Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Радиационная безопасность населения как объект правовой охраны
1. Понятие радиационной безопасности населения и классификация источников ионизирующего излучения стр. 21
2. Источники правового регулирования отношений в области радиационной безопасности населения стр. 44
3. Организация радиационной безопасности населения по федеральным целевым программам стр. 82
Глава 2. Государственное управление, государственное регулирование и надзор в сфере обеспечения радиационной безопасности населения России
1. Государственные органы власти и управления общей и специальной компетенции в сфере обеспечения радиационной безопасности населения стр. 106
2. Специально уполномоченные органы государственного регулирования и надзора в сфере обеспечения радиационной безопасности населения стр. 124
3. Правовые основы общественного контроля в области обеспечения радиационной безопасности населения стр. 146
Заключение стр.164
Библиография
- Понятие радиационной безопасности населения и классификация источников ионизирующего излучения
- Источники правового регулирования отношений в области радиационной безопасности населения
- Государственные органы власти и управления общей и специальной компетенции в сфере обеспечения радиационной безопасности населения
- Специально уполномоченные органы государственного регулирования и надзора в сфере обеспечения радиационной безопасности населения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С развитием атомной промышленности и интенсивным использованием ядерных материалов и радиоактивных веществ в мирных и оборонных целях в СССР сложилась неблагополучная для населения радиационная обстановка. В период советской социалистической действительности государством радиационной безопасности населения придавалась политическая окраска и рассматривалась в узко ведомственных интересах. Эта проблема носила исключительную государственную секретность и, соответственно, порождала недоступность информации о состоянии радиационной безопасности, техногенных источниках радиоактивного загрязнения территорий, облучения населения и методов их реабилитации.
Происшедшая в 1986 году катастрофа на Чернобыльской атомной электростанции серьезно подорвала доверие населения к развитию объектов атомной энергетики. Авария на Чернобыльской АЭС подвергла радиоактивному загрязнению множество населенных пунктов и в Российской Федерации, что потребовало срочного принятия специального закона «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»1.
Причины и последствия аварии на Чернобыльской АЭС были широко обсуждены на различных научных конференциях, симпозиумах и в средствах массовой информации. При этом гражданам страны и мировой общественности стала наконец доступна и официальная информация о том, что радиоактивному загрязнению подверглись не только территория РФ, но и иных стран. Кроме того, выявлено, что радиоактивное загрязнение территории РФ происходило и от
См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 21 (с последующими изменениями и дополнениями).
других радиационных источников, создавших радиационное неблагополучие населения во многих регионах Российской Федерации.2 При этом также выявлено отсутствие нормативно-правовой базы по обеспечению управления охраной окружающей среды и здоровью населения от всех источников ионизирующего излучения и видов обращения с ними.
Указанные события, факты сформировали угрозу национальной безопасности и повлияли на ускоренную разработку и принятие специальных законов, на совершенствование нормативов и правил по обеспечению ядерной и радиационной безопасности, на установление физической защиты ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов и пунктов их хранения. Разработаны и совершенствуются целевые программы развития атомной энергетики и обеспечения безопасности при использовании атомной энергии, реабилитации населения и территорий, пострадавших вследствие неэкологической деятельности ряда научных и производственных объединений, использовавших ядерные материалы и ядерные установки, радиоактивные вещества и иные источники ионизирующего излучения.
В условиях продолжающегося развития атомной энергетики и широкого использования атомной энергии в мирных и оборонных целях, применения источников ионизирующего излучения (далее - ИИИ) в научных исследованиях и во многих отраслях народного хозяйства: медицине, промышленности, сельском хозяйстве, продолжает сохраняться актуальность проблемы правового регулирования отношений обеспечения ядерной и радиационной безопасности
См.: Ларько О. «Что случилось в сентябре на Урале» // Российская газета.от И) сентября 2000-гет гооо . і<3 с*мхг.
См.: Перечень населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. — постановление Правительства РФ от 18.12.97г. // РГ от 24.01.98г.; Программа развития атомной энергетики Российской Федерации на 1998 - 2005 годы и на период до 2010 года. - постановление Правительства РФ от 21.07.98г.// РГ от 03.09.98г.
страны.
Радиационная безопасность тесно взаимоувязана с ядерной безопасностью, поскольку ядерные материалы, специальные неядерные материалы и ядерные установки являются особо опасными источниками ионизирующего излучения. Сложность правового и организационного обеспечения радиационной безопасности населения обусловлена и отсутствием единой методологии комплексного регулирования использования ядерной энергии и обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии.
В официальных документах Правительства РФ высказываются суждения о необходимости установления комплексного (единого) государственного подхода к разработке мер и критериев по обеспечению ядерной и радиационной безопасности людей и окружающей природной среды. В этой связи было бы логично высказаться Правительству России и о необходимости разработки единого Федерального закона «О ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях». Однако, при разработке и принятии законов и подзаконных актов, Федеральное Собрание, Президент РФ и Правительство РФ не стремятся к сужению круга нормативных правовых актов, а наоборот увеличивают число принимаемых как законов, так и подзаконных актов. Поэтому комплексный подход к правовому регулированию деятельности в области использования атомной энергии и обеспечению радиационной безопасности населения, хотя и присутствует, но представлен в различных законах, критерием разделения которых является лишь использование атомной энергии в мирных или оборонных целях.
На наш взгляд наличие нескольких специальных Федеральных законов в области использование атомной энергии и обеспечения радиационной безопасно-
сти, регулирующих отношения к оборонным комплексам или к объектам использования атомной энергии в мирных целях, не могут дестабилизировать экологический правопорядок в сфере обеспечения ядерной и радиационной безопасности населения. Эти законы находятся в тесной взаимоувязке, основанной на единой правовой природе, и отличаются субъектно-объектным составом, мерами и критериями оценки опасности объектов ядерной и радиационной безопасности и степенью их государственной важности.
Здесь следует иметь в виду, что основной задачей правового регулирования деятельности в сфере использования атомной энергии и радиационной безопасности населения является обеспечение управляемости радиационного воздействия на здоровье людей и их среду обитания от всех видов деятельности с ИИИ техногенного и природного характера. Для достижения этой управляемости нормативно-правовая база обеспечения радиационной безопасности населения должна четко определять:
субъектный состав и их полномочия (права, обязанности, ответственность);
источники ИИИ, как объекты отношений, их классификацию по происхождению и силе отрицательного воздействия на здоровье людей и качество окружающей природной среды;
основания и порядок возникновения, изменения и прекращения отношений безопасности использования атомной энергии; формы и методы обеспечения радиационной безопасности населения; источники и объемы финансирования;
требования к конкретным видам деятельности со всеми ИИИ; конкретные составы правонарушений при использовании атомной
См.: Целевые программы: «О ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях на 2000 - 2006 го-
энергии и обеспечении радиационной безопасности. В основе правового регулирования отношений безопасности при использовании атомной энергии следует признать следующие Федеральные законы: «Об охране окружающей природной среды», (1991г., с последующими изменениями и дополнениями), «Основы законодательства об охране здоровья населения» (1992г.), «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999г.), «О защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (1994г.), Градостроительный кодекс РФ (1998г.).
Указанные законы имеют однозначные объекты охраны: здоровье и жизнь людей, охрану среды обитания (природную и социальную). В то же время отношения в сфере радиационной безопасности населения они обеспечивают от-сылочно, то есть путем выражения своих требований к объектам радиационной безопасности и видам деятельности с ними. Однако этого оказывается явно недостаточно.
Поэтому подлинные интересы радиационной безопасности выражаются и регулируются следующей группой специальных федеральных законов: «Об экологической экспертизе» (1995г.), «Об использовании атомной энергии» (1995г.), «О радиационной безопасности населения» (1995г.), «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов» (1996г.), «Об административной ответственности организаций за нарушения законодательства в области использования атомной энергии» (2000г.).
Приведенная группа специальных федеральных законов относится к природоохранному законодательству и устанавливает правовой режим ядерной и радиационной безопасности населения. В этой группе пока отсутствуют законы, регулирующие деятельность, связанную с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергети-
ды». - постановление Правительства РФ от 22.02.200$?// C3.200Q7., № 9.
ческих установок военного назначения, а также регулирующие безопасность обращения с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами.
В приведенных Федеральных законах излагаются принципы, цели и задачи правового регулирования деятельности в области радиационной безопасности населения, используемый понятийный аппарат, субъектно-объектный состав и их полномочия и т.д.
В связи с этим в научных работах и правоприменительной практике разнообразно разъясняются и представляются: объекты правового регулирования и источники ионизирующего излучения; субъектный состав, виды деятельности, на которые обязательно распространяются узаконенные требования к обеспечению радиационной безопасности населения. Также рассматриваются, не сводясь воедино, такие категории как безопасность жизнедеятельности, экологическая безопасность, ядерная безопасность, радиационная безопасность, санитарно-эпидемиологическая безопасность и другие виды безопасности.
В диссертации комплексно исследуются все виды деятельности по обеспечению радиационной безопасности населения в процессе использования ядерных материалов и радиоактивных веществ и обращения с радиоактивными отходами и отработавшими радиоактивными материалами, поскольку они являются источниками ионизирующего излучения и оказывают влияние на реализацию права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (статья 42 Конституции РФ); на охрану здоровья и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения (статья 41 Конституции РФ).
Комплексный, аналитический и сравнительно-правовой метод оценки законодательства в области использования атомной энергии и обеспечения радиационной безопасности населения от различных источников ионизирующего излучения позволяет научно обосновать направления деятельности в этой сфере.
Поэтому диссертационные исследования правового регулирования отношений, как по использованию атомной энергии, так и обеспечению радиационной безопасности населения на наш взгляд давно стало реальной необходимостью и общественной потребностью.
Объектом исследования является радиационная безопасность населения и источники её правового регулирования в составе экологических и атомно-ресурсных правоотношений.
Предметом исследования выступают сложившиеся правоотношения по поводу обеспечения радиационной безопасности населения в составе экологических общественных отношений, выраженные природоохранным и атомным законодательством.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является установление эффективности и достаточности правового обеспечения деятельности по снижению риска радиационного воздействия на людей и окружающую среду, объектов использования атомной энергии и ИИИ, техногенного и природного характера.
Для достижения этой цели было поставлено выполнение следующих задач: систематизировать и проанализировать действующее природоресурс-ное и экологическое законодательство по обеспечению радиационной безопасности населения;
изучить источники ионизирующего излучения и виды деятельности, связанных с ними, как объектов правового регулирования, установить субъектный состав в отношениях по радиационной безопасности населения, их прав, обязанности, ответственность,
определиться в понятиях, используемых в законодательстве: экологическая безопасность, радиационная безопасность, санитарно-эпидемиологическая безопасность, безопасность лсизнедеятельности и др.,
выявить систему и виды государственного управления и контроля в области использования атомной энергии и государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии и определиться в следующих узаконенных понятиях: государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии, государственное управление использованием атомной энергии, государственный контроль за радиационной обстановкой, государственное управление, государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности населения,
систематизировать организационную структуру, компетенцию и полномочия государственных органов надзора, государственного ведомственного надзора, производственного и общественного контроля в сфере обеспечения радиационной безопасности населения; выявить схему и формы их взаимодействия,
объяснить правовую природу охраны здоровья людей и окружающей среды от вредного воздействия ИИИ и установить основные методы государственного регулирования в сфере радиационной безопасности населения,
обосновать рекомендации по совершенствованию правового механизма обеспечения радиационной безопасности населения при использовании атомной энергии (с примерами из практики прокурорского надзора), установить источники финансирования обеспечения радиационной
безопасности населения и их целевое использование.
Методологической основой является диалектический и системный подход к анализу и оценке фактического состояния радиационной безопасности населения и действующего законодательства; к выявлению правовой природы и факторов, влияющих на качество окружающей природной среды; к объяснению радиационной безопасности населения, как объекта охраны и объекта отношений, так и результата правоотношений. Наряду с этим используются и общепризнанные методы исследования, такие как обобщение, анализ, сравнение и ДР-
Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы отечественных ученых: С.С. Алексеева, М.Н. Перфильева, А.И. Иойрыша, О.С. Колбасова, Г.В. Серова, О.А. Супатаевой, А.Б.Чопорняк, А.К. Голиченкова, Н.Г. Жаворонковой, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Н.Н. Веденина, Н.А. Духно, И.Ф. Панкратова, Г.В. Чубукова, Н.Т. Разгельдеева, P.M. Зарифзянова, В.В. Попкова и др.
Основные выводы и предложения в диссертации основываются на нормах Конституции Российской Федерации, нормах международного права, федеральном законодательстве, нормативно-правовых актах государственных органов управления и надзора, актах правоприменения и фактическом состоянии радиационной безопасности населения, излагаемом в ежегодных официальных отчетах Госатомнадзора РФ, Министерства здравоохранения РФ и иных специально уполномоченных федеральных органов государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии
В работах отечественных и зарубежных ученых исследуются отдельные аспекты правового регулирования радиационной безопасности населения, та-
кие как: правовое регулирование охраны окружающей среды на атомных станциях (А.И. Константинов), организация санитарно-эпидемиологического контроля, участие санэпиднадзора в проведении радиоэкологических экспертиз, роль общественного контроля в сфере охраны окружающей среды (А.К. Голи-ченков, В.В. Попков, В.Ф. Петренко), правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности (Г.П. Серов и др.).
Монографические правовые исследования правоотношений радиационной безопасности населения при использовании атомной энергии в настоящее время отсутствуют.
Из обобщенных и проанализированных источников научных работ следует констатировать, что вопросам правового регулирования радиационной безопасности населения в юриспруденции не уделяется должного внимания.
Научная новизна диссертации заключается в том, что диссертация представляет собой самостоятельное и комплексное научное исследование правового регулирования отношений радиационной безопасности населения при использовании атомной энергии. При этом радиационная безопасность населения рассматривается как состояние защищенности людей от источников ионизирующего излучения, так и как особенное правоотношение в составе экологического права, регулируемого природоохранным и атомным законодательством.
Используя системный метод, проявляющийся в особенных правоотношениях, в работе рассматриваются: субъекты отношений радиационной безопасности населения и их полномочия, объекты отношений радиационной безопасности, их виды и правовые режимы; источники правового регулирования обеспечения радиационной безопасности населения; организация государственных органов управления и надзора; методы государственного регулирования радиа-
ционной безопасности и т.д.
По нашему мнению в радиационной безопасности населения качество окружающей природной среды и здоровье людей являются первичными, но не единственными объектами охраны по атомному и природоохранному законодательству. Здоровье человека обеспечивается и наличием безопасных условий труда, быта, отдыха. Однако эти условия регулируются и иной группой законодательства, обеспечивая ядерную, техническую и пожарную безопасность.
Практическая значимость. Теоретические исследования позволяют вое-полнить существующие пробелы в определении правовой природы радиационной безопасности населения, в установлении места и роли природоохранного и атомного законодательства по её обеспечению. Это позволит совершенствовать действующее законодательство и практику его применения, создать эффективную структуру органов государственного управления, контроля и государственного регулирования в сфере обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии, что, несомненно, окажется полезным для воспитания, образования и подготовки специалистов, деятельностью которых и будет обеспечиваться радиационная безопасность населения.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Радиационная безопасность населения является самостоятельным объектом правовой охраны и результатом деятельности людей; выступает объектом в экологических правоотношениях, поскольку радиационная безопасность представляется как состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения. Это вытекает из действующих законов РФ: «О радиационной безопасности населения», «Об использовании атом-
ной энергии».
К объектам правоотношений, составляющим источники ионизирующего излучения, относятся: ядерные установки; радиационные источники, не относящиеся к ядерным установкам; пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ; хранилища радиоактивных отходов; ядерные материалы (материалы, содержащие или способные воспроизвести расщепляющиеся ядерные вещества); радиоактивные вещества, не относящиеся к этим объектам; радиоактивные отходы. Правовой режим этих объектов установлен атомным законодательством. Однако нельзя согласиться с тем, что Закон «Об использовании атомной энергии» и Закон «О радиационной безопасности населения» не распространяют свои требования на объекты, содержащие или использующие ядерные материалы и радиоактивные вещества в количествах и с активностью, или испускающие ионизирующее излучение с интенсивностью менее установленных федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии значений, для которых требуются разрешения органов государственного регулирования безопасности при осуществлении деятельности с указанными объектами. В связи с изложенным, уточняются нормативные определения: «радиационная безопасность населения», «ионизирующее излучение», «естественный радиационный фон», «техногенно измененный радиационный фон», «эффективная доза», «санитарно-защитная зона», «зона наблюдения». И на этой основе предлагается внести необходимые корректировки в понятийный аппарат природоохранного и атомного законодательства.
Организация радиационной безопасности населения строится на государственном уровне, по ведомственным и производственным призна-
кам и по источникам ионизирующего излучения. Однако природоохранная деятельность, осуществляемая по министерствам и эксплуатирующим организациям, достаточно многолика и не всегда нацелена на такой конечный результат как радиационная безопасность населения при использовании всех источников ионизирующего излучения. Кроме того, эффективная организация обеспечения радиационной безопасности населения должна увязываться с доступностью информации общественным организациям и участием самих граждан и юридических лиц в обсуждении государственной политики проектов федеральных законов, а также в практической деятельности в области обеспечения радиационной безопасности.
Целевые федеральные и региональные программы сохранения, улучшения природной среды обитания человека и условий его жизнедеятельности от источников ионизирующего излучения являются неотъемлемой составляющей в структуре государственной организации обеспечения радиационной безопасности населения. Они разрабатываются либо до принятия законов, либо после их принятия. Их разработка предусмотрена экологическим и атомным законодательством. Поэтому разработанные целевые программы следует относить к организационно-правовым актам органов управления общей компетенции, и невыполнение этих программ должно влечь виновных лиц к различным видам юридической ответственности.
Правоотношения по поводу обеспечения радиационной безопасности населения включают в себя не только установление целей, задач и основных принципов организации охраны этого объекта, но эти правоотношения, будучи системой связей всех её элементов, содержат конкретные объекты и их правовые режимы, объекты правового регулиро-
вания и требования, предъявляемые к ним, субъектный состав и их полномочия, основания возникновения и методы обеспечения радиационной безопасности населения. Исходя из этого, под радиационной безопасностью населения, следует понимать, не только состояние защищенности от источников ионизирующего излучения, как указано законодателем, но и отношение людей к существующим источникам ионизирующего излучения, оказывающим влияние на окружающую природную среду. Поэтому общественные отношения, возникающие по поводу радиационной безопасности населения, регулируются специальной группой законодательства, в основе которой лежат Законы РФ «О радиационной безопасности населения» и «Об использовании атомной энергии». По состоянию на сегодняшний день существующая нормативная база охраны радиационной безопасности, недостаточно обеспечивает состояние защищенности людей, требуется дополнительная разработка специальных законов на федеральном уровне. По Закону РФ «Об использовании атомной энергии» и Закону РФ «О радиационной безопасности населения» к объектам правового регулирования относятся все виды деятельности со всеми источниками ионизирующего излучения. Эти законы распространяются и на иные виды деятельности в области обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии. Представляется, что в подзаконных актах, исходящих от государственных органов власти и управления общей и специальной компетенции, должны выделяться все виды деятельности в данной сфере и предъявляться к ним конкретные требования.
Субъектами правоотношений радиационной безопасности населения являются:
граждане Российской Федерации, лица без гражданства и иностранные граждане постоянно или временно проживающие на территории РФ; население территориальных образований (городов, поселков и др.); эксплуатирующие организации, осуществляющие деятельность в области использования атомной энергии;
организации, выполняющие работы и предоставляющие услуги для эксплуатирующих организаций в области использования атомной энергии и иные юридические лица, осуществляющие деятельность с источниками ионизирующего излучения;
государственные органы управления и контроля общей компетенции в сфере охраны окружающей природной среды;
государственные органы управления и контроля специальной компетенции по обеспечению радиационной безопасности при использовании атомной энергии;
органы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, обладающие специальной компетенцией и полномочиями;
органы местного самоуправления; общественные объединения.
Субъекты правоотношений радиационной безопасности населения наделены необходимыми полномочиями по реализации своих прав и обязанностей. В то же время имеются проблемы в их взаимодействии. И кроме того граждане и их общественные объединения не всегда допускаются к источникам информации о состоянии радиационной безопасности и методам их обеспечения.
Законы РФ «О радиационной безопасности населения» и «Об использовании атомной энергии» регулируют отношения по охране здоровья
и среды обитания людей. Эти же объекты отношений обеспечиваются охраной всем экологическим законодательством. Поэтому указанные законы следует относить к источникам экологического права, так как состояние радиационной безопасности населения является объектом и результатом экологических правоотношений. В то же время следует отметить, что Закон РФ «Об использовании атомной энергии» регулирует отношения, связанные с владением, использованием и распоряжением источниками ионизирующего излучения.
Государственные органы управления и контроля, надзора и государственного регулирования в области обеспечения радиационной безопасности населения достаточно структурированы и обладают необходимой компетенцией и полномочиями по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии. По своему составу они многочисленны и с функциональными задачами и полномочиями. В связи с этим они должны быть выделены на государственные органы управления и контроля общей и специальной компетенции и органы государственного регулирования и надзора. Проведенный анализ их функций, задач, компетенций, полномочий и ответственности, а также их организационного построения показывает проблемы их взаимодействия в области обеспечения радиационной безопасности и недостаточную эффективность их деятельности. Эти проблемы заложены в нормативно-правовых актах. Проблемы взаимодействия можно разрешить путем устранения в законах и подзаконных актах дублирующих функций, компетенцию и полномочия, а также четкого указания кому они подотчетны и с кем они обязаны координировать свою деятельность. В то же время проблемы взаимодействия государственных органов управления и контроля, надзора и государственного регулирования должны разре-
шаться путем заключения письменных соглашений. Компетенция и полномочия всех государственных органов управления, контроля и надзора установлены в законах и конкретизированы в подзаконных актах. Здесь следует заметить, что органы исполнительной власти, осуществляющие государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии, независимы от других государственных органов управления и контроля, а также от организаций, деятельность которых связана с использованием атомной энергии, что соответствует установленному международному принципу.
Общественный контроль в сфере обеспечения радиационной безопасности населения включает в себя общественную деятельность граждан и их общественных объединений за радиоэкологической деятельностью эксплуатирующих организаций, государственных органов управления и контроля в сфере обеспечения безопасности при использовании атомной энергии. Действующим атомным и природоохранным законодательством гарантируется осуществление общественного контроля в сфере радиационной безопасности населения. Однако при реализации этого права граждане и их общественные объединения встречаются с трудностями в получении информации о состоянии радиационной безопасности, источниках ионизирующего излучения и принимаемых мерах по обеспечению этого права. В связи с чем, автор предлагает открывать консультационные и учебные пункты в эксплуатирующих организациях и органах государственного регулирования радиационной безопасности, которые всегда были бы открыты и доступны для граждан для получения установленной законом информации. Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено и обсуждено на кафедре гражданского, трудового и экологического
права Поволжской Академии государственной службы.
Основные положения и выводы диссертационного исследования пред
ставлены в опубликованных и находящихся в печати работах; в выступлениях с
результатами исследований на различных научно-практических конференциях,
ф семинарах и круглых столах; в публикациях в средствах массовой информации
по проблемам исполнения природоохранного и атомного законодательства в области обеспечения радиационной безопасности населения. Авторские разработки используются в учебном процессе Поволжской академии госслужбы и Саратовской государственной академии права по дисциплинам: «Экологическое право» и «Безопасность жизнедеятельности».
В составе авторского коллектива с 1992 года принимает участие в подго
товке ежегодных государственных докладов об охране окружающей среды Са
ратовской области, осуществляет прокурорский надзор за исполнением законо
ві дательства об охране окружающей среды.
Понятие радиационной безопасности населения и классификация источников ионизирующего излучения
Радиационная безопасность населения - это состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения. Так записано в статье 1 Закона Российской Федерации «О радиационной безопасности населения». Это состояние защищенности требует раскрытия своего содержания и понимания используемых в Законе терминов и определений. В этой же статье Закона разъясняются понятия: «ионизирующее излучение», «радиационный фон», «эффективная доза», «сани-тарно-защитная зона». В последующих статьях данного Закона используются и другие понятия (термины), которые, как правило, недоступны для понимания большинству субъектов экологического права. В связи с этим, прежде чем перейти к выявлению содержания понятия «радиационная безопасность населения», представляется необходимым определиться в содержании всех понятий, которые обслуживают суть радиационной безопасности при использовании атомной энергии.
Понятие радиационной безопасности, как объекта правовой охраны и объекта правоотношений, можно вывести, руководствуясь Законами РФ: «О радиационной безопасности населения», «Об использовании атомной энергии» и санитарными правилами СП 2.6.1.758-99 «Ионизирующее излучение, радиационная безопасность. Нормы радиационной безопасности (НРБ-99)». Указанные законы и санитарные правила не противоречат друг другу, объясняют сущность радиационной безопасности населения.
При исследовании данной темы, в диссертации автор опирается на следующие понятия, которые необходимы для раскрытия правовой природы структуры и факторов развития в отношениях обеспечения радиационной безопасности при использовании атомной энергии.
Поскольку радиационная безопасность населения представляется в государственной деятельности, как состояние защищенности людей от воздействия ионизирующего излучения, то в работе используются следующие нормативные понятия: ионизирующее излучение — это излучение, которое создается при радиоактивном распаде, ядерных превращениях, торможении заряженных частиц в веществе и образуют при взаимодействии со средой ионы разных знаков; - радиационный фон - доза излучения, создаваемая источниками радиа ции природного и техногенного происхождения. Ионизирующая ра диация, при воздействии на организм человека, вызывает у человека лучевые болезни (детерминированные), и вероятностные (наследст венные); источник ионизирующего излучения — радиоактивное вещество или устройство, испускающее или способное испускать ионизирующее излучение; - радиоактивное вещество - вещество, в любом агрегатном состоянии содержащее радионуклиды, оказывающее вредное радиоактивное воз действие; ядерные материалы - материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества; устройство (источник) - генерирующее ионизирующее излучение; радиоактивное загрязнение - присутствие радиоактивных веществ на поверхности, внутри материала, в воздухе, в теле человека или в другом месте, в количестве, превышающем уровни, установленные радиационными нормами, и в частности, НРБ-99; техногенные радиационные источники — это не относящиеся к ядерным установкам комплекса, установки, аппараты, оборудование и изделия, в которых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излучение; ядерные установки - сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, плавсредства, космические летательные аппараты и т.д.; радиоактивные отходы - ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается; объект радиационный - организация, где осуществляется обращение с техногенными источниками ионизирующего излучения; облучение — воздействие на человека ионизирующего излучения; обращение с источниками ионизирующего излучения - все виды деятельности, связанные со всеми источниками ионизирующего излучения. Приведенные нормативные определения характеризуют основные признаки радиационной безопасности населения, с учетом которых в законах формируются понятия «объект применения закона» и «виды деятельности в области использования атомной энергии», представляющие интерес в правовых исследованиях.
С методологических позиций радиационную безопасность населения следует изучать через общественные отношения, которые включают в себя производственные, социально-экономические, природные, управленческие, специальные, личностные факторы. И если они представлены и регулируются в законах, как способы обеспечения радиационной безопасности от всех видов деятельности с источниками ионизирующего излучения, то государство и оказывает регулирующее воздействие на необходимое поведение и деятельность людей по обеспечению благоприятной среды обитания от источников ионизирующего излучения.
Рассматривая правовое обеспечение радиационной безопасности населения, следует определиться, какое место она занимает в составе правоотношений, и отношение в области радиационной безопасности формирует ли особенное правоотношение. В преамбуле Закона РФ «О радиационной безопасности населения» указано, что этот закон определяет правовые основы обеспечения радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья. В статье 2 этого же закона указывается, что правовое регулирование в области обеспечения радиационной безопасности осуществляется настоящим законом и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ. Приведенные формулировки из закона не показывают радиационную безопасность населения в качестве объекта отношений, объекта охраны, объекта правового регулирования или предмета правового регулирования. Хотя, по нашему мнению, в этом законе должно быть указано, что он регулирует отношения по обеспечению радиационной безопасности населения.
В Законе РФ «Об использовании атомной энергии» такого недостатка мы не находим. В преамбуле этого закона прямо указывается, что он определяет правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды при использовании атомной энергии. В регулируемых отношениях, как видим, не оговорена радиационная безопасность населения, хотя по всему своему содержанию этот закон регулирует отношения радиационной безопасности при использовании атомной энергии.
Источники правового регулирования отношений в области радиационной безопасности населения
Настоящее и будущее радиационной безопасности населения зависит от дальнейшего развития атомной энергетики и атомной промышленности. Исключить ошибки в использовании объектов атомной энергетики невозможно, но предупредить перерастание ошибок в аварийные ситуации - цель достижимая и необходимая. Высокая степень риска возникновения чрезвычайных ситуаций на радиационно-опасных объектах связана с тем, что большинство действующих энергоблоков АЭС морально устарели, так как построены они были по проектам 1960-х - 1970-х годов. Радиоактивные отходы на АЭС продолжают накапливаться на территориях станций. На всех действующих АЭС не хватает резервных емкостей для слива жидких радиоактивных отходов на случай аварии. Замедлились темпы выполнения работ по утилизации и захоронению отработанных ядерных материалов.
Государство, развивающее такую потенциально опасную сферу человеческой деятельности, как использование атомной энергии, должно законодательно гарантировать своим гражданам обеспечение безопасности и соблюдение их прав и, прежде всего, их права на жизнь в благоприятных экологических условиях; на охрану здоровья от возможных негативных последствий, связанных с использованием атомной энергии.
В зарубежных странах сложилось обширное законодательство по атомной энергии17, которое развивается по двум направлениям. В первом направлении исходят из предпосылок, что отношения, с использованием атомной энергии, не являются обособленными, едиными по характеру отношениями, и потому, не возникает необходимости в принятии единого комплексного закона. Нормы атомного законодательства инкорпорируются в нормативные акты, регламентирующие аналогичную группу общественных отношений. Так, нормы об обеспечении радиационной защиты включаются в законодательство о здравоохранении, о радиационном облучении продуктов питания - в законодательство о продуктах питания, о транспортировке радиоактивных материалов - в нормативные акты, регламентирующие перевозку опасных грузов.
Второе направление в развитии зарубежного законодательства определяется тем, что атомное законодательство признается самостоятельной группой законов, что влечет за собой разработку и принятие специальных законов. Этот подход характерен для государств, в которых уже приняты законы, регулирующие отношения безопасности в области использования атомной энергии (США, Япония, Канада, Индия, Аргентина, Швеция, Финляндия, Германия, Швейцария, Австрия, Италия, Нидерланды, Испания, Великобритания, большинство стран Восточной Европы и др.). Первые законы по атомной энергии были приняты в 1946г. в США и Великобритании.
В США имеется Закон об атомной энергии 1954г., Закон 1964 г. «О национальном комитете по защите от радиации», Закон 1974г. «О реорганизации управления в области энергетики», Закон 1983г. «О государственной политике в области обращения с радиоактивными отходами». В Великобритании были приняты законы 1954 и 1977гг. об управлении в области использования атомной энергии, Законы 1965 и 1969гг. о ядерных установках и Закон 1970 г. о радиологической защите. Обширное ядерное законодательство сложилось в Германии и Японии.
Законодательное регулирование вопросов использования атомной энергии в странах Восточной Европы началось в 60-е годы.20 Здесь также действуют законы об атомной энергии и многочисленные нормы, регламентирующие вопросы охраны жизни и здоровья людей, окружающей среды от негативного воздействия радиации. В законах европейских стран регулируются общественные отношения по вопросам развития атомной энергетики и использования источников ионизирующего излучения, государственного управления, лицензирования и осуществления контроля и надзора за обеспечением безопасности, гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб, административной и уголовной ответственности за нарушение ядерного законодательства и т.д.
Существующее в зарубежных странах законодательство по атомной энергии оказывает существенное влияние на обеспечение радиационной безопасности, формирование социальной приемлемости и экономической заинтересованности населения в развитии атомной энергетики и использовании атомной энергии, поскольку содержит правовые гарантии обеспечения безопасности; основные права и обязанности граждан и государства в этой области, меры ответственности за нарушение действующих норм и причинение ядерного ущерба.
В России до 1995 года не было законов, устанавливающих правовую основу и принципы безопасности при использовании атомной энергии, защиты жизни, здоровья, имущества граждан и окружающей среды от возможных негативных её воздействий. Не были закреплены в законодательном порядке права организаций и граждан в отношении их деятельности, связанной с атомной энергией. Не получили законодательного оформления обязанности эксплуатирующей организации, не определены права и ответственность имеющих отношение к использованию атомной энергии министерств, ведомств, организаций и должностных лиц.21
Многие ученые писали о необходимости принятия единого закона в области использования атомной энергии, так как его отсутствие негативно сказывалось на состоянии норм и правил по безопасности, на контроле за обеспечением безопасности. Это и понятно, поскольку с момента своего возникновения атомная отрасль в СССР находилась на особом режиме. Она создавалась, прежде всего, в оборонных целях.
Существовавшая в СССР система нормативно-технического регулирования радиационной безопасности населения и была основным источником права на защиту от источников ионизирующего излучения в области использования атомной энергии. Существовавшие нормативно-правовые акты не определяли права, обязанности и ответственность всех участников отношений, связанных с использованием атомной энергии и обеспечением радиационной безопасности населения.
После Чернобыльской катастрофы органы государственной власти СССР и пострадавших республик обязаны были в короткие сроки разработать специальные законы, призванные регулировать особенные общественные отношения по защите населения от источников ионизирующего излучения при использовании атомной энергии. Однако самые первые нормативные акты по результатам чернобыльских проблем были приняты в Белоруссии и на Украине, только через 3-4 года после Чернобыльской катастрофы. Например, Указы Президиума Верховного Суда БССР «Об административной ответственности за нарушение требований режима радиационной безопасности в местностях, подвергшихся радиоактивному загрязнению» от 22 апреля 1989 года23 и «Об усилении ответственности за нарушение требований режима радиационной безопасности в местностях, подвергшихся радиоактивному загрязнению» от 22 февраля 1990 года24, Указ Президиума Верховного Совета УССР «Об ответственности за нарушение требований, направленных на улучшение экологической обстановки в Украинской ССР» от 19 января 1990 года.25
Государственные органы власти и управления общей и специальной компетенции в сфере обеспечения радиационной безопасности населения
Система государственных органов управления и контроля в области использования атомной энергии и обеспечения радиационной безопасности населения при обращении с источниками ионизирующего излучения, требует своего научного осмысления.
В этой системе сложилось несколько структурных групп государственных органов, на которые возложена ответственность за состояние окружающей среды от источников ионизирующего излучения.
В составе государственных органов управления выделяются: - органы общей компетенции; - специально уполномоченные государственные органы управления и контроля за использованием атомной энергии; - специально уполномоченные органы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии. В СССР не было единой системы государственных органов управления охраны окружающей среды и природопользованием. И хотя государство обладало значительной информацией о состоянии окружающей природной среды, источниках ее загрязнения, негативных факторах использования атомной энергии, огромном расточительстве в использовании природных ресурсов и т.д.. консолидировать деятельность по охране окружающей природной среды в от-раслях народного хозяйства и регионах не удавалось." Охрана окружающей среды осуществлялась по остаточному принципу и подавлялась ресурсными интересами. Для организации государственного управления охраной окружающей природной средой и внесения своевременных и ответственных решений по функционированию природоохранных отношений, по мнению ряда ученых, необходим был самостоятельный орган государственного управления и контроля э9. Однако это не касается области обеспечения радиационной безопасности населения при использовании атомной энергии, поскольку и при советской власти существовали государственные органы управления, контроля и надзора в сфере использования атомной энергией с обеспечением радиационной безопасности населения.
Существующая схема государственного управления, контроля и надзора в области обращения с источниками ионизирующего излучения, в настоящее время, представлена как на ведомственном (Министерство Российской Федерации по атомной энергии, Министерство обороны РФ), так и на межведомственном уровнях (Госатомнадзор России).
Государственные органы, осуществляющие функции управления, контроля и надзора в сфере охраны окружающей среды достаточно многочисленны, но их можно дифференцировать по правовой природе их организации и функциональным правомочиям.
По этим признакам государственные органы управления и контроля в области использования атомной энергии и обращения со всеми источниками ионизирующего излучения представляется возможным классифицировать: - на органы власти и управления общей компетенции; - на специально уполномоченные государственные органы управления и контроля; - органы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.
Организационная структура, компетенция и полномочия указанных органов управления и контроля имеет как общее, так и особенное. Общее в них то, что они выполняют государственную природоохранительную (экологическую) функцию. Особенность проявляется разным уровнем полномочий, организационным построением и способами решения природоохранительных задач. Данная классификация признается в научной литературе.60
Единую государственную политику в реализации экологической функции государства определяют Федеральное Собрание Российской Федерации и Президент Российской Федерации, а осуществляет ее Правительство РФ (ст.ст. 80, 114 Конституции РФ).
В ст. 7 Закона РФ «О радиационной безопасности населения» прямо записано, что Правительство РФ, специально уполномоченные федеральные органы, а также органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют государственное управление в области обеспечения радиационной безопасности населения.
В теории права, под государственным управлением, понимается определенный вид деятельности, совершаемый в интересах достижения общественно значимых целей. Это широкое понятие управления представлено в литературе по административному праву А.П. Алехиным и Ю.М. Козловым, а также в работах Н.Н. Лукьянчикова и И.М. Потравного. 6!
Термин «управление», латинского происхождения, стал универсальным средством характеристики организации общественной деятельности.
Государственное управление определяется следующими признаками: - это деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением её является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий (распорядительство); - это прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых, как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления; - это подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона», она вторична по отношению к законодательной деятельности.62 Управленческо-обеспечительная и охранительная функции государства в сфере радиационной безопасности осуществляются целостной, иерархической системой государственных органов, учреждений и организаций. Они действуют в составе общественных отношений и являются субъектом экологического права.
Специально уполномоченные органы государственного регулирования и надзора в сфере обеспечения радиационной безопасности населения
В целях постоянного обеспечения управления объектом ионизирующего излучения государственными органами исполнительной власти общей компетенции создаются специально уполномоченные государственные органы управления, контроля и надзора.
В правовой литературе ученые по-разному подходят к оценке классификации организации специально уполномоченных государственных органов в сфере охраны окружающей природной среды. Так, В.В. Петров подразделяет все специально уполномоченные государственные органы по объему и характеру своей специальной компетенции на три вида: комплексные, отраслевые, функциональные. По его мнению, комплексные органы выполняют все задачи или блок природоохранительных задач; отраслевые сосредотачивают внимание на охране и использовании отдельных природных объектов; функциональные выполняют одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов. У всех этих государственных органов В.В. Петров находит как управленческие, так и контрольные функции. Аналогичного мнения придерживается и Б.В. Ерофеев/3 М.М. Бринчук классифицирует государственные органы специальной компетенции в сфере охраны окружающей среды на: - специальные и функциональные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды; - государственные органы экологического контроля. 6
В связи с разноликим представлением о правовой природе специально уполномоченных государственных органов в сфере обеспечения радиационной безопасности населения следует проанализировать содержание природоохранного и атомного законодательства, при этом определившись с содержанием понятия «управление», «контроль», «надзор», «государственное регулирование».
Указанные понятия в законодательстве не разъясняются, а в научных работах эти понятия признаются трудно различимыми.
Законы «О радиационной безопасности населения» и «Об использовании атомной энергии» также не делают различий между понятиями «радиационный контроль» и «радиационный надзор».
Зарифзянов P.M., СВ. Львович, анализируя лингвистическое толкование слов «контроль» и «надзор», пришли к выводу, что эти понятия различны по своему проведению.78
Они считают, что государственные органы с функциями надзора обладают и правом государственного контроля и государственного регулирования в определенных общественных отношениях. В то время как государственные органы только с управленческими и контрольными функциями не обладают полномочиями надзора, а значит и не уполномочены на государственное регулирование в сфере своей деятельности. Указанные авторы делают вывод, что государственные органы надзора содержательнее по своей компетенции и полномочиям в сфере охраны окружающей среды, чем государственные органы управления и контроля специальной компетенции. Следует согласиться с разъяснением этих авторов. Для подтверждения их выводов можно указать на то, что согласно Санитарным правилам «Ионизирующее излучение. Радиационная безопасность (НРБ-99)» под радиационным контролем следует понимать получение информации специально уполномоченными органами управления и контроля о радиационной обстановке в организациях, на территориях, окружающей среде и об уровне облучения людей, включающий в себя дозиметрический и радиометрический контроль. Следует отметить, что в НРБ-99 не представлено понятие надзора и, тем самым не определяется его содержание.
В «Положении об организации государственного надзора за безопасностью при использовании атомной энергии», утвержденном приказом Госатомнадзора России 17.12.98г. № 99, государственный надзор за безопасностью при использовании атомной энергии понимается как: - получение и анализ информации о состоянии радиационной безопасности населения, - организация и проведение инспекций органами Госатомнадзора, - принятие решений, выдача предписаний и применение санкций при выявленных нарушениях требований к обеспечению радиационной безопасности населения.
Инспекции - это одна из форм государственного надзора в области радиационной безопасности населения и включает изучение, проверку деятельности субъектов обеспечения радиационной безопасности населения, а также проверку, наблюдение, измерение, испытания, проводимые уполномоченными представителями Госатомнадзора для оценки и определения соответствия безопасности: работ, объектов использования атомной энергии, сооружений, систем, оборудования, документации и квалификации работников (персонала) объектов использования атомной энергии установленным требованиям по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии.
Поэтому мы не согласны с представителями в области административного права, которые считают, что надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля.79 По нашему мнению всё прямо наоборот - государственный контроль, если его осуществляют органы государственного надзора, выступает формой государственного надзора, но не заменяет его. Ин формация, полученная при осуществлении контроля, обобщается, анализируется и оценивается органом надзора для принятия волевого решения по улучшению способов сохранения радиационной безопасности в деятельности объектов надзора. Поэтому мы согласны с теми авторами, которые действительно дифференцируют контроль и надзор, как различные способы правоохранительной деятельности.
