Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие и современное состояние правового регулирования отношений недропользования на участках недр континентального шельфа 15
1. Развитие правового регулирования отношений по геологическому изучению и добыче нефти и газа на континентальном шельфе 15
2. Современное состояние законодательства Российской Федерации о недропользовании на участках недр континентального шельфа 49
Глава 2. Особенности правового регулирования недропользования и охраны окружающей среды при добыче нефти и газа на континентальном шельфе Российской Федерации 87
1. Особенности правового регулирования геологического изучения участков недр континентального шельфа РФ 87
2. Особенности правового регулирования добычи нефти и газа на участках недр континентального шельфа РФ 104
3. Особенности правового регулирования договорных отношений в области геологического изучения и добычи нефти и газа на участках недр континентального шельфа РФ 123
4. Особенности правового регулирования отношений по охране окружающей среды при геологическом изучении и добыче нефти и газа на участках недр континентального шельфа РФ 141
Глава 3. Совершенствование законодательства о недропользовании на континентальном шельфе РФ 161
1. Совершенствование законодательства о геологическом изучении участков недр континентального шельфа 161
2. Совершенствование законодательства о добыче нефти и газа на участках недр континентального шельфа 178
Заключение 197
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 199
- Развитие правового регулирования отношений по геологическому изучению и добыче нефти и газа на континентальном шельфе
- Современное состояние законодательства Российской Федерации о недропользовании на участках недр континентального шельфа
- Особенности правового регулирования геологического изучения участков недр континентального шельфа РФ
- Совершенствование законодательства о геологическом изучении участков недр континентального шельфа
Введение к работе
Актуальность работы.
Российская Федерация - ведущая сырьевая держава мира, которая сталкивается с глобальными проблемами поиска, развития и диверсификации источников энергии. Решение этих проблем - основа для социально-экономического развития и обеспечения энергоресурсами будущих поколений граждан России, обеспечения экспортных поставок и долгосрочных обязательств РФ как крупнейшего поставщика энергоресурсов. Стратегические планы Российской Федерации1 определены на уровне нормативных документов, среди них названы: защита геополитических интересов России, в том числе на мировом рынке минерального сырья, стимулирование перехода экономики Российской Федерации на ресурсосберегающие технологии, рациональное и комплексное использование минерального сырья при его добыче и переработке.
В современных условиях возможно обозначить два вектора развития современной энергетики: поиск новых районов и провинций с запасами углеводородов, а также использование альтернативных источников энергии и внедрение энергосберегающих технологий. В этой связи потенциал континентального шельфа РФ, его значение для будущей добычи нефти и газа сложно переоценить. Российская нефтяная и газовая промышленность, являясь форпостом отечественной экономики, дает не только рабочие места и налоговые поступления в бюджетную систему, но и является донором для многих высокотехнологичных отраслей промышленности, поскольку проекты по освоению ресурсов шельфа характеризуются ярко выраженным мультипликативным эффектом. Освоение континентального шельфа Российской Федерации- проект необходимый в среднесрочной перспективе, как с прагматичной точки зрения, так и с точки зрения обеспечения национальных интересов общества и государства.
В настоящее время площадь континентального шельфа Российской Федерации составляет 6,2 млн.км , при этом около 4 млн.км являются перспективными на нефть и газ". Геолого-геофизическая изученность континентального шельфа России остается крайне неоднородной и в целом очень низкой. К настоящему времени здесь выполнено чуть более 1 млн. км сейсмических профилей и пробурено 197 глубоких скважин, в основном - на дальневосточном шельфе и в Западной Арктике. Для сравнения - в Северном море на перспективной площади около 460 тыс.кв.км плотность сейсмических профилей превышает 4 пог. км/кв.км, а количество скважин достигает почти 5000.
Актуальность проведения настоящего исследования в ситуации постоянного внимания государства к проблеме освоения углеводородных ресурсов шельфа обусловлена целым рядом теоретических и практически-значимых положений и проблем. По мнению диссертанта, задачи, цели и методы решения нормативно-правовых проблем освоения российского шельфа должны быть ориентированными на практику, экономические реалии и интерес как государственный, так и коммерческий. Обеспечить такую золотую середину и баланс интересов возможно с помощью гармонизированного и отвечающего современным тенденциям законодательства, которое при детальном рассмотрении находится скорее в состоянии зачаточном, создание и развитие которого дело ближайшего будущего.
В условиях принятия изменений действующего законодательства о недрах в отношении участков недр континентального шельфа3, имеется необходимость проведения исследования в рамках горного права, в процессе которого будут определены содержание и проблемы нормативного регулирования отношений недропользования на континентальном шельфе. Анализ нормативного воздействия на исследуемые общественные отношения, формулирование соответствующих предложений по первоочередному совершенствованию законодательных положений с целью формирования эффективной правоприменительной практики, минимизации рисков компаний-недропользователей при освоении российского шельфа — задачи, требующие глубокого научного осмысления и изучения.
Современное горное право как отраслевая юридическая наука располагает инструментарием для решения важнейших проблем недропользования. Появление специфики недропользования на шельфе в содержании правовых норм, необходимость определения приоритетов и направлений будущих научных исследований, поиск нового прочтения имеющихся правовых форм для целей эффективного управления недропользованием на шельфе и необходимость минимизации правовых рисков в этой сфере общественных отношений свидетельствуют об актуальности и необходимости настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы исследования.
Вопросы правового регулирования отношений природопользования на континентальном шельфе были предметом многочисленных исследований теоретиков международного публичного права в рамках рассмотрения вопросов международно-правового статуса континентального шельфа РФ, определения внешней границы континентального шельфа, делимитации, освоения трансграничных месторождений, которые были затронуты в работах отметить работы В.Ф Царева, А.Н.Вылегжанина и др.
Необходимо отметить, что в основном исследовались вопросы правового регулирования использования водных и биологических ресурсов континентального шельфа. Особого внимания заслуживает работа А.ВіКол око лова4, которая в качестве эмпирического материала использует практику применения законодательства о недрах на континентальном шельфе, но рассматривает вопросы эксплуатации природных ресурсов комплексно, изучая вопросы комплексного освоения континентального шельфа, пределы и особенности всех форм хозяйствования на континентальном шельфе, исследует механизмы экономического стимулировании работ на шельфе.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе геологического изучения, поиска, разведки и добычи нефти и газа на континентальном шельфе РФ.
Предметом исследования являются правовые нормы и институты, регулирующие возникновение, осуществление и прекращение общественных отношений по геологическому изучению, разведке и добыче нефти и газа на континентальном шельфе Российской Федерации.
Целью исследования является изучение правовых норм, регулирующих пользование участками недр на континентальном шельфе, оценка эффективности их воздействия на данные общественные отношения, определение основных направлений их совершенствования.
Задачами диссертационного исследования являются:
- рассмотрение процесса развития нормативно-правового регулирования отношений недропользования на континентальном шельфе, выявление его основных отличительных черт и современных тенденций развития;
изучение особенностей правового статуса континентального шельфа и специфики осуществления прав РФ в отношении месторождений нефти и газа на континентальном шельфе РФ;
-анализ существующей системы нормативно-правовых актов Российской Федерации различной юридической силы, обеспечивающих нормативное правовое регулирование недропользования на континентальном шельфе РФ;
- выявление роли, места и правовой природы норм, регулирующих отношения недропользования на континентальном шельфе в системе законодательства Российской Федерации;
- исследование особенностей правового регулирования геологического изучения и добычи нефти и газа на континентальном шельфе РФ, предусмотренных действующим законодательством;
- раскрытие особенностей правового регулирования отношений по охране окружающей среды при геологическом изучении и добыче нефти и газа на участках недр континентального шельфа РФ;
- определение ключевых проблем правоприменения и пробелов в системе нормативно-правовых актов, формулирование предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Методологическую основу исследования составляют как общенаучные, так и специальные правовые методы познания: анализа и синтеза, обобщения, дедукции, индукции, исторический, сравнительно-правовой и другие.
Общетеоретические положения теории государства и права природоресусного, экологического и горного права рассматриваются как основа диссертационной работы, на них базируются выводы и положения, выносимые на защиту.
Эмпирической основой исследования являются материалы правоприменения российского законодательства, полученные автором в процессе работы в органах, комиссиях, экспертных рабочих группах исполнительных органов государственной власти, экспертных учреждениях, крупнейших нефтяных компаниях современной России.
В работе использованы законопроекты, материалы парламентских слушаний, практика лицензирования, материалы административных и судебных разбирательств.
Значительную помощь при подготовке исследования оказали научные материалы геологического плана и научные исследования различных вариантов разработки участков недр континентального шельфа, активно публикуемые в последнее время в специальной печати5.
Теоретическую основу исследования составили научные труды специалистов различных отраслей и сфер знаний. В качестве фундаментальной основы исследования автором проанализированы труды общей теории государства и права, государственного управления, а также работы, посвященные геологическим особенностям шельфа, новым методам геологического изучения и разработки. В ходе исследования были изучены работы дореволюционных специалистов горного дела и горного законодательства: В.Г.Струкгова, В.А.Удинцева, А.Ф.Штофа.
Проанализированы и использованы для определения методологии и, теоретического базиса, а также терминологического единства работы ученых советского периода, ставшие современной классикой юриспруденции: О.С.Колбасова, А.Р.Мухаммедова, Н.Б. Мухитдинова, Г.Н.Полянской. Тщательному анализу подвергнуты работы ученых-специалистов в области природоресурсного и экологического права: С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, А.Н.Вылегжанина, Д.В.Василевской, Н.Н.Вознесенской, Б.Д.Клюкина, О.И.Крассова, А.А.Конопляника, М.А.Клеандрова, М.И.Махлиной, В.П.Орлова, М.Е.Певзнера, А.И.Перчика, Р.Н.Салиевой, С.А.Сосны, А.Ф.Стругова, Н.А.Сыродоева, О.М.Теплова.
Рассмотрение теоретико-правовых проблем квалификации исследуемых норм осуществлялось с использованием трудов ученых-юристов, специалистов по теории права, международному, конституционному и административному праву.
Нормативную базу исследования составили тексты нормативно-правовых актов зарубежных государств, нормативные правовые акты РФ.
В процессе работы использовалась справочно-правовая система «Консультант-Плюс».
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что настоящее исследование является первым комплексным исследованием, проводимым в рамках горного законодательства и рассматривающим институт права недропользования на континентальном шельфе с учетом новейших подходов нормативного регулирования воспроизводства минерально-сырьевой базы, рационального недропользования и охраны окружающей среды. В исследовании впервые проанализирован правовой режим «участков недр федерального значения».
Полученные результаты исследования углубляют, уточняют, а в ряде случаев формируют новые подходы к нормативно-правовому регулированию отношений по недропользованию на участках недр континентального шельфа.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правовое регулирование общественных отношений по геологическому изучению, разведке и добыче нефти и газа на континентальном шельфе РФ осуществляется с учетом особого правового статуса минеральных ресурсов континентального шельфа, их стратегической значимости и имеет существенные отличия от регулирования отношений недропользования на суше. Реализация норм законодательства о недропользовании на континентальном шельфе, его развитие и совершенствование должны основываться на принципах устойчивого развития- РФ, защиты интересов будущих поколений граждан, интересов обороны и безопасности государства.
2. Необходимо признать совокупность норм, регулирующих отношения по геологическому изучению, разведке и добыче минеральных ресурсов на континентальном шельфе, самостоятельным институтом горного права. Его содержание составляют нормы об отнесении участков недр континентального шельфа к особой группе «участков недр федерального значения», нормы о бесконкурсном и безаукционном предоставлении таких участков в пользование государственным компаниям, обладающим опытом проведения работ на континентальном шельфе, нормы об особых лицензионных условиях использования таких участков и о дополнительных основаниях для досрочного прекращения права пользования недрами.
3. Учитывая потребности сохранения экосистемы морей целесообразно установить единые лицензионные, технические, технологические и экологические требования использования и охраны участков недр, распространив специальные нормы о геологическом изучении, разведке и добыче нефти и газа на участки недр, расположенные на дне внутреннего моря, территориального моря, континентального шельфа, и участки недр, находящиеся на суше, но простирающиеся на территориальное море и (или) континентальный шельф, а также на участки недр, расположенные на дне акваторий, находящихся под юрисдикцией РФ и (или) правовой статус которых в настоящее время не определен.
4. Поскольку возникшая коллизия между возможными видами пользования участками недр континентального шельфа, предусмотренными в ФЗ «О континентальном шельфе» и в Законе РФ «О недрах» порождает возможность административного злоупотребления, диссертант предлагает использовать в отношении участков недр континентального шельфа виды пользования, предусмотренные в Законе РФ «О недрах». Для этого в ФЗ «О континентальном шельфе» необходимо предусмотреть возможность использования участков недр с целью геологического изучения на основании государственного контракта и с целью разведки и добычи нефти и газа на основании решения Правительства РФ.
5. В целях активизации геологического изучения континентального шельфа, минимизации финансовых рисков государственного бюджета, привлечении новых технологий и квалифицированных специалистов для освоения континентального шельфа, необходимо закрепить норму о возможном предоставлении права пользования недрами субъектам предпринимательской деятельности, не находящихся под контролем государства, с целью геологического изучения участков недр без последующего получения прав на разведку и добычу.
6. Диссертант полагает, что в качестве существенных условий лицензионных соглашений по участкам недр континентального шельфа должны рассматриваться требования к этапам, видам и срокам работ по геологическому изучению, разведке и добыче на континентальном шельфе, требования по обеспечению сохранения биопродуктивности акваторий РФ, обеспечивающие рациональное природопользование, защиту морских экосистем и условия о социально-экономическом развитии отдельных субъектов РФ.
7. Для обеспечения интересов обороны и безопасности, в том числе экологической, диссертант считает, что необходимо предусмотреть особые права и обязанности государственных нефтяных и газовых компаний, которые могут быть субъектами права пользования недрами на континентальном шельфе РФ. Такими полномочиями могут быть права и обязанности заказчика по программам государственного геологического изучения, права по разработке и утверждению проектной документации в рамках отдельных секций ЦКР Роснедра, права на заключение соглашений с администрациями субъектов РФ.
8. Для эффективного государственного управления отношениями недропользования на континентальном шельфе необходимо установить на уровне Закона РФ «О недрах» правовое понятие технико-проектной документации на разработку месторождения, раскрывающее ее содержание, существенные условия, и виды. Диссертант считает необходимым внести в законодательство положение, в соответствии с которым технико-проектная документация на разработку месторождения после ее утверждения органом- распорядителем недр, является неотъемлемой составной частью лицензии на право пользования недрами, при этом их условия и содержание должны соответствовать друг другу.
9. Лицензионный принцип предоставления и использования участка недр не должен нарушаться при возникновении права пользования недрами на основе государственного контракта. Применение государственного контракта на производство работ по геологическому изучению участка недр континентального шельфа диссертант предлагает рассматривать как правовое основание для выдачи лицензии на право пользования недрами и для заключения лицензионного соглашения, которое должно предусматривать права и обязанности недропользователя в части соблюдения условий рационального природопользования, норм экологической и промышленной безопасности.
10. Экологическая уязвимость акваторий северных морей, и существенные экологические риски деятельности по геологическому изучению и добыче нефти и газа на континентальном шельфе требуют последовательной реализации принципа приоритета сохранения биоресурсов акваторий перед добычей нефти и газа. При подготовке условий пользования недрами (методы, виды и сроки работ на участке недр) в законодательстве должен быть реализован подход, при котором орган государственной власти -распорядитель недр обязан учитывать экологические нормативы (нормативы загрязнения, предельно допустимого воздействия), оценки ущерба планируемой деятельности, возможности проведения компенсационных мероприятий, при этом весь комплекс прав и обязанностей загрязнителя (в том числе, право собственности на отходы бурения) должны быть законодательно закреплены за недропользователем.
Практическая значимость исследования
Полученные выводы и обобщения, а также юридические конструкции и аргументация решения ряда спорных вопросов правоприменения могут быть использованы в практике нефтяных и газовых компаний Российской Федерации, а также при совершенствовании действующей лицензионной системы недропользования.
Приведенные рекомендации по уточнению формулировок, гармонизации законодательства и введению новых норм могут рассматриваться в качестве теоретического обоснования при разработке изменений и дополнений действующего Закона РФ «О недрах» и ФЗ «О континентальном шельфе», иных нормативно-правовых актов высшей юридической силы.
Содержащиеся в работе положения в дальнейшем могут быть использованы для решения комплексных проблем освоения континентального шельфа, а полученные в процессе исследования научные положения и выводы могут использоваться в рамках преподавания курса «экологическое право» и «горное право» студентам всех форм и курсов обучения юридических и геологических специальностей.
Апробация результатов исследования:
В процессе подготовки диссертационного исследования автором проводилась апробация основных положений в следующих основных формах:
участие в научно-практических семинарах и конференциях международного и всероссийского уровней. В качестве основополагающих форумов, на которых докладывались результаты исследования необходимо указать:
1. Горно-геологический форум «Minnex 2006. Управление горногеологическим бизнесом в России и странах СНГ». Доклад «Переход прав пользования участками недр по действующему российскому законодательству»;
2. Конференция «Нефть.Газ.Право 2006». Доклад «Предоставление права пользования недрами на территории РФ - обзор последних изменений законодательства и практика правоприменения»;
3. Международная конференция «Традиции и новации в системе современного российского права 2007». Доклад «Пути развития отечественного законодательства о недропользовании на континентальном шельфе»;
4. Международная конференция «Проблемы развития недропользования на континентальном шельфе РФ». Доклад «Развитие современного законодательства о недропользовании на континентальном шельфе»;
5. Участие в конференции и работе круглого стола по актуальным проблемам освоения континентального шельфа в г. Санкт-Петербург (Конференция RAO CIS OFFSHORE)- октябрь 2007 г.;
- участие в качестве члена научного коллектива по подготовке НИОКр по ряду базовых проектов МПР России по вопросам совершенствования действующего законодательства, разработке проектов нормативных документов, в том числе предложений по совершенствованию Закона РФ «О недрах», Приказов МПР России, методических рекомендаций Роснедра.
участие в разработке Проекта «Основ государственной политики в сфере минерального сырья и недропользования», в качестве члена рабочей группы по подготовке проекта концепции недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации.
В процессе подготовки диссертационного исследования и по его завершении диссертантом было подготовлено 6 публикаций, из них одна в рецензируемом научном журнале, одобренном ВАК Министерства образования РФ для опубликования основных результатов диссертационных исследований.
Структура работы
Цели и задачи настоящего исследования определили структуру работы, которая состоит из трех глав и восьми параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов, зарубежного законодательства, научных публикаций, монографий и диссертационных исследований.
Развитие правового регулирования отношений по геологическому изучению и добыче нефти и газа на континентальном шельфе
С изменением общественно-политического устройства Российской Федерации, развитием рыночных механизмов в экономике, совершенствуется и действующее законодательство. Проследить в историческом плане развитие форм и содержания существующих норм права, дать содержательную характеристику изменениям, которые происходили в регулировании отдельных сфер жизнедеятельности человека, - значит, найти ответы и ключевые инструменты к решению проблем существующих.
Открывая первую главу настоящего диссертационного исследования анализом развития нормативно-правового регулирования отношений по геологическому изучению, разведке и добыче нефти и газа на континентальном шельфе, считаем необходимым обозначить имеющиеся мировые подходы к процессу регулирования таких отношений, показать их поступательное и качественное развитие от зарождения до появления отдельного правового института в рамках законодательства о недрах.
В зависимости от целей и задач, стоящих перед государствами и международным сообществом на различных этапах их развития, интересно проследить тенденции развития национального и международного законодательства, сравнить эти тенденции с процессами, происходившими в отечественном законодательстве о недрах. При этом считаем возможным заметить, что говоря о развитии законодательства о недропользовании на континентальном шельфе, мы рассматриваем отечественное законодательство о недрах и его развитие как неотъемлемую часть мирового процесса развития правового регулирования отношений недропользования.
Под развитием правового регулирования отношений недропользования на континентальном шельфе мы понимаем процесс закономерного изменения содержания и структуры нормативно-правовых актов различной юридической силы, перехода из одного состояния нормативно-правового регулирования общественных отношений в другое, более совершенное, от старого качественного состояния к новому, более высокому.6
При рассмотрении процесса развития попробуем выделить отдельные периоды, которые будут характеризоваться единством подходов и общей смысловой направленностью к определению форм и содержания правовых норм, иными отличительными особенностями. Процесс развития нормативно-правового регулирования отношений недропользования на континентальном шельфе тесно связан с развитием новых технологий судостроения, геологоразведки, методов и способов морского бурения. Анализ развития этих технических и технологических направлений свидетельствует об их первостепенной роли при зарождении собственно общественных отношений по геологическому изучению и добыче нефти и газа на шельфе и появлении предпосылок нормативного регулирования этой сферы, поэтому интересен в рамках настоящей работы.
Первый этап развития правового регулирования исследуемых общественных отношений характеризуется, по нашему мнению, появлением технических идей использования минеральных ресурсов морского дна, формулированием перед компетентными органами государственной власти соответствующей проблематики, а также анализом и интерпретацией существующих правовых идей об использовании ресурсов морских пространств, оценки возможности их применения в существующих условиях.
Справедливо будет заметить, что сама теория владения морскими территориями имеет весомую юридическую традицию. Юридической науке известны две концепции отношения государств к морским пространствам, исходившие из морской политики государств и определяющие то или иное отношение к ним. Первая концепция Mare nostrum, возникшая в период Римской империи, определяла распространение юрисдикции государств на огромные территории морских пространств. Она основывалась на мощи государств, наличии военного и торгового флотов, стремлении морских держав к расширению своих территорий и владений, освоении новых рынков, господстве на морских коммуникациях. Носителем этой концепции долгие годы была Великобритания, которая осуществляла принцип England rules the seas. Апологетами этой концепции были Вильям Велвуд и Джон Сельден. Последний разработал концепцию закрытого моря mare clausum, а также "обосновал" теорию присвоения морей монархами. За право владения морскими пространствами боролись Испания, Португалия, Дания, Швеция, Генуя, Венеция, Голландия. В противовес этой концепции постепенно была сформулирована другая - res rullius, исходящая из того, что море не может в принципе кому-то принадлежать. Эту концепцию - mare liberium - наиболее основательно сформулировал и обосновал в начале XVII в. голландский ученый Гуго Гроций в труде "Свобода морей, или Право Голландии участвовать в Ост-Индской торговле" и других работах. Он отмечал, что море в силу своей природы - текучести, подвижности и неограниченности не может быть взято во владение или кем-то оккупировано. Ни одна личность, ни один народ не может "присвоить" море.
Современное состояние законодательства Российской Федерации о недропользовании на участках недр континентального шельфа
Состав законодательства, регулирующего правоотношения в сфере поисков, разведки и добычи углеводородов на шельфе Российской Федерации, достаточно обширен. Каждая система, создаваемая человеком, а особенно система законодательства, всегда далека от идеальных конструкций и механизмов. Она может работать эффективно или неэффективно, сталкиваться с рядом проблем объективного и субъективного плана. В определенные моменты система правовых норм и институтов переходит на новый качественный уровень своего развития. Объективная возможность такого перехода должна быть обеспечена междисциплинарными оценками и изучением ее эффективности и результативности, анализом итогов и рисков правоприменения. В последнее время в литературе отмечается, что «особенностью нынешнего этапа в развитии представлений о стабильности социальной системы является идея перемен в обществе, а не идея его status qvo»46. Если принять за основу этот факт, то и система законодательных норм и установлений, воздействующая на общественные отношения, которые находятся в постоянном развитии и переменах, должна постоянно корректироваться и изменяться.
Таким образом, критический подход к изучению практики применения тех или иных норм, их теоретический анализ, констатация и анализ рисков, возникающих при правоприменении, выявление пробелов в правовом поле лишатся некоего негативного оттенка, в том числе оттенка необъективной критики и т.п. Неравновесие и нестабильность социальных систем перестали рассматриваться как нечто разрушающее и негативное 7, а в результате перехода от равновесного состояния к сильно неравновесному возникает порядок нового, ранее неизвестного типа. Задача любого исследователя не только проанализировать процесс изменения таких систем, выявить в ней соответствующие противоречия, пробелы, недостающие звенья, приводящие к проблемам практического плана, но в итоге объяснить невозможность достижения целей, стоящих перед такой системой. На основе полученных выводов о причинах и следствиях проблем в правовом регулировании общественных отношений у исследователя появляется возможность обозначить возможные инструменты для нормализации работы этой системы, методы и пути, способные привести ее к функционированию на новом уровне. Причем такие предложения должны быть максимально ориентированы, по мнению диссертанта, на принцип «не навреди». Революционные изменения законодательства также приведут рано или поздно к проблемам в правоприменении. Анализ практики правоприменения и уяснение первоначального смысла правовой нормы, ее толкование должно стать залогом для корректировки законодательства, его гармонизации, определенной настройки с учетом объективной невозможности достичь идеала.
Системный анализ положен нами в основу последующего рассмотрения нормативно-правового регулирования отношений по геологическому изучению и добыче нефти и газа на участках недр континентального шельфа Российской Федерации. Как известно, термин «законодательство» достаточно динамичен и в настоящее время как в практическом, так и в теоретическом плане не может ограничиваться лишь законами»48. Так международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Международные договоры - существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.
При этом международным правом определяются и регулируются следующие институты, имеющие непосредственное отношение к законодательству о недрах. Институт делимитации - правовой институт, регулирующий процесс определения с сопредельными государствами пространственных границ континентального шельфа, в которых государство может осуществлять свою юрисдикцию, и институт определения внешней границы шельфа - правовой институт, регулирующий процесс определения границ шельфа с границами дна мирового океана. Оба института определяют пространственные границы континентального шельфа, содержат набор средств и инструментов для определения и их закрепления в международно-правовом обороте49. Нельзя не отметить, что от содержания норм права, касающихся институтов делимитации и определения внешней границы шельфа, зависит ряд не решенных на настоящий момент вопросов, которые возникли на первых этапах освоения шельфовых пространств 50. Мы уже отмечали принципиальную роль установлений международно-правовых актов, которые выступают базисом для всей российской системы законодательства.
Особенности правового регулирования геологического изучения участков недр континентального шельфа РФ
В современной России наиболее остро стоит проблема активизации, геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы.. Представляется,, что основой: решения проблемы» должно, статье гармонизированное законодательство, обеспечивающее эффективную систему предоставления вщользование участковінедр для их использования с; целью геологического изучениям Данное законодательство должно содержать стимулы привлечения частных инвестиций в? эту довольно? рискованную; область предпринимательской; деятельности и гарантии получения прав на данный участок по особой административной процедуре в случае осуществления? факта коммерческого открытия6, определять подходы- к определению параметров лицензионных обязательств их содержанию, контролю за исполнением и администрированию.
Решение практических задач по развитию конкретных территорий страны, обладание собственной современной геологической службой квалифицированными кадрами, новейшими: технологиями прогнозирования поисков и; разведки полезных ископаемых, производственными и научными мощностями являетсяшажнейшим признаком развитости страны, ее сырьевой независимости; и не меньшим богатством, чем обладание крупными запасами ресурсов.
На парламентских слушаниях, прошедших в Совете Федерации в 2008 г., специалисты указывали, что начавшееся в 1992 г. кратное падение объемов геологоразведочных работ привело к системному кризису отрасли, который, несмотря на рост объемов финансирования в последние годы, усиливается. Резко снизилось качество геологоразведочных работ и достоверность запасов. Срываются сроки подготовки сырьевой базы для заполнения нефтью стратегического трубопровода, возникли проблемы с размещением федерального заказа. Как было сообщено на заседании, слабо пополняется геологическая информация, лежащая в основе защиты национальных интересов на континентальном шельфе, в Мировом океане, в Арктике и Антарктике. Несбалансированные цели, задачи, система управления и организационная структура отрасли создают реальные угрозы сырьевой и экономической безопасности, подчеркнули участники парламентских слушаний
При анализе содержания понятия «геологическое изучение участков недр континентального шельфа» необходимо акцентировать внимание на геологических подходах к его определению, а затем рассмотреть его содержание с точки зрения действующего законодательства. Эти два подхода будут в ряде случаев отличны друг от друга.
В геологии нефтегазовых месторождений под геологоразведочными работами понимают совокупность взаимосвязанных и выполняемых в определенной последовательности производственных (геологических, геофизических, геохимических и буровых) работ, научных и лабораторных исследований, проводимых с целью изучения недр, открытия, геолого-экономической оценки и подготовки к разработке месторождений полезных ископаемых .
В результате ГРР получают геологическую информацию, на основе которой строят графические и картографические модели изучаемых объектов, являющиеся базой для определения особенностей геологического строения изучаемых территорий, оценки их перспектив, геолого-экономической оценки открытых месторождений нефти и газа и проектирования их разработки89. Под геологоразведочным процессом понимается совокупность взаимосвязанных, применяемых в определенной последовательности работ по изучению недр, обеспечивающих подготовку разведанных запасов нефти, газового конденсата и природного газа для промышленного освоения.
Таким образом, процесс геологического изучения охватывает довольно большой и продолжительный производственный этап — от начала поиска до проектирования разработки месторождений полезных ископаемых. Вместе с тем на законодательном уровне геологическому изучению как самостоятельному виду пользования недрами уделяется минимальное внимание90. На уровне нормативных правовых актов высшей юридической силы понятие «геологическое изучение недр» отсутствует, нет однозначных подходов к определению его содержания, временным рамкам, иным существенным особенностям. Такое состояние регламентации этих общественных отношений при анализе проблем освоения и геологического изучения континентального шельфа приобретает особую значимость.
В настоящий момент на практике возникает ситуация, при которой ряд законодательных установлений, также противоречит друг другу, порождая проблемы правоприменения. Допустим, разведочный этап как таковой является частью геологоразведочных работ на нефть и газ, понимаемых в геологической науке. В данном -правильном- смысле он используется инструктивным документом МПР России. Закон о недрах допускает разведку как этап на стадии добычи нефти и газа, то есть лишь в совокупности с добычей полезных ископаемых, вырывая ее таким образом, из общего процесса геологоразведочных работ. Применительно к участкам недр континентального шельфа такое терминологическое и фактическое несоответствие также реализовано в действующем законодательстве.
Совершенствование законодательства о геологическом изучении участков недр континентального шельфа
В предыдущих главах мы обозначили существующее состояние правового регулирования комплекса возникающих общественных отношений по геологическому изучению и добыче нефти и газа на участках недр континентального шельфа. Ряд проблемных вопросов, частично обозначенных нами ранее, нуждается в серьезной оценке и формулировании предложений по совершенствованию имеющихся норм в среднесрочной перспективе. Рассматривая проблемные вопросы геологического изучения на территории Российской Федерации и ее континентальном шельфе: -определим основные направления юридико-технического совершенствования законодательства о недрах в части минимизации противоречий и приведения системы видов пользования недрами с целью геологического изучения в гармоничное состояние; -обозначим возникающие риски введенных в законодательство квалификационных ограничений, применяемых к субъектам пользования недрами с целью геологического изучения; - сформулируем предложения по минимизации рисков правоприменения в этой сфере.
По мнению диссертанта, подход к определению системы видов пользования недрами, при котором положения двух ключевых нормативно-правовых актов (Законов о недрах и о континентальном шельфе) не гармонизированы и содержат существенные противоречия, нельзя признать конструктивным. Такие противоречия принимают в первую очередь форму ошибок правоприменения, способствуют затягиванию процесса предоставления права, создают почву для злоупотреблений контролирующих органов. Как нами было отмечено ранее, в действующем законодательстве есть определенные неясности в применении ограничений по возможным видам пользования участком недр континентального шельфа, содержащиеся в ст. 7 ФЗ «О континентальном шельфе». Указанная статья закрепила, что участки недр континентального шельфа могут предоставляться лицам, соответствующим требованиям, предусмотренным ч 3 ст. 9 Закона о недрах, в пользование для: а) регионального геологического изучения континентального шельфа в целях оценки перспектив рудоносности и нефтегазоносности крупных регионов континентального шельфа, б) одновременных поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов. Во первых, ФЗ «О континентальном шельфе» необоснованно исключил такую важную часть процесса геологического изучения, как оценка месторождений полезных ископаемых. Если под процессом геологического изучения действующий закон о недрах включает этапы поиска и оценки месторождений, то ФЗ «О континентальном шельфе» игнорирует данную ситуацию. Укажем, что такое терминологическое несоответствие ставит под сомнение как легитимность выдаваемых в соответствии с редакцией закона о континентальном шельфе лицензий, так и легитимность лицензий, выдаваемых в соответствии с подходами Закона о недрах. Из теории государства и права известно, что при коллизиях нормативных правовых актов, принятых в один и тот же период времени, имеющих специальный характер и относящихся к одной отрасли законодательства, следует применять акт, соответствующий Конституции, нормам международного права и общеправовым принципам, учитывающим многообразие общественных отношений и их существо. Считаем целесообразным при определении ключевых решений о выдаче лицензии, определении целевого использования участка недр, предоставляемого в пользование, использовать терминологию и подходы Закона о недрах, поскольку они в полной мере учитывают специфику геологических, технологических процессов, проводимых на участке недр, отвечают потребностям воспроизводства минерально-сырьевой базы. По нашему мнению, соответствующие коррективы в статью 9 ФЗ «О континентальном шельфе» должны быть оформлены в следующей редакции п. б части 3 ст.9 изложить в редакции: «одновременных геологического изучения, включающего поиск и оценку, разведки и разработки полезных ископаемых. Непонятно таюке и терминологические несоответствия используемых понятий «полезное ископаемое» и «минеральные ресурсы». Необходимо отметить, что в действующем законодательстве существует ряд норм, однозначное толкование и оценка возможности их применения которых вызывает определенные сомнения. Так, если основываться на положениях ст. 7 ФЗ «О континентальном шельфе» к участкам недр континентального шельфа могут применяться только указанные в тексте закона виды пользования недрами. Вместе с тем, в этой же ст. 7 ФЗ «О континентальном шельфе» указано, что пользователям недр, которые соответствуют требованиям, предусмотренным ч.З ст. 9 Закона о недрах, и осуществляют геологическое изучение участков (выделено нами.- Е.М.) в рамках соответствующих федеральных целевых программ, могут предоставляться субсидии из федерального бюджета на осуществление работ по геологическому изучению участков. Если рассматриваться возможные формы осуществления соответствующих субсидий, их плановый характер, невозможность их предоставления при осуществлении предпринимательской деятельности (деятельности на свой риск — в рамках совмещенных лицензий), необходимо признать, что, косвенно ФЗ «О континентальном шельфе» подтверждает возможность осуществления работ по геологическому изучению как отдельного вида пользования недрами на основании государственного контракта в рамках федеральных целевых программ. Вместе с тем, остается открытым вопрос с реализацией положений нормы ст. 7 данного закона. В свою очередь нормы ст. 10.1 Закона о недрах, который в качестве оснований для возникновения права пользования недрами с целью геологического изучения называет государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), заключенный федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с Федеральным законом от июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд ". Таким образом, несмотря на отсутствие в ч.1 ст. 7 ФЗ «О континентальном шельфе» указания на возможность осуществления геологического изучения, как отдельного вида пользования недрами применительно к участкам континентального шельфа, мы приходим к выводу о косвенной возможности использования такого вида пользования недрами со значительными ограничениями по субъектному составу (лица, отвечающие требованиям части три статьи 9 Закона о недрах), процедуре его осуществления (в рамках федеральных целевых программ) и форме оформления соответствующих прав недропользователя (заключение государственного контракта без выдачи лицензии). Для наиболее полной и исключающей финансовые, административные и юридические риски применения казанной конструкции целесообразно в полной мере использовать потенциал Закона о недрах при определении всего многообразия форм использования участков недр и соответствующим образом откорректировать положения ФЗ «О континентальном шельфе». Стоит заметить, что применение такого вида пользования недрами будет гармоничным продолжением общей направленности регулирования отношений недропользования, основным принципом которого является усиление государственного финансирования геологического изучения. .
