Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. История и современное состояние правового регулирования использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в России и других странах
1. Правовое регулирование поисков, разведки и добычи нефти и газа в России до 1917 года 13
2. Особенности правового регулирования использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в советский период (1917 - 1991 гг.) 36
3. Современное состояние, тенденции развития законодательства о нефти и газе в Российской Федерации. Зарубежный опыт 48
Глава 2. Правовой режим использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в Российской Федерации
1. Понятие и содержание правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа 81
2. Геологическое изучение недр на нефть и газ в системе видов пользования недрами 116
3. Разведка и добыча нефти и газа в системе видов пользования недрами 133
Глава 3. Государственное управление и ответственность за правонарушения при использовании недр для геологического изучения и добычи нефти и газа
1. Государственное управление использованием недр для геологического изучения и добычи нефти и газа 160
2. Проблемы ответственности за нарушения правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа 180
Заключение 190
Библиография 193
- Правовое регулирование поисков, разведки и добычи нефти и газа в России до 1917 года
- Особенности правового регулирования использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в советский период (1917 - 1991 гг.)
- Понятие и содержание правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа
- Государственное управление использованием недр для геологического изучения и добычи нефти и газа
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современном мире нефть и газ - основные источники энергии для мировой экономики, которым пока нет замены. Более того, потребность в углеводородном сырье - нефти и газе - на планете будет только возрастать.
Правовая практика, накопленная в результате применения действующего с 1992 года современного законодательства о недрах, нынешнее состояние российской минерально-сырьевой базы нефти и газа, все более возрастающее значение углеводородного сырья для российской и мировой экономики требуют нового взгляда на правовой режим использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа, прежде всего, с позиций эффективности деятельности государства как собственника недр.
В отличие от использования недр в целях имеющей тысячелетнюю историю горной промышленности в ее классическом понимании, использование недр для геологического изучения и добычи нефти, а впоследствии и газа, насчитывает «всего» около полутора столетий, но имеет особенности, требующие серьезного правового исследования с научной и практической точек зрения.
Недра и содержащиеся в них полезные ископаемые - различные объекты прав. Физические свойства нефти и газа играют в данном случае особую роль. Дело в том, что нефть и газ (углеводороды)1, в отличие от твердых полезных ископаемых, почти всегда мигрируют (двигаются по пластам) вместе с водой либо в воде .
Такая особенность нефтегазовых ресурсов in situ, наряду с их стратегической значимостью для российской и мировой экономики, требует совершенно особых подходов в геологии, технологии и экономике их поиска и освоения и ведет в итоге к необходимости создания специального правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа. Необходимо отметить, что термин «использование недр» в данном случае применяется к пользованию участками недр, предоставляемыми для геологического изучения и добычи нефти и газа.
1 В дальнейшем в диссертации приведены определения понятий «нефть», «газ», ((углеводороды», «углеводородное сырье» в
их естественнонаучном и нормативном применении. В целях настоящего исследования и в соответствии с общепринятой
практикой понятия «нефть, газ» и «углеводородное сырье» («углеводороды») будут использоваться как взаимозаменяемые.
2 Мстиславская Л.П., Павлинич М.Ф., Филиппов В.П. Основы нефтегазового производства: Учебник для вузов. М.: ГАНГ им.
И. М. Губкина, 1996. С. 35. Под миграцией нефти и газа понимается любое перемещение углеводородов в земной коре.
Миграция может происходить как в пределах одного нефтегазоносного пласта, так и из одного пласта в другой. При этом
необходимо учитывать, что газ в недрах перемещается еще легче, чем нефть / Там же. С. 72-73.
Тема исследования традиционно отличается высокой степенью дискуссионности и чрезмерной политизированностью. Особую актуальность тема приобрела в связи с подготовкой проекта нового федерального закона «О недрах», которая ведется уже несколько лет. При этом наблюдаются попытки определения в законопроекте особенностей правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа. Нефтегазовое законодательство сейчас существует в подавляющем большинстве нефтегазодобывающих стран мира, но действующее российское законодательство о недрах не признает особенностей использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа.
По данным МПР России, уже в 2005 году фактические уровни добычи нефти превышали показатели, которые, в соответствии с Энергетической стратегией России на период до 2020 года, предполагалось достичь лишь к 2010 году. В основном это связано с ростом добычи из-за резкого повышения мировых цен на нефть . Исходя из этого политика государства в данной сфере должна быть направлена, с одной стороны, на ужесточение контроля за рациональным использованием и охраной недр, с другой, на стимулирование добычи трудноизвлекаемых запасов и, самое главное, стимулирование геологического изучения недр в целях поиска новых месторождений нефти и газа.
Поэтому актуальным становится исследование проблемы признания государством права первооткрывателя месторождения на добычу полезных ископаемых такого месторождения. Указанные обстоятельства привели автора к попытке осмыслить традиции горного права и законодательства нашей страны и зарубежных государств. Именно в дореволюционных трудах по горному праву содержатся разработки понятия принципа горной свободы, важнейшим элементом которой является признание государством упоминавшегося права первооткрывателя месторождения. Юристы того времени полагали, что «...горнопромышленность наиболее развивается там, где право первого открывателя является для частных предпринимателей могучим стимулом к риску, сопряженному с производством разведок и разработкою ископаемых»4, и
3 См.: Поляков Г.А., Полякова Т.В. Модели и прогнозные оценки перспектив добычи нефти. М.: МГИМО (У), 2004. С. 130.
4 Яновскій А.Е. Основные начала горного законодательства и пересмотръ его въ Россіи. С.-Петербургь, 1900. С. 15.
«...законы такого характера служат наиболее могущественным средством к развитию горного дела»5.
Применительно к использованию недр для геологического изучения и добычи нефти и газа углубленное исследование истории правового регулирования всегда актуально еще и потому, что за полтора века развития мировой нефтяной, а затем нефтегазовой промышленности суть поисков и разведки углеводородов осталась почти той же. Даже в наше время, «какими бы знаниями, технологиями и опытом вы не располагали, вы никогда не будете уверены, что найдете в скважине нефть»6, до того момента, пока эта скважина не будет пробурена, и ничто пока не может заменить этого процесса.
Степень исследованности темы. Тема является недостаточно изученной в юридической литературе, что не раз отмечалось специалистами в разное время. В.Г. Струкгов в 1907 году указывал на «скудость ... литературы по горному праву»7. В 1966 году о том, что «литература, исследующая правовой режим недр, крайне
малочисленна», писал В.Г. Плахута . Относительно нашего времени можно заметить, что по многим вопросам, поднимаемым в данном исследовании, правовой литературы не существует.
Из современных исследований монографического характера проблемам законодательства о нефти и газе посвящена работа М.И. Клеандрова «Нефтегазовое законодательство в системе российского права»9. Проблемы развития названного законодательства также изучались в научных статьях М.И. Махлиной (1995), О.М. Теплова(1996)и других.
Отдельные особенности правового регулирования рассматриваемых правоотношений за рубежом, в том числе, в странах Западной Европы и Америки, затрагивались в работах О.И. Крассова (1994), Б.Д. Клюкина (2000) и других.
В большинстве же своем имеющиеся монографические исследования и диссертационные работы, в той или иной степени затрагивающие тему правового
5 Штофъ А.А. Горное право. Сравнительное изложеніе горныхъ законовъ, действующих въ Россіи и въ главнейшнхъ
горнопромышленныхъ государствам западной Европы. С.-Петербурге», 1896. С. 174.
6 Экономидес М., Олини Р. Цвет нефти. Крупнейший мировой бизнес: история, деньги и политика (пер. с англ). М., 2004. С. 16.
7 Струкговъ В.Г. Курсъ горного права. Изложеніе основныхъ началъ горного законодательства Россіи въ связи съ краткимъ
обозрешемъ принциповъ горныхъ законодательствъ важнейшихъ горнопромышленныхъ государствъ Западной Европы. С. -
Петербургу 1907. С. 5.
8 Плахута В.Г. Правовое обеспечение рационального и комплексного использования недр земли в СССР: Автореф. дисс. ...
канд. юрид. наук. Свердловск, 1966. С. 2.
9 Клеандров М.И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права. Новосибирск: Наука. Сибирская издательская
фирма РАН, 1999.
режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа, посвящены правовым проблемам предпринимательства в нефтегазовой сфере либо исследуют отдельные стороны рассматриваемых отношений (Р.Н. Салиева, 2000, 2003; Л.В. Каланда, 2004; И.М. Клеандров, 2004 и другие)10.
О степени изученности темы применения принципа горной свободы в законодательстве о недрах говорит тот факт, что последней работой, подробно рассматривающей данный вопрос, является статья «Пределы горной свободы»11, опубликованная в 1927 году в Баку Вс.Ар. Удинцевым, автором еще дореволюционной
і -л
монографии «Русское горноземельное право» .
В последующем проблемы применения данного принципа в правовой теории никак не затрагивались и затрагиваться не могли в силу существовавшего социально-экономического строя. Редкое упоминание словосочетания «горная свобода» допускалось лишь в историческом аспекте.
Цель настоящего исследования состоит в разработке теоретических положений о современном понятии и элементах содержания правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа, тенденциях исторического и современного развития соответствующих правовых норм и институтов с учетом «нефтегазовой» специфики, особенностях осуществления функций и полномочий государственного управления в сфере использования недр для указанных целей, особенностях юридической ответственности за нарушения названного режима и соответствующих им практических рекомендаций, в том числе, по совершенствованию действующего законодательства.
Исходя из указанных целей исследования его основными задачами являются:
- исследование исторических предпосылок и закономерностей возникновения и развития законодательства о нефти и газе в России и за рубежом;
Фролова II В. Правовое регулирование системы управления экономикой нефтедобывающих предприятий: Дисс ... канд юрид. наук. Тюмень, 1999; Парфенов И.А. Управление холдингом в нефтегазовом комплексе (правовые аспекты): Дисс . . канд. юрид. наук. Тюмень, 1999; Андрюхина Э.П. Административно-правовое регулирование нефтегазового комплекса Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2000; Бородач М.В. Правовые проблемы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа: Дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003; Салиева Р.Н. Правовое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики: Дисс ... доктора юрид. наук. Тюмень, 2003; Горетый М.В. Правовое обеспечение деятельности субъектов малого предпринимательства в нефтедобывающей промышленности Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2004; Клеандров И.М Правовое регулирование предпринимательских (хозяйственных) отношений в сфере поиска и оценки нефти и газа: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Тюмень, 2004; Комнссарснко B.C. Правовое регулирование охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа: Дисс.... канд. юрид наук. М., 2004.
11 Удинцев Вс. Ар. Пределы горной свободы Отдельный оттиск из жур. «Известия Азербайджанского Политехнического
Института», вып. III. Баку, 1927 г. С. 147-174.
12 Удинцевъ Вс. Русское горноземельное право. Кіевь, 1909.
- определение современного состояния и выявление основных особенностей
правового регулирования использования недр для геологического изучения и добычи
нефти и газа в Российской Федерации и других странах;
определение понятия и содержания правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа;
исследование актуальных проблем государственного управления, юридической ответственности за нарушения правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа;
выявление направлений дальнейшего развития законодательства о недрах с учетом особенностей геологического изучения и добычи нефти и газа.
Предметом данного исследования являются: совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в Российской Федерации; регулирующие эти отношения нормы права, а также правоотношения; федеральная и региональная правоприменительная практика; законодательство Российской Империи, советское и современное российское, зарубежное и международное законодательство; проекты законов и иных нормативных правовых актов, касающихся рассматриваемых отношений; научные, в том числе диссертационные, работы, в которых исследовались правовые, экономические, исторические, технологические стороны данных отношений.
Теоретической основой исследования послужили труды следующих ученых:
дореволюционных специалистов по горному праву - С.С. Абамелек-Лазарева, А.Л. Боровиковского, В.А. Грамматчикова, В.В. Исаченко, Г.Г. Левестама, В.Г. Струкгова, В.А. Удинцева, А.А. Штофа, А.Е. Яновского;
советских и современных юристов - С.С. Алексеева, Г.С. Башмакова, Г.А. Волкова, А.Н. Вылегжанина, А.К. Голиченкова, Е.Н. Жевлакова, Л.А. Заславской, О.И. Крассова, A.M. Каверина, Н.Д. Казанцева, М.И. Клеандрова, Б.Д. Клюкина, М.Е. Коган, Н.И. Краснова, Б.А. Лисковца, М.И. Махлиной, Л.Н. Мороза, Н.Б. Мухитдинова, Л.Г. Навроцкой, Е.В. Новиковой, Н.Т. Осипова, В.В. Петрова, Н.Л. Платоновой, В.Г. Плахуты, А.А. Рускола, А.А. Рябова, Р.Н. Салиевой (Миргазизовой), С.А. Сосны, Н.А. Сыродоева, О.М. Теплова, Юр. Ч. и других;
отечественных и иностранных специалистов, посвятивших свои работы изучению правовых проблем недропользования, в частности, Д. Джонстона, В.П. Орлова, А.И. Перчика.
Была изучена специальная литература по основам нефтегазового дела, включая основы геологии и добычи нефти и газа, работы по экономике и истории отечественной и мировой горной и нефтегазовой промышленности (А.Б. Василенко, Д. Ергин, Л.П. Мстиславская, Р. Олини, М.Ф. Павлинич, Г.А. Поляков, Т.В. Полякова, В.П. Филиппов, М. Экономидес и другие).
Информационной базой исследования явились: законы и иные правовые акты дореволюционной России, Союза ССР, Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в основном нефтедобывающих; законодательство стран СНГ, других государств - для изучения были выбраны законы о нефти и газе различных во многих отношениях стран: Королевства Норвегии, Канады, Республики Казахстан, Социалистической Республики Вьетнам, Алжирской Народной Демократической Республики и др.; международное законодательство, регулирующее отношения, связанные с использованием недр для геологического изучения и добычи нефти и газа. Использованы также материалы практики лицензирования, документы государственных органов, контролирующих деятельность недропользователей, другие практические материалы. Для разработки теоретических выводов в работе делаются обобщения современной судебно-арбитражной практики, а также материалов судебной практики Правительствующего Сената Российской Империи.
Методологическую основу диссертации составили следующие формы и способы научного познания: анализ результатов обработки материала, касающегося предмета исследования; поиск основных особенностей и противоречий в правовом регулировании отношений по использованию недр для геологического изучения и добычи нефти и газа; выявление основных тенденций дальнейшего развития соответствующих правовых норм и институтов.
Особое внимание в настоящей работе уделено изучению российского дореволюционного горного права и законодательства, поскольку, как отмечал еще в 1900 году А.Е. Яновский, «едва ли найдется другая область юриспруденции, в которой исторический метод исследования был бы столь необходим для выяснения основных
принципов, как в горном праве» . Применялись также формально-юридический метод, метод сравнительного правоведения и иные методы научного исследования.
Научная новизна исследования. Диссертация является первым системным монографическим исследованием правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа на основе норм действующего законодательства и принципа горной свободы, включая ее публичные ограничения.
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и положения, обладающие научной новизной:
Правовой режим использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа - особый порядок регулирования, суть которого выражается в характере и объеме прав и обязанностей недропользователей, специфике субъектов права пользования недрами, статусов горного и геологического отводов как объектов права пользования недрами, государственного управления и ответственности за правонарушения при осуществлении деятельности по использованию недр для указанных целей.
Принцип горной свободы состоит в отделении прав на недра от прав на землю в условиях государственной собственности на недра и при гарантиях предоставления недропользователю права на добычу полезных ископаемых открытого им месторождения при геологическом изучении недр. Данный принцип необходимо закрепить законодательно.
Государство, являясь собственником недр, одновременно берет на себя ответственность за их эффективное использование. В целях эффективного использования недр государство должно стимулировать поиски полезных ископаемых, гарантируя предоставление права на добычу полезных ископаемых открывшему месторождение. Таким образом, признание такого права - прежде всего, признание государством ответственности за судьбу своей собственности, которыми являются недра.
3. Принцип первенства (приоритета) заявки на получение права пользования
недрами для геологического изучения недр означает, что указанное право в
безаукционном (бесконкурсном) порядке должно предоставляться первому заявителю
при соответствии претендента установленным требованиям.
13 Яновскій А.Е. Указ. соч. С. 8.
Этот принцип необходимо закрепить в законе. При этом для наименее подготовленных по степени геологической изученности участков недр должен быть сохранен безаукционный (бесконкурсный) механизм предоставления права пользования недрами, проведение аукциона на право пользования недрами по совмещенной лицензии необходимо для более подготовленных по степени геологической изученности участков недр.
Установление гарантий права первооткрывателя месторождения на добычу из него полезных ископаемых с необходимостью влечет за собой, в частности: а) четкое определение и разграничение видов пользования недрами; б) пересмотр системы исключительности права пользования недрами для геологического изучения и добычи полезных ископаемых; в) пересмотр статуса объектов такого права.
Необходимо точно определить и более четко разграничить между собой виды пользования недрами, учитывая при этом специфику видов полезных ископаемых, в частности, нефти и газа. Критерием такого разграничения должна быть цель недропользования, определяемая в зависимости от вида пользования недрами, будь то геологическое изучение недр с выделением в нем стадий, разведка полезных ископаемых как отдельный вид пользования недрами либо разведка, совмещенная с добычей полезных ископаемых.
При этом понятие вида пользования недрами, цель недропользования в каждом случае должны быть определены на законодательном уровне настолько точно, чтобы это позволяло провести четкие границы, обозначить пределы каждого вида пользования недрами.
6. Праву пользования недрами для геологического изучения участков недр
внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа
Российской Федерации необходимо придать исключительный характер, что означает
принадлежность этого права только получившему его недропользователю и
невозможность осуществления этого права третьими лицами без согласия
недропользователя.
Эта необходимость, с учетом законодательного закрепления гарантий получения права пользования недрами для добычи полезных ископаемых при открытии месторождения, следует из того факта, что риски, связанные с поисково-оценочными работами при освоении месторождений углеводородов на континентальном шельфе,
гораздо выше, чем на суше. При этом непременным условием должно явиться установление ограничений, связанных с размерами участков недр, количеством участков, предоставляемых в пользование, и т.д. В отношении углеводородного сырья такие ограничения должны устанавливаться в законе отдельно.
7. Специальный правовой режим поисков, разведки и добычи нефти определился в России к концу XIX века (Глава «О частном нефтяном промысле» Устава Горного Российской Империи). Данный режим, будучи формально частью общего правового режима использования недр для геологического изучения и добычи полезных ископаемых, устанавливал особый статус субъектов, объектов, порядок предоставления и прекращения, содержание права пользования недрами, порядок государственного управления и ответственности за правонарушения при поисках, разведке и добыче нефти.
Правовая доктрина, законопроектная деятельность, судебная практика Правительствующего Сената постепенно продвигались в направлении того, чтобы решить основной в то время вопрос правового регулирования использования недр, который так и не был решен до революции 1917 года - отделить права на недра от прав на землю. Данный исторический опыт должен учитываться при реформировании российского законодательства о недрах.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что на основе исследованного материала сформулирован ряд теоретических положений, касающихся, в частности, понятия правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа, его исторического развития, предоставления, содержания и пределах осуществления права пользования недрами для геологического изучения и добычи нефти и газа, статуса объектов такого права для различных видов пользования недрами.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулирован ряд практических рекомендаций по внесению изменений в законодательство Российской Федерации о недрах, в том числе:
- о внесении изменений в Закон РФ «О недрах» в связи с закреплением принципа первенства (приоритета) заявки на право пользования недрами для геологического изучения недр, в том числе, на нефть и газ;
о внесении изменений в статью 10 Закона РФ «О недрах» в части возможности продления срока геологического изучения недр на нефть и газ в зависимости от выполнения недропользователем своих обязательств по бурению;
в связи с определением понятий «потенциально нефтегазоносный участок недр», «фонд потенциально нефтегазоносных участков недр». Под потенциально нефтегазоносным участком недр предлагается понимать участок недр, степень геологической изученности которого позволяет предполагать вероятность открытия в его пределах месторождений углеводородов. Основу перечня таких участков, порядок составления которого необходимо определить в Законе РФ «О недрах», должны составить участки, находящиеся рядом с уже обнаруженными месторождениями углеводородов.
Результаты исследования призваны способствовать ' дальнейшему совершенствованию названного законодательства и формированию совокупности норм, регулирующих использование недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в виде специального законодательства либо в составе законодательства о недрах, и тем самым - повышению эффективности использования недр как объекта государственной собственности.
Ряд положений может использоваться в конкретной правоприменительной деятельности органами государственной власти и недропользователями, а также при рассмотрении споров с их участием судебными органами.
Апробация результатов исследования. По теме диссертации автором были опубликованы статьи в периодических изданиях, в том числе, в журнале «Экологическое право», прочитаны доклады во время проведения следующих конференций: Девятой Всероссийской Школы молодых ученых-юристов, занимающихся правовыми проблемами охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, использования земли и других природных ресурсов, организованной Юридическим факультетом МГУ имени М.В. Ломоносова (29 ноября - 1 декабря 2004 года, г. Кременки Калужской области), XI Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (Софрино-11) (23-24 мая 2005 года, г. Солнечногорск), Международной научной конференции «Экономическая эффективность развития России», посвященной 100-летию со дня рождения академика
Т.С. Хачатурова (23-24 ноября 2006 года, Экономический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова).
Кроме того, результаты исследования применялись на практике во время работы в Правовом департаменте Министерства природных ресурсов Российской Федерации, а также в российской организации, осуществляющей деятельность по использованию недр.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, которые объединяют восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы, списка нормативных правовых актов, списка материалов судебной практики.
Правовое регулирование поисков, разведки и добычи нефти и газа в России до 1917 года
Замечая огромную роль горной промышленности в экономике, А.Е. Яновский признавал, что «...от нее (горной промышленности. - И.П.) мы получаем нефть, каменный уголь, который в настоящее время играет первенствующую роль среди всякого рода топлива и, между прочим, является главнейшим источником двигательной силы, этой основы современной крупной промышленности»14. Эти слова были сказаны в 1900 году, когда значение нефти как будущего двигателя мировой экономики и политики, как видим, еще не было до конца осознано на Земле (начало такому осознанию было положено только перед первой мировой войной).
Тем не менее, в России к тому времени уже имелся многолетний опыт специального правового регулирования поисков, разведки и добычи нефти, учитывавшего особенности данного вида полезных ископаемых. И это при том, что в отношении поисков, разведки и добычи некоторых других видов полезных ископаемых, например, угля, таких особенностей законодательством предусмотрено не было.
Есть сведения, по которым на севере России около г. Ухты кустарным способом нефть добывали с XVI века15.
Поскольку Россия в начале XX в. занимала первое место по добыче нефти в мире16, опередив на какое-то время даже Северо-Американские Соединенные Штаты -лидера мировой нефтяной отрасли - интерес к истории правового регулирования российской нефтедобычи закономерен. За короткое время нефтяная промышленность России совершила мощный рывок в своем развитии, буквально вызвав панику у главных конкурентов - американских нефтяников17.
После присоединения к России в результате войны с Персией в начале XIX века нефтеносных земель Бакинского ханства около семи лет нефтяные колодцы Апшеронского полуострова находились под управлением Главной экспедиции по устроению горного промысла в Грузии18. Ранее нефть здесь также добывалась в ограниченном количестве кустарным способом. Первоначальной практикой российских властей стала передача нефтяных промыслов в откупное содержание.
Откуп государственных доходов частными лицами, когда за оговоренную плату частные лица приобретали у государства право непосредственного взимания налогов с плательщиков, известен со времен древней Греции и древнего Рима19.
А.Е. Яновский отмечает, что, «запрещая в Италии частную горнопромышленность, римское государство к началу III в. по Р.Х. сосредоточило в своих руках почти все известные тогда в пределах Италии месторождения важнейших ископаемых, которые оно сдавало частным лицам в откупное содержание, обыкновенно на краткие сроки (5 лет)» . Такая система, по мнению А.Е. Яновского, «естественно приводила к хищнической разработке ... месторождений»
В России многие откупа (табачные, таможенные) были введены в период правления Петра I. Нефтяной же откуп явился самым молодым в российской системе налогообложения в XIX веке.
По некоторым источникам, нефтяные колодцы в Баку впервые были сданы в откуп карабагскому дворянину Марку Тарумову в 1813 г. В 1816 году договор на передачу нефтяных колодцев в откуп ему же был продлен до 1821 года. С 1 января 1825 г. колодцы поступили в казенное управление, поскольку после истечения срока договора не было желающих заключить его вновь.
Позднее, 18 декабря 1862 г., был заключен договор казны с коллежским секретарем И.М. Мирзоевым. По договору И.М. Мирзоеву на 4 года, до 1867 г., переходили на откуп нефтяные и соляные промыслы, находящиеся в Бакинской губернии и близлежащих землях, передавалось имущество при источниках и озерах; откупщик обязывался не только содержать все в исправности, но и предпринимать меры «до возможного улучшения в смысле увеличения и удобства добывания нефти и соли». Откупщик также должен был известить Казенную палату о своем желании открыть новые разведочные шахты, нефтяные колодцы, бассейны22.
Так, до 1873 года, переходили нефтяные промыслы из откупного содержания в казенное управление и наоборот. Определенные особенности нефтяные откупа имели на землях казачьих войск. Во времена откупного содержания нефтяных промыслов, 3 (15) февраля 1866 г., в районе одного из притоков Кубани недалеко от Анапы полковник А.Н. Новосильцев из пробуренной им скважины № 1 получил первый в России нефтяной фонтан.
Особенности правового регулирования использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в советский период (1917 - 1991 гг.)
По нашему мнению, интересными для исследования документами являются уставы дореволюционных российских нефтепромышленных обществ и товариществ. Они отражают особенности нефтяного промысла в различных местностях империи, а также являют собой свидетельство довольно жесткой регламентации государством отдельных сторон деятельности таких организаций.
Так, в примечании 1 к 3 Устава Московско-Бюльболинского Нефтепромышленного и Торгового Общества (Баку, 1915 г.) устанавливалось, что приобретение Обществом на каком бы то ни было основании определенной категории нефтеносных земель сверх передаваемых Обществу нефтеносных участков, а также поиски и получение отводов на добычу нефти в отдельных местностях «допускаются не иначе, как с особого каждый раз разрешения Министра Торговли и Промышленности, по соглашению с Министрами Финансов и Внутренних Дел и Наместником Его Императорского Величества на Кавказе»48.
Устав «Грозненского нефтепромышленного товарищества А.Р. Русановский», учрежденного в 1896 году «для добычи нефти и содержания и разработки нефтеносных приисков, находящихся на земле станицы Алхан-Юртовской, близ г. Грозного, Кизлярского отдела Терского казачьего войска и заарендованных отставным подполковником Александром Руфовичем Русановским», отражает правовые особенности деятельности в целях нефтедобычи на землях казачьих войск.
Ограничивающие в определенной степени деятельность организации положения содержит Устав «Московско-Волжско-Бакинскаго нефтепромышленно-торгового товарищества на паях» (Москва, 1916 г.), созданного «для приобретения в собственность и в арендное содержание нефтеносных земель, для поисков и добычи нефти, для устройства и эксплуатации нефтяных промыслов и содержания нефтеперегонных заводов и нефтяных складов в Бакинской губернии, Терской области и других местностях Кавказского края и прочих местностях Российской Империи, для переработки нефти и для торговли нефтью и нефтяными продуктами»49.
Вопрос о распределении нефтяного промысла на стадии на казенных землях был решен в Главе V Устава Горного следующим образом.
Поверхностный обзор и исследование местности «без производства земляных работ» назывался поисками нефтяных источников. На их проведение особого разрешения не требовалось, а пространство, подлежащее исследованию, не ограничивалось (ст. 746 Устава Горного).
До революции в теории горного права под поисками и разведками в широком смысле подразумевались «...все вообще действия, направленные к отысканию и расследованию месторождений ископаемых, изъятых из распоряжения землевладельца»50.
Следующей стадией нефтяного промысла являлась разведка. Действовал разрешительный порядок предоставления права производить разведку нефтяных источников. Желающий приступить к разведке на определенной местности, с правом вырубать затрудняющий исследование лес и производить земляные работы, в соответствии со ст. 748 Устава, был обязан: 1) обозначить эту местность в натуре разведочным знаком; 2) подать или послать в местное управление казенными землями, в течение семи дней со дня постановки разведочного знака, просьбу о выдаче дозволительного на разведку свидетельства, с указанием в ней величины просимой площади, названия урочища, расстояния разведочного знака от известных пуністов и других отличительных признаков избранной для разведки местности.
Со дня выдачи дозволительного свидетельства, местность на пространстве девяноста тысяч квадратных сажень, считая по сто пятьдесят сажень к северу, к югу, к востоку и к западу от поставленного промышленником разведочного знака, признавалась занятой для разведок и другие промышленники не имели права производить поиски и ставить разведочные знаки на этом пространстве.
При поступлении просьбы о дозволении разведок от нескольких лиц свидетельство выдавалось тому, чья просьба поступила ранее, при получении же просьб одновременно свидетельство выдавалось по жребию (ст.ст. 328, 755 Устава Горного).
В Журнале Горного Совета, утвержденном 21 марта 1903 г., было дано разъяснение, как следует поступать в случае возникновения конфликтных ситуаций при наличии нескольких просьб на один и тот же участок51.
Дозволительные свидетельства на разведки в данном случае выдавались на годичный срок. Важное пояснение относительно столь жестко ограничиваемого срока для разведок дает в своей известной монографии А.А. Штоф. Поскольку «промышленник, не подавший в этот срок просьбы об отводе, лишается права на дальнейшую разведку данной площади, которая считается (с момента истечения срока) свободною для новых разведок, на общем основании», срок разведки, по мнению А.А. Штофа, является «одним из средств для предотвращения непроизводительнаго захвата промышленниками разведочных площадей»52.
Избрание способов разведки предоставлялось усмотрению промышленника, но добытая нефть не могла быть вывозима за пределы разведочной площади (ст. 753).
В соответствии со ст. 754 Устава, промышленник, не желавший приступить к добыче нефти в пределах разведанной им местности, был обязан, по прекращении разведки, заявить о том Горному Управлению и очистить разведочную площадь в течение установленного для разведки срока, оставив только обсадные трубы в тех из пробуренных им скважин, которые Окружной Инженер признает годными к дальнейшей разработке. Такая местность, если она не признавалась заведомо нефтеносной или же не закрывалась в определенном порядке для частных заявок, объявлялась свободной для новых разведок и передавалась обратно в местное управление казенными землями.
Если же промышленник намеревался добывать нефть в разведанной им местности, он мог просить «об отводе для сего участка в пределах разведанной площади» (ст. 756 Отделения третьего «Об отводах для добычи нефти на казенных землях» Главы V Устава Горного). Причем, как уже было сказано, просьба об отводе должна была быть заявлена подлежащему Горному Управлению не позднее срока, на который выдано дозволительное на разведку свидетельство (ст. 757).
Понятие и содержание правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа
Вопросы, касающиеся, например, государственного управления, ответственности за правонарушения при пользовании участками недр для геологического изучения и добычи нефти и газа, иных элементов рассматриваемого правового режима подробно рассматриваются в других главах данной работы. В данном параграфе, по причинам, изложенным ниже, подробно рассмотрены: история горной свободы; необходимость применения принципа горной свободы при рассмотрении современного правового режима пользования участками недр для геологического изучения и добычи полезных ископаемых; право собственности на недра; правовая взаимосвязь недр и поверхности над ними; проблемы предоставления права пользования участками недр для добычи полезных ископаемых при установлении факта открытия месторождения; публичные ограничения при пользовании участками недр для геологического изучения и добычи нефти и газа, ряд других вопросов.
C.C. Алексеев отмечает, что «понятие «правовой режим» все более утверждается в области юридической науки»218. Ученый определяет правовой режим219 как «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования» .
Правда, оговаривает С.С. Алексеев, «характеристика правовых режимов нередко дается применительно к определенным объектам», но, по его мнению, «режим объекта» - лишь сокращенное словесное обозначение порядка регулирования, выраженного в характере и объеме прав по отношению к объекту (тем или иным природным объектам, видам государственного имущества, земле и т.д.)»221.
В учебнике по общей теории права и государства под редакцией В.В. Лазарева отмечается, что «особый, присущий для данного вида отношений, правовой режим регулирования» создается при помощи правовых норм, которые «...выражаются в общих положениях, правовых принципах, специфических правовых понятиях»222.
Определение правового режима, близкое по смыслу данному С.С. Алексеевым, приведено в издании по теории государства и права под редакцией В.Д. Перевалова, где сказано, что «правовой режим - специфика юридического регулирования определенной сферы общественных отношений с помощью различных юридических средств и способов»223.
Автор данного исследования отдает себе отчет в том, что в настоящее время правовой режим пользования участками недр для геологического изучения и добычи нефти и газа, а также других видов полезных ископаемых, основанный на принципе горной свободы, является еще в чем-то режимом идеальным, нежели реальным. Тем не менее, считаем не только возможным, но и необходимым при изучении названного правового режима применение принципа горной свободы по причинам, изложенным далее.
Обратимся к истокам учения о горной свободе. Хотя римское право стало самой совершенной системой права, основывающегося на «чистой частной собственности»224, собственность, или plena in re potestas, никогда не была абсолютно и полностью эксклюзивным правом
Например, большие ограничения прав частных собственников, в том числе собственников земельных участков, осуществленные в постклассический период, были вызваны экономическим кризисом, который в то время переживал Рим. Тогда, среди прочего, горнякам разрешалось открывать рудник на любом участке, где обнаруживалась руда , что, по мнению диссертанта, можно определить как право первооткрывателя месторождения на добычу из него полезных ископаемых (важнейший элемент горной свободы).
В Россию соответствующая терминология пришла из горного законодательства Западной Европы (в Пруссии Bergfreiheit (или Bergbaufreiheit)). В.А. Грамматчиков в 1870 году отмечал, что «...право открывателя (Das Finderrecht) весьма древнее в германском горном законодательстве» . Но прусский горный закон 1865 года, оформивший принцип горной свободы в его классическом варианте и оказавший влияние на горное законодательство ряда европейских государств, в свою очередь, «...составлен под сильным влиянием французскаго законодательства»228.
Французский же горный закон, упоминаемый А.Е. Яновским, появился в 1791 году. Как пишет В.Г. Струкгов, при обсуждении законопроекта было заявлено, что «ископаемые ... суть дары природы и потому все люди имеют на них одинаковые права. Они могут принадлежать только всем и только одна нация имеет право распоряжаться ими и регулировать их употребление»229. А.Е. Яновский признает, что «этот замечательный в истории горнаго законодательства акт имеет большое принципиальное значение, так как им впервые провозглашен был принцип отделения недр от поверхности» .
Государственное управление использованием недр для геологического изучения и добычи нефти и газа
Следующим важным событием, надолго определившим степень влияния государства в рассматриваемой сфере деятельности, было проведение в 1995 году серии специализированных аукционов, инвестиционных конкурсов с использованием механизмов, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 31.08.95 г. № 889 «О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности». В залог были переданы пакеты акций нефтяных компаний «ЛУКОЙЛ», «ЮКОС», «СИДАНКО», «Сибнефть», закрепленные в федеральной собственности, в обмен на банковский кредит Правительству Российской Федерации.
В результате всех указанных процессов (право пользования недрами, имевшееся на тот момент у соответствующих предприятий, подтверждалось, в соответствии с п. 19 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, путем выдачи лицензии) государство среди крупных компаний - недропользователей в нефтегазовой отрасли сохранило свое участие лишь в ОАО «Роснефть» и ОАО «Газпром». В то же время, за рубежом степень участия государства в капитале предприятий нефтегазового сектора, уровень государственного контроля за разведкой, добычей, переработкой энергоресурсов остаются очень высокими316.
Например, даже в истории нефтегазовой отрасли Великобритании был довольно длительный период, когда крупнейшая английская нефтяная компания «Бритиш Петролеум» находилась под контролем государства, которому принадлежали 68 % акций компании, а две газовые компании - «Бритиш Газ» и «Нэшнл Газ Борд» -полностью принадлежали государству.
Инициатива подчинения «Бритиш Петролеум» государству принадлежала У. Черчиллю, который считал этот вопрос имеющим огромное значение для национальных интересов. 17 июня 1914 года Черчилль, еще будучи первым лордом
Адмиралтейства, внес на рассмотрение палаты общин «исторический законопроект» , включавший в себя положение о приобретении 51 % акционерного капитала Англоперсидской нефтяной компании (впоследствии «Бритиш Петролеум»). Попытки основать государственную нефтяную корпорацию предпринимались и в США.
Приватизация государственной доли в капитале «Бритиш Петролеум» происходила путем открытой распродажи акций отдельными пакетами в период с 1977 по 1987 год. Приватизация была вызвана тем, что остро встала необходимость проведения новых значительных инвестиций в компанию, на которые у правительства консерваторов не было средств318.
В отношении допуска к недропользованию иностранных юридических лиц действующее российское законодательство о недрах319 является одним из самых либеральных в мире, при этом горное законодательство большинства других стран содержит порой очень жесткие ограничения для деятельности иностранных физических и юридических лиц в области недропользования. Иногда возможность такой деятельности в некоторых странах ставится в зависимость от аналогичных условий доступа к ресурсам в странах происхождения таких юридических лиц.
Кстати, например, «Компания», являющаяся стороной Соглашения о разработке Пильтун-Астохского и Лунского месторождений нефти и газа на условиях раздела продукции между Российской Федерацией и «Сахалин энерджи инвестмент компании, лтд.» от 22 июня 1994 года (проект «Сахалин-2») , означает (на дату подписания) корпорацию «Сахалин энерджи инвестмент компании, лтд.», зарегистрированную на Бермудских островах, которая находится в собственности корпорации «Марафон Сахалин лимитед», зарегистрированной на Каймановых островах, корпорации «МакДермотт Сахалин, инк.», зарегистрированной в Панаме, корпорации «Дайэмонд Гэс Сахалин Б.В.», зарегистрированной в Нидерландах, корпорации «Мицуи Сахалин девелопмент ко., лтд.», зарегистрированной в Японии, и корпорации «Шелл девелопмент Сахалин, Б.В.», зарегистрированной в Нидерландах, их правопреемников и допускаемых цессионариев.
На наш взгляд, объяснимым является стремление государства как собственника недр установить особые ограничения в этой сфере, включая также определение особого порядка предоставления права пользования недрами в отношении так называемых стратегических месторождений.
Так, в пункте 1 статьи 9 «Пользователи недр» рассматриваемого нами проекта нового закона «О недрах» предполагается установить, что право пользования участком недр может быть предоставлено юридическим лицам, созданным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также, если иное не установлено федеральным законом, физическим лицам - гражданам Российской Федерации, зарегистрированным в качестве индивидуальных предпринимателей.
При этом статья 60 «Решение о проведении аукциона» проекта закона допускает запрет на участие в аукционе на право пользования недрами юридических лиц с преобладающим иностранным участием в целях обороны и безопасности государства . Обратим особое внимание на то, что такое решение о запрете предлагается принимать «на основании мотивированного представления специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти» (п. 5).
Как отмечает Л.В. Каланда, «в последние годы стали создаваться компании, способные предоставить услуги по любой технологии, связанной с разведкой и добычей нефти» . Такие компании, реализующие долгосрочные интегрированные проекты, связанные с разведкой и разработкой нефтегазовых месторождений, могут выполнять «все виды работ, начиная с планирования и проведения сейсморазведки и заканчивая управлением разработкой на протяжении всего срока эксплуатации месторождения» .
Появление таких компаний-операторов ведет к необходимости определения особого правового режима их деятельности (их не следует путать с юридическим лицом (оператором), которому, в соответствии со ст. 21.1 Закона РФ «О недрах», предоставляется право краткосрочного (до одного года) пользования участком недр в случае досрочного прекращения права пользования таким участком недр до принятия в установленном порядке решения о новом пользователе недр).
Например, утративший силу Закон ХМАО «О разработке месторождений углеводородов на территории автономного округа» содержал положения, по которым нефтегазовое предприятие - недропользователь имело право привлечь для ведения нефтяных операций оператора, при этом оператором могло выступать лишь юридическое лицо, имеющее опыт работы по разведке и добыче углеводородов и необходимые государственные разрешения (лицензии) на производство соответствующих видов работ, связанных с пользованием недрами и эксплуатацией горного оборудования (ст. 67).
