Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы координации в управлении охраной окружающей среды
1. Понятие, сущность и виды координации 21
2. Значение координации в системе государственного и муниципального управления 38
3. Охрана окружающей среды как объект государственного и муниципального управления 58
4. Объективная обусловленность координации в сфере охраны окружающей среды 81
Глава II. Территориальная координация в системе государственного управления охраной окружающей среды в Российской Федерации
1. Координирующие полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в системе государственного управления охраной окружающей среды 107
2. Координационные начала деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере охраны окружающей среды 120
3. Межрегиональная координация в сфере охраны окружающей среды 131
4. Координационная функция органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды 143
Глава III. Координация в системе муниципального управления охраной окружающей среды
1. Координационная функция органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды 166
2. Координация деятельности общественных объединений, некоммерческих организаций, граждан в обеспечении охраны окружающей среды 187
Глава IV. Межведомственная координация в сфере охраны окружающей среды Российской Федерации
1. Система федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды 203
2. Координационная функция Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды 230
Глава V. Внутриведомственная координация в сфере охраны окружающей среды
1. Проблемы координации деятельности федеральных служб и федеральных агентств в области охраны окружающей среды 247
2. Координирующая деятельность природоохранных органов субъектов Федерации 282
3. Координирующая деятельность природоохранных органов муниципальных образований 297
Глава VI. Реализация функции координации в государственном и муниципальном управлении охраной окружающей среды
1. Организационно-правовые формы координации в государственном и муниципальном управлении охраной окружающей среды 310
2. Координация и система методов государственного и муниципального управления охраной окружающей среды 325
Заключение 349
Список использованных источников 360
Приложения 413
- Значение координации в системе государственного и муниципального управления
- Межрегиональная координация в сфере охраны окружающей среды
- Координационная функция Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды
- Координация и система методов государственного и муниципального управления охраной окружающей среды
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Интенсивный технический прогресс, охвативший весь мир, привел к значительным изменениям в окружающей природной среде. С быстрым развитием науки и техники с середины XX в. усилилось негативное влияние человека на природную среду. В Указе Президента РФ от 1 апреля 1996 г. №440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» констатировалось, что возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. Цивилизация, используя огромное количество технологий, негативно воздействующих на экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло бы поддерживать регулирующие механизмы биосферы. При этом наблюдается неблагоприятная тенденция, обусловленная постоянно увеличивающимся загрязнением окружающей среды. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений.
Экологические проблемы в России на фоне общего экономического, политического и духовного кризиса приводят к значительному снижению качества жизни, ухудшению здоровья населения. Согласно официальным данным в 136 городах (55% городского населения) уровень загрязнения воздуха характеризуется как высокий или очень высокий, около 15% территории России по экологическим показателям находятся в критическом или околокритическом состоянии .
В этих условиях приобретают особую актуальность вопросы эффективности государственного воздействия на разные сферы общественной жизни и ее стабильности. Необходимыми факторами перехода России к устойчивому социально-экономическому развитию являются наличие сильной государственной власти, развитого местного самоуправления и оптимальной скоординированности их усилий в решении общегосударственных вопросов, в том числе в сфере охраны окружающей среды. Радикальное оздоровление экологической обстановки может быть достигнуто в результате серьезных экономических преобразований, разработки и принятия системы организационных, финансовых, экономических и других мер.
Значение координации в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды Российской Федерации, ее возможностей по разрешению имеющихся проблем обусловлено следующими обстоятельствами.
Во-первых, происшедшие радикальные изменения в системе управления государством, закрепление принципа разделения властей, формирование системы местного самоуправления, построение принципиально иных взаимоотношений между органами публичной власти различных уровней
1 Рос. газета. 1996. 9 апр. Государственный доклад о состоянии окружающей среды за 2009 г. См.: URL: (дата обращения: 11.11.2010).
требуют новых подходов к их регулированию - координации с учетом современных реалий и прогнозируемых перспектив.
Во-вторых, множественность уполномоченных субъектов,
осуществляющих охрану окружающей среды на соответствующей территории, обусловливает объективную необходимость координации, направленной на согласование природоохранной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, юридических лиц, граждан и их объединений.
В-третьих, экологическая ситуация в различных регионах значительно отличается по видам и уровню антропогенных нагрузок. Будучи сложноорганизованным объектом государственного и муниципального управления, охрана окружающей среды требует соответствующего качества управленческой деятельности. С учетом этого и должна формироваться система органов исполнительной власти по управлению охраной окружающей среды на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Интенсивность и виды средств, используемых с учетом конкретной экологической ситуации, объективные потребности в установлении координационных отношений между различными уполномоченными природоохранными субъектами обусловлены самим объектом управления. В этой связи осуществляется поиск новых, эффективных моделей управления, пригодных для конкретных российских условий, с учетом особенностей регионов и отдельных экосистем.
В-четвертых, в нормативных правовых актах по вопросам охраны окружающей среды федерального, регионального и муниципального уровней имеют место несогласованность, противоречия, неясности, что негативно отражается на разрешении природоохранных проблем. Координация в системе правового регулирования в сфере охраны окружающей среды Российской Федерации должна быть определена в качестве важного его элемента, способствующего действенной управленческой деятельности. Гармонизация законодательства Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны окружающей среды является одной из важных гарантий оптимизации системы законодательного регулирования.
В-пятых, природоохранная деятельность в Российской Федерации осуществляется различными министерствами, федеральными службами и агентствами, выполняющими, как правило, одновременно функции природопользования и охраны окружающей среды. Отсутствует институционально независимый самостоятельный государственный орган, обладающий объективными возможностями обеспечивать оптимальную территориальную и межведомственную координацию в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды Российской Федерации.
Правовое воздействие на общественные отношения в сфере охраны окружающей среды осуществляется с помощью определенных правовых средств, совокупность которых принято именовать механизмом правового регулирования. Комплексный характер управления в исследуемой области
общественных отношений, с использованием механизмов координации, является составной частью исполнительно-распорядительной деятельности как области административного права. Сочетание территориальной, ведомственной, межведомственной координации в системе государственного и муниципального управления, разработка и принятие комплекса правовых, организационных и иных мер позволяет оптимизировать управленческую деятельность в данной сфере. Во многом от того, насколько скоординирована деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений, населения и бизнеса, зависит состояние окружающей среды.
Состояние и степень научной разработанности проблемы. В современной юридической науке проблемы координации практически не представлены. Немногие положения, посвященные указанным вопросам, содержатся в работах, где координация не является предметом специального исследования. В то же время в 70-80-е гг. XX в. тема координации в управлении привлекала пристальное внимание ученых в области государственного и административного права. В этот период проведено несколько фундаментальных исследований, направленных на изучение координации в системе государственного и местного управления. В частности, начало изучению координации в системе управления положено в работах Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, И.Л. Бачило, А.И. Казанника, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, С.А. Маевского, В.М. Манохина, Г.И. Петрова, B.C. Прониной, Ю.А. Тихомирова, В.А. Юсупова. Однако за последние десятилетия произошли коренные социально-экономические и политические изменения, сложилась новая система организации публичной власти в России, что потребовало иных подходов к пониманию и определению места координации в системе государственного и муниципального управления, в том числе в исследуемой сфере.
Стабилизация и совершенствование государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды неразрывно связаны с устойчивым развитием экономической, административной, социальной и иных сфер государства. Это предполагает создание правовой основы научного регулирования устойчивого развития, включающей совершенствование действующего природоохранного законодательства в части его систематизации, более четкое определение полномочий органов публичной власти, осуществляющих охрану окружающей среды, а также форм и механизмов их деятельности, с учетом международных обязательств России. Важной функцией в решении указанных задач является координация, которая должна осуществляться на всех этапах реализации государственной политики в изучаемой сфере общественных отношений. Координационные механизмы должны содержаться в стратегических планах и тех тактических приемах, которые используются для их эффективного осуществления, на основе соразмерности и адекватности действий поставленным целям, всех уполномоченных природоохранных субъектов, их согласованность и взаимодействие между собой должны гармонично сочетаться с
организационными, правовыми и другими механизмами, используемыми в данной области.
Вместе с тем проблематика координации в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды до настоящего времени не была предметом специального монографического исследования.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является система общественных отношений, возникающих в процессе осуществления государственного и муниципального управления охраной окружающей среды.
Предмет составляют нормы международного права, Конституция РФ, федеральные законы, иные нормативные правовые акты, регламентирующие систему управления в изучаемой сфере на государственном, муниципальном и общественном уровнях; научные труды по концептуальным вопросам теории права, социологии, экологического, конституционного и муниципального права, а также работы, связанные с проблемой координации в данной области общественной жизни.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концептуальной модели координации в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды, а также предложений, направленных на совершенствование природоохранной деятельности в Российской Федерации. Цель диссертационного исследования детерминировала постановку ряда взаимосвязанных задач:
- выявить сущностные характеристики координации, ее значение для
системы государственного и муниципального управления;
- сформулировать научно обоснованное определение понятия
координации в системе государственного и муниципального управления
охраной окружающей среды;
- обосновать объективную обусловленность координации
многоуровневыми подходами к управлению природоохранной сферой,
значительным количеством уполномоченных субъектов, осуществляющих
охрану окружающей среды, учетом экологической ситуации и спецификой
экосистем;
- проанализировать нормативные правовые акты, закрепляющие
функцию координации в системе государственного и муниципального
управления охраной окружающей среды, в том числе федеральные законы,
нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации,
федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов,
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
- рассмотреть экологическую ситуацию в качестве
сложноорганизованного объекта управления охраной окружающей среды
соответствующей территории; ее специфику и адекватность мер,
предпринимаемых уполномоченными субъектами в данной области;
- выявить особенности межрегиональной координации в сфере охраны
окружающей среды, ее правовые и организационные механизмы;
изучить деятельность исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих координацию в сфере охраны окружающей среды;
проанализировать основные проблемы правового регулирования координации органов исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
изучить межведомственную и внутриведомственную координацию в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды;
исследовать реализацию функции координации в государственном и муниципальном управлении охраной окружающей среды в Российской Федерации;
- на основе анализа эмпирических исследований изучить практику
согласования деятельности органов исполнительной власти Российской
Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления по сохранению
благоприятной окружающей среды;
- сформулировать рекомендации и предложения по совершенствованию
государственного и муниципального управления охраной окружающей среды
в Российской Федерации, повышению эффективности осуществления
координации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Методология и теоретическая основа исследования.
Методологическую основу исследования составил комплекс общенаучных (диалектический, исторический, системный, прогностический, статистический) и частнонаучных (формально-юридический, сравнительно-правой, конкретно-социалогический и др.) методов познания.
Особенность методики данного исследования обусловлена многоплановостью рассматриваемого правового явления и потребностью изучения координации в государственном и муниципальном управлении охраной окружающей среды в качестве междисциплинарной проблемы, изучаемой на основе конституционного, экологического, муниципального, административного права с использованием достижений теории права и государства, теории управления и других отраслей научных знаний. Это позволило с применением системного метода создать целостную картину координации в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды. Применение научного анализа проявилось в формулировании определений и классификаций, без которых невозможно получить полное и всестороннее, системное представление о рассматриваемых понятиях. Синтез дал возможность выделить наиболее существенные свойства и закономерности координации. На основе функционального подхода исследованы различные виды координации. Метод социологического исследования способствовал выявлению основных проблем практического характера при осуществлении координации в государственном и муниципальном управлении охраной окружающей среды. Проведенный теоретический анализ данного феномена в исследуемой сфере правоотношений с использованием прогностического и системно-
структурного методов позволил внести предложения по совершенствованию законодательства и на его основе оптимизации деятельности в области государственного и муниципального управления охраной окружающей среды.
Теоретическую основу исследования составили труды ведущих правоведов в области общей теории права С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.Б. Венгерова, Н.И. Матузова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Т.Н. Радько, А.С. Пиголкина и др.
В диссертации использованы положения, сформулированные в работах ученых по проблемам государственного и муниципального управления. Значительный вклад в разработку этих важных государственно-правовых и административно-правовых проблем внесли А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, В.Ф. Волович, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковец, А.А. Демин, Н.М. Добрынин, Н.А. Игнатюк, Н.М. Конин, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, СЕ. Нарышкин, А.Ф. Ноздрачев, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, В.А. Туманов, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева и др.
Важный вклад в разрешение экологических проблем внесли известные
специалисты по экологическому праву С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук,
Г.Е. Быстров, М.И. Васильева, Н.Д. Вершило, Ю.Е. Винокуров,
Г.В. Выпханова, А.К. Голиченков, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеев,
Э.Н. Жевлаков, Т.В. Злотникова, ИА. Игнатьева, А.И. Казанник, О.С. Колбасов, И.О. Краснова, О.И. Крассов, Г.А. Моткин, В.В. Никишин, В.Л. Мунтян, В.В. Петров, Т.В. Петрова, Г.Н. Полянская, Ф.М. Раянов, Г.П. Серов, Ю.И. Тютекин, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюк и др.
Вопросы теории и практики реализации полномочий органов местного самоуправления нашли отражение в работах С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, В.А. Баранчикова, О.В. Берг, И.В. Выдрина, А.Г. Воронина, Е. В. Гриценко, Н.А. Емельянова, М.Ю. Дитятковского, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, А.Н. Писарева, М.И. Пискотина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, В.В. Таболина, А.А. Уварова, Е.Н. Хрусталева, К.В. Шеремета и др.
Работы названных и ряда других специалистов создают теоретическую основу настоящего исследования.
Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты федерального уровня, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации и муниципальных образований. Было изучено законодательство 83 субъектов Федерации (конституции, уставы субъектов Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, муниципальные правовые акты, экологические программы), закрепляющее правовые механизмы
деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды.
В качестве эмпирического материала в работе использовались статистические данные федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, осуществляющих природоохранную деятельность, материалы судебной и административной практики.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке концепции координации как самостоятельного правового явления и определении ее значения в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды. Впервые в отечественной юридической науке координация рассматривается как комплексная фундаментальная проблема. Результаты исследования представляют совокупность новых теоретико-правовых и методологических положений, позволяющих разрешить наиболее значимые проблемы, возникающие в исследуемой сфере правоотношений.
Самостоятельная целостная авторская концепция открывает новые возможности и ориентиры для дальнейших научных изысканий, в том числе прикладного характера. В научный обиход вводится ряд новых теоретических понятий и конструкций. Примененные в работе познавательные подходы и методы направлены на совершенствование методологии научно-исследовательской деятельности.
Научную новизну диссертационного исследования определяют также основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторская концептуальная модель координации в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды основывается на: конституционном разделении единой государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную; разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации; установлении самостоятельного уровня осуществления публичной власти - местного самоуправления. Содержание данной интегрированной модели образуют сущностные характеристики, на основе которых сформулировано авторское определение: «Координация в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды представляет собой осуществляемое на основе сочетания территориального и ведомственного (межведомственного) управления согласование деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц в целях поддержания оптимального состояния окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и создания благоприятных условий для жизнедеятельности людей».
2. Усиление значения координации в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды обусловлено
кардинальными изменениями в обществе, развитием новых управленческих принципов и правил, усложнением всей управленческой деятельности государства. В этой связи совершенствование координационных отношений в исследуемой сфере предполагает:
включение координационных начал в правотворческую деятельность;
оптимальное распределение властных полномочий между различными уровнями исполнительной власти: федеральной, региональной, муниципальной;
согласованность действий исполнительных органов государственной власти между собой (горизонтальная координация);
обеспечение взаимосвязи, взаимодействия исполнительных органов государственной власти и исполнительных органов местного самоуправления (вертикальная координация), преемственности государственных и муниципальных начал в системе исполнительной власти.
3. Концепция устойчивого развития предполагает комплексный подход к
окружающей среде как целостной системе управления, который возможен
при скоординированной, целенаправленной, гармоничной деятельности в
политической, экономической, социальной, экологической и иных сферах.
Эффективная экономическая и социальная политика и стратегия всегда
содержат экологический компонент. Экономический рост, улучшение
качества жизни населения невозможны без модернизации производства и
внедрения новых технологий. В целом это позволяет рассматривать
координацию природоохранной деятельности как обязательную
составляющую социально-экономического развития соответствующей
территории.
4. Согласованное развитие экономики, природопользования и охраны
окружающей среды в межрегиональном сотрудничестве должно
рассматриваться в качестве основы устойчивого развития регионов.
Природоохранные меры, предпринимаемые в рамках межрегиональной
координации, представляют собой совокупность средств сбалансированного
равновесия, направленных на обеспечение гармоничных взаимоотношений
общества и природы на соответствующей территории. Межрегиональная
координация посредством использования интеграционных связей позволяет
усилить возможности регионов в обеспечении баланса экологических и
социально-экономических интересов. Данное направление сотрудничества
требует соответствующего правового закрепления в Федеральных законах от
17 декабря 1999 г. №211-ФЗ «Об общих принципах организации и
деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов
Российской Федерации», от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды».
5. Управление в сфере охраны окружающей среды должно
осуществляться с учетом современных реалий и прогнозируемых перспектив,
последовательного внедрения принципа кластера. Под кластером здесь
понимается устойчивое территориально-отраслевое партнерство,
объединенное инновационной программой внедрения передовых
производственных, инжиниринговых и управленческих технологий в целях повышения эффективности осуществляемой деятельности. По своей сущности кластер содержит в себе координационные начала, объединяя территориальное, отраслевое или межотраслевое управление с сочетанием современных технологий и инновационным развитием. В этих интегрированных свойствах кластера должен быть в обязательном порядке учтен экологический аспект, позволяющий усилить эффект кластерного производства, его возможности для инновационного и производственного роста.
Эффективность природоохранной деятельности в экономически развитых государствах обусловлена функционированием государственных органов, имеющих и исполнительно-распорядительный, и консультативный, совещательный характер. Упразднение должности советника по вопросам экологии и Совета по экологической политике при Президенте Российской Федерации, деятельность которых носила консультативный характер, негативно отражается на государственной политике в сфере охраны окружающей среды. Представляется необходимым восстановление при Президенте Российской Федерации постоянного органа по вопросам экологии и охраны окружающей среды.
В структуре исполнительных органов субъектов Федерации функционируют разные по правовому статусу, объему полномочий, подведомственности природоохранные органы, что обусловлено отсутствием законодательного закрепления признаков и функциональных критериев конкретных видов органов межотраслевой и отраслевой компетенции, а также типов их полномочий. Необходимо на законодательном уровне конкретизировать полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти субъектов Федерации в сфере охраны окружающей среды, а также установить типологию органов государственной власти субъектов Федерации с внесением изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Реализация положений Концепции устойчивого развития делают необходимым включение экологического фактора в систему основных социально-экономических показателей. Указами Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» установлены показатели эффективности деятельности органов исполнительной субъектов Федерации и местного самоуправления, в которых экологические показатели отсутствуют. Необходимо расширить эти перечни с включением в них нормативов качества окружающей среды. Эти показатели должны входить в индикаторы
устойчивого развития, т. е. учитываться в совокупности показателей экологических, социальных и экономических.
9. Компетенция органов местного самоуправления в сфере охраны
окружающей среды реализуются в практической деятельности исходя из
законодательно установленных полномочий, критерием формирования и
определения которых является круг общественно значимых экологических
проблем, с учетом комплекса факторов объективного и субъективного
характера. Анализ правового регулирования деятельности органов местного
самоуправления свидетельствует о несогласованности нормативных
положений, отсутствии целостного правового механизма регулирования
управленческих отношений и должного взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления, что негативно
отражается на разрешении экологических проблем. В целях усиления
координационных начал муниципального управления в данной сфере,
необходима структуризация российского экологического законодательства,
включающая конкретизацию полномочий органов местного самоуправления
и характера их участия в охране окружающей среды; создание целостного
правового механизма регулирования управленческих отношений.
Представляется целесообразным внесение в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующих изменений:
часть 1 статьи 14 дополнить пунктом 35 следующего содержания: «организация мероприятий по охране окружающей среды»;
часть 1 статьи 15 дополнить пунктом 29 следующего содержания: «участие в проведении экологической экспертизы на территории
муниципального района»;
- часть 1 статьи 16 дополнить пунктом 39 следующего содержания:
«участие в проведении экологической экспертизы в границах городского
округа»;
- закрепить за органами местного самоуправления функцию
координации на территории муниципального образования.
Предлагается в Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» внести изменение в части восстановления муниципального экологического контроля.
10. Правовая конструкция отнесения федеральных служб,
осуществляющих контрольно-надзорную деятельность в сфере охраны
окружающей среды, к ведению федерального министерства противоречит
законодательно установленному принципу независимости контрольно-
надзорной деятельности. Контрольно-надзорные полномочия в исследуемой
сфере входят в компетенцию федеральных служб и федеральных агентств. Для
преодоления противоречий в действующей системе федеральных органов
исполнительной власти требуется принятие Федерального закона
«О системе федеральных органов исполнительной власти».
11. Отсутствие единого организационного центра управления охраной
окружающей средой в России свидетельствует о слабой координации
управления данной сферой общественных отношений, ведет к разрозненности и дублированию в деятельности полномочных государственных органов. В существующей системе федеральных органов исполнительной власти необходимо:
- создание федерального органа исполнительной власти, обладающего
объективной возможностью обеспечивать оптимальную координацию в
системе государственного и муниципального управления охраной
окружающей среды. Представляется, что это должно быть
Министерство охраны окружающей среды, в структуру которого могут
входить: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному
надзору; Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды; Федеральное агентство по особо охраняемым
природным территориям. Нужно передать Министерству функции по
контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их
обитания, осуществляемые Федеральным агентством по рыболовству.
12. Недостаточная правовая регламентация координационных
отношений в системе государственного и муниципального управления
охраной окружающей среды требует разработки административных
регламентов межведомственного взаимодействия, определяющих
согласованный порядок административных действий при принятии решений
по вопросам охраны окружающей среды, входящих в компетенцию
федеральных органов исполнительной власти, их структурных
подразделений и должностных лиц, федеральных органов исполнительной
власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
и местного самоуправления, а также порядок их взаимодействия с
гражданами, организациями при исполнении государственных функций или
предоставлении государственных услуг.
13. Эффективность координации применительно к системе правовых
механизмов управления охраной окружающей среды должна проявляется:
- в гармоничном сочетании экономических и административно-
правовых (организационных) механизмов охраны окружающей среды;
- системности действий уполномоченных субъектов в их применении,
четком определении полномочий исполнительных органов государственной
власти и местного самоуправления.
Теоретическое и практическое значение исследования. Авторский подход к определению сущности координации в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды; сформулированные в диссертации выводы, а также предложения по совершенствованию действующего законодательства и практике его применения направлены на повышение качества нормотворческой деятельности при разработке проектов нормативных правовых актов, эффективности исполнительной власти при выработке конкретных решений по оптимизации и унификации деятельности органов государственного и муниципального управления в исследуемой сфере правоотношений.
Основные положения диссертации, связанные с реальными современными процессами, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как «административное право», «экологическое право», «муниципальное право».
Апробация результатов исследования. Результаты исследования докладывались диссертантом и обсуждались на 30 научно-практических конференциях (в том числе 25 - международного и всероссийского уровня) в гг. Омске (2001, 2004, 2005, 2008, 2009, 2010, 2011 гг.), Томске (2008, 2009 гг.), Барнауле (2008 г.), Владивостоке (2008 г.), Тюмени (2007, 2009 гг.), Челябинске (2008 г.), Кисловодске (2008 г.), Улан-Уде (2008 г.), Кемерово (2008 г.), Тольятти (2008 г.), Красноярске (2008 г.), Белгороде (2008 г.), Иркутске (2009 г.).
Основные положения, а также выводы диссертации опубликованы в 47 научных работах (общий объем более 48 п. л.), включая две монографии объемом 24,4 п. л., 16 научных статей в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.
Материалы диссертации внедрены в образовательный процесс Омской академии МВД России и Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, шести глав, семнадцати параграфов, содержащих последовательное изложение научного исследования и раскрывающих тему, перечня источников, использованных в работе, и приложений.
Значение координации в системе государственного и муниципального управления
Системный подход к государственному и муниципальному управлению, как и к управлению в целом, его изучение имеют прежде всего методологическое значение. Этот подход ориентирован на анализ целостных, инте-гративных свойств объекта, выявление его связей и структуры. В нем синтезируются многие направления диалектического метода, которые позволяют выявить общие черты и особенности в функционировании государственного и муниципального управления. Возрастание роли системного подхода в изучении обусловлено усложнением всех общественных процессов, необходимостью поиска адекватных форм для выражения этих сложных структур при их анализе, а также созданием организационных моделей, которые будут способствовать эффективному решению поставленных задач и претворению намеченных целей. Именно системный, или, как его иначе называют, организационный подход к управлению, отмечает В.И. Кнорринг, помогает опреде-лить, как должна быть организована система, чтобы она работала наиболее эффективно. Такой подход, по мнению автора, обеспечивает возможность изучения большого количества альтернативных вариантов, анализа ограничений и последствий принимаемых решений. Выбор метода управления ориентирован на ситуацию, т. е. на конкретные обстоятельства, факторы внешней и внутренней среды1.
Понятие «система» в переводе с греческого означает «составленное из частей, соединенное». Эта категория обозначает объект, организованный в качестве целостности, где энергия связей между элементами системы превышает энергию их связей с элементами других систем. Семантическое поле такого понятия системы включает в себя термины «связь», «элемент», «целое», а также структуру - схему связей между элементами2.
Философский словарь определяет «систему» как множество элементов, находящихся в отношениях и,связях между собой, которое образует определенную целостность, единство3.
Сложность определения системы в государственном управлении состоит в том, что общепринятых, общепризнанных понятий «система государственного управления» и «структура государственного управления» в государ-ствоведческой науке нет4. Ученые в области теории1 управления под системным подходом понимают воздействие на все элементы системы управления , взаимосвязанную работу на всех участках управления . В этой связи юридическая наука использует научные знания смежных отраслей, их понятийный категориальный аппарат, с адаптацией и применением его к правовым отношениям.
Сущность системной концепции отразил в начале 20-х гг. XX столетия А.А. Богданов. В фундаментальной работе «Всеобщая организационная наука (тектология)» ученый писал, что перед обществом возникает новая задача, несоизмеримая со всеми теми, которые ставились и разрешались ранее. «Всю силу рабочих сил общества - десятки и сотни миллионов разнообразно дифференцированных единиц - придется стройно связать в один коллектив и точно координировать со всей наличной суммою средств производства, с совокупностью вещей, находящихся в распоряжении общества, причем в соответствии с этой исполинской системой должна находиться и сумма идей, иначе целое оказалось бы неустойчивым, механическое соединение перешло бы во внутреннюю борьбу» 1.
Смысл данных умозаключений сводится к тому, что любые объекты и субъекты управления рассматриваются в качестве системы как взаимосвязанные совокупности их элементов. Важным звеном в согласованности элементов системы и систем между собой выступает координация. Л. Берталан-фи выдвинул и развил организмическую концепцию, согласно которой живые организмы исследуются как открытые системы - целостные множества взаимосвязанных элементов, находящихся в процессе непрерывного обмена с внешней средой, веществом и энергией4.
Системный подход к исследованию сложных динамических целостно-стей позволяет обнаружить внутренний механизм не только действия отдельных его компонентов, но и их координации и взаимодействия на различных уровнях. При этом появляется возможность обнаружения содержательной и организационной «многослойности» систем, взаимосвязи и взаимозависимостей их элементов, раскрытия процессов функционирования различных явлений бытия как сложных целостных образований1.
Система как самостоятельная научная категория разрабатывается философией, кибернетикой, механикой, математикой и другими науками. Так, в философии системность рассматривается как атрибутивное свойство материи", как принцип диалектического материализма3. Системный подход в современной науке представляет собой форму конкретизации принципов материалистической диалектики и направление внедрения диалектического мышления в специальные науки. «В системных исследованиях, — отмечал B.C. Тюхтин, - строится разветвленная сеть... моделей систем с учетом различной общности, разных типов, классов организованности и предметных областей явлений»4.
Любые объекты и субъекты управления рассматриваются как взаимосвязанные совокупности их элементов. Поэтому значимая роль в системах отводится системообразующим связям, которые выступают характеристиками внутреннего и внешнего взаимодействия системы в целом и составляющих ее элементов. Именно они способствуют бесперебойной, четкой работе всей системы. Так, система государственного и муниципального управления поддерживает постоянные связи с обществом. Эти отношения находятся в постоянных прямых и обратных связях друг с другом. Важным звеном, в согласованности элементов системы и систем между собой выступает координация. У.Р. Эшби, один из основоположников теории систем, рассматривал координацию в контексте обеспечения устойчивости системы и структуры во взаимодействии со средой. Системный подход, по его представлению, осно-ван на принципах видения взаимосвязи части и целого, элемента и структуры, взаимосвязи системы и внешней среды. При таком подходе координация внутренних взаимодействий анализируется как процесс обеспечения целого посредством усиления интегративности составляющих его частей и элементов1. Содержание этого процесса рассматривается как развитие функциональных зависимостей, подчинения требованиям структуры, выражающим интере-сы целого, частей и элементов. Развитие функциональности включает в себя: развертывание функций, их дифференциацию, развитие содержания; порождение новых функций и свойств элементов и частей; подавление и ограничение развития функций, которые перестали обеспечивать требования структуры целого. Поэтому процесс координации включает в себя также обеспечение совместимости на уровне элементов, совместимости на уровне частей, на уровне целого и совместимость системы со средой (более широкой системой)2.
Э.Г. Юдин к числу характерных черт самоорганизующихся систем отнес: 1) способность активно взаимодействовать со средой, не только получая информацию извне, но и оказывая влияние на среду, изменяя ее в направлении, обеспечивающем более успешное функционирование системы; 2) определенную гибкость структуры, понимаемой в данном случае в качестве совокупности существенных связей между элементами, т. е. связей, обеспечивающих целостность системы; 3) невозможность в большинстве случаев предсказать поведение самоорганизующейся системы, поскольку в различных ситуациях она может действовать разными путями, но выбирает один из них; 4) способность учитывать прошлый опыт или обучаться, позволяющая системе оптимизировать свою деятельность, основываясь на,использовании закономерностей, присущих среде1.
Несмотря на то что. ученый не называет координацию, координационные связи в качестве необходимого условия действенного функционирования систем, их взаимодействия со средой, это следует из приведенных выше суждений. Именно координационные связи способствуют гибкости самоорганизующихся систем, придавая им прочность и живучесть. При этом важным моментом является оптимальное установление координационных связей, которые будут способствовать эффективности деятельности системы.
Межрегиональная координация в сфере охраны окружающей среды
Совершенствование федеративных отношений в Российской Федерации, проявляющееся в конкретизации полномочий, осуществляемых каждым уровнем публичной власти, неразрывно связано с развитием регионов, их взаимодействием и сотрудничеством в различных сферах жизнедеятельности общества . В этих отношениях гармоничное, согласованное развитие экономики, природопользования и охраны окружающей среды как на территории субъекта Федерации, так и в рамках взаимодействия между несколькими субъектами Федерации, должно рассматриваться в качестве основы устойчивого развития общества.
На особенности межрегиональной координации, выступающей в качестве механизма социально-экономического развития регионов, оказывает воздействие комплекс факторов экономического, географического, социального, политического, правового характера: инфраструктурные различия или сходство в производственном, научно-техническом, природно-ресурсном потенциале регионов, взаимозависимость отраслей производства регионов и их задействованность в едином производственном процессе, исторические, национальные традиции и т. д.
Специфика межрегиональной координации в сфере охраны окружающей среды обусловлена состоянием экологической ситуации, ее схожестью в ряде субъектов Федерации и потребностью в совместной охране окружающей среды регионов, отдельно взятых объектов природы, экосистем. Эти направления требуют единообразного правового регулирования, закрепления координации в качестве функции их управленческой деятельности по применению единых методов в решении совместных вопросов правовой охраны окружающей среды, например, экосистемы озера Байкал, экосистемы, реки Волга и др. Так, В.В. Никишин отмечает, что особенностью Волго-Вятского района (включающего территории республик Марий Эл, Мордовия, Чувашия, Кировской и Нижегородской областей) является наличие нескольких небольших по площади, но густонаселенных территорий. Отмечается высокая степень хозяйственного освоения территории, большая плотность населения, сильный трансграничный перенос загрязняющих веществ. Серьезными проблемами являются: обеспечение качества воды (Республика Марий Эл, Чувашская Республика); снижение выбросов специфических веществ в атмосферный воздух (Кировская область); обезвреживание и переработка промышленных и бытовых отходов (Кировская область); устранение нарушений границ зеленых насаждений (Нижний Новгород)1. Как видим, схожая экологическая ситуация на приграничных территориях этих субъектов Федерации, высокая вероятность трансграничного переноса загрязняющих веществ обусловливают интересы и потребности в межрегиональном сотрудничестве в природоохранной сфере.
Практическое значение для межрегиональной координации в области охраны окружающей среды имеет территориальный фактор, так как правовой охране окружающей среды подлежат экосистема или часть экосистемы конкретной территории. Одновременно территориальная расположенность регионов, состояние транспортных коммуникаций способствуют расширению возможностей в организации межрегиональной координации в исследуемой сфере. Основу таких координационных отношений составляют определенная правовая и экономическая самостоятельность субъектов Федерации и независимость от органов государственной власти России в принятии решений по широкому спектру вопросов социально-экономического и экологического характера. Предоставление региональным органам власти значительной самостоятельности в решении экономических, экологических и других проблем вызвали потребность поиска действенных способов и форм их функционирования и взаимодействия. Очевидно, что эффективное осуществление регионами совместной природоохранной деятельности возможно при условии согласования деятельности по ее охране органами государственного управления субъектов Федерации. Для усиления межрегионального сотрудничества создаются и действуют специализированные органы управления, которые призваны координировать взаимоотношения субъектов Федерации в различных областях жизнеобеспечения населения, в том числе и в экологической сфере. В частности, в их полномочия входят совместное принятие решений по вопросам, отнесенным к ведению органов межрегионального сотрудничества, и обязательному их исполнению на территории соответствующих субъектов, а также контроль за их осуществлением. В свою очередь, это требует разработки теоретико-правовой основы для формирования реальной и эффективной системы межрегиональной координации. При этом качество окружающей среды на соответствующей территории тесно связано с экономическими и социальными факторами.
Важное значение для согласованной деятельности субъектов Федерации имеют сочетание территориального и межведомственного принципов управления в организации межрегиональной интеграции, пространственное рассредоточение элементов производительных сил и взаимодополняемость природных и хозяйственных комплексов его территорий. Такое взаимодействие позволяет без привлечения больших финансовых ресурсов повысить конкурентоспособность и устойчивость многих отраслей экономики сотрудничающих регионов, в том числе по должному осуществлению охраны окружающей среды. В процессе межрегиональной интеграции используются такие организационные механизмы, как кластеры,, технопарки, центры трансферта технологий и т. д. Эти инструменты способствуют поднятию интеграции на новый уровень регионального развития и превращению ее в решающий источник устойчивости, сбалансированности и социальной ориентации всего общественного развития1. По справедливому замечанию А.Л. Бажайкина, только посредством использования современных технологий можно кардинально влиять на улучшение состояния окружающей среды. Поэтому важно обеспечение экологических приоритетов и их баланса в соотношении с иными приоритетами государства в приборостроении, электронике, информатике и вычислительной технике, электротехнике, связи, легкой и пищевой промышленности, сельском хозяйстве, медицинской технике, фармакологии, в разработке стратегии устойчивого социально-экономического развития территорий2.
Межрегиональная координация посредством использования интеграционных связей регионов позволяет усилить их возможности в обеспечении баланса экологических и социально-экономических интересов. Особенность такой координации состоит в горизонтальном характере связей, создаваемых между равноправными субъектами правоотношений, и направленности на расширение ее возможностей для наращивания внутреннего потенциала территорий и удовлетворения жизненно важных потребностей населения регионов. Межрегиональная координация как форма деятельности субъектов Федерации не только способствует укреплению взаимоотношений регионов, но и позволяет избежать регионального монополизма. По мнению Т.Г. Морозовой, «межрегиональные экономические связи представляют собой систему экономических отношений и интересов регионов, формирующихся и развивающихся в процессе функционирования общественного производства.
Координационная функция Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды
В системе государственного управления в сфере охраны окружающей среды важное место занимает Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, административно-правовой статус и компетенция которого закреплены Положением, утвержденным Постановлением Прави-тельства Российской Федерации". Министерство природных ресурсов и экологии России (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природ-ных территорий, объекты животного мира и среду их обитания, охоту .
Данный государственный орган обладает значительными полномочиями в указанных областях жизнедеятельности общества4. Министерство осущест вляет названные функции посредством конкретных форм управленческой деятельности, которые регламентируются нормативными правовыми актами. При этом его деятельность охватывает как сферу природопользования, так и сферу охраны окружающей среды.
Следует отметить, что ученые неоднозначно относятся к укрупнению ведомств и концентрации в их ведении значительного количества разнородных направлений деятельности. Так, В.М. Манохин, давая характеристику отраслевому управлению, указывал, что чем меньше отраслей и, соответственно, органов отраслевого управления, тем более рациональной становится структура государственного руководства в целом, сокращаются расходы на содержание аппарата управления. К негативным сторонам объединения родственных отраслей следует отнести возникшие трудности, связанные с большим разнообразием объектов управления, учетом их особенностей, новых требований к управленцам в смысле расширения их квалификации, в осуществлении учета и контроля и т. д.1
Указанные проблемы в полной мере присущи деятельности Министерства природных ресурсов и экологии РФ, что обусловлено сложностью и значительным количеством объектов управления, числом уполномоченных субъектов, осуществляющих эту деятельность, а также разноплановостью управленческой деятельности, проявляющейся в многообразии форм и методов административно-правового регулирования. Этот объем полномочий, широта сфер их охвата предопределяют особенности координации, осуществляемой данным государственным органом. Эта координация носит межведомственный и внутриведомственный характер.
Межведомственная координация Минприроды России обусловлена полномочиями, нормативно установленными для этого органа, и имеет многоуровневую реализацию. Прежде всего это координация, устанавливаемая во взаимоотношениях с Правительством РФ, в чьем непосредственном-ведении находится министерство. Особенность данных взаимоотношений заключается в том, что координатором выступает Правительство РФ, вся деятельность которого наполнена координационным содержанием. Это проявляется в утверждении положений о министерстве, согласовании процедуры назначения министра на должность, издании нормативных правовых актов в сфере охраны окружающей среды.
Министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в исследуемой сфере. Тем самым проявляется межведомственный характер его деятельности, предполагающий обязательность сформированной политики в сфере охраны окружающей среды по отношению ко всем уполномоченным субъектам. Государственная экологическая политика включает определение целей, задач, содержания, направлений его практических действий для обеспечения экологической безопасности человека и иных объектов, охраны окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов. Насколько эта политика адекватна состоянию экологической ситуации в России, а также мерам, предпринимаемым Министерством природных ресурсов и экологии РФ в исследуемой сфере? Какова ответственность данного государственного органа, выступающего в качестве важного координатора в сфере управления охраной окружающей среды, за проводимую экологическую политику, и каким образом должна быть скоординирована эта деятельность с Президентом РФ и Правительством РФ?
Сильная координация в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды возможна при четком установлении функций, осуществляемых каждым органом власти, исключении их па 233 раллелизма и дублирования, определении основных координаторов указанной деятельности и степени ответственности каждого из них за ненадлежаще осуществляемую деятельность. Однако; по справедливому замечанию Н.А. Игнатюк, не определено, в чем заключается проводимая Министерством государственная; политика в какой форме она должна осуществляться, кто определяет направления такой, политики: Президент, Правительство или само министерство. Остается, нерешенной также проблема разграничения компетенции по вертикали исполнительной власти: между Правительством, федеральным министерством и федеральными агентствами, службами1. Данная ситуация приводит к тому, что министерство не предпринимает оптимальных мер, направленных на совершенствование правового регулирования в сфере охраны окружающей среды и обеспечение должного состояния окружающей среды.
В сфере международного сотрудничества координация в деятельности Минприроды России проявляется во взаимодействии с ведомствами зарубежных государств при осуществлении отдельных направлений работы в пределах его компетенции, например, в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, использования, воспроизводства и охраны объектов животного мира и среды их обитания, обеспечения радиационной безопасности. Данный вид координации может быть одновременно отнесен к международному, глобальному уровню в сфере охраны окружающей среды, и в то же время эта координация может быть представлена в качестве разновидности межведомственной координации, осуществляемой в рамках взаимодействия природоохранных органов различных государств. Например, такая специфика деятельности при осуществлении международного сотрудничества проявляется в гармонизации российских и международных подходов к при-родно-ресурсной и природоохранной деятельности с учетом национальных интересов Российской Федерации, при осуществлении которой министерство вступает в равноправные отношения с природоохранными ведомствами других государств, международными организациями, участвуя в заключении; а затем реализации международных соглашений и договоров в исследуемое сфере. В этих целях в структуре министерства природных ресурсов I экологии Российской Федерации создан Департамент международного сотрудничества1, который организует участие структурных подразделений, федеральных органов исполнительной власти и организаций, находящихся в ведении министерства: в развитии двустороннего сотрудничества с зарубежными странами в области природопользования и охраны окружающей среды; в деятельности международных организаций; в сотрудничестве по линии межправительственных и межведомственных договоров, соглашений и программ по вопросам природопользования и охраны.окружающей среды .
Координация и система методов государственного и муниципального управления охраной окружающей среды
В системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды значимая роль принадлежит методам правового регулирования, или, иначе говоря, системе приемов и способов, направленных на правовое регулирование общественных отношений данной сферы. В научной литературе по исследуемой тематике применяемые методы (механизмы) дифференцируются на организационно-правовые и экономические. При этом экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды включает: экологический аудит; экологическое страхование, платежи за природопользование и негативное воздействие на окружающую среду и др. Его проблематика достаточно подробно рассмотрена в ряде научных трудов экономической и правовой направленности и не входит в предмет нашего исследования1. Что касается организационно-правовых методов охраны окружающей среды, то они, оказывая непосредственное воздействие на процесс государственного и муниципального управления, обладают всеми качествами, присущими административно-правовому регулированию, т. е. основываются на обязательном институциональном правообеспечении публичных интересов неограниченного круга субъектов, характеризуются императивностью регламентации социальной действенности индивидов, опосредованных функциональным и юридическим неравенством субъектов, применяемых в целях обеспечения публичного порядка1. Эти методы включают в себя экологическое лицензирование; экологическую экспертизу; экологический контроль; оценку воздействия на окружающую среду; экологическое нормирование; сертификацию; экологический мониторинг и др.
Важно подчеркнуть, что координация не является одним из методов административно-правового регулирования в области охраны, окружающей среды, однако ее значимость для системы методов управления заключается в возможности их согласованного и унифицированного использования в экологической сфере. Более того, только скоординированная совокупность природоохранных методов может эффективно воздействовать на окружающую среду и способствовать повышению уровня ее правовой охраны. Координация при применении методов охраны окружающей среды проявляется не только в гармоничном сочетании административно-правовых методов охраны окружающей среды, но и в их согласованном применении с экономическими методами. Так, В.В. Петров, представляя метод экологического права как органическое соединение экономических (гражданско-правовых) и административно-правовых способов регулирования, считал, что наиболее приемлемым способом является метод власти и подчинения, т. е. административ-ный метод . По мнению С.А. Боголюбова, государственно-властный и имущественно-правовой методы диалектически переплетаются, взаимно допол-няя друг друга . М.М. Бринчук отмечает тенденцию все более широкого применения гражданско-правового метода в условиях перехода к рыночной экономике4. О.И. Крассов, напротив, подчеркивает преобладание метода регулирования, построенного на использовании административных предписаний5. В.В. Круглое, Д.В. Осинцев подчеркивают, что в условиях обострения социально-экономических и экологических проблем, характерных для происходящих в обществе процессов, становления рыночной экономики, происходит переоценка роли и значения рыночных механизмов, принтом недооцениваются административно-правовые меры1.
Министр природных ресурсов и экологии Российской Федерации Ю.П. Трутнев заявил о необходимости» разработки таких инструментов управления, как экологический аудит и экологическое страхование, что, по его мнению, позволит минимизировать бюджетные расходы на институты государственного управления и охраны окружающей среды, в связи с чем часть ответственности перейдет на саморегулируемые организации2. Аналогичных взглядов придерживаются ряд других ученых, указывающих, что административно-правовой (императивный) метод правового регулирования исчерпал свои возможности по значительному улучшению экологической обстановки в стране в долгосрочной перспективе. По их мнению, совершенствование экологического управления (изменение компетенции, структуры и системы природоохранных органов, усиление юридической ответственности за экологические правонарушения, экологические контроль и экспертиза, новые экологические требования и нормативы), не дает эффекта и будет иметь место лишь в краткосрочной и среднесрочной перспективе3.
Действительно, существует необходимость в совершенствовании правового регулирования экономических мер, однако этот процесс должен проходить не в ущерб использованию мер административно-правового регулирования. Более того, вряд ли столь либеральные подходы к соотношению применения системы методов в исследуемой сфере с явным предпочтением экономических мер при недостаточном уровне управления охраной окружающей среды обоснованы и приемлемы. Недооценка перспектив административного регулирования, его значения в природоохранной деятельности может негативно отразиться на состоянии природы и привести к дальнейшему его ухудшению. Только гармоничное сочетание методов правового регулирования, предполагающее согласованность и системность их применения, способствует эффективности управления в области охраны окружающей среды. При этом акцент на использование тех или иных природоохранных механизмов должен осуществляться с учетом экологической ситуации на соответствующей территории.
Между тем представляется, что в современных условиях именно административно-правовые методы являются оптимальными в системе правовых мер охраны окружающей среды. Более того, потенциал их использования оказывает воздействие и на другие средства, в том числе экономического характера. Так, экологический контроль, отмечает М. М. Бринчук, в значительной мере предопределяет эффективность всего экологического права, от него зависят взимание платежей за загрязнение окружающей среды, эффективность мер юридической ответственности за нарушение требований экологического законодательства, а также реализация рекомендаций, содержащихся в заключениях государственной экологической экспертизы1. Однако, по справедливому замечанию ученого, экологический контроль в настоящее время относится к одним из наименее эффективных и слабейших мер охраны окружающей среды2.
Значимый аспект осуществления координации в системе методов охраны окружающей среды проявляется в системности действий уполномоченных органов в исследуемой сфере. К сожалению, это качество (системность) при реализации данными органами отдельных методов охраны окружающей среды часто нарушается. Так, неэффективность экологического контроля в исследуемой сфере обусловлена многими причинами, в числе которых - несовершенство законодательства, проявляющееся в непоследовательности при определении круга уполномоченных субъектов, осуществляющих экологический контроль, и видов контроля, в дублировании функции экологического контроля разными ведомствами, нечеткости в определении категориального аппарата контрольно-надзорной деятельности.
В Российской Федерации осуществляется государственный, производственный и общественный контроль В области охраны окружающей среды1. При этом государственный экологический контроль является основным в системе уполномоченных контрольных органов и осуществляется как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Разграничение контрольно-надзорной функции между различными уровнями публичной власти было заимствовано из опыта зарубежных государств, во многих из которых действует принцип разграничения объектов экологического контроля по уровням публичной власти -контрольные органы функционируют на общегосударственном, региональном, муниципальном уровнях2. Подобная система природоохранных контрольных органов, функционирующая на всех уровнях публичной власти: общегосударственном, уровне субъекта Федерации и муниципальном, была создана в России. Однако Федеральным законом от 24 июня 2008 г. № 93-ФЗ «О внесении изменения в статью 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды"»3 муниципальный экологический контроль был упразднен. Этому изменению законодательства предшествовал период активного перераспределения полномочий между различными уровнями публичной власти, в результате которого полномочия органов исполнительной власти субъектов Федерации по осуществлению экологического контроля законодатель передал органам местного самоуправления. Однако затем в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона «Об охране окружающей среды» муниципальный экологический контроль как функция органов местного самоуправления был исключен.
