Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Понятие. Виды и принципы управления природопользованием и охраной окружающей среды 16
1. Понятие и общая характеристика управления природопользованием и охраной окру жающей среды ..16
2. Виды управления природопользованием и охраной окружающей среды 32
3. Принципы управления природопользованием и охраной окружающей среды 58
ГЛАВА II. Правовое обеспечение взаимодействия федерального управления, субъектов рф, местного самоуправления, граждан, общественных объединений в области природопользования и охраны окружающей среды 75
1. Федеральное управление природопользованием и охраной окружающей среды 75
2. Экологическое управление в субъектах Российской Федерации (региональное управление) 95
3. Деятельность местного самоуправления в области рационального природопользования и охраны окружающей среды 108
4. Правовые формы участия граждан, общественных объединений в управлении природо
пользованием и охраной окружающей среды 117
ГЛАВА III. Функции управления природопользованием и охраной окружающей среды .136
Список использованной литературы и нормативных правовых актов 156
- Понятие и общая характеристика управления природопользованием и охраной окру жающей среды
- Принципы управления природопользованием и охраной окружающей среды
- Федеральное управление природопользованием и охраной окружающей среды
- Деятельность местного самоуправления в области рационального природопользования и охраны окружающей среды
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Экологическая концепция России, как и многих стран мира, основывается на таких ценностях как права граждан на благоприятную окружающую среду; получение достоверной информации о ее состоянии; положение об общегосударственном характере природоохранительных мероприятий; разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную; распределение полномочий между федеральными, региональными органами, органами местного самоуправления, между органами общей компетенции и специально уполномоченными органами; участие граждан и общественных объединений в экологическом управлении; возможности обращаться в суд с исковыми заявлениями об отмене незаконных нормативных правовых актов, актов органов управления, о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением. Поэтому исследование проблем, связанных с совершенствованием управления природопользованием и охраной окружающей среды, во многом будет способствовать дальнейшей отработке экологической концепции России, ее законодательному оформлению.
Сферу природопользования и охраны окружающей среды ст. 72 Конституции РФ относит к совместному регулированию, и развитие общественных отношений в области взаимодействия общества и природы объективно вызвало потребность в совершенствовании правовых норм, регулирующих данные отношения. Развивается законодательство, определяющее полномочия
и структуру федеральных и региональных органов управления, местного самоуправления, устанавливающее разграничение этих полномочий между различными уровнями исполнительной власти. Большой вклад в решение этой проблемы вносит экологическое законодательство: земельный, водный, лесной кодексы РФ, законы о недрах, о животном мире, об особо охраняемых природных территориях и т.д. Рассмотрение проблем федерального, регионального управления, местного самоуправления в сфере природопользования и охраны окружающей среды помогает выработать общие направления этих отношений и перейти от концепции преимущественного разграничения полномочий и предметов ведения к концепции преимущественного взаимодействия всех уровней власти и управления.
Обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды осуществляется комплексом правовых мер: это установление различных форм собственности на природные ресурсы; информационное обеспечение; оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза; меры по правовому обеспечению экономического механизма рационального природопользования и охраны окружающей среды; выявление экологических правонарушений и применение мер ответственности за их совершение. Важное место в системе организационно-правовых мер занимает управление природопользованием и охраной окружающей среды. В процессе экологического управления осуществляется предоставление природных объектов в пользование, собственность, устанавливается их целевое использование, осуществляется наблюдение, учет, эко-
логический контроль и экологическая экспертиза и многое другое, что в принципе должно обеспечивать рациональное природопользование и охрану окружающей среды. Обобщение действующих структур экологического управления, практики его осуществления, особенно в регионах страны и опыта зарубежных стран окажет содействие органам управления природопользованием и охраной окружающей среды в совершенствовании форм и методов их деятельности.
В последние годы в России создана правовая основа для существования различных форм собственности на природные ресурсы. Развивается частная форма собственности, уточняются федеральная и региональная формы государственной собственности закреплено право собственности на природные ресурсы за муниципальными образованиями. Вся деятельность федеральных, территориальных органов управления, местного самоуправления, а также граждан и общественных объединений должна быть направлена на обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды всеми собственниками природных ресурсов. К тому же вовлечение природных ресурсов в гражданский оборот выдвигает необходимость изменения системы управления, дополнения его функций, установления принципов в соответствии с новыми экологическими требованиями и экономическими методами.
Развитие экологического движения в России повлияло на прохождение нормативных правовых актов, направленных на рациональное природопользование и охрану окружающей среды. На конституционном-уровне было закреплено право каждо-
го на олагоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан экологическим правонарушением. Экологическая демократизация привела к тому, что на законодательной основе стали готовиться и публиковаться ежегодные государственные доклады о состоянии окружающей среды. Принимаются правовые нормы, расширяющие участие общественности в управлении природопользованием и охраной окружающей среды. В этой связи является актуальным обобщение практики экологического движения в России, других странах с тем, чтобы выработать правовые формы воздействия граждан, общественных объединений на деятельность государственных органов как исполнительной, так и законодательной власти в целях решения экологических проблем в обществе и в регионах.
Степень разработанности темы характеризуется тем, что данная проблема в Российской экологической литературе, диссертационных исследованиях самостоятельно не изучалась даже после принятия Конституции РФ. Фрагментарно управление природопользованием и охраной окружающей среды анализировалось в связи с разграничением полномочий и предметов ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти регионов, исследованием деятельности местного самоуправления в этой области, развитием форм участия граждан и общественных объединений в управлении
природопользованием и охраной окружающей среды, рассмотрением правового режима природных объектов, ресурсов.
В диссертации использовались труды по общей теории государства и права, конституционного права, административного права, муниципального права, в частности, работы О.Е. Кутафина, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Топорнина, Г.В. Барабаше-ва, В.В. Лазарева, А.И. Ковлера.
Основное внимание, конечно, было уделено трудам ученых юристов в области экологического права, известных всей юридической науке: Г.С. Башмакова, З.С. Беляевой, С.А. Боголюбова. А.И. Бобылева, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, М.И. Козыря, О.С. Колбасова, Б.Д. Клюкина, Н.И. Краснова, О.И. Красновой, В.В. Петрова. Н.А. Сыродоева, И.Ф. Панкратова, Л.П. Фоминой, Ф.М. Раянова, Г.В. Чубукова, В.Н. Демьяненко и других.
В последние годы значительно выросла наука в регионах и особенно в области экологического права. Поэтому сегодняшние научные работы немыслимы без анализа трудов, подготовленных в различных субъектах РФ. Это труды авторов В.В. Круглова, Б.А. Воронина, Р.Х. Габитова, Г.Г. Файзуллина, З.Ф. Шаретдинова, З.И. Еникеева, В.И. Ивакина, В.Н. Литов-ченко, Л.И. Калининой, Э.Ф. Раимовой и других.
При исследовании отдельных проблем нашей "темы использовались достижения ученых стран СНГ: Ю.С. Шемшучен-ко, С.А. Балашенко, Д.М. Демичева, Н.В. Сторожева.
Предмет и цели исследования. Предметом исследования являются совокупность правовых норм, определяющих деятельность государственных органов исполнительной власти. местного самоуправления, граждан, общественных объединений в области природопользования и охраны окружающей среды; основные направления совершенствования структуры, форм и методов, функций экологического управления; практика правового регулирования общественных отношений по управлению рациональным использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды на федеральном уровне, в субъектах РФ, местном самоуправлении.
Цели исследования заключаются в том, чтобы используя разнообразные методы научной работы:
определить теоретические основы, механизм управления природопользованием и охраной окружающей среды;
установить место совокупности правовых норм, регулирующих отношения по экологическому управлению, в системе экологического права;
3)' провести анализ нормативных актов, связанных с управлением природопользованием и охраной окружающей среды, и наметить пути дальнейшего совершенствования их правового регулирования;
4) исследовать структуру органов управления на федеральном уровне, региональном, местном самоуправлении, дать их классификацию и предложить меры по более эффективной их деятельности;
5) выявить недостатки и пробелы в практике деятельно
сти органов управления природопользованием и охраной ок
ружающей среды и внести рекомендации по их преодолению;
6) проанализировать обеспеченность прав человека в
процессе управления природопользованием и охраной окру
жающей среды.
Методология исследования. Методологической основой диссертационного исследования являются конституционные положения о деятельности государства, функционировании права, учение о взаимодействии общества и природы, незыблемые принципы соблюдения прав человека.
В качестве научно-познавательных инструментов в диссертационной работе использованы общенаучные методы, такие как исторический, логический, сравнительно-правовой, системный; а также частнонаучные методы — это метод конкретных социологических исследований, структурного анализа, статистический.
Диссертант .придерживается принципов полноты, достоверности, тщательности, объективности исследования и анализа работы федеральных органов, органов субъектов РФ, местного самоуправления, общественных объединений.
Научная новизна исследования заключается в обеспечении теоретической концепции совершенствования механизма управления природопользованием и охраной окружающей среды, которая составляет часть содержания эколо-
гической концепции России. Она предполагает переход от распространенной теории преимущественного разграничения полномочий и предметов ведения, к положению преимущественного взаимодействия федеральных органов государственной власти и управления и государственных органов субъектов РФ, местного самоуправления, граждан и общественных объединений.
На защиту выносятся следующие теоретические положения и практические выводы, рекомендации:
1. Положение о том, что управление представляет собой важнейший элемент организационно-правового воздействия на рациональное природопользование и охрану окружающей среды,
обладающий необходимым механизмом такого воздействия, включающим цели управления, формы, методы, принципы управления. Если формы управления природопользованием и охраной окружающей среды остаются в основном неизменными, то на различных этапах развития общества менялся приоритет того или иного метода управления. Например, сейчас все меньше применяется метод санкционирования и все больше -метод разрешения; изменяется соотношение применения административного и экономического методов, устанавливаются новые положения о возможности обжалования в судебном порядке указаний, решений нормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений. При этом обращается внимание не только на методы воздействия государственных органов, органов местного
самоуправления на отношения по природопользованию и охране окружающей среды, но и методы воздействия граждан, общественных объединений на государственные органы с целью заставить их проводить необходимую для народа экологическую политику.
Теоретические положения о понятии управления природопользованием и охраной окружающей среды. Управление представляется как деятельность не только государственных органов, но и органов местного самоуправления, граждан и общественных объединений. Управление — это деятельность не только по осуществлению прав органов управления, но и деятельность по выполнению ими обязанностей по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды. Обосновывается тезис, что совокупность правовых норм, регулирующих отношения по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, выступает как правовой институт экологического права. Раскрываются принципы функционирования данного правового института.
Классификация управления природопользованием и охраной окружающей среды. В диссертационной работе аргументированно показывается единство управления природопользованием и охраной окружающей среды и вместе с тем исследуются различные виды деятельности в экологической сфере. Такая обстоятельная классификация управления природопользованием и охраной окружающей среды дается впервые.
Вывод о необходимости обеспечения прав человека в процессе управления природопользованием и охраной окружающей среды, а именно: права граждан на благоприятную окружающую среду; право на получение достоверной информации о ее состоянии; право на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением; право граждан на участие в управлении природопользованием и охраной окружающей среды; право на объединение в экологические общественные движения; право обжаловать в суд указания, решения, нормативные акты органов управления и т.д.
Рекомендации о структуре управления природопользованием и охраной окружающей среды в субъектах Российской Федерации.
Вывод о формах и методах взаимодействия федерального управления, управления субъектов РФ, местного самоуправления, граждан, общественных объединений в области природопользования и охраны окружающей среды.
Положение о правовых формах и методах участия граждан, общественных объединений в управлении природопользованием и охраной окружающей среды.
8. Теоретические положения, определяющие понятие функций управления природопользованием и охраной окружающей среды, их система, правовое обеспечение.
Практическое значение диссертационной работы. Научные выводы и предложения диссертации могут быть использованы в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, общественных экологических объединений в области природопользования и охраны окружающей среды в целях совершенствования организации своей работы; для дальнейших разработок в области как управления природопользованием и охраной окружающей среды в целом, так и отдельных видов экологического управления; положения диссертационной работы могут быть использованы для преподавания ряда правовых дисциплин.
Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертационном исследовании теоретические положения и практические выводы опубликованы в авторской монографии -"Управление природопользованием и охраной окружающей среды", научных статьях, также освещались в выступлениях автора на научных и научно-практических конференциях: 1) Всероссийской научно-практической конференции (Оренбургский государственный университет. Оренбург. 1997); 2) Российской научно-практической конференции (Уральская государственная юридическая академия. Екатеринбург. 1997); 3) Международной научно-практической конференции (Оренбургский государ-
ственный университет. Оренбург. 1998); 4) Российской научно-практической конференции (Башкирский государственный уни-верситет. Уфа. 1998).
Знания, приобретенные в связи с разработкой темы диссертации, использовались автором в процессе преподавания теории государства и права, методической разработке и чтения спецкурса по государственно-правовому обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды на юридическом факультете Оренбургского государственного университета.
Тема данного диссертационного исследования является частью факультетской научно-исследовательской темы "Правовое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды в Оренбургской области4'.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, списка литературы и нормативных правовых актов, использованных в диссертационном исследовании.
Понятие и общая характеристика управления природопользованием и охраной окру жающей среды
В последние годы принят ряд нормативных правовых актов в сфере экологических отношений, определяющих новые подходы к управлению природопользованием и охраной окружающей среды. Между тем, каких-либо серьезных обобщений, а тем более научных разработок по данной проблеме не было, что создает определенный разрыв между практикой правового регулирования и уровнем теоретического исследования в этой области экологического права.
Одним из таких вопросов, имеющим не только научную, но и практическую значимость, является понятие управления природопользованием и охраной окружающей среды. Анализ законодательства Российской Федерации показывает, что в нем широко используются различные термины и категории, так или иначе выражающие содержание управления в целом и природопользования и охраны окружающей среды в частности. Так, ст. 110 Конституции РФ закрепляет, что исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство РФ, а в ст.114 данного закона указывается, что Правительство обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области экологии1. Категория "осуществляет" в данном случае связана с реализацией полномочий органов государственной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В других случаях юридический термин "осуществляет " употребляется применительно к управлению. В соответствии с Федеральным законом о Правительстве Российской Федерации оно осуществляет координацию работы органов государственного управления по совместному проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ и т.д.2 Еще более конкретно эта связь проявляется в ст.51 Лесного кодекса РФ, в которой записано, что государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства леса осуществляет Правительство Российской Федерации непосредственно через уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти.
Как видно, категории "осуществляют власть", "осуществляют полномочия", "осуществляют управление" означают реализацию того или иного правового явления — власти, полномочий, управления. И надо сказать, что эти категории связаны между собой. В соответствии со ст.З Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправ1 ления3, т.е. власть в стране, ее реализация осуществляется через государственные органы и органы местного самоуправления. В свою очередь они наделены властными полномочиями, позволяющими им решать в пределах предоставленных законом прав определенные вопросы. Понятно, что полномочия у различных органов государства и местного самоуправления могут иметь различные формы проявления в зависимости от тех конкретных задач и функций, которые они выполняют1.
Применительно к нашей проблеме исследования следует уточнить и отграничить понятия "полномочия" и "управление". Экологическое законодательство Российской Федерации применяет категорию "полномочия" при регулировании отношений по управлению природопользованием и охраной окружающей среды. Так, в главе 7 Водного кодекса РФ, которая посвящена основам управления в области использования и охраны водных объектов, определены полномочия Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления в этой области2.Полномочия в связи с этим следует рассматривать как совокупность действий, которыми наделяются органы исполнительной власти и органы местного самоуправления в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Властные полномочия федеральных органов, субъектов федерации, местного самоуправления определяются Конституцией Российской Федерации, нормативными правовыми актами, положениями об органах государства и местного самоуправления, другими нормативными правовыми актами. С нашей точки зрения, полномочия данного конкретного органа, закрепленные в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве, не могут изменяться в последующем нормативными правовыми актами субъектов РФ, органов местного самоуправления. Перечень полномочий тех или иных органов, определенный в федеральном законодательстве, является основой деятельности этих органов. Вместе с тем практика правового регулирования отношений в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды вырабатывает различные формы реализации властных полномочий органов государства и особенно органов местного самоуправления. Полномочия ор-ганов местного самоуправления определены в ст. 1 (У закона РФ об охране окружающей природной среды1, федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления в РФ2, в земельном, горном, водном, лесном и т.д. законодательстве, законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации3, уставах местного самоуправления4, других нормативных правовых актах.
Принципы управления природопользованием и охраной окружающей среды
Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе определенных принципов, под которыми следует понимать основополагающие идеи, основные направления управления. Прежде чем рассмотреть общие принципы экологического управления следует проанализировать принципы. отдельных правовых явлений в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды. Во-первых, это принципы управления охраной окружающей среды. В законе РФ об охране окружающей природной среды закрепляется, что при осуществлении управленческой деятельности органы государственной власти должны руководствоваться такими принципами, как приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечением благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно-обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества; соблюдением требований природоохранного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушение; гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранных задач1.
Во-вторых, это принципы рационального природопользования, которые закрепляются в отраслевом экологическом законодательстве, и они имеют некоторое своеобразие и особенности применительно к тому или иному природному объекту. В соответствии со ст. 12 федерального закона о животном мире основными принципами государственного управления в области охраны и использования животного мира являются: обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира; поддержка деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его обитания; осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животным миром, привлечение граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира; платность пользования животным миром; приоритет международного права в области использования и охраны животного мира, охраны и восстановления среды его обитания1. Основными принципами государственного управления в области использования и охраны водных объектов являются: принцип устойчивости развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды); сочетание рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (сочетание бассейнового и административно- территориального принципов); разграничение функций в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования2.
В юридической литературе даются и общие черты управления, к которым относят: принцип законности в государственном регулировании экологопользования и охраны окружающей среды; принцип приоритета охраны окружающей природной среды; принцип платности государственного регулирования окружающей среды; принцип сочетания государственного регулирования с местным самоуправлением3. Признавая данные принципы, мы хотели бы высказать сомнение относительно за-- мены понятия "управления" категорией "регулирование". Скажем, не совсем корректно в этой связи звучит принцип платности государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды. Платным является не регулирование, а управление осуществляется на основе платности природопользования и за вредное воздействие на окружающую среду. Одним из основных принципов управления является то, что оно должно основываться на необходимости обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду. Как отмечает профессор М.М. Бринчук, именно понятие благоприятной среды служит целевым ориентиром правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды, критерием оценки правового характера экологических требований, устанавливаемых в законодательстве и соответствующей деятельности уполномоченных государственных структур1.
Федеральное управление природопользованием и охраной окружающей среды
Федеральное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти. Конституция Российской Федерации дает лишь общее представление об органах исполнительной власти, поэтому система органов, их полномочия, правовое положение определяются в соответствующих нормативных правовых актах. Например, Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года о системе федеральных органов исполнительной власти установил, что в систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входят министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, агентства, федеральные надзоры Российской Федерации1.
В научной литературе дается понятие исполнительных органов и их признаки2. Поскольку Конституция РФ закрепляет разделение властей, то данные государственные органы отражают особенности функционирования исполнительной власти. Вместе с тем имеются общие черты государственных органов, в том числе и органов, осуществляющих полномочия по природопользованию и охране окружающей среды. Во-первых, каждый государственный орган наделен определенными государственно-властными полномочиями, позволяющими ему решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать нормативные правовые акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать исполнение этих актов. Во-вторых, каждый государственный орган образуется в установленном государством порядке. Так, в соответствии с Федеральным Конституционным законом о Правительстве Российской Федерации от 17 декабря 1997 года, Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом РФ в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации1. В-третьих, каждый государственный орган действует в установленном государством порядке, который определяется Положением о том или ином органе государства. Например, Положение о государственном комитете РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология России) закрепляет, что он является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллективной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере охраны окружающей среды. В Госкомэкологии России образуется коллегия в составе председателя Комитета (председатель коллегии), его заместителей по должности, руководителей структурных подразделений, руководителей территориальных органов, ведущих ученых и специалистов. В Госкомэкологии России создаются такие советы: научно-технический совет, совет государственной экологической экспертизы, совет уполномоченных представителей региональных объединений территориальных природоохранных органов1. В-четвертых, каждый государственный орган является составной частью единой системы государственных органов. В ст. 5 Конституции РФ указывается, что федеральное устройство России основывается на единстве системы государственной власти.
Особенность органов исполнительной власти состоит в том, что они осуществляют особый вид государственной деятельности, который носит исполнительный и распорядительный характер. Они непосредственно исполняют акты представительных органов государственной власти, указы Президента Российской Федерации, организуют исполнение этих актов или своими распоряжениями обеспечивают их исполнение, отмечается в литературе2. При этом обращается внимание на то, что органы исполнительной власти всегда являются органами государственного управления3. Таким образом, под государственным органом исполнительной власти понимается гражданин или коллектив граждан, наделенных государственно-властными полномочиями исполнительно-распорядительного характера, уполномоченными государством на осуществление его задач и функций и действующими в установленном государством порядке, образуя единую систему государственных органов.
Государственные органы исполнительной власти или государственные органы управления в области природопользования и охраны окружающей среды можно подразделять по различным основаниям. По территориальному масштабу выделяют федеральные органы управления и органы управления субъектов РФ. Федеральные органы управления природопользованием и охраной окружающей среды — это Правительство Российской Федерации1, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы и т.д., которые определены в Указе Президента РФ от 14 августа 1996 года о системе федеральных органов исполнительной власти2.
Деятельность местного самоуправления в области рационального природопользования и охраны окружающей среды
В рамках данных принципов осуществляется правовое регулирование местного самоуправления в области природопользования и охраны окружающей среды в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Реализация принципов деятельности местного самоуправления в области природопользования и охраны окружающей среды обеспечивается как правовым закреплением их в законодательстве, уставах муниципальных образований, так и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.
Полномочия органов местного самоуправления в области природопользования и охраны окружающей среды закреплены в законе РФ об охране окружающей природной среды, других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации. По объекту охраны данные полномочия можно разделить на 4 группы. К первой из них относятся права и обязанности органов местного самоуправления по охране окружающей среды как комплексного объекта; ко второй — права и обязанности по охране и рациональному использованию земли, ее недр, вод, атмосферного воздуха, лесов и животного мира; к третьей — права и обязанности по охране заповедных и иных особо охраняемых природных территорий и объектов; к четвертой — права и обязанности по обеспечению экологической безопасности.
Органы местного самоуправления во взаимодействии с соответствующими государственными органами обеспечивают учет и оценку состояния окружающей природной среды и природных ресурсов в границах муниципального образования, осуществляют планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий. Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды имеет своей целью прежде всего создание здоровой среды обитания в муниципальных образованиях. Решая эту задачу, органы местного самоуправления выдают разрешение на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов. Органы местного самоуправления вправе принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности1. Территории муниципального образования органы местного самоуправления должны содержать в соответствии с санитарными правилами. Порядок и условия обеспечения этого требования устанавливаются данными органами.
Органы местного самоуправления вправе принимать экологические программы в соответствии с разрабатываемыми и утверждаемыми ими основными направлениями охраны окружающей природной среды, используя при этом бюджетные средства, а также средства внебюджетных экологических фондов. Местные экологические фонды создаются для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде. В соответствии со ст. 68 Водного кодекса РФ, ст. 49 Лесного кодекса РФ, ст. 8 Федерального закона о животном мире органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, водных объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации2. Органы местного самоуправления осуществляют контроль за использованием земель на территории муниципального образования, регулируют использование водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения, что закрепляется в ст. 6 закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 и в законах субъектов Российской Федерации2.
В ведение органов местного самоуправления находятся вопросы, касающиеся владения, пользования и распоряжения природными объектами, обособленными на правах муниципальной собственности, их рационального использования и охраны. Так, органы местного самоуправления решают следующие задачи в области земельных отношений: планирование и использование земель, находящихся в их ведении; организация проведения работ по землеустройству; оформление прав на пользование землей собственниками, землепользователями и арендаторами; взимание платы за землю; контроль за использованием земель на территории муниципального образования. Эти задачи решаются представительными органами местного самоуправления при осуществлении ими своих полномочий, местной администрацией, районными (городскими) комитетами по земельным ресурсам и землеустройству.
