Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ЗАКОН, ЗАКОННОСТЬ, ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА
1. Право, закон, законность: вопросы понимания и соотношения 11
2. Понятие качества закона и параметры, его определяющие 28
3. Законодательная практика и качество закона 53
ГЛАВА II. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ
1. Недостатки закона как причина нарушений законности 77
2. Правотворческая деятельность органов внутренних дел и проблемы ее совершенствования 110
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 142
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 145
- Право, закон, законность: вопросы понимания и соотношения
- Понятие качества закона и параметры, его определяющие
- Недостатки закона как причина нарушений законности
Введение к работе
Актуальность темы. Проблема совершенствования законодательства приобретает в настоящее время особое значение. Связано это с огромными трудностями продвижения к демократии, правовому государству. Поэтому сегодня очень активно обсуждается вопрос о том, что нужно сделать, чтобы не только утвердились гуманистические идеи и иные начала правового государства, но и заработали правовые принципы и конструкции, обеспечивающие стабильность государства и юридическую защиту прав и свобод личности.
Важная роль в этом плане принадлежит правовому регулированию общественных отношений. Создавая законы и другие нормативные правовые акт, государство закрепляет общеобязательные правила поведения и, обеспечивая их реализацию, вносит тем самым порядок и организованность в жизнь общества, вытесняя отжившие общественные отношения, совершенствуя существующие и развивая новые.
В результате правотворческой деятельности государства создаются нормативные и организационно-правовые гарантии, от которых в значительной степени зависит состояние законности и правопорядка в стране. Правовое регулирование во-многом влияет на функционирование и развитие экономической, социальной и политической систем, на культуру общества, т.е. на те условия, которые также определяют состояние законности и правопорядка.
Статья 1 Конституции провозгласила Россию демократическим правовым государством. Однако такое государство в России - это пока не реальность, а та цель, перспектива, которая открывается перед обществом. Нынешний период развития характеризуется кризисными явлениями в экономической, политической, социальной и иных
сферах. Нестабильной остается правовая система: медленно идет обновление законодательства, многие законы еще не соответствуют изменившимся общественным отношениям, по-прежнему распространены нарушения законности. Серьезную тревогу вызывают состояние преступности, в том числе организованной, коррупция в государственном аппарате, недостаточная эффективность его работы.
Эти негативные явления во-многом связаны с недостатками нормативного правового регулирования общественных отношений, в частности с низким качеством законов.
При этом роль законов в жизни общества существенно повысилась. Процесс законотворчества резко активизировался причем, если ранее понятие закона относилось только к актам высших органов государства - Федерации и республик в ее составе, то сейчас оно распространено и на правовые акты высших представительных органов всех субъектов Федерации (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ). Компетенцией принятия нормативных правовых актов обладают различные государственные органы, в том числе и органы внутренних дел. Важное значение в связи с этим приобретает проблема разграничения правотворческой компетенции между центром и местами, между органами внутренних дел и другими органами государства.
Необходимость всестороннего исследования влияния качества законодательства на состояние законности обусловлена прежде всего потребностями совершенствования законодательства, задачами укрепления законности, обеспечения ее единства,. возрастанием потребности в правильном, эффективном применении юридических норм, необходимостью оптимального соотношения между стабильностью правовых норм и динамикой развития общественных отношений и др.
Все это определяет актуальность темы диссертационного иссле
дования.
Ряд аспектов проблемы совершенствования законодательства как средства обеспечения законности нашли свое отражение в юридической литературе. Так, проблема качества закона рассматривалась в работах В. И. Гоймана, Б. В. Дрейшева, Н. И. Козюбры, В. В. Копейчикова,
A. В. Мицкевича, В. И. Никитинского, А. С. Пиголкина, С. В. Полениной, И.С.Самощенко и других авторов.
Природа законности и смежных с нею явлений исследовалась в юридической науке: Н. Г. Александровым, С. С. Алексеевым, В. С. Афанасьевым, А.М.Васильевым, Н. Н. Вопленко, Н. В. Витруком, Н.Л.Гранат,
B. 0. Елеонским, Д. А. Керимовым, В. Н. Кудрявцевым, Е. А. Лукашевой, В. В. Оксамытным, П. М. Рабиновичем, В. И. Ремневым, М. С. Строговичем, А. Е. Сунцовым, В. М. Чхиквадзе и др.
Однако следует отметить, что многие из работ в значительной степени устарели, не учитывают современных условий. Существует немало нерешенных и спорных вопросов, причем отсутствуют исследования монографического уровня, где проблемы качества законодательства рассматривались бы в единстве с вопросами обеспечения законности, в том числе и в деятельности органов внутренних дел. Настоящее исследование направлено на восполнение указанных пробелов.
Объект и предает исследования. В качестве объекта диссертационного исследования выступают законодательство и законность как взаимообусловленные социальные явления, имеющие важнейшее значение для нормального существования и дальнейшего развития общества.
Предмет исследования - состояние законодательства и законности в современном российском обществе, в частности, в деятель
ности органов внутренних дел, факторы негативно влияющие на качество закона и состояние законности, методы и пути совершенствования законодательства как средства обеспечения законности.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования являются анализ состояния и проблем совершенствования законодательства как средства обеспечения законности, разработка на этой основе правовых и организационных рекомендаций, направленных на принятие эффективных мер по реализации правовых предписаний, дающих возможность их практического применения.
Для достижения поставленных целей определены следующие задачи:
- установление соотношений понятий "право", "закон", "законность", изучение возможностей их использования в практической деятельности;
-анализ разрозненных в настоящее время эмпирических и научных знаний по проблемам качества закона, установление его основных параметров, критериев оценки, показателей его определяющих, уровней и стандартов качества закона и механизмов управления этим качеством;
- выявление общих закономерностей функционирования законодательной практики и особенностей ее влияния на качество закона и состояние законности, в том числе и в деятельности органов внутренних дел;
- анализ влияния недостатков законодательства, в том числе уголовного и уголовно-процессуального, на состояние законности в обществе и в деятельности органов внутренних дел;
- исследование особенностей правотворческой деятельности органов внутренних дел и проблем ее совершенствования.
Методологические и теоретические основы исследования. Методологической основой диссертационного исследования является диалектический метод научного познания. Использовались другие общенаучные, частнонаучные и специальные методы: системный, исторический, структурно-функциональный, метод моделирования, логико-юридический, сравнительно-правовой и другие.
Теоретической основой диссертации послужили специальная юридическая литература, научные исследования в области философии, истории, политологии, социологии и других наук. Особое внимание уделялось работам ученых, по проблемам правотворчества, законности и правопорядка в обществе.
Эмпирической базой исследования являются Конституция Российской Федерации, Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, регламенты законодательных органов субъектов РФ, федеральные и региональные законы, другие нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, нормативные акты МВД РФ и другие документы, относящиеся к предмету исследования.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем впервые на диссертационном уровне качество законодательства и закона рассмотрено в единстве с вопросами обеспечения законности, в том числе и в органах внутренних дел.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Качество закона определяется как совокупность существенных свойств закона, отражающих его достоинства и обуславливающих способность и пригодность закона удовлетворять определенные потребности, интересы общества, его граждан, их коллективов и организаций.
Закон обладает множеством свойств (параметров, показателей).
При этом в различных отношениях закон проявляет специфические для каждого конкретного случая свойства, которые меняются в связи с развитием общественных отношений.
2. Параметры (свойства, показатели) качества закона разделяются на три группы:
- свойства, отражающие сущность закона как явления (верховенство, нормативность, юстициабельность, официальность и др.);
- свойства, отражающие степень совершенства закона (его соответствие реальным общественным отношениям, нравственность, ре-сурсообеспеченность, соответствие вышестоящим законам и проч.);
- свойства, отражающие результаты его реализации (реальность, стабильность, динамичность).
Все эти свойства в той или иной мере определяют стандарты (общие, отраслевые и т.п.) качества законов и эффективность их действия.
3. Стандарт качества закона - это научно обоснованный типовой образец (идеальная модель закона), на который обязан ориентироваться правотворческий орган. Он (стандарт) представляет собой комплексный, интегральный показатель качества закона, включающий систему наиболее ценных и совершенных параметров содержания и формы закона, в том числе показатели качества характерные для национальной правовой системы и международно-правовые стандарты, общепризнанные нормы и принципы международного права. Выделены уровни и показатели качества закона: относительные и абсолютные, единичные и комплексные. Критерием качества закона выступает, в конечном итоге, практика его реализации.
4. Определена зависимость качества закона от состояния законодательной поактики. Законодательная практика - это особое ду ховно-материальное производство, выраженное в законотворческой деятельности, направленное на издание законов, взятое в единстве с накопленным правотворческим опытом.
Среди способов и средств совершенствования правотворческой практики, в том числе органов внутренних дел, выделяются: демократизация, научность, планирование, материально-техническое обеспечение и другие.
5. Наиболее распространенными недостатками законодательства являются: несоответствие общественным отношениям, интересам и потребностям людей; противоречие между правовыми нормами; низкий уровень систематизации; недостаточная четкость и ясность правовых требований и предписаний, изложенных в законе и другие, которые приводят к нарушению законности.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется их направленностью на совершенствование правовых и организационных основ деятельности законодательных органов, государственных органов управления, в том числе и органов внутренних дел.
Предпринятый в ходе исследования комплексный анализ состояния законодательства и законности позволил выделить не только позитивные, но и негативные стороны развития правовой системы общества.
Разработанные в ходе исследования теоретические положения, которые базируются на анализе основных проблем, обусловленных темой, могут быть использованы для дальнейшего совершенствования правового регулирования общественных отношений и выработки мер по укреплению законности.
Рекомендации, высказанные в диссертации, имеют значение для
совершенствования законодательства и ведомственных нормативных актов, законотворческой практики и правотворческой деятельности органов внутренних дел, при проведении научных исследований по данной проблеме, для улучшения профессиональной подготовки практических работников органов внутренних дел, повышения качества подготовки слушателей ВУЗов системы МВД РФ.
Апробации и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных работах и научных сообщениях автора на научно-практических конференциях в Санкт-Петербургской Высшей школе МВД РФ в 1995 г., Калининградском юридическом институте МВД РФ в 1996 и 1997 г.г.
Полученные в ходе исследования данные использовались при проведении занятий по повышению квалификации работниками УВД Калининградской области, в законодательной практике Калининградской областной Думы при разработке законопроектов, в процессе проведения занятий со слушателями Академии МВД России и Калининградского юридического института МВД РФ. Ряд предложений по совершенствованию проекта нового УПК РФ представлен в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения и списка литературы.
Право, закон, законность: вопросы понимания и соотношения
Идея господства закона в жизни общества, государства имеет давние истоки. Возникает она всегда как противовес самовластию и произволу. Еще Платон утверждал: "Я вижу близкую гибель того государства, где закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью. Там же, где закон - владыка над правителями, а они его рабы, я усматриваю спасение государства и все блага, какие только могут даровать государствам боги"1.
Сходные взгляды развивались Аристотелем: "Там, где отсутствует власть закона, нет места и (какой-либо) форме государственного строя... Закон должен властвовать над всеми 2.
Высокий престиж закона проистекает из того, что он, согласно Дж. Локку, решающий инструмент сохранения и расширения свободы личности, который также гарантирует индивида от произвола и деспотической воли других лиц . "Там, где нет законов, там нет и свободы"" . Функция индивидуальной свободы не исчерпывается первостатейной ее значимостью для жизни отдельно взятого человека, ибо она является еще и неотъемлемой частью общего блага целостного политического организма. Вот почему нельзя достичь блага всех, если не обеспечить посредством законов свободы каждому. "Свобода людей, находящихся под властью правительства, - отмечал Локк, заключается в том, чтобы иметь постоянное правило для жизни, общее для каждого в этом обществе и установленное законодательной властью, созданной в нем: это - свобода следовать моему собственному желанию во всех случаях, когда этого не запрещает закон, и не быть зависимым от постоянной, неопределенной, неизвестной самовластной воли другого человека"1.
В России А. Н. Радищев, А.И.Герцен, Н.Г.Чернышевский, другие мыслители подвергли уничтожающей критике беззаконие царизма, выдвигали идею естественного права и верховенства закона. А.Н.Радищев в частности считал, что в основе закона должно лежать естественное право, что сила, творящая произвол, не может породить право. Закон, если он "основания не имеет в естественности", как закон вообще не существует2.
В последующем принцип господства закона в общественных отношениях развивался в трудах ученых-юристов - Н. М. Коркунова, Н. А. Кистяковского, С. А. Котляровского, П. И. Новгородцева, Г.Ф. Шер-шеневича и других3.
В 80-е годы в нашей стране тезис о верховенстве закона провозглашался основным принципом (признаком) правового государства4 . В этом смысле это был антипод административному произволу.
Верховенство закона, по мнению М. В. Баг лая, Ю. А. Тихомирова, Г.Ф.Шахназарова и других авторов, главная особенность правового государства, в котором закон считается первичным регулятором общественной жизни, высшей ценностью, центром правовой системы общества. По общему признанию ученых, суть правового государства -связанность государства правом и законом, связь максимально обеспечивающая права и свободы индивида в процессе государственного регулирования общественных отношений1.
В связи с этим вновь возникла дискуссия о соотношении права и закона, затрагивающая теоретические и практические вопросы законности и правопорядка в российском обществе.
Наиболее развернуто эта проблема изложена в работах В.С.Нер-сесянца. Различая право и закон, под правом он понимает объективно I обусловленные, носящую социально-классовый характер и выражающую требования справедливости общую меру (форму, норму) свободы и равенства2 . Р.3. Лившиц считает правом нормативно закрепленную справедливость. Им было высказано суждение, что правовое государство должно быть связано не законом (это просто самоограничение), притом недостаточное, а правом, т. е. представлением общества о справедливости3. Появилось мнение, что "государство должно признать "правовую цензуру" закона со стороны общества"4.
Понятие качества закона и параметры, его определяющие
В литературе указывается, что необходимой предпосылкой построения и функционирования правового государства служит принцип верховенства закона1.
Однако верховенство закона - важная, но все же внешняя, формальная сторона правового государства. Внутренее, содержательное свойство правового государства есть качество, сущность самого закона , т.е. он должен обладать определенными свойствами. В этой связи, как верно отмечают В.Н.Кудрявцев и Е. А. Лукашева, и возникает вопрос о "качестве" законов, их соответствии объективно складывающимся правовым отношениям"3.
Свое категориальное значение термин "качество" впервые получает в философии Аристотеля "Качеством я называю то, - пишет он, - благодаря чему предметы признаются так или иначе качественно определенными"4. Качество он рассматривает в виде: а) свойства и состояния вещей (свойство - есть сравнительно устойчивая характеристика вещи, почти недоступная изменению); б) возможности к природной способности или неспособности к чему-либо (к определенной деятельности, изменению и т.д.); в) определенной фигуры предмета, его внешней формы. Кроме того, он выделяет "пассивные качества и состояния", - это те качества, основная особенность которых состоит в способности (возможности) быть воспринимаемыми, т. е. воздействовать на органы чувств производить различные ощущения
Различные виды качества Аристотель сводит к двум основным: качеству как видовому отличию вещи, и качеству как ее преходящему состоянию. Качество есть прежде всего, по Аристотелю, "видовое отличие сущности" - это вид вещи, реализованная в предмете форма. Этим и объясняется то обстоятельство, что вторичные сущности -видовые и родовые понятия о предметах, выражают их внутреннюю суть, "некоторое качество".
"Только вторичные сущности обозначают не просто отдельно качество, как это делает, например, белое: ведь белое не означает ничего кроме качества. Между тем вид и род устанавливают качество в отношении к сущности: они обозначают (указывают на) некоторую качественно определенную сущность"
Иное понимание качества - это "состояние ... сущностей, находящихся в движении, например, теплота и холодность, тяжесть и легкость, а равно другие подобные определения в отношении которых при изменении их телам приписываются качественные превращения. .. "2.
Таким образом, анализ категории качества подводит Аристотеля к проблеме многокачественности вещей, к выделению видового отличия, как основного качества, которое необходимо вещи. Этот вид качества - "самый основной", так как это такое качество, "которое входит в состав сущности..."3.
Категория качества была одной из ведущих в работах Гегеля. Качество, количество и мера - это, по мнению Гегеля, те ступени, которые проходит в сфере бытия логическая идея, творящая в своем поступательном движении внешний мир. Самодвижение логической идеи начинается с чистого бытия, которое лишено каких бы то ни было определенностей и представляет собой чистую мысль, пустую абстракцию. В своей чистой неопределенности это бытие есть ничто, ибо ничто также характеризуется отсутствием всяких определений. В процессе перехода чистого бытия в ничто друг в друга возникает становление, результатом которого является наличное бытие, т.е. бытие, которое обладает уже некоей определенностью. Эта определенность и есть, по мнению Гегеля, качество. "Качество есть вообще тождественная с бытием, непосредственная определенность... Нечто есть благодаря своему качеству то, что оно есть и теряя свое качество, оно перестает быть тем, что оно есть"1, а "определенность, благодаря которой вещь есть лишь эта вещь, заключается исключительно в ее свойствах
Недостатки закона как причина нарушений законности
. В настоящее время степень правовой регламентации вряд ли соответствует задачам общественного развития.
Вопрос о степени правовой регламентации допускает два основных решения: либо добиться урегулирования как можно более широкого круга отношений, в частности, как это было ранее у нас, посредством издания многочисленных инструкций, либо существенно расширить права субъектов правоприменения, прежде всего суда, как это имеет место во многих странах Запада.
Привлекательным выглядит первый путь. В этой связи можно вспомнить слова Р. Иеринга, когда он анализировал закон как организационный принцип государственной власти: "Индивидуальное повеление рисует власть в состоянии беспрерывной деятельности, закон абстрактен, норма представляет власть в состоянии покоя, норма заменяет для власти тысячи индивидуальных повелений, и лишь забота о практическом применении повеления остается и в том и в другом случае одинаковой...
Таким образом, с заменой индивидуального повеления нормой связаны значительные выгоды, заключающиеся в экономии силы, облегчении труда, удобстве, и эти выгоды столь очевидны, что собственный интерес побуждает власть заменить менее совершенную форму - формой абстрактного повеления - т.е. формой права".1
Однако регламентировать все невозможно, и опыт командно-административной системы убедительно показал неэффективность такого подхода. Несмотря на значительный объем действующих нормативных актов, нормы права не могут предусмотреть всего многообразия об щественных отношений и урегулировать их.
Однако и отсутствие необходимой правовой регламентации нередко приводит к нарушению законности.
Так, отсутствие законодательства о банкротстве и ответственности за заведомо ложное или фиктивное банкротство приводило к тому, что создавались фирмы, ассоциации, которые собирали деньги у населения, а затем ликвидировались и безнаказанно присваивали вклады клиентов.
Образовались такие финансовые пирамиды, как "АО МММ", "Властелина" и т.д., что привело к фактическому ограблению множества людей и вызвало определенную социальную и политическую нестабильность в обществе, что выразилось в проведении несанкционированных митингов, шествий и т. д.
В этом направлении положительно следует оценить то, что Уголовный Кодекс РФ (принятый Государственной Думой 24 мая 1996 г.) закрепил много новых составов преступлений в сфере экономики: незаконное предпринимательство (ст.171), незаконная банковская деятельность (ст.172), лжепредпринимательство (ст.173), легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем (ст.174), неправомерные действия при банкротстве (ст.395), преднамеренное банкротство (ст.196), фиктивное банкротство (ст. 197) и другие.
Отсутствие федерального закона "Об исполнительном производстве"1, создало такое положение, когда судебные решения не выполняются.
