения) 16
2. Источники правового регулирования экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использование атомной энергии (структура и краткая характеристика) 38
Глава 2. Субъекты и объекты экспертизы обеспечения радиационной безопасности в области использования атомной энергии .
1. Объекты экспертизы обеспечения радиационной безопасности и их классификация 76
2. Субъекты организации и проведения экспертизы обеспечения радиационной безопасности и их полномочия 107
Глава 3. Основания и порядок проведения экспертизы обеспечения радиационной безопасности в области использования атомной энергии .
1. Общие условия организации и проведения экспертизы материалов и документации обосновывающих радиационную безопасность объектов использования атомной энергии и/или заявленной деятельности 136
2. Порядок (процедуры) проведения государственной экспертизы материалов и документации, обосновывающих радиационную безопасность отдельных видов заявляемой деятельности в области использовании атомной энергии 151
Заключение 171
Библиография 173
- Правовая природа экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии (понятие, цели, задачи и принципы ее проведения)
- Источники правового регулирования экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использование атомной энергии (структура и краткая характеристика)
- Объекты экспертизы обеспечения радиационной безопасности и их классификация
- Общие условия организации и проведения экспертизы материалов и документации обосновывающих радиационную безопасность объектов использования атомной энергии и/или заявленной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сложившиеся противоречия в области использования атомной энергии и обеспечении радиационной безопасности достигли известной критической черты. С одной стороны продолжают сохраняться интересы развития атомной энергетики, как в мирных, так и в оборонных целях. С другой стороны укрепляются общественные требования к обеспечению радиационной безопасности при использовании объектов атомной энергии и как следствие в обществе все тверже высказываются мнения о прекращении развития атомной энергетики.1
Допущенные ранее ошибки в области обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии до сих пор не устранены и потому население страны серьезно опасается за свое настоящее и будущее здоровье. Наверно поэтому в обществе и государстве по разному относятся к развитию атомной энергетики, к ввозу на территорию РФ радиоактивных отходов и отработавших ядерных материалов для хранения и переработки.2
В обществе сильны мнения, что развитие атомных электростанций оказывается дорогостоящим проектом, и не решают проблемы производства дешевой электроэнергии и потому следует изыскивать и развивать иные источники энергии, а ввоз радиоактивных отходов и отработавших ядерных материалов с зарубежных атомных станций превратит территорию России в радиоактивную свалку. Получаемые деньги за эту операцию не исправят социально-экономического положения страны.3
Правительство РФ, в лице Министерства Российской Федерации по атомной энергии, в свою очередь, утверждают, что ввоз на территорию страны от зарубежных атомных станций отработавшего атомного топлива на хранение и переработку усилит экономический и научно-технический потенциал страны. Это позволит увеличить вложения сил и средств на обеспечение радиационной безопасности собственных объектов использования атомной энергии.
В этих противоречивых условиях развития общества все больше возрастает роль экономических и организационных методов государственного регулирования обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях. Обязательными государственными методами охраны окружающей среды от источников радиационного воздействия являются: нормирование, жесткий государственный учет и контроль источников ионизирующего излучения и обращения с ними, гарантированный экономический механизм обеспечения радиационной безопасности, физическая защита объектов использования атомной энергии, строго отлаженная разрешительная система использования объектов атомной энергии (лицензирование). В то же время в системе методов государственного регулирования обеспечения радиационной безопасности радиационной безопасности при использовании атомной энергии несомненно должен использоваться и развиваться институт государственной экспертизы обеспечения радиационной безопасности и оценки источников радиационного воздействия на здоровье людей и состояние окружающей среды на всех стадиях жизненного цикла источников ионизирующего излучения (ИИИ).
Неукоснительное исполнение экологических и радиационных, санитарных норм, правил, критериев безопасности в процедуре оценки принимаемых решений на всех стадиях хозяйственной и иной деятельности с ИИИ, с последующей обязательностью государственной экспертизы материалов и документации, обосновывающих эту безопасность, способно оказать влияние на стабилизацию общественных отношений в области использования атомной энергии и устранит причины порой необоснованных беспокойств о состоянии защищенности людей от вредного для их здоровья воздействия источника ионизирующего излучения.
Гарантией обеспечения радиационной безопасности населения должна выступать организация и проведение специальной государственной экспертизы обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии и обращения с ними, в составе экологических экспертиз, предусмотренных атомным и природоохранным законодательством.
В составе предусмотренных в Законе РФ «Об экологической экспертизе» видится организация и проведение государственной экспертизы материалов и документации, обосновывающих радиационную безопасность опасных источников ионизирующего излучения, обращение с ними и заявляемой к лицензированию деятельности в области использования атомной энергии.
Исследование правовой природы этого вида государственной экспертизы, его места и особенностей в составе экологической экспертизы, правовому сопровождению, организации и проведению в правовой литературе не проводилось. В то же время этот вид государственной экспертизы в области использования атомной энергии вполне сложился в организационном, финансовом и правовом обеспечении. Организация и проведение экспертизы обеспечения радиационной безопасности является обязательной, проводится специально уполномоченными органами государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии и осуществляется только на платной основе, что характерно и для проведения экологической экспертизы, предусмотренной природоохранным законодательством.
Именно поэтому должна быть вскрыта правовая природа организации и проведения государственной экспертизы обеспечения радиационной
безопасности и найдено ее общее и особенное в структуре общей экологической экспертизы для понимания ее места, значения и применения специальных знаний, используемых в этом виде деятельности. Это может повлиять на сокращение затрат в области проведения экспертиз и повысит ответственность субъектов данного вида экспертных правоотношений.
Применяемый в диссертации сравнительно-правовой метод исследования помогает выявить объективные признаки общего и особенного в формировании и развитии современного законодательства в области организации общей экологической экспертизы, экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии, экспертизы промышленной безопасности, опасных производственных объектов, санитарно-эпидемиологическую экспертизу безопасности продукции, работ и услуг в области охраны окружающей среды и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, архитектурно-строительную экспертизу градостроительной документации и т.д. В составе экологических экспертиз государственная экспертиза обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии занимает самостоятельной место и у нее сложился собственный правовой режим.
Объектом исследования является институт государственной экспертизы обеспечения радиационной безопасности населения и окружающей среды при использовании атомной энергии и его правовая база в составе экологического права.
Предметом исследования выступают общественные отношения по охране окружающей среды и обеспечению радиационной безопасности населения при использовании атомной энергии, регулируемых природоохранным и атомным законодательством.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является установление эффективности и полноты правового регулирования организации и проведения экспертизы обеспечения радиационной
безопасности и определения ее самостоятельности и обособленности в составе экологических экспертиз.
Для достижения этой цели было поставлено выполнение следующих задач:
систематизировать и проанализировать экологическое и атомное законодательство, формирующее институт экологической экспертизы и экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии;
- определиться в понятиях: «экологическая безопасность», «ядерная и радиационная безопасность», «промышленная безопасность», «санитарно-эпидемиологическая безопасность», «безопасность жизнедеятельности», содержание которых и определяют понятия: «экологическая экспертиза», «экспертиза обеспечения радиационной безопасности», «экспертиза промышленной безопасности», «санитарно-эпидемиологическая экспертиза» и т.д.;
- установить и дать классификацию объектов государственной экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии;
- определиться в субъектном составе института экологической экспертизы обеспечения радиационной безопасности, их правах, обязанностях и ответственности;
- установить организацию и порядок проведения экспертизы обеспечения радиационной безопасности на примерах отдельных видов заявляемой деятельности в области использования атомной энергии;
- рассмотреть требования к содержанию экспертных заключений по материалам и документации, обосновывающих безопасность радиационного воздействия на окружающую среду и населения;
- обосновать предложения по совершенствованию правовой базы по дифференциации и интеграции различных видов государственной экспертизы в области обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии.
Методологической основой исследования является диалектический и системный подход к анализу и оценке фактического состояния радиационной безопасности при использовании атомной энергии, сложившейся организации проведения экспертизы обеспечения радиационной безопасности и действующего законодательства. Наряду с этим используются иные общепризнанные методы научных исследования, такие как обобщение, сравнение и др. Исследование основывается на действующем федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ и международно- правовых принципах обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии.
Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы отечественных ученых в области теории права - А.Б. Венгерова, М.Н. Перфильева, и анализ научных трудов ученых в области экологического и природоресурсного права, атомного законодательства: Казанцева Н.Д., Колбасова О.С, Петрова В.В., Панкратова И.Ф., Веденина Н.Н., Чубукова Г.В., Духно Н.А., Разгельдеева Н.Т., Бринчука М.М., Йорыша А.И., Серова Г.В., Винокурова Ю.В., а также анализ работ, непосредственно посвященных правовому обеспечению института экологической экспертизы и регулированию радиационной безопасности при использовании атомной энергии: Сапрановой О.Н., Попкова В.В., Баимбетова Н.С., Абакумова Д.А., Храмовой Ю.Р., Агибалова А.Н., Куклычева А.Ю., и др.
Основные выводы и предложения в диссертации основываются на нормах Конституции РФ, провозгласивших право на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду (ст.ст. 41-42), об обязанностях каждого гражданина России охранять природу и окружающую среду обитания (ст. 58),
общепринятых нормах международного права по обеспечению ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии, в федеральном законодательстве, регулирующие отношения охраны окружающей среды и обеспечения радиационной безопасности в области использования атомной энергии, нормативных правовых актах Президента РФ, Правительства РФ и нормативных документах специально уполномоченных органов государственного регулирования эколого-радиационной безопасности в области использования атомной энергии.
В работах отечественных и зарубежных ученых исследуются общие аспекты правового регулирования обеспечения радиационной безопасности при размещении, строительстве и эксплуатации атомных станций (А.И. Йоирыш, А.И. Константинов, Н.Ф. Ремерс), системно рассматриваются организационно правовые и экономические методы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии (АН. Агибалов, А.Ю. Куклычев, СВ. Заболотникова), организация и участие органов санитарно-эпидемиологической службы в проведении радиологических и санитарно-эпидемиологических экспертиз (P.M. Зарифзянов), роль и место общественного контроля и общественной экологической экспертизы в сфере охраны окружающей среды (Е.Ф. Петренко и др.), правовое обеспечение промышленной безопасности опасных производственных объектов (ГЛ. Серов, Ю.Е. Винокуров) и т.д.
Монографические правовые исследования в области оценки радиационного воздействия на окружающую среду, здоровье людей и проведения экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии отсутствуют и по настоящее время.
Из изученных, проанализированных и представленных в диссертации научных работ следует констатировать, что вопросам правового регулирования экспертизы обеспечения радиационной безопасности населения в юриспруденции не уделяется должного внимания. Все
исследователи полагают, что Законы РФ: «Об охране окружающей среды» и «Об экологической экспертизе» в достаточной мере регулируют эти отношения. Однако существующее атомное законодательство и практика его применения опровергает эту позицию, поскольку самостоятельно формирует институт экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что она представляет собой первое и комплексное научное исследование правового регулирования организации и проведения государственной экспертизы материалов и документации, обосновывающих радиационную безопасность объектов использования атомной энергии, обращения с ними и заявляемой к лицензированию деятельности в области использования атомной энергии. При этом правовая природа, структура, элементный состав отношений экспертизы обеспечения радиационной безопасности обосновываются, хотя и в системе общего института экологической экспертизы, но имеющими свою самостоятельность, свои особенности «и соответственно свой особый правовой режим, регулируемый в основном атомным, а не природоохранным законодательством.
До настоящего времени ученые рассматривали общие вопросы становления и осуществления экологической экспертизы (в 1994 г. Сапранова О.Н.). В.В. Попков, исследовав институт экологической экспертизы, пришел к выводу о наличии у него собственного правового режима, основанного на двух законах РФ: «Об охране окружающей природной среды», «Об экологической экспертизе» (1997 г.). Ю.Р. Храмова исследовала накопившиеся проблемы осуществления экологической экспертизы за пятилетний период действия Закона «Об экологической экспертизе» (2000 г.)1
1 См.: Попков В. В. Правовой режим экологической экспертизы. Автореф. Дисс...к.ю,н. Саратов, 1997; Сапранова О. В. Правовое регулирование экологической экспертизы. Автореф. Дисс...к.ю.н. М., 1995.
В работах указанных исследователей не выявлялось общее и особенное в правовом регулировании экспертизы обеспечения радиационной безопасности и экологической экспертизы. Они рассматривали экологическую экспертизу так, как она представлена в Законе «Об экологической экспертизе». Другими словами, оценка радиационного воздействия источников ионизирующего излучения при использовании атомной энергии находилась за пределами их объектов диссертационного исследования.
В отдельных разделах учебников по экологическому праву авторы объясняют институт экологической экспертизы в рамках содержания Закона РФ «Об экологической экспертизе» и иных природоресурсных и природоохранных законах (В.В. Петров, Н.Н. Веденин, М.М. Бринчук, Г.В.Чубуков, Н.А. Духно и др.)1. При этом авторы предполагают, что экспертиза обеспечения радиационной безопасности и общая экологическая экспертиза основываются на одной законодательной базе и осуществляется одним специально уполномоченным государственным органом управления и контроля в области охраны окружающей среды. Однако это не соответствует действительности.
Со всеми исследователями и авторами учебных пособий по теме: оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза можно согласиться в одном, что состояние экологической безопасности включает в себя и состояние защищенности природной среды от вредного влияния источников ионизирующего излучения. Поэтому экологическая экспертиза предполагает оценку соответствия любого вида деятельности в области использования атомной энергии требованиям экологической безопасности.
Однако, особенность источников ионизирующего излучения, их способности и мощность разрушения среды обитания человека, социально-экономические последствия учитываются в нормативных правовых актах, что
1 См.: Петров В. В. Экологическое право России. М, 1995; Бринчук М. М. Экологическое право. М„ 1998; Веденин Н. Н. Экологическая безопасность. М., 2000; Чубуков Г. В., Духно Н. А. Экологическое право России. М., 2000.
сказывается в самостоятельности организации и проведения экспертиз обеспечения радиационной безопасности, экологической безопасности, промышленной безопасности и др.
Используя системный метод, проявляющийся в особой правовой природе организации и проведении разновидовых экологических экспертиз, в работе рассматриваются место, роль и значение экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии, руководящие начала (принципы) проведения экспертизы, правовая природа, структура и факторы развития экспертных отношений в области обеспечения радиационной безопасности, субъектно-объектный состав этих отношений, источники правового регулирования организации и проведения экспертизы обеспечения радиационной безопасности и вопросы взаимодействия государственных органов регулирования безопасности в сфере охраны окружающей среды при использовании атомной энергии.
Практическая значимость. Теоретические исследования института государственной экспертизы обеспечения радиационной безопасности населения при использовании атомной энергии восполняют существующие пробелы в определении ее правовой природы, самостоятельности и обособленности в составе общей экологической экспертизы. Устраняют противоречивую оценку о правомерности ее проведения с дополнительными и немалыми финансовыми затратами при необходимости проведения иных экологических экспертиз.
Выявленная правовая природа государственной экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии позволяет устранить существующие противоречия в действующем природоохранном законодательстве, совершенствовать его и создать эффективную общественную структуру оценки и контроля за качеством ее проведения и последствий осуществления ее результатов во взаимосвязи с заключениями других видов государственной экологической экспертизы.
Все это повлияет на укрепление правового режима организации и проведения государственной экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии, в том числе и при строительстве атомных станций, введении в эксплуатацию новых блоков атомных станций и выведение из эксплуатации объектов использования атомной энергии.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правовая природа экспертизы обеспечения радиационной безопасности населения при использовании атомной энергии основывается на конституционном праве на благоприятную окружающую среду и направлена на установление соответствия произведенной оценки безопасности объектов использования атомной энергии и/или заявленной деятельности в области использования атомной энергии требованиям природоохранного и атомного законодательства.
2. Экспертиза обеспечения радиационной безопасности населения при использовании атомной энергии является одним из организационно-правовых методов государственного регулирования охраны окружающей среды от основных видов радиационного воздействия на людей и окружающую среду. И ее осуществляет специально уполномоченный государственный орган надзора и регулирования - Госатомнадзор России.
3. По закону «Об экологической экспертизе» установлены два вида экологической экспертизы: а) государственная; б) общественная. В диссертации обосновывается, что узаконенные виды, относятся к формам организации и проведения экологической экспертизы. В составе государственной экологической экспертизы сложились и иные виды 5155999999999999999
государственных экспертиз, требующие реализации специальных знаний с обособленными объектами и субъектами экспертиз, организацией и порядком проведения: а) экспертиза обеспечения радиационной безопасности; б) экспертиза промышленной безопасности; в) санитарно-эпидемиологическая экспертиза и др.
В диссертации обосновывается общее и особенное в государственной экологической экспертизе и экспертизе обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии.
4. В научной литературе и нормативных правовых актах даются определения характеризующие суть экологической экспертизы. В диссертации обосновывается правильность определения сущности экологической экспертизы в законе РФ «Об экологической экспертизе» - как установление соответствия планируемой хозяйственной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды и определения допустимости реализации объекта экологической экспертизы. По существу это особый вид деятельности, требующий специальных знаний и урегулированности способов их реализации. Это одна сторона понятия экологической экспертизы, которая распространила и на понятие экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии. В диссертации экспертиза обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии рассматривается как особенные правоотношения и сложившийся правовой институт в экологической и природоресурсной отраслях права.
5. Объект диссертационного исследования следует рассматривать как систему. Системообразующим фактором являются особенные экспертные правоотношения. В составе этих правоотношений четко выделяются: а) источники правового регулирования б) субъекты отношений и их правовой статус; в) объекты экспертных отношений; г) условия организации и порядок
проведения экспертизы; д) средства реализации в этих правоотношениях; е) результат (продукт) этих отношений - экспертные заключения.
Тем самым государственная экспертиза обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии это особый вид отношений, урегулированный законами и подзаконными актами по поводу материалов и документации, обосновывающих состояние защищенности населения и окружающей среды от вредного воздействия источников ионизирующего излучения.
Целью государственной экспертизы обеспечения радиационной безопасности является государственная оценка представляемых материалов и документации, обосновывающих радиационную безопасность особо опасных объектов использования атомной энергии и обращения с ними на всех этапах их жизненного цикла, на соответствие установленным требованиям законодательства РФ, критериям, правилам и нормам в области радиационной безопасности при использовании атомной энергии.
6. Закон РФ «Об использовании атомной энергии» специально оговаривает такой вид деятельности, как проведение государственной экологической экспертизы проектных и иных документов в области использования атомной энергии (ст. 10), наделяет правами любые организации, в том числе общественные организации и граждан, на делегирование своих представителей для участия в экспертизе обеспечения радиационной безопасности объектов использования атомной энергии (ст. 14).
В этом федеральном законе используются термины «государственная экологическая экспертиза» и «экспертиза безопасности объектов применения закона и видов деятельности в области использования атомной энергии». Тем самым законодатель находит необходимым проведение нескольких видов экологических экспертиз при использовании атомной энергии: а) общей экологической экспертизы; б) специальной экспертизы обеспечения радиационной безопасности объектов использования атомной энергии и/или заявленной деятельности. Материалы и документация, обосновывающие радиационную безопасность населения и компонентов окружающей природной среды при использовании атомной энергии должны быть только объектами государственной экспертизы обеспечения радиационной безопасности.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования представлены в опубликованных и находящихся в печати работах, в выступлениях на различных научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах, в публикациях в средствах массовой информации по вопросам исполнения требований природоохранного и атомного законодательства в области организации и проведения экологических экспертиз обеспечения радиационной и экологической безопасности. Авторские разработки используются в учебном процессе Саратовской академии права, Поволжской академии государственной службы, Московского государственного социального университета и других вузах страны.
Правовая природа экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии (понятие, цели, задачи и принципы ее проведения)
Институт экологической экспертизы как проверка соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности населения был впервые предусмотрен Законом РФ «Об охране окружающей природной среды», принятый в 1991 г. Этот правовой институт был сформирован в статьях 35-39 главы 5 под названием «Государственная экологическая экспертиза». В них указывалось назначение экологической экспертизы, ее задачи, объекты и субъекты экспертизы, руководящие начала (принципы) ее осуществления. Организация и порядок проведения экологической экспертизы оставался за пределами названного закона.
Введение института экологической экспертизы основывалось на осознании потенциальной экологической опасности любой человеческой деятельности.2
В статьях 35-39 закона РФ «Об охране окружающей природной среды» по существу была сделана попытка узаконить не понятие экологической экспертизы, о чем пишут многие авторы,3 а внедрение ее как самостоятельного правового института и распространения его требований на все виды хозяйственной и иной деятельности, в том числе и в сфере использования атомной энергии. На наш взгляд законодателю этого удалось добиться.
Этот правовой институт в полной мере реализуется и в отношениях проведения государственной экспертизы обеспечения радиационной безопасности населения при использовании источников атомной энергии, поскольку осуществление деятельности с ними, несомненно, презюмирует ее вредное воздействие на здоровье человека и качество окружающей природной среды4.
Экологическая экспертиза в сфере охраны окружающей среды по существу устанавливалась как обязательный метод управления, надзора и государственного регулирования по обеспечению экологической безопасности, что положительно сказалось на укреплении экологического правопорядка1.
Требования природоохранного законодательства и его правового института - экологической экспертизы легли в основу дальнейшего развития экологического и атомного законодательства. Однако институт экологической экспертизы нуждался в совершенствовании и потому формировался как особенный вид правоотношений с представлением и регулированием его всех составляющих элементов. На это направление развития экологической экспертизы оказывала влияние необходимость исполнения ее принципов -обязательности и платности проведения экологической экспертизы.
Тем самым, реализация этого правового института оказалась не только сложным и противоречивым инструментом в деятельности государства, но и достаточно дорогостоящим для заказчиков экологической экспертизы. Хотя оплаченная стоимость проведения экологической экспертизы в последующем переходила в себестоимость продукции, работ и услуг2.
При этом требовалось и нормативное урегулирование организации и порядка проведения экологической экспертизы, поскольку в самом законе, как указывалось ранее, осуществление экспертизы не было урегулировано. В пункте 3 ст. 36 указанного закона оговаривалось, что «... порядок проведения государственной экологической экспертизы объектов федерального, регионального или местного значения регулируется законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации». То есть указывалось на необходимость разработки и принятия специальных законов по регулированию экспертных отношений в области охраны окружающей среды, как на федеральном, так и на региональных уровнях.
До принятия соответствующего федерального закона об организации и порядку проведения экологической экспертизы и в целях устранения правового пробела по процедуре проведения обязательной государственной экологической экспертизы Правительство Российской Федерации, используя свои полномочия, в 1993 г. утвердило «Положение о государственной экологической экспертизе».1 В этом нормативном правовом акте были детализированы и конкретизированы объекты и субъекты государственной экологической экспертизы и урегулирован сам порядок проведения экологической экспертизы.
Государственная экологическая экспертиза вводилась с целью проверки соответствия любой хозяйственной деятельности на территории Российской Федерации требованиям экологической безопасности общества - так записано в ст. 35 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды». Однако, в самом законе не давалось разъяснения понятию «экологическая безопасность общества», что относится к большому недостатку этого закона, поскольку понятие «экологическая безопасность» приходилось выводить и представлять в исследовательских работах, научным путем и далеко не с однозначным содержанием.
Этот правовой пробел был устранен Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. В разработанном и утвержденном им нормативно-правовом акте «Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности» было разъяснено понятие экологическая безопасность. По мнению Минприроды РФ «Безопасность экологическая - совокупность состояний, процессов и действий, обеспечивающая экологический баланс в окружающей среде и неприводящая к жизненно важным ущербам (или угрозам таких ущербов), наносимым природной среде и человеку».2
Источники правового регулирования экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использование атомной энергии (структура и краткая характеристика)
Общеизвестно, что настоящее и будущее развития атомной энергетики и атомной промышленности всецело зависит от обеспечения радиационной и экологической безопасности населения. Исключить ошибки в использовании объектов атомной энергетики невозможно, но предупредить перерастание ошибок в аварийные ситуации - цель достижимая и необходимая. И эту задачу должна выполнять существующая экспертиза обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии.
О наличии, высокой степени риска возникновения чрезвычайных ситуаций на радиационно-опасных объектах страны, отмечается в ряде официальных документов, и связана с тем, что большинство действующих энергоблоков АЭС морально устарели, так как построены они были по проектам 1960-х - 1970-х годов. Замедлились темпы выполнения работ по утилизации и захоронению отработанных ядерных материалов.1
Однако стратегия развития атомной энергетики в России предусматривает рост производства электроэнергии на атомных электростанциях. В связи с этим главной задачей атомной отрасли становиться строительство новых энергоблоков с атомными реакторами. В принятых федеральных целевых программах «О развитии атомной энергетики до 2010 года» предусмотрено строительство новых блоков на Волгодонской АЭС, Балаковской АЭС, Ростовской АЭС, а также строительство новых атомных электростанций - Татарская АЭС, Башкирская АЭС, Ленинградская-2 АЭС и др.2
Однако развитие атомной энергетики немыслимо без соблюдения главного принципа - безопасность обращения со всеми опасными источниками ионизирующего излучения. И потому следует согласиться с тезисом Министра по атомной энергии А. Румянцевым о том, что «безусловная безопасность эксплуатации атомных станций есть закон развития атомной энергетики»3.
Государство, развивающее такую потенциально опасную сферу человеческой деятельности, как использование атомной энергии, должно фактически гарантировать и законодательно регулировать обеспечение ядерной и радиационной безопасности населения
В зарубежных странах сложилось обширное законодательство по атомной энергии, которое развивается с учетом первичных требований к обеспечению радиационной безопасности .
В развитии зарубежного атомного законодательства главным приоритетом признается опережающая разработка норм и правил, обеспечивающих не само развитие атомной энергетики, а радиационную безопасность населения при использовании атомной энергии.
Этот подход характерен для государств, в которых уже приняты законы, регулирующие отношения безопасности в области использования атомной энергии (США, Япония, Канада, Индия, Аргентина, Швеция, Финляндия, Германия, Швейцария, Австрия, Италия, Нидерланды, Испания, Великобритания, большинство стран Восточной Европы и др.). Первые законы по атомной энергии были приняты в 1946г. в США и Великобритании.2
В США имеется Закон об атомной энергии 1954г., Закон 1964 г. «О национальном комитете по защите от радиации», Закон 1974г. «О реорганизации управления в области энергетики», Закон 1983г. «О государственной политике в области обращения с радиоактивными отходами». В Великобритании были приняты законы 1954 и 1977гг. об управлении в области использования атомной энергии, Законы 1965 и 1969гг. о ядерных установках и Закон 1970 г. о радиологической защите. Обширное ядерное законодательство сложилось в Германии и Японии.1
В странах Восточной Европы (Болгария, Чехия, Словакия, и др) также действуют законы об атомной энергии и многочисленные нормы, регламентирующие вопросы охраны жизни и здоровья людей, окружающей среды от негативного воздействия радиации.2
В литературе правильно отмечается, что существующее в зарубежных странах законодательство по атомной энергии оказывает существенное влияние на обеспечение радиационной безопасности, формирование социальной приемлемости и экономической заинтересованности населения в использовании атомной энергии, поскольку содержит правовые гарантии обеспечения безопасности; основные права и обязанности граждан и государства в этой области, меры ответственности за нарушение действующих норм и причинение ядерного ущерба.3
В России до 1995 года не было законов, устанавливающих правовую основу и принципы безопасности при использовании атомной энергии, защиты жизни, здоровья, имущества граждан и окружающей среды от возможных негативных её воздействий. Не были закреплены в законодательном порядке права организаций и граждан в отношении их деятельности, связанной с атомной энергией. Не получили законодательного оформления обязанности эксплуатирующей организации, не определены права и ответственность имеющих отношение к использованию атомной энергии министерств, ведомств, организаций и должностных лиц.4
В своих работах ученые писали о необходимости принятия единого закона в области использования атомной энергии так как его отсутствие негативно сказывалось на безопасном состоянии населения и окружающей природной среды.1
В СССР не было атомного законодательства, а существовавшие нормативно-правовые акты заинтересованных министерств и ведомств не определяли права, обязанности и ответственность всех участников отношений, связанных с использованием атомной энергии и обеспечением радиационной безопасности населения. Экологическая экспертиза обеспечения радиационной безопасности не предусматривалась и осуществлялась в нерегламентированной оценке возможного радиационного воздействия при эксплуатации объектов использования атомной энергии.
После Чернобыльской катастрофы необходимо было разработать специальные законы, призванные регулировать особенные общественные отношения по защите населения от источников ионизирующего излучения при использовании атомной энергии, включая и формирование правового института экологической экспертизы объектов использования атомной энергии и обращения с ними. Первые нормативные акты по результатам чернобыльских проблем были приняты в Белоруссии и на Украине: «Об административной ответственности за нарушение требований режима радиационной безопасности в местностях, подвергшихся радиоактивному загрязнению» от 22 апреля 1989 года2 и «Об усилении ответственности за нарушение требований режима радиационной безопасности в местностях, подвергшихся радиоактивному загрязнению» от 22 февраля 1990 года3, Президиум ВС УССР принял Указ «Об ответственности за нарушение требований, направленных на улучшение экологической обстановки в Украинской ССР» от 19 января 1990 года.4
Объекты экспертизы обеспечения радиационной безопасности и их классификация
Объекты экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии это то по поводу чего взаимодействуют субъекты между собой в отношениях, урегулированных атомным и природоохранным законодательством. Поэтому объекты экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии следует выводить из законов РФ «Об использовании атомной энергии», «О радиационной безопасности населения», «Об охране окружающей среды» и «Об экологической экспертизе».
В законах по использованию атомной энергии и обеспечению радиационной безопасности населения выделяются источники ионизирующего излучения, виды деятельности с ними и способы обеспечения радиационной безопасности, что и относит их к объектам государственной экспертизы обеспечения безопасности. В совокупности это внешние факторы потенциального радиационного воздействия на окружающую среду. Люди, проживающие на территории Российской Федерации, гражданине РФ являются субъектами в правоотношениях обеспечения радиационной безопасности. С одной стороны обеспечивается право на состояние защищенности настоящего и будущего поколения людей от вредного для их здоровья воздействия источников ионизирующего излучения, а с другой стороны субъекты отношений обеспечения радиационной безопасности наделяются обязанностями, которые установлены в источниках экологического и атомного права.
Поэтому нельзя согласиться с Н.Н. Ведениным и В.В. Петровым, которые считают, что к объектам экологической безопасности следует относить человека и общество в целом, государство и его органы. И уж тем более человек, его жизнь и здоровье не могут быть особыми объектами экологических экспертиз.
Человек, как физическое лицо, даже если он и не гражданин РФ в экологических и иных правоотношениях может и должен выступать только в качестве субъекта отношений. Здоровье и жизнь человека и гражданина могут быть объектом оценки, но не в отношениях экологических экспертиз. При проведении государственной экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии объектами анализа и оценки выступают материалы и документация, обосновывающие безопасность радиационных объектов и обращения с ними.
Объекты государственной экологической экспертизы были, в общем, оговорены в статье 37 Закона РСФСР 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" «...государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории Российской Федерации, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов»1. Из этого следует, что законодатель под объектом экологической экспертизы предусматривает не юридическое или физическое лицо, а различного рода материалы и документы, обосновывающие экологическую безопасность хозяйственной и иной деятельности.
В развитие указанного закона объекты экологической экспертизы представлены в «Положении о государственной экологической экспертизе» утвержденным Постановлением Правительства РФ в 1996 году.2
В этом нормативном акте приводятся несколько видов объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе: - генеральные планы застройки и развития городов и территорий; - планы и схемы развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности; - планы строительства, реконструкции, развития, технического перевооружения объектов, зданий и сооружений; - нормативно-техническая и инструктивно-методическая документация охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов. - обосновывающие документы по новой технике, технологиям, материалам и веществам, которые в процессе их эксплуатации могут оказывать отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды; - материалы и документация, обосновывающие экологическую безопасность при получении лицензий и сертификатов.
В «Положении о государственной экологической экспертизе» несколько расширен состав объектов государственной экологической экспертизы, по сравнению с объектами экологической экспертизы, предусмотренных в Законе «Об охране окружающей природной среды». Однако этот перечень объектов экологической экспертизы требовал научного обоснования и научной классификации, что повлияло на необходимость разработки специального Федерального закона "Об экологической экспертизе"1. В этом законе в существующем объеме и разнообразии и представлены объекты экологической экспертизы.
С разработкой и принятием атомного законодательства и иных специальных федеральных законов продолжает сохраняться актуальность проблемы регулирования всех видов государственных экологических экспертиз, в том числе и экспертизы обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии, санитарно-эпидемиологической экспертизы, экспертизы промышленной безопасности и др. Но в отличии от объектов экологической экспертизы, представленных в Законе РФ «Об экологической экспертизе» и «Положении о государственной экологической экспертизе» утвержденного Постановлением Правительства в 1996 г, объекты экспертизы обеспечения радиационной безопасности, объекты экспертизы промышленной безопасности, объекты санитарно-эпидемиологической экспертизы определены в положениях об организации и проведения соответствующих видов специальных экологических экспертиз, утверждаемых Федеральными специально уполномоченными органами государственного регулирования безопасности охраны окружающей среды.1
Что следует понимать под объектами экологической экспертизы? Если исходить из установленных законодателем целей введения экологической экспертизы, как предупреждение возможных неблагоприятных воздействий на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы в процессе намечаемой хозяйственной и иной деятельности, то объектами экологической экспертизы могут быть только материалы и документация, обосновывающие экологическую безопасность.
Общие условия организации и проведения экспертизы материалов и документации обосновывающих радиационную безопасность объектов использования атомной энергии и/или заявленной деятельности
Организация и проведение экспертизы ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии являются необходимыми элементами правоотношений экспертизы. В научных работах на эти элементы не обращают надлежащего внимания и рассматривают либо при рассмотрении субъектного состава экологической экспертизы, либо при объяснении объектного состава экспертизы.1 Отдельные процедурные вопросы осуществления экологической экспертизы рассмотрены в работе Ю. Храмовой 2.
В учебниках по экологическому праву организация экологической экспертизы подается в общих рамках установленных полномочий участников экспертных отношений (Бринчук, Петров, Веденин). В работах Чубукова и Духно указывается на организационные вопросы проведения экологической экспертизы, но сама организация и порядок проведения этой экспертизы не рассматривается.]
Если экспертизу обеспечения радиационной безопасности представлять особенным правоотношением, то подтверждением этому может быть не только наличие в этих отношениях субъектно-объектного состава, но и сложившейся организации и процесса проведения (осуществления) этих отношений. Тем более, что результаты этих отношений - экспертная оценка, требует доверия в процессе утверждения экспертного заключения. Это возможно при соответствии формы и содержания в процедуре оценки объектов экспертизы.
Организация и проведение экспертизы материалов и документации обосновывающих безопасность объектов использования или заявленной деятельности в области использования атомной энергии осуществляется по каждому конкретному объекту. Поэтому они многочисленны, повторяющиеся, но всегда с элементами (признаками) своих особенностей и склонны к обобщению и распространению.
Общие требования к организации экспертизы радиационной безопасности в области использования атомной энергии изложены в нормативных актах и руководящих документах Госатомнадзора России. В этой группе нормативных документов выделяется: - «Положение об организации и проведению экспертизы проектных и других материалов и документации, обосновывающих безопасность ядерно-и радиационно опасных объектов (изделий) и производств (технологий)», утвержденных Госатомнадзором России 7.04.94.г. № 41;
- «Основные положения подготовки, рассмотрения и принятия решений по изменениям проектной, конструкторской, технологической и эксплуатационной документации, влияющим на обеспечение ядерной и радиационной безопасности» утверждены Госатомнадзором России 26.08.94 г. №102; - «Положение об организации и проведении экспертизы документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности ядерной установки, радиационного источника, пункта хранения и/или заявленной деятельности», утвержденных Госатомнадзором России 14.09.98.г.№78; - «Требования к составу комплекта и содержанию документов, обосновывающих обеспечение радиационной безопасности лицензируемой деятельности в области использования атомной энергии в народном хозяйстве» утверждены Госатомнадзором России 09.10.97.г. № 61; - «Порядок проведения проверок достоверности сведений, содержащихся в документах, представленных для получения лицензии Госатомнадзора России» утвержден Госатомнадзором России 31.12.98.г. № 119; - «Методика обследования и инспекций, выполняемых экспертными организациями» утверждена руководителем ВМТО Госатомнадзора России 01 Л0.98.г.№ 70; - «Соглашение об условиях взаимодействия экспертной организации с Волжским межрегиональным территориальным округом (ВМТО) Госатомнадзора России при организации и проведении экспертиз, обследований и инспекций» утвержден руководителем ВМТО Госатомнадзора России 1996 г.; - «Порядок проведения экспертизы документов, обосновывающих обеспечение радиационной безопасности объектов использования атомной энергии в народном хозяйстве и/или заявленной деятельности» утвержден руководителем ВМТО Госатомнадзора России 19.02.99.Г. № 98; - «Примерный перечень параметров, учитываемых при организации экспертизы документов, обосновывающих обеспечение радиационной безопасности объектов применения ФЗ ИАЭ и/или заявленной деятельности» утвержден руководителем ВМТО Госатомнадзора России 17.02.99.Г. №33;
В совокупности приведенные документы устанавливают общие требования к организации и проведению экспертиз радиационной безопасности. Указанные нормативные акты Госатомнадзора России относятся к источникам правового регулирования данных отношений, поскольку прошли регистрацию в Минюсте РФ.
Требования руководящих документов Госатомнадзора России по проведению экспертизы радиационной безопасности распространяются на всех субъектов и объектов экспертизы при представлении материалов и документации, обосновывающих безопасность радиационно или ядерно опасных объектов и заявляемых видов деятельности.
Поскольку Госатомнадзор России уполномочен на организацию и проведение экспертизы обеспечения радиационной безопасности, то решение о проведении экспертизы по конкретному объекту принимается органом Госатомнадзора России и оно обязательно для субъектов экспертных правоотношений.
Решение о проведении экспертизы безопасности принимается на основе тщательного рассмотрения представленного заявителем комплекта материалов и документации в соответствии с требованиями к составу заявки на получение разрешения/лицензии на вид деятельности, изложенными в руководящих документах Госатомнадзора России.1
При принятии решения о назначении проведения экспертизы обеспечения радиационной безопасности органы Госатомнадзора России по каждому заявляемому виду деятельности учитывают: - вид заявляемой деятельности; - характер заявляемой деятельности; - критерии, факторы, причины и условия, вызывающие необходимость проведения экспертизы. В целях упорядочения оснований принятия решений о проведении экспертизы безопасности органы Госатомнадзора России имеют руководящий документ «Примерный перечень параметров, учитываемых при организации экспертизы документов, обосновывающих обеспечение радиационной безопасности объектов применения ФЗ ИАЭ и/или заявленной деятельности». Этим руководящим документом руководствуются только в органах Госатомнадзора России.
