Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового обеспечения целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения 15
1. Правовое обеспечение целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения: понятие и сущность 15
2. История развития представлений об обеспечении целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в России 32
3. Обеспечение целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в зарубежных странах: исторический и сравнительно-правовой аспект 47
4. Нормативно-правовая база обеспечения целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации 65
Глава 2 Правовые ограничения, направленные на обеспечение целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения 83
1. Установление вида разрешенного использования земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения 83
2. Правовое регулирование порядка изменения категории земель сельскохозяйственного назначения 113
3. Агротехнические правила использования земель сельскохозяйственного назначения: значение и способы нормативного закрепления 131
Глава 3. Правовые проблемы выявления и пресечения нецелевого использования земель сельскохозяйственного назначения 145
1. Правовые проблемы осуществления земельного надзора и контроля в сфере использования земель сельскохозяйственного назначения 145
2. Принудительное прекращение прав на земельные участки как способ обеспечения целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения 167
3. Некоторые проблемы вовлечения в оборот земель
сельскохозяйственного назначения 185
Библиография
- История развития представлений об обеспечении целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в России
- Нормативно-правовая база обеспечения целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации
- Правовое регулирование порядка изменения категории земель сельскохозяйственного назначения
- Принудительное прекращение прав на земельные участки как способ обеспечения целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Земли сельскохозяйственного назначения – это ценный и уникальный природный ресурс.
В течение длительного периода времени существования исключительной государственной собственности на земельные ресурсы земли сельскохозяйственного назначения использовались в основном как средство производства в сельском хозяйстве.
Проведенные в 1990-е гг. аграрные преобразования, основным следствием которых стало возникновение многообразия форм собственности на землю, определили появление значительного социального интереса к сельским районам с большим количеством функций, чем просто ведение сельского хозяйства.
Помимо этого, земли сельскохозяйственного назначения испытывают большое давление со стороны растущих городов и промышленных центров.
Однако не только нецелевое, но и бесхозяйное и нерациональное использование земель данной категории в рамках дозволенных законодателем вариантов их эксплуатации, оказывает негативное влияние на состояние данного природного ресурса, что приводит к постепенной утрате полезных свойств земель сельскохозяйственного назначения.
Несмотря на это именно естественные биофизические свойства земли, обуславливающие выполнение не только производственной, но и иных, указанных выше функций, продолжают оставаться основной детерминантой ее существования, требующей установления для земель сельскохозяйственного назначения особого правового режима.
При этом проблема выбора наиболее оптимального правового регулирования использования земель сельскохозяйственного назначения не является сугубо национальной и, как показывает практика, не имеет единого для всех стран решения.
В Российской Федерации сформировалась своя, в значительной степени уникальная система правового обеспечения целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения.
Ее основу составляет выделение земель, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства, в самостоятельную категорию и установление определенных правовых ограничений в ее использовании. Однако неуклонно продолжающееся сокращение площадей земель, предназначенных для осуществления сельскохозяйственного производства, свидетельствует о недостаточной эффективности правовых средств, используемых для обеспечения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения. Так, по данным Росстата, общая площадь сельскохозяйственных угодий за период с 2003 г. по 2011 г. сократилась на 3100 тыс. га.
Вместе с тем ненадлежащее использование таких земель имеет целый ряд негативных последствий.
Прежде всего, сокращение используемых по целевому назначению земель сельскохозяйственного назначения означает и сокращение материально-сырьевой базы для производства пищевых продуктов, необходимых для удовлетворения стратегической потребности в обеспечении продовольственной безопасности государства.
Однако не в меньшей, а, возможно, в большей степени устойчивое целевое рациональное использование земель данной категории важно для сохранения сформировавшихся на них экосистем, от эффективности функционирования которых зависит сама возможность проживания людей на соответствующей территории.
Активно обсуждаемый в настоящее время проект федерального закона о частичной отмене категорий земель также определяет необходимость повышенного внимания к проблеме обеспечения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения.
Указанные выше обстоятельства обусловили выбор автором темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Являясь одним из основополагающих начал отечественного земельного законодательства, целевое использование земель было частью многочисленных научных исследований, посвященных изучению общетеоретических проблем земельного права, таких как критерии классификации земель, рациональное использование земель, принципы земельного права.
При этом проблемы обеспечения целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения как самостоятельной категории земель изучались, как правило, в контексте особенностей правового режима земель данной категории.
Отдельные вопросы рассматривались в работах Г.А. Аксененка, Ю.Н. Андреева, С.А. Боголюбова, Г.А. Волкова, В.К. Григорьева, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.И. Крассова, Н.И. Краснова, В.В. Петрова.
В советский период развития земельного законодательства были проведены исследования по проблемам охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения такими видными учеными, как Ю.Г. Жариков («Теоретические проблемы права сельскохозяйственного землепользования», 1972 г.), О.А. Самончик («Ограничения прав на землю сельскохозяйственных предприятий», 1986 г.), Д.А. Суржан («Правовые вопросы рационального использования земель сельскохозяйственного назначения», 1978 г.), Т.Т. Тагиров («Правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения в СССР», 1980 г.).
Произошедшие в 1990-е гг. коренные преобразования в сфере земельного законодательства существенно изменили экономические и политические условия использования земель сельскохозяйственного назначения, поставив перед учеными новые задачи и вопросы.
Опираясь на достижения советской науки земельного права, в последнее время были проведены исследования Н.А. Голышевым («Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения», 2010 г.), Е.Н. Никитиной («Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения», 2001 г.), Е.Ю. Чмыхало («Правовая охрана сельскохозяйственных угодий», 2000 г.), С.Р. Ярандайкиным («Правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения от промышленного загрязнения», 2001 г.).
Вместе с тем комплексного исследования вопросов обеспечения целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения до настоящего времени не осуществлялось.
Научная новизна исследования. Настоящая работа представляет собой первое комплексное исследование правовых норм отечественного и зарубежного законодательства, призванных обеспечить рациональное целевое использование земель сельскохозяйственного назначения, а также особенности правовой охраны этих земель.
Ранее проведенные исследования не охватывали всех вопросов указанной выше проблематики, останавливаясь лишь на изучении отдельных ее аспектов. В результате развития законодательства и судебной практики появились новые направления в изучении данной темы, которые до настоящего времени остаются малоизученными, например проблемы зонирования территорий сельскохозяйственных угодий.
С учетом современного состояния нормативно-правовой базы и правоприменительной практики автором предлагаются новые способы решения вопросов о порядке определения видов разрешенного использования сельскохозяйственных угодий, а также об агротехническом регулировании отношений по использованию земель данной категории.
В рамках дискуссии о целесообразности замены деления земель на категории зонированием территорий автором проведен сравнительно-правовой анализ эффективности российского и зарубежного законодательства, направленного на сохранение сельскохозяйственных угодий.
Впервые, с учетом последних изменений законодательства о земельном надзоре и контроле, в отношении земель сельскохозяйственного назначения рассмотрен вопрос о необходимости перераспределения полномочий надзорных органов и о возможности отмены муниципального земельного контроля в отношении земель данной категории.
Цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются комплексное изучение правовых норм, регулирующих порядок использования земель сельскохозяйственного назначения; выявление на основе анализа правоприменительной практики причин и условий, снижающих эффективность регулирующего потенциала правовых норм; выработка предложений по совершенствованию правового обеспечения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения.
Для достижения указанных целей автор поставил следующие задачи:
исследовать сущностные характеристики системы правового обеспечения целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения;
провести ретроспективный анализ норм российского законодательства, устанавливавших правовые ограничения использования земель сельскохозяйственного назначения;
изучить положения зарубежного законодательства по вопросу защиты сельскохозяйственных земель от преобразования к альтернативным видам использования;
выявить проблемы, с которыми сталкивается правоприменительная практика при определении соответствия конкретного вида деятельности целевому назначению земельного участка, и предложить способы их устранения;
проанализировать основания и порядок изменения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения и предложить направления совершенствования этой процедуры;
исследовать вопросы эффективности мероприятий земельного надзора и контроля в решении задачи обеспечения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения;
изучить причины низкой эффективности процедуры принудительного прекращения прав на земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, использование которых осуществлялось ненадлежащим образом, и предложить возможные пути совершенствования этого правового института;
внести предложения по совершенствованию процедуры вовлечения в оборот выбывших из него земель сельскохозяйственного назначения.
Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.
Предметом исследования являются нормы законодательства, направленные на обеспечение целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, а также разработки научной доктрины в данной области исследований. При изучении предмета исследования был осуществлен анализ как нормативно-правовых актов, так и правоприменительной практики, в том числе судебной.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания: исторический, формально-логический, системный и метод сравнительного анализа; а также частно-научные методы: технико-юридический анализ, толкование.
Теоретическую основу исследования в области общей теории права образуют результаты научных трудов С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, В.С. Нерсесянца, Ю.А. Тихомирова, А. Тона.
Специальной теоретической основой исследования являются труды ученых–специалистов по теории природоресурсного, аграрного и экологического права: Г.А. Аксененка, Ю.Н. Андреева, А.П. Анисимова, М.И. Васильевой, С.А. Боголюбова, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, В.К. Григорьева, О.Л. Дубовик, Н.А.Духно, И.А. Иконицкой, Ю.Г. Жарикова, О.С. Колбасова, Н.Д. Казанцева, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Е.Л. Мининой, В.В. Петрова, Т.В.Петровой, А.М. Турубинера, В.В. Устюковой, А.С.Шестерюка, Л.Б.Шейнина.
Анализ зарубежной системы обеспечения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения проведен с применением результатов теоретических исследований Michael A.B. Boddington, R.B. Gould., J.C. Juerensmeyer, E.F. Roberts, J.D. McCuaig, М.Ю. Галятина, М.П. Раджоньери.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Диссертантом обосновывается подход, в соответствии с которым целевым рациональным использованием земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения можно признать такую их эксплуатацию, в результате которой обеспечивается сохранение естественных свойств земли как природного объекта и возможность использования земли как природного ресурса, являющегося средством производства в сельском хозяйстве, на основе паритета экологических и экономических интересов.
При этом термин «использование» представляет собой присущую отраслям природоресурсного законодательства особую форму реализации правомочий правообладателя земельного участка, выражающуюся в необходимости совершения таких действий, которые позволили бы извлекать полезные свойства из данного природного ресурса в течение неопределенно длительного периода времени, а также повышать его экологическую и экономическую ценность.
2. Автор полагает, что в целях обеспечения режима приоритетного использования и особой охраны сельскохозяйственных угодий, необходимо законодательно закрепить обязательность осуществления их зонирования. При этом процедура зонирования должна быть реализована поэтапно.
На первоначальном этапе необходимо провести анализ физических характеристик земель, которые налагают долгосрочные ограничения на сельскохозяйственное использование. Результатом этого этапа работ должно стать выделение территориальных зон со сходными природными условиями и типами почв, по возможности увязанных с границами муниципальных районов. На основании такого зонирования следует произвести учет экономической составляющей использования земель сельскохозяйственного назначения, а именно: установить виды сельскохозяйственного использования земель этих районов, то есть их специализацию, с учетом сформировавшейся структуры землепользования, а также сложившейся специализации хозяйств.
Право утверждения результатов зонирования территорий сельскохозяйственных угодий должно быть предоставлено представительным органам субъектов РФ с учетом материалов публичных слушаний.
3. Диссертант считает, что наиболее оптимальным способом защиты земель сельскохозяйственного назначения от разрастания городов и промышленных центров является совершенствование института пригородных зон. Именно пригородные зоны, а не иные смежные территории, должны стать резервом для развития населенных пунктов и индустриальных объектов.
Важно, чтобы установление пригородных зон носило не факультативный, а обязательный характер. При этом положения Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ (в ред. от 19.07.2011) «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», касающиеся изменения категории земель сельскохозяйственного назначения в связи с установлением или изменением границ населенных пунктов, должны быть конкретизированы путем указания на то, что такой перевод допускается в пределах территорий развития города, зафиксированных в границах пригородных зон.
4. В целях исключения негативного воздействия на землю вследствие применения ненадлежащих правил обработки и использования земли необходимы разработка и принятие регламентов использования земель сельскохозяйственного назначения, в составе которых должны содержаться сведения о минимальных и максимальных количествах удобрений, подлежащих внесению в соответствующие тип почв применительно к виду возделываемых на ней культур, способы и агротехнические правила их обработки. Такие регламенты следует рассматривать как нормативно-техническую документацию, обязательную для применения всеми правообладателями земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
5. Неотъемлемым условием обеспечения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения является наличие эффективно функционирующего института земельного надзора и контроля.
На сегодняшний день надзорные функции разделены между несколькими органами власти. Такая расщепленность полномочий влечет невозможность надзорных органов адекватно реагировать на выявляемые случаи ненадлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения. В то же время консолидация надзорных функций в отношении земель сельскохозяйственного назначения в одном специализированном органе могла бы значительно повысить эффективность надзорных мер, снизив при этом количество дублирующих проверок, которые влекут за собой дополнительные расходы бюджетных средств на их организацию и проверку, а также освободив правообладателей земельных участков от необходимости принимать участие в большом количестве бюрократических процедур, организуемых различными ведомствами. Неэффективность же мероприятий муниципального земельного контроля в отношении земель сельскохозяйственного назначения объясняется отсутствием у этих органов каких-либо полномочий, помимо возможности фиксировать факты нарушений. В такой ситуации целесообразно освободить органы местного самоуправления от исполнения данной функции, расширив при этом права общественных природоохранных организаций на проведение общественного земельного контроля.
6. Автором предлагается установить в качестве предпосылки инициирования процедуры принудительного прекращения прав на земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения вследствие их неиспользования факт неоднократного привлечения правообладателя земельного участка к административной ответственности за соответствующее правонарушение. При этом критериями неиспользования земельного участка следует рассматривать не факты отсутствия какой-либо деятельности на участке (в связи со сложностью доказывания подобных обстоятельств), а наступление определенных неблагоприятных последствий, таких как зарастание участка сорными растениями, мелколесьем, выявление признаков эрозии почв и т.п.
7. В связи с тем, что действующее земельное законодательство не содержит правовых норм, отражающих особенность вовлечения в оборот земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, права на которые были прекращены ввиду их ненадлежащего использования, в своем исследовании диссертант обосновывает необходимость определения новых правообладателей таких участков по результатам проведения процедуры открытого конкурса, а не аукциона.
Такой подход мотивируется тем, что в отношении земель сельскохозяйственного назначения стоимость земли не может являться единственным атрибутом ее использования. Именно проведение публичных торгов в форме конкурса позволит наряду со стоимостью земельного участка учесть и иные критерии его использования, создав при этом предпосылку для усиления контроля со стороны собственника участка за выполнением конкурсных условий.
Теоретическое и практическое значение диссертации заключается в том, что содержащиеся в ней выводы, положения и рекомендации могут использоваться в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов законодательной, исполнительной власти, органов местного самоуправления в целях совершенствования земельного законодательства; при дальнейшем научном исследовании правового режима земель сельскохозяйственного назначения в целом; в учебном процессе в рамках преподавания курсов «Земельное право», «Экологическое право».
Апробация результатов диссертационного исследования. Исследование было проведено и обсуждено в отделе природоресурсного, аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Тезисы и предложения, содержащиеся в диссертации, излагались в научных публикациях диссертанта, а также в докладах на научно-практических конференциях: «Юридические лица в публичном и частном праве» (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009 г.); Международной школе молодых ученых-юристов «Правовые проблемы научного прогресса» (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации», 2009 г.), «Актуальные проблемы государственной экологической политики» (Башкирский государственный университет, г. Уфа, 2010 г.).
Отдельные выводы автора, сделанные в ходе работы над диссертацией, обсуждались на Четырнадцатой Всероссийской Школе молодых ученых-юристов, состоявшейся в г. Солнечногорске Калининградской области (юридический факультет Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, 2009 г.).
Структура диссертационного исследования обусловлена актуальностью темы исследования, целями и задачами диссертации и состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, библиографии.
История развития представлений об обеспечении целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в России
Определяя публичные интересы в сфере регулирования земельных отношений с позиций концепции устойчивого развития (основополагающие признаки которой зафиксированы в докладе международной комиссии по окружающей среде и развитию ), можно сказать, что они состоят в обеспечении такого землепользования, при котором сохраняется возможность живущих и будущих поколений использовать конкретный земельный участок для установленных целей на протяжении неопределенно длительного периода времени.
Частные и публичные интересы находятся в сложной взаимосвязи. В известной степени можно говорить о том, что публичные интересы доминируют над частными, поскольку они устанавливаются законодателем, выражающим публичные интересы.
В сфере регулирования вопросов использования земель сельскохозяйственного назначения такое доминирование обусловлено тем, что природа современных экономических отношений сама по себе не предполагает экологическую и продовольственную защищенность общества. Чтобы обеспечить эту защищенность, ее необходимо гарантировать извне. В этом заключается одно из важнейших направлений деятельности государства и права. Именно поэтому необходимо публично-правовое вмешательство в экономику .
Применительно к землям сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации такое вмешательство осуществляется посредством установления обязанности по целевому использованию таких земель, то есть речь идет не о том, чтобы отдать предпочтение частно-правовому или публично-правовому типу регулирования земельных отношений, а о том, чтобы частно-правовые интересы в необходимых случаях обоснованно ограничивались элементами публично-правового регулирования. В этой связи следует согласиться с позицией Е.А. Галиновской о том, что целью установления определенных правовых механизмов регулирования земельных отношений оказывается обеспечение при использовании земли в обществе баланса публичных и частных интересов13.
Таким образом, основным способом разрешения конфликта по использованию и сохранению земель сельскохозяйственного назначения является установление предела реализации частных интересов.
По меткому выражению А. Тона, правопорядок желает наступления того, что он предписывает, и ненаступления того, что он запрещает. И средством для достижения цели выступают императивы14.
Однако, по мнению ученого, несовершенством этого средства является то, что воля лиц, подчиненных императиву, остается независимой и может противопоставить предписаниям свое неповиновении, поэтому не будет никакой пользы для общества, если правопорядок будет сосредотачивать все свои силы на борьбе с тем, что нельзя искоренить, то есть действиями, нарушающими запреты, и бездействием, противоречащим предписаниям. При этом возникающее нарушение нормы для правопорядка не является основанием для ослабления заботы о защищаемых им благах и интересах15.
Можно сделать вывод, что в основе регулирования отношений по сохранению целевого использования сельскохозяйственных земель должны лежать не столько запреты совершать те или иные действия, сколько действенные процедуры и ограничения, реализация которых позволила бы исключить случаи нецелевого использования или неиспользования земель рассматриваемой категории, а также минимизировать негативные последствия указанных явлений.
В связи с тем, что задача правового регулирования отношений по обеспечению целевого использования земель сельскохозяйственного назначения имеет публично-правовой характер, основу правового воздействия на регулируемые отношения должны составлять обязывания по соблюдению таких процедур и ограничений. Такой подход обусловлен также и характерным для земельных отношений разрешительным типом правового регулирования. Однако при этом не утрачивают своего значения и запреты.
Полагаем, что обеспечение публичных интересов по целевому использованию земель сельскохозяйственного назначения осуществляется за счет ограничения возможностей собственников и иных правообладателей в выборе способов и направлений использования принадлежащих им земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения. Совокупность правовых норм, устанавливающих подобные ограничения, и является правовым обеспечением целевого использования земель сельскохозяйственного назначения.
Определяя критерий «целевого назначения» как основной способ обеспечения баланса интересов в обществе в сфере сельскохозяйственного землепользования, законодатель не раскрывает его содержания, что не позволяет выявить критерии, на основании которых определяется цель использования земельных участков соответствующей категории. Между тем ответ на вопрос: «Какие именно факторы - социальные, экономические, экологические или иные — должны учитываться при толковании такого понятия, как "цель использования земель"?» является основополагающим для исследования всего механизма правового обеспечения целевого использования. Среди ученых также нет единства по этому вопросу.
По мнению О.И. Крассова, целевое назначение земель определяется их экономическим, социальным и природным значением. При этом он отмечает, что разграничение земель по категориям не означает, что все земли соответствующей категории должны использоваться только строго в соответствии с их целевым назначением . Н.Л. Лисина считает, что целевое назначение представляет собой главную цель использования земли данной категории, а подразделение земель на определенные категории имеет своей задачей упорядочение их использования в интересах настоящего и будущего поколений17. А.П. Анисимов отмечает, что под «целевым назначением» понимается доминирующая цель использования земельного участка18.
Нормативно-правовая база обеспечения целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации
Уже к 1976 г. вопрос сохранения сельскохозяйственных земель был осознан в качестве основы национальной безопасности.
В целях решения задачи сохранения сельхозугодий была разработана система сделок с правами развития. В целях найти компромиссный вариант, который бы позволил сохранить сельскохозяйственные земли и при этом избежать неоправданных экономических затрат, была предложена схема приобретения только части правомочий собственника в отношении земельного участка. Сам же участок оставался во владении фермера. Впервые такая схема была реализована в округе Саффолк, штат Нью-Йорк. В результате сделки по продаже прав развития к муниципалитету переходили все права на земельный участок, за исключением «права на сырую собственность (the rights of raw ownership)», права на исключительное владение и права использовать или продать землю с обязательным сохранением сельскохозяйственного использования.
Важным следствием реализации программ приобретения прав развития было еще и то, что в целях включения земель в зоны, где действовали программы развития, были разработаны критерии качественной оценки земли.
Однако и это не оказало ожидаемого эффекта, поскольку возникли сложности в согласовании цены отчуждения прав развития. Кроме того, появилось достаточное количество спекулянтов, которые сеяли вокруг заводов и фабрик зерновые культуры и требовали инвестиций в форме приобретения прав развития.
Таким образом, принятые правовые нормы, направленные на сохранение сельскохозяйственных земель и учитывающие только экономические интере сы фермеров, без установления санкций за их нарушение, а также четких механизмов контроля, оказались практически недействующими.
Несмотря на неудачу в решении проблемы сохранения сельскохозяйственных угодий посредством приобретения прав развития, усилия местных властей не были оставлены без внимания. Было организовано национальное исследование пахотных земель, целью которого было выявление и развитие методов сохранения сельскохозяйственной земли, препятствующих ее переводу для другого использования.
Результаты проведенного исследования послужили основанием для принятия в 1981 г. закона о защите сельхозугодий. Указанный закон обязывал федеральные органы власти учитывать при принятии решений любые неблагоприятные воздействия таких решений на сельскохозяйственные земли и, в случае выявления таких воздействий, исследовать альтернативные меры решения вопроса. При этом был установлен запрет на расходование федеральных средств на приобретение прав развития. Однако закон не предусматривал конкретных мер по сохранению сельскохозяйственных угодий. На основании закона был создан Фонд сохранения пахотной земли, в совет попечителей которого должны были входить как представители власти, так и фермеры.
Исторически интерес к обеспечению целевого использования сельскохозяйственных земель был основан в значительной степени на экономических мотивах, поскольку существовал страх, что если слишком много пахотной земли будет преобразовано для несельскохозяйственного использования, то снизится способность национального сельского хозяйства производить необходимые продукты питания, что в свою очередь приведет к повышению продовольственных затрат.
Однако оказалось, что эта проблема имеет не только экономическую составляющую. Дело в том, что развитие новых технологий и, как следствие, повышение производительности труда ослабили зависимость количества производимой сельскохозяйственной продукции от размеров используемых площадей сельскохозяйственных угодий, однако достаточно остро встал вопрос о качестве такой сельскохозяйственной продукции.
В ходе проведенных исследований было установлено, что сельскохозяйственная продукция, произведенная на малоплодородных землях, может являться экологически вредной. Кроме того, в экологической литературе высказывались мнения, что последствия преобразования сельхозугодий для окружающих экосистем пока практически не изучены.
Основные подходы к обеспечению целевого использования земель сельскохозяйственного назначения, выработанные в США, были восприняты при решении аналогичных задач в Канаде, которая, тем не менее, внесла значительный вклад в развитие этого направления правового регулирования. Земли сельскохозяйственного назначения в Канаде занимают более 70% от общей освоенной и используемой территории земли . Вопрос о необходимости сохранения земель сельскохозяйственного назначения от перевода их для иного использования возник примерно в середине 1960-х гг., после проведения инвентаризации земель, в ходе которой был подтвержден факт сокращения сельскохозяйственных угодий.
Государственные меры по сохранению земель сельскохозяйственного назначения в Канаде подразделяются на прямые и косвенные. К мерам прямого воздействия относятся зонирование территорий и утверждение правил застройки, к косвенным - субсидии и налоги.
Следует отметить, что зонирование в Канаде осуществлялось целиком применительно к каждой территориальной единице, в отличие от США, где первоначально было проведено зонирование городов и лишь в дальнейшем в сетку зонирования были включены сельскохозяйственные районы.
Правовое регулирование порядка изменения категории земель сельскохозяйственного назначения
В судебной практике сложилось довольно устойчивое представление, что видом разрешенного использования земельного участка является конкретная деятельность, осуществляемая землепользователем на предоставленном ему участке114.
Однако такой подход не применим к земельным участкам из состава земель сельскохозяйственного назначения. Это обусловлено тем, что подобное толкование понятия основано на правовых положениях ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая называется «Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства».
Уже заголовок ориентирует правоприменителя на наличие тесной связи земельного участка с расположенным на нем конкретным объектом капитального строительства.
Такой подход, безусловно, является правильным для земель населенных пунктов, земель промышленности и иного специального назначения, для которых совокупность видов разрешенного использования, установленных градостроительными регламентами, по существу, и образует целевое назначение соответствующей категории земли. Однако он мало применим к землям сельскохозяйственного назначения.
Специфика сельского хозяйства состоит в том, что оно не может быть сосредоточено в ограниченных пунктах, а размещается на больших территориях.
Например, в рамках судебного спора, рассмотренного Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа, у организации на праве постоянного (бессрочного) пользования находился земельный участок площадью 6 865 570 кв. м (из них 82 га сельхозугодий, 547 га лесных земель, 18 га дре весно-кустарниковой растительности, 39 га болот, 2 га водных объектов и 2 га дорог)115, а Верховным Судом РФ рассматривалось дело по поводу земельного участка площадью 44 882 876 кв. м, включающего и различные виды угодий, и внутрихозяйственные дороги, и земли несельскохозяйственного использования под постройками116.
В подобной ситуации сама возможность выявления конкретного вида деятельности, который допустимо осуществлять на таком участке, выглядит маловероятной, а значит, и целевое назначение земель данной категории не может быть сведено к механической сумме конкретных видов деятельности. Именно потому, что вид разрешенного использования далеко не всегда может быть отождествлен с каким-то конкретным видом деятельности, он не может рассматриваться как единственный инструмент формирования правового режима земельного участка. В противном случае правоприменительная практика может столкнуться с настолько общим способом формулирования видов разрешенного использования, что они действительно будут подменять правовую конструкцию «целевого назначения» и утратят ту конкретность, которую она призвана внести в регулируемые общественные отношения.
Кроме того, сложность применения понятия «вид разрешенного использования» в том виде, в каком он существует в законодательстве о градостроительной деятельности, заключается в необходимости в установлении единого вида разрешенного использования для больших по площади земельных участков, объединяющих различные по своим характеристикам земли сельскохозяйственного назначения.
Таким образом, с уверенностью можно сказать, что в отношении земель недопустимо отождествление вида разрешенного использования земельного участка и вида деятельности, который на данном участке может быть осуществлен.
Значимость для правоприменительной практики такого элемента правового режима земельного участка, как вид разрешенного использования, а также отсутствие в законодательстве его нормативного определения обусловливают необходимость осуществлять анализ указанной правовой категории при разрешении конкретных судебных споров.
В решении вопроса о видах разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения судебная практика пошла по пути отождествления их с формулировками ч. 1 ст. 78 и ст. 79 ЗК РФ.
Так, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа уточнил, что виды разрешенного использования земель сельскохозяйственного назна чения перечислены в ст. 78, 79 ЗК РФ .
Высший Арбитражный Суд РФ в определении от 25 февраля 2010 г. указал, что виды разрешенного использования категории земель сельскохозяйственного назначения конкретизированы в ст. 78 ЗК РФ и, кроме проведенного компетентным органом зонирования территорий, определяются также в зависимости от правового положения собственников, владельцев участков земель сельскохозяйственного назначения .
Признать обоснованным подобный подход судов автору не представляется возможным. В ст. 78 ЗК РФ сказано, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.
Принудительное прекращение прав на земельные участки как способ обеспечения целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения
Однако Ю.А. Тихомиров обоснованно отмечает, что существует юридическая неопределенность, какие из «процессов» следует относить к работам и услугам, на которые распространяются добровольные требования при их выполнении, и какие «процессы» являются объектом технического регулирования, на которые устанавливаются обязательные требования безопасности 6 .
Тем не менее вопросы правового регулирования производственных процессов, связанных с использование почв, исключены из сферы регулирования Федерального закона «О техническом регулировании».
Ю.А. Тихомиров отмечает, что подобное исключение обосновано, поскольку почва не является результатом человеческой деятельности, а характеристики ее безопасности определяются природно-климатическими, геологическими и иными факторами, действующими на соответствующей геотерритории и часто не зависящими от человеческой деятельности167.
Соглашаясь с тем, что очерченный круг вопросов вполне закономерно не вошел в предмет правового регулирования указанного закона, а использование земель сельскохозяйственного назначения для нужд сельского хозяйства в подавляющем большинстве случаев представляет собой именно производственный процесс, а не что-то иное, мы не можем полностью согласиться с мотивировкой позиции законодателя, предложенной Ю.А. Тихомировым.
Действительно, эффективность использования земли в качестве средства производства существенно зависит от ее взаимодействия не только с другими средствами производства - продуктами человеческого труда, но и с другими элементами природы . Однако в данном вопросе более важным представляется не факт зависимости безопасности производственных процессов, связанных с эксплуатацией земель сельскохозяйственного назначения от различных факторов, не зависящих от воли человека, сколько то, что закон устанавливает лишь минимальные требования к безопасности производственных процессов. Специфика же земель сельскохозяйственного назначения такова, что правовое регулирование данной сферы не может быть ограничено лишь установлением нижнего предела определенных показателей, поскольку столь же необходима и разработка некоторых предельных нормативов. Например, бесспорным представляется тот факт, что внесение в почву удобрений как в необоснованно малых количествах, так и излишне больших в равной степени губительно влияют на состояние земель сельскохозяйственного назначения.
Однако не может быть решен вопрос технического регулирования использования земель сельскохозяйственного назначения и в рамках процедуры нормирования предельно-допустимых концентраций, предусмотренной Федеральным законом «Об охране окружающей среды»169, поскольку требуется не только установить нормативы, поддающиеся подсчетам, но и определить способы обработки земель.
Таким образом, действующее законодательство, устанавливая обязанность использовать земли сельскохозяйственного назначения определенными способами, не предусматривает, кто и каким образом должен эти способы определять. К тому же отсутствуют формы осуществления такого регулирования. Представляется, что с учетом присущего российскому земельному праву разрешительного способа правового регулирования, который в наиболее сжатой форме выражается формулой «разрешено все, что не запрещено», такая ситуация является неприемлемой.
ЗК РФ, говоря о необходимости обработки земли способами, обеспечи вающими ее сохранение, упоминает и про необходимость рационального использования земли.
Проблемы обеспечения целевого и рационального использования земель являются смежными, точку своего пересечения имеют именно в определении порядка воздействия на землю.
В научных исследованиях советского периода проблема рационального использования земли рассматривалась, прежде всего, как явление, имеющее в своей основе экономическую сущность. Говорилось, что рациональное использование земли есть категория экономическая. Признание рационального использования земли экономической категорией означает лишь, что вне экономических интересов оно не имеет самостоятельного значения, и сущность всех других аспектов рационального использования коренится в экономике.
Рациональное использование земли имеет и свой юридический аспект, то есть находит свое отражение в праве.
Получив определенное отражение в праве, рациональное использование земли становится категорией юридической, приобретает относительную самостоятельность. При этом обеспечение рационального использования земли любыми (в том числе и правовыми) средствами не есть юридическая или иная самоцель. Оно направлено на обслуживание определенных экономических интересов
Похожие диссертации на Правовое обеспечение целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения
