Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Содержание правовой охраны недр в Российской Федерации 13
1.1. Теоретические представления в сфере правовой охраны недр .13
1.2. 3аконодательные требования и меры, направленные на охрану недр 39
1.3. Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о недрах: проблемы и пути их решения 102
Глава II. Исполнение законодательных требований и мер, направленных на охрану недр 122
2.1. Государственное управление в области охраны недр 122
2.2. Юридическая ответственность в области охраны недр 144
Заключение 156
Библиографический список
- Теоретические представления в сфере правовой охраны недр
- 3аконодательные требования и меры, направленные на охрану недр
- Государственное управление в области охраны недр
- Юридическая ответственность в области охраны недр
Введение к работе
Актуальность исследования. Формирование в России федеративного правового государства обусловливает особую значимость законодательного регулирования наиболее важных общественных отношений. Принимая во внимание объективное состояние природы в стране, можно утверждать, что к их числу относятся отношения, связанные с ее использованием и охраной. В этой связи поиск оптимальных форм правовой охраны природной среды, релевантных возрастающим потребностям общества в ее эксплуатации, становится приоритетной государственной задачей, что объясняется их особым местом в комплексе мер, предпринимаемых в данном направлении.
Недра занимают особое место среди остальных природных объектов. Во-первых, будучи минеральной основой природной среды, недра тесно взаимосвязаны со всеми ее компонентами. Эта взаимосвязь выражается в том, что при пользовании недрами оказывается интенсивное воздействие на землю, воды, атмосферный воздух. Процессы, протекающие в недрах (вулканические, сейсмические, магматические), имеют не только геологическое значение, но опосредованно влияют и на состояние гидросферы, атмосферы и биосферы. Во-вторых, полезные ископаемые, добыча которых остается преобладающим видом недропользования, характеризуются невозобновимостью - образуемые в течение длительных тектонических процессов, они практически не восстанавливаются. В-третьих, недра, содержащиеся в них полезные ископаемые, имеют колоссальное промышленное значение и являются решающим фактором развития и функционирования экономики многих стран мира. Целый ряд государств развивается и живет за счет добычи и продажи полезных ископаемых, в бюджете иных государств значительную долю занимают доходы от продажи нефти, газа и других полезных ископаемых. Относится к их числу и Россия, бюджет которой в известной степени зависит от мировых цен на нефть. Другие природные ресурсы задействованы в процессе добычи с целью продажи гораздо меньше. Поэтому к характерным особенностям недр можно отнести высокую ликвидность их составной части -
4 полезных ископаемых - на мировом рынке, в связи с чем их добыча
стремительно растет и приносит огромные доходы. При этом задача охраны
недр становится все острее. Исходным для всех действий в ее решении
является их нормативное закрепление, и в этом плане право выступает
важнейшим средством охраны недр. Однако изучение горного
законодательства приводит к выводу о недостаточности содержащегося в нем
правового инструментария охраны недр — такие правовые меры охраны
окружающей среды, как, например, нормирование, им не востребованы.
Изложенное позволяет рассматривать совершенствование правового
механизма охраны недр в качестве важнейшего направления интенсификации
охраны недр в Российской Федерации.
Актуализация проблем правовой охраны недр в России происходит на фоне строительства федеративного государства. Наличие в составе России субъектов, наделенных правом формировать собственное законодательство, систему органов государственной власти, ставит вопрос об их соотношении с федеральными законами и органами государственной власти. В настоящее время в данной сфере имеется ряд нерешенных проблем, в числе которых вопросы о мере участия федерации и ее субъектов в правовом регулировании по предметам совместного ведения, форме разграничения полномочий между органами государственной власти разных уровней. Актуальны они и в области охраны недр, что обусловливает анализ отдельных аспектов правовой охраны недр с позиций существования России как федеративного государства.
Разработанность темы исследования. О необходимости научной разработки поднятой в диссертации проблемы свидетельствует также и недостаточная степень ее изученности. Отдельные вопросы правовой охраны недр рассматривались такими учеными, как З.Х.Аиткулов, Г.С.Башмаков, Б.Д.Клюкин, О.И.Крассов, Е.Г.Краюшкина, Н.Б.Мухитдинов, Е.В.Новикова, М.Е.Певзнер, А.И.Перчик, В.Г.Плахута, Л.А.Потемкин, Н.А.Сыродоев, О.М.Теплов и другими. Однако комплексный анализ проблемы правовой охраны недр в современной России с учетом развития федеративных
5 отношений, инструментария правовой охраны окружающей среды, практики
применения предусмотренных законодательством требований и мер,
направленных на охрану недр, в научной литературе ранее не производился.
Целью работы является анализ связанных с правовой охраной недр в Российской Федерации теоретических и практических вопросов, в том числе с позиций изучения особенностей, обусловленных названными обстоятельствами.
Для достижения поставленной цели диссертант ставит перед собой следующие задачи:
проанализировать содержание понятий «недра», «охрана недр», «правовая охрана недр», имеющиеся научные труды в этой области;
изучить предусмотренные законодательством требования и меры, направленные на охрану недр;
проанализировать вопросы соотношения нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны недр;
провести сравнительный анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о недрах;
провести анализ разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны недр;
исследовать механизм исполнения законодательных требований и мер, направленных на охрану недр.
Объектом исследования является проблема правовой охраны недр в Российской Федерации, включая особенности ее осуществления в современных условиях, связанные с развитием природоохранного законодательства, федеративных отношений и практики пользования недрами.
Предметом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере использования и охраны недр в Российской Федерации и ее субъектах и проблемы их адекватного отражения в горном законодательстве.
Методологическую основу исследования составляют учение о правовом регулировании общественных отношений как важнейшем инструменте их упорядочения и обеспечения оптимального развития, современные представления о государстве и праве, о формировании законодательства в федеративном государстве, научные исследования в области правовой охраны природы. В процессе работы над диссертацией использовались методы теоретического анализа (сравнительно-правовой, формально-логический, аналитический, статистический, исторический, системный, моделирование), эмпирические (изучение практического опыта, наблюдение), экспериментальные и другие общие и частные методы познания объективной реальности и общественных явлений.
Этапы исследования. Диссертационное исследование проводилось в два этапа с 1997 по 2004 годы.
На первом этапе (1997-2000 гг.) изучалось состояние проблемы и ее отражение в отечественной и зарубежной научной литературе, определялись исходные позиции, основные направления, понятийный аппарат и методологические основы исследования.
На втором этапе (2000-2004 гг.) проводился анализ правоприменительной практики, проходила апробация теоретических выводов, осуществлялись систематизация и обобщение материалов исследования, их теоретическое обоснование, формулирование выводов.
Теоретической основой исследования являются труды советских, российских и зарубежных ученых-правоведов в области общей теории права, экологического, земельного, аграрного, горного, гражданского, конституционного и других отраслей права. В процессе написания диссертации использовались работы С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, М.И.Васильевой, Р.Х.Габитова, А.К.Голиченкова, О.Л.Дубовик, Б.В.Ерофеева, И.А.Иконицкой, О.М.Козырь, О.С.Колбасова, Н.И.Краснова, В.В.Круглова, В.В.Петрова, Ю.В.Разовского, Ф.М.Раянова, Ю.С.Шемшученко, В.Н.Яковлева и других ученых.
7 Эмпирической базой исследования стали накопленные знания о
законодательном обеспечении охраны окружающей природной среды в целом
и недр в частности, о соотношении и практике согласования федерального
законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о
недрах. В процессе работы над диссертацией были изучены необходимые
нормативные правовые акты и документы, библиографические указатели и
перечни, материалы судебной и правоприменительной практики по делам,
связанным с использованием и охраной недр.
Нормативную базу исследования составляют конституции, законы, иные нормативные правовые акты и документы иностранных государств, Российской Федерации, ряда субъектов Российской Федерации, решения органов государственной власти.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые в отечественной юридической науке производится анализ проблемы правовой охраны недр в Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений, правового механизма охраны окружающей среды, практики недропользования. Также в работе впервые исследуются проблемы соотношения и согласования законодательства Российской Федерации и ее субъектов, разграничения полномочий между органами их государственной власти по конкретно взятому предмету совместного ведения -законодательству о недрах.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1.Авторское уточнение термина «недра», сделанное в результате изучения практики применения Закона Российской Федерации «О недрах». В Законе «О недрах» дано следующее определение недр - это часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.1 Используемое в нем в
1 Ведомости СНД и ВС РФ. - 1992. -№ 16. - Ст. 834; № 29. - Ст. 1690; 1993. - № 2. - Ст. 74; С3 РФ. - 1995. -№ 10. - Ст. 823; 1999. -№ 7. - Ст. 879; 2000. -№ 2. - Ст. 141; 2001. -№ 21. -Ст. 2061; № 33 (ч. I). - Ст. 3429; 2002. - № 22. - Ст. 2026; 2003. - № 23. - Ст. 2174.
8 качестве критерия обозначения нижней границы недр указание на доступность
для геологического изучения и освоения не позволяет четко определить
глубину недр, на которую распространяется действие законодательства о
недрах. Это положение, на наш взгляд, имеет принципиальное правовое
значение для установления соответствующего правового режима тех или иных
частей недр. Поэтому данное в Законе «О недрах» определение недр
предлагаем изложить в следующей редакции: недра - это часть земной коры,
расположенная ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков,
простирающаяся до глубин, доступных для любого из установленных законом
видов пользования недрами.
2.Вывод о распространении правового механизма охраны окружающей среды на охрану недр. Действующим природоохранным законодательством предусмотрены такие правовые меры охраны окружающей среды, как лицензирование, нормирование, стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду, экологические экспертиза, сертификация, аудит, страхование и ряд иных. Анализ Закона «О недрах» показывает, что горным законодательством они практически не востребованы. В то же время, по мнению диссертанта, названные правовые меры охраны окружающей среды полностью распространяются на охрану недр с учетом особенностей горных отношений.
З.Вывод о нормировании изъятия полезных ископаемых как о важнейшей правовой мере охраны недр. Нормирование изъятия полезных ископаемых направлено на сбережение ресурсов недр и обеспечение их рационального использования. Однако в Законе «О недрах» положения о нормировании изъятия полезных ископаемых отсутствуют. Обозначенная недостаточность правового механизма охраны недр отрицательно сказывается на охране недр, поскольку фактически неограниченные сегодня темпы и масштабы разработки месторождений полезных ископаемых не отвечают общественным интересам пользования недрами как основой жизни и деятельности народов России в интересах их нынешнего и будущих
поколений. В этой связи полагаем возможным рассматривать нормирование
изъятия полезных ископаемых в качестве важнейшей правовой меры охраны недр и приоритетного направления развития горного законодательства.
4.Предложения и рекомендации диссертанта по согласованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов о недрах. Работа по согласованию принятых на разных уровнях власти законов о недрах должна проводиться на стадии их принятия. Это предполагает активное участие органов государственной власти в законодательных процессах как на федеральном, так и на региональном уровнях. С учетом конституционной нормы о соответствии законов субъектов в сфере совместного ведения федеральным данное положение особенно значимо. Для его практической реализации следует принять закон, регулирующий процедуру разрешения разногласий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.
5.Сформулированный автором вывод об отсутствии определенности в законодательном регулировании вопроса о формах разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области охраны недр основан на анализе норм Конституции Российской Федерации, федерального законодательства. Проблема форм разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации является одной из ключевых в федеративном строительстве России на современном этапе. Суть ее в вопросе о том, где должны быть разграничены полномочия. В соответствии со статьей 11 Конституции разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется самой Конституцией, Федеративным и иными договорами.1 Федеральный закон в качестве формы разграничения полномочий в приведенной норме не упоминается. Однако федеральный законодатель пошел по пути разграничения полномочий в федеральных законах, порождая тем самым
1 Конституция Российской Федерации. - M.: Юрайт, 1999.
дуализм в законодательном закреплении форм разграничения полномочий, а
также сомнения по поводу соответствия подобной практики Конституции.
б.Предложенный диссертантом вывод о соотношении федерального закона и договора при разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования природоохранных отношений. Продолжая рассуждать в ключе предыдущего вывода, диссертант поднимает проблему соотношения федерального закона и договора при разграничении ими полномочий органов государственной власти в федеративном государстве. По смыслу статьи 11 Конституции в отношении разграничения полномочий приоритетной формой является договор, а не закон. Но системный анализ статей 4, 15, 76 Конституции приводит к выводу, что договоры не должны противоречить федеральным законам. То есть закон как нормативный акт имеет верховенство над договором. Диссертант приходит к выводу о том, что договором могут быть разграничены только те полномочия, которые не урегулированы федеральным законом или в отношении которых в нем указана возможность их договорного разграничения.
7.Предложения и рекомендации диссертанта по содержанию законодательства субъектов Российской Федерации о недрах по сравнению с содержанием федерального законодательства о недрах. Известно, что Конституция предоставила субъектам федерации право формировать собственное законодательство о недрах, которым многие из них воспользовались. Анализ принимаемых в регионах законов показывает, что большинство из них практически не отличаются от федеральных, а зачастую дословно дублируют их. Объясняется это отчасти тем, что в Законе «О недрах», который регулирует основные вопросы использования и охраны недр, практически отсутствуют диспозитивные нормы, предполагающие выбор законодателем субъекта Федерации вариантов нормативных решений. Регулирование субъектами Федерации отношений, связанных с использованием и охраной недр, возможно только в установленных в
федеральном законе рамках. Содержать положения, отличающиеся от норм федерального закона, законы субъектов Федерации могут только при прямом указании в нем на такую возможность. Между тем, основной целью принятия закона о недрах субъектом Российской Федерации нам видится отражение в нем присущей ему специфики. Применительно к недропользованию под региональными особенностями мы понимаем, во-первых, своеобразие геологической среды, наличие, виды и интенсивность эксплуатации месторождений полезных ископаемых, горнотехнические условия их разработки. Во-вторых, уровень развития законодательства, промышленного производства, социальных инфраструктур. В применении приведенной схемы регулирования заключается, на наш взгляд, юридическая формула эффективного законодательства о недрах в федеративном государстве.
8.Вывод о необходимости совершенствования механизма исполнения предусмотренных законодательством требований и мер, направленных на охрану недр. Действующая сегодня система органов государственного управления в области охраны недр не в полной мере отвечает интересам эффективной охраны недр. Полагаем, что в интересах охраны недр следует разделить функции, связанные с хозяйственным управлением использованием недр, и осуществление контрольных функций. Сегодня данные задачи решаются в рамках одного органа исполнительной власти. Требует совершенствования процедура осуществления органами государственного управления отдельных функций в области охраны недр, например, нормирования, лицензирования. Механизм применения юридической ответственности также не всегда обеспечивает реализацию законодательных требований и мер, направленных на охрану недр, о чем наглядно свидетельствует анализ правоприменительной практики.
Теоретическая значимость исследования состоит в обосновании тезиса о развитии правового механизма охраны недр на основе выработанных наукой экологического права и предусмотренных природоохранным законодательством требований и мер, с учетом практики пользования недрами
12 и развития законодательства, федеративных отношений. Теоретическая
значимость результатов диссертационного исследования определяется также
возможностью использования содержащихся в нем положений и выводов в
последующей научной разработке проблем правовой охраны недр в
Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы в учебном процессе при подготовке лекций, учебно-методических материалов по дисциплине «Экологическое право», по специальному курсу, посвященному проблемам правовой охраны недр, для студентов вузов и учащихся колледжей, в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Использование сформулированных в работе положений будет способствовать повышению качества законотворчества в этой области, а также принимаемых в сфере использования и охраны недр решений.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в лекциях студентам, отражены в опубликованных научных работах и выступлениях на научно-практических конференциях, а также были предметом обсуждения на заседании кафедры аграрного и экологического права Института права Башкирского государственного университета. Результаты научной работы использовались в процессе подготовки изменений и дополнений в ряд законов, иных нормативных правовых актов Республики Башкортостан.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.
Теоретические представления в сфере правовой охраны недр
К числу ключевых правовых дефиниций в сфере правовой охраны недр относится понятие «недра». От его содержания зависят сфера регулируемых отношений и пути развития не только законодательства о недрах, но в определенной степени и смежных отраслей законодательства. Необходимость исследования понятия «недра» объясняется следующими обстоятельствами.
Во-первых, уяснение содержания данного термина позволит правильно установить круг отношений, подпадающих под действие законодательства о недрах и вовлекаемых в сферу научного изучения и осмысления. Его юридически четкое определение позволит избежать возможных коллизий между нормами законодательства о недрах и нормами водного, земельного законодательства, а также двоякого толкования и применения в разных значениях как в научной литературе, так и в процессе законотворческой, правоприменительной деятельности.
Во-вторых, установление вкладываемого законом в термин «недра» содержания необходимо для понимания сущности и оценки полноты правовых мер охраны недр, специфики государственного управления в данной области, функций органов, осуществляющих это управление. Думается, что без раскрытия понятия «недра» невозможно установить надлежащие правовые средства их охраны, а также определить направления совершенствования законодательства о недрах.
Недра как материально-энергетическая система, в сущности, являются объектом геологии. Поэтому специфика недр как объекта охраны, средства и формы их охраны могут пониматься как в собственно естественнонаучном (геологическом), так и в правовом смыслах. Однако для установления сферы применения законодательства о недрах, разграничения этой отрасли и иных отраслей законодательства о природных ресурсах значение имеет именно юридическое понятие «недра». Понятно, что для идентификации недр в этом качестве они должны быть надлежащим образом описаны, то есть, определены признаки, позволяющие их выделить в природной среде, и, соответственно, отношения, возникающие по поводу их охраны.
Вопрос о том, что представляют собой недра как особая правовая категория, не нов, он являлся предметом обсуждения в юридической литературе прошлых лет, однако его фактическое понимание в разные периоды было неодинаковым. До 1970х гг. горные правоотношения рассматривались как составная часть земельных, а горное право - как часть земельного права (концепция земельного права в широком смысле). Присущие отношениям по использованию недр особенности почти не исследовались. Последующее выделение из системы земельного права правоотношений, связанных с использованием недр, вод, лесов, способствовало более глубокому исследованию характера и содержания этих отношений, определению правового режима природных объектов.
В исследование понятия «недра» весомый вклад внесли ученые в 1960-70е гг., но тема остается актуальной и в известной степени дискуссионной до настоящего времени. Основной причиной возникновения дискуссий в то время было отсутствие нормативно закрепленного понятия «недра». Длительное время недра использовались, в основном, для добычи полезных ископаемых -иное их использование носило единичный характер. И в научной литературе преобладала точка зрения о равнозначности понятий «недра» и «полезные ископаемые».1 Определяя недра в качестве объекта государственной собственности, отдельные ученые даже перечисляли конкретные виды полезных ископаемых.2 Когда речь шла о хозяйственной эксплуатации недр, то подразумевались месторождения полезных ископаемых. Не случайно и в геологической литературе авторы, определяя понятие недр, говорили больше о полезных ископаемых.1 В дальнейшем отождествление двух названных понятий стало обычным делом, они даже употребляться стали как синонимы. Именно в таком значении термин «недра» понимался в Большой советской энциклопедии.2
Вместе с тем, распространена была и другая точка зрения, согласно которой полезные ископаемые рассматривались в качестве составной части недр — природной среды, находящейся под земной поверхностью.3 Указывалось, что недрами являются не полезные ископаемые и не вещество недр вообще, а часть природной среды, пространство под поверхностью земли.4 Под недрами понимались глубины земли, простирающиеся от ее поверхности до центра, понимаемые в узком смысле как поверхностная часть земной коры, в пределах которой возможна добыча полезных ископаемых.5
Оценивая приведенные мнения с позиций сегодняшнего дня, отметим, что, конечно, отождествлять недра и содержащиеся в них полезные ископаемые либо давать определение недрам путем их перечисления неправильно. Число используемых полезных ископаемых и диапазон их полезности непрерывно увеличиваются. И хотя, безусловно, наибольший хозяйственный интерес недра представляют в плане добычи полезных ископаемых, это не может быть основанием для их отождествления.
Анализ точек зрения о содержании понятия «недра» приводит к выводу об их динамике, обусловленной развитием законодательства, практики недропользования. С началом активного использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, понимание недр как объекта правовой охраны меняется. А с появлением в Законе «О недрах» нормативного понятия «недра» все теоретические определения стали в той или иной степени его воспроизводить.1 Хотя ряд авторов вносят в определение обсуждаемого термина некоторые изменения. Так, О.И. Крассов рассматривает недра как пространственную сферу, часть земной коры, содержащую запасы полезных ископаемых и иных ресурсов, доступных для использования обществом на определенном этапе научно-технического развития.2 А если часть земной коры не содержит полезные ископаемые? Представляется, что понятие «полезные ископаемые» носит исторический характер и зависит от уровня развития общества. По мнению М.М. Бринчука, недра образуют конус, основанием которого является поверхность земного шара в пределах территории Российской Федерации, заполненный органическими и неорганическими веществами, находящимися в твердом, жидком и газообразном состоянии, в простейших структурных и сложных соединениях.3 «Часть природной среды при выделении в горизонтальной плоскости определяется в границах, соответствующих соизмеримой над участком недр поверхности земельного участка, а по глубине определяется верхними и нижними показателями проникновения в глубь Земли», - так пишет о недрах Б.Д. Клюкин.4
3аконодательные требования и меры, направленные на охрану недр
Предусмотренные законодательством требования, направленные на охрану недр, играют важную роль в деле охраны недр. Обусловлено это тем, что их исполнение .свидетельствует о состоянии защищенности недр в соответствии с установленными требованиями по их охране. Так как недра являются компонентом природной среды, на них распространяются требования, направленные на охрану всей окружающей среды. Профессор С.А. Боголюбов выделяет общие и специальные экологические требования: общие рассматриваются им как важная часть эколого-правового механизма охраны окружающей среды, специальные — как конкретные показатели и требования экологической безопасности и охраны здоровья населения, имущества граждан, охраны и оздоровления окружающей среды.1 Под экологическими требованиями М.М. Бринчуком понимаются требования по охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий и обеспечению рационального использования природных ресурсов, выработанных наукой, в том числе экологической, и практикой, а также требования, содержащиеся в законодательстве по охране окружающей среды и природопользованию. Экологические требования А.И. Перчик рассматривает как требования, установленные федеральным и региональным природоохранным законодательством, включающие правила и условия воздействия на окружающую природную среду, порядок проведения экологического контроля, порядок определения фонового уровня загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения объектов окружающей природной среды, а также нормы, применяемые при организации и ведении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую природную среду.3
Экологические требования направлены на охрану окружающей среды в целом и установлены природоохранным законодательством. К охране недр относятся и требования, установленные природоресурсными законами. Требования, которые специально направлены на охрану недр, предусмотрены законодательством о недрах. То есть, под требованиями, направленными на охрану недр следует понимать совокупность предусмотренных законодательством требований, состоящих, во-первых, из экологических требований, направленных на охрану окружающей среды в целом, отдельных природных объектов, во-вторых, из требований, направленных на охрану недр. Данные требования установлены, с одной стороны, Федеральным законом «Об охране окружающей среды», иными законами, в числе которых такие федеральные законы, как «Об экологической экспертизе»1, «О техническом регулировании» , «Об отходах производства и потребления» , «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»4, «Об особо охраняемых природных территориях»5, «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»,6 «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»,7 Водный кодекс,
«О соглашениях о разделе продукции», «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности»9, «О континентальном шельфе Российской Федерации»10, «О газоснабжении в Российской Федерации» , «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1 и ряд других. С другой стороны законодательством о недрах.
Принципиальное значение для охраны недр имеет ряд норм Конституции Российской Федерации. В их числе положение статьи 9 Конституции, в соответствии с которым недра наряду с иными природными ресурсами используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В статье 58 Конституции закреплена обязанность граждан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Недопустимость нанесения ущерба окружающей среде статьей 36 Конституции предусмотрена в качестве условия свободного осуществления собственниками природных ресурсов владения, пользования и распоряжения ими. Статья 42 Конституции закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Для понимания сущности этих "норм следует исходить из статьи 18 Конституции о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Основным законом, регламентирующим отношения по охране окружающей среды, является Федеральный закон «Об охране окружающей среды». В нем даются определения ключевых в области охраны окружающей среды понятий, устанавливаются требования и правовые меры охраны окружающей среды. В соответствии со статьей 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» требованиями в области охраны окружающей среды являются предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.
Данным Федеральным законом установлены требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений, объектов энергетики, сельскохозяйственного назначения, мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, городских и сельских поселений и иных объектов. Особо выделены требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки. Так, в соответствии со статьей 46 упомянутого Закона при производстве данных работ должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов.
Государственное управление в области охраны недр
Управление в сфере взаимодействия общества и природы профессор М.М. Бринчук определяет как совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства. Автор считает, что здесь речь идет о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды, а также о защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Далее им отмечается, что управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Управление в сфере охраны окружающей среды О.Л. Дубовик рассматривает как совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства. Под экологическим управлением С.С. Акмановым и Д.В. Шорниковым понимается такое управление природопользованием и охраной окружающей среды, которое соответствует принципам устойчивого развития (научно-обоснованного сочетания экологических и экономических интересов, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, принятия только экологически обоснованных управленческих решений и прочее).3 Экологическое управление в энциклопедическом словаре под редакцией С.А. Боголюбова понимается как совокупность органов и способов осуществления охраны окружающей среды.1
Управление в экологической сфере С.Л. Байдаков и Г.П. Серов рассматривают в широком смысле, как деятельность государственных органов по реализации функций, отнесенных к их ведению в сфере охраны окружающей среды, и в узком смысле, как установление обязательных для исполнения предписаний, которые чаще выражаются в виде правовых актов, контроль за исполнением этих предписаний и применение соответствующих санкций за неисполнение или ненадлежащее их исполнение.2
В зависимости от субъектов, осуществляющих управление в сфере охраны недр, можно выделить государственное, отраслевое (ведомственное), производственное, общественное и муниципальное управление. По мнению М.М. Бринчука, муниципальные органы наделяются государственно-властными полномочиями, поэтому их деятельность не выделяется им в отдельный вид управления в рассматриваемой сфере.3 Но согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а законодательством на муниципальные органы возложен ряд функций в сфере охраны недр. В этой связи, на наш взгляд, можно говорить о муниципальном управлении как о самостоятельном виде управления в сфере охраны недр.
Содержанием управления, осуществляемого в рамках того или иного вида, являются функции управления, под которыми понимают направления деятельности соответствующих органов и должностных лиц. В литературе выделяют различные функции экологического управления. По мнению М.М. Бринчука, к ним относятся: создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы; подзаконное нормотворчество; координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды; распоряжение (управление) природными ресурсами; планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды; экологическое нормирование; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование; экологическая сертификация; экологический аудит; наблюдение за состоянием окружающей среды; учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий; экологическое воспитание и образование; контроль за использованием и охраной объектов природы; разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды. Далее им отмечается, что не все субъекты управления осуществляют перечисленные функции. Например, такие функции, как экологическое нормирование, лицензирование, сертификация выполняются лишь в рамках государственного управления.1 Упоминая сложность вопроса о функциях экологического управления, О.Л. Дубовик говорит об отсутствии в литературе единого подхода к его решению. Например, что такое экологическая экспертиза — отдельная функция управления, правовой инструмент (средство) предупреждения негативных воздействий на окружающую среду, самостоятельный институт экологического права, правовое средство (метод) контроля, осуществляемого на ранней стадии?2 На этот вопрос достаточно обстоятельно, на наш взгляд, отвечает М.М. Бринчук, отмечавший, что в контексте экологического законодательства перечисленные функции представляют собой не что иное, как основные меры охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов. В контексте же государственного управления эти меры становятся функциями управления в рассматриваемой сфере, то есть основными направлениями деятельности соответствующих органов.3
Анализ приведенных суждений о понятии, видах и функциях управления в области охраны окружающей среды позволяет нам сделать вывод, что управление в области охраны недр, во-первых, представляет собой деятельность, которая реализуется посредством ряда функций - направлений деятельности органов управления, которые взаимосвязаны с установленными законодательством мерами охраны недр. Во-вторых, цель такой деятельности состоит в обеспечении исполнения предусмотренных законодательством требований по охране недр. Понятно, что управление в области охраны недр обладает спецификой, характерной для горных отношений, а также свойственные только природоохранным отношениям критерии (комплексный подход к решению вопросов охраны окружающей среды, организация управления с учетом не только административно-территориального деления, но и природно-географического районирования страны, разделение хозяйственно-организаторских и контрольно-надзорных функций). Таким образом, под управлением охраной недр мы понимаем деятельность обладающих соответствующими полномочиями органов (должностных лиц), направленную на обеспечение исполнения установленных законодательством требований и мер по охране недр.
Юридическая ответственность в области охраны недр
Важнейшим средством обеспечения эффективности управления недрами, охраны недр в целом является юридическая ответственность. Ее исследованию было посвящено значительное количество научных работ.1 В литературе юридическая ответственность определялась как мера государственного принуждения, основанная на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающаяся в установлении для него определенных отрицательных последствий в виде ограничений личного или имущественного порядка.2 Как отмечал С.С. Алексеев, сущность юридической ответственности состоит в обязанности лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия за совершенное правонарушение.3 А И.С. Самощенко полагает, что юридическая ответственность есть особое, предусмотренное и урегулированное нормами права отношение между нарушителем требований права и государством в лице определенных его органов. Авторы одного из учебников пишут, что юридическая ответственность означает применение санкций правовых норм, установленных мер ответственности.
То есть, юридическая ответственность трактуется в литературе неоднозначно. Одни авторы сводят ее только к разновидности санкций, другие под ней подразумевают сам процесс их применения, третьи представляют ее в виде охранительного правоотношения, возникающего между нарушителем и государственными органами. Но во всех случаях юридическая ответственность - это специфическая обязанность претерпевания лишений личного или имущественного характера за совершенное правонарушение в соответствии с санкцией нарушенной нормы права, наличие которого, как отмечает Конституционный Суд России, является необходимым основанием для всех видов юридической ответственности.
В интересующем нас аспекте юридическую ответственность следует рассматривать как эффективную гарантию исполнения пользователями недр установленных требований и мер по их охране. В зависимости от характера и степени общественной опасности правонарушения, предусмотренного нормами той или иной отрасли российского законодательства, оно может повлечь за собой уголовную, административную, трудовую (дисциплинарную или материальную), гражданско-правовую ответственность. Вопрос о выделении иных видов ответственности в соответствии со спецификой регулируемых отношений обсуждался учеными неоднократно. Так, В.В. Петров выделял эколого-правовую ответственность как один из видов юридической ответственности. В частности, он писал, что эколого-правовая ответственность - это комплексный межотраслевой институт права, предусматривающий две группы норм и соответствующих им правоотношений: а) возникающих по поводу нарушения норм природоохранительного законодательства (природоохранительные отношения); б) продолжающихся в связи с применением санкций (уголовной, административной, гражданской ответственности) за допущенное нарушение.2 По мнению В.Н. Яковлева, юридическая ответственность за нарушение экологического законодательства выражается в применении юрисдикционными органами принудительных мер имущественного и личного характера к предприятиям, учреждениям, организациям, должностным лицам и гражданам, нарушающим экологическое и иное законодательство.3 Профессор М.М. Бринчук сущность юридической ответственности в области охраны окружающей среды видит в неблагоприятных последствиях, наступающих для нарушителя экологических требований. Под юридической ответственностью за экологические правонарушения им понимается отношение между государством в лице специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, правоохранительных и иных уполномоченных органов и совершившим экологическое правонарушение лицом (физическим, должностным или юридическим) по применению к нарушителю соответствующего взыскания.1
Высказывались даже мнения о рационализме выделения подвидов эколого-правовой ответственности - водно-правовой, земельно-правовой ответственности, с оговоркой, что механизм государства приспособлен к обнаружению, разбирательству и разрешению дел о противоправных деяниях только четырех общепринятых видов юридической ответственности, то есть уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой.2 В научной работе Л.Г. Навроцкой в целях единообразного применения мер ответственности в области охраны недр было предложено принять специальный законодательный акт об ответственности за нарушения законодательства о недрах. По ее мнению, в этом акте следует разграничить все правонарушения в зависимости от вида ответственности.3 Такая точка зрения представляется недостаточно обоснованной, потому что если так рассуждать, то нужно принять акт об ответственности по каждому природному объекту.
Другие авторы полагают, что экологической ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности не существует, и поскольку экологические правонарушения делятся на административные, дисциплинарные, уголовные и гражданско-правовые, то и выделять иные виды правонарушений нецелесообразно, так как, в конечном счете, все они сводятся к названным четырем видам.
Представляется нецелесообразным конструирование аморфных институтов горной, земельной и другой ответственности, перетаскивание норм уголовного, административного, трудового или гражданского права в законодательство о недрах. У этих отраслей свой собственный предмет регулирования и свои особенности. А в том, что нормы, устанавливающие ответственность за нарушение законодательства о недрах, относятся к разным отраслям законодательства, проявляется комплексный характер юридической ответственности за нарушение правил охраны недр. В соответствии со статьей 75 Федерального закона «Об охране окружающей среды» нарушение законодательства в области охраны окружающей среды влечет имущественную, дисциплинарную, административную или уголовную ответственность.
Похожие диссертации на Правовая охрана недр в Российской Федерации
