Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика становления и развития права на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации 17
1. Право на благоприятную окружающую среду и научные основы его становления и развития в современном мире 17
2. Эволюция законодательного развития права на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации 32
3. Формирование нормативного содержания права на благоприятную окружающую среду 48
Глава 2. Право на благоприятную окружающую среду в системе права 69
1. Право на благоприятную окружающую среду в системе прав человека 69
2. Право на благоприятную окружающую среду в системе международного и национального права 80
Глава 3. Становление и развитие механизма реализации права на благоприятную окружающую среду и проблемы его совершенствования в Российской Федерации
1. Развитие механизма реализация права на благо приятную окружающую среду в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации
2. Совершенствование законодательных гарантий реализации права на благоприятную окружающую среду 114
3. Совершенствование судебной защиты в области \ обеспечения права на благоприятную окружающую среду 146
Библиографический список использованной литературы
- Право на благоприятную окружающую среду и научные основы его становления и развития в современном мире
- Эволюция законодательного развития права на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации
- Право на благоприятную окружающую среду в системе прав человека
- Развитие механизма реализация права на благо приятную окружающую среду в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время мы являемся очевидцами достаточно драматических событий, меняющих взаимоотношение человека и окружающей среды. Человек явно усилил свое воздействие на окружающую природу. По мнению автора, этому способствовали научно-технический прогресс и рост населения. События последних лет свидетельствуют и о том, что взаимосвязь человека и природы изменила свой характер. Не является секретом тот факт, что разрушение окружающей среды имеет глобальные последствия, и в первую очередь для человека, так как само обстоятельство, что существование человека зависит от наличия в достаточном количестве кислорода в атмосфере, солнечного света и воды, очередной раз доказывает, как прочно человек подчинен законам природы.
В результате человек сам подвержен реальной опасности загрязнения окружающей среды. По этому поводу стоит вспомнить такие небезызвестные случаи, как в 1952г. катастрофический смог в Лондоне привел к гибели 4 000 человек или как в бухте Минамата в Японии произошло ртутное отравление свыше 100 человек, не говоря уже о Чернобыле.
И все же главную опасность для человека представляют не эпизодические случаи. Постоянные утечки химических веществ, даже в небольших количествах - вот что гораздо более коварно действует на человека.
К этой категории опасных ситуаций представляется вполне реально отнести не только те, которые влекут загрязнение окружающей среды, но и иные виды воздействия на нее, в частности, ведущие к нарушению теплового баланса, к изменению климата, к разрушению озонового слоя планеты и т.д.
В этой связи необходимо поэтапно решать возникшую ситуацию, переходя от общих вопросов охраны окружающей среды, к вопросам становления и реализации прав человека на благоприятную окружающую среду, на информацию о состоянии окружающей природной среды и права на компенсацию за причиненный вред в результате загрязнения среды.
Следует отметить, что в Российском правозащитном движении проблема экологических прав человека и гражданина традиционно не рассматривается как значимая и существенная. И это в то время, когда последствия нарушения прав человека и гражданина в экологической области так значительны. Стоит упомянуть, что в результате загрязнения среды обитания человека в России ежегодно погибают десятки тысяч человек, еще больше теряют здоровье.
Нарушение права человека на благоприятную окружающую среду в России и на сегодня сильно распространенно. Действительно, если 14-16% территории Российской Федерации, где проживает более 50 млн. человек, относятся к экологически неблагополучным регионам, то очевидно, что в данном случае конституционное право на благополучную среду обитания, закрепленное в ст. 42 Конституции РФ, не реализуется или реализуется далеко не в полной мере.
Еще больше это право нарушено по отношению к жителям территорий, отнесенных к зонам экологического бедствия. Довольно часты случаи, когда экологически опасные условия создаются вокруг отдельных промышленных предприятий или группы предприятий. При этом либо жилая застройка попадает в санитарно-защитную зону предприятий, либо санитарно-защитная зона была выделена без должного учета реального влияния данного предприятия на окружающую среду.
Окрестности практически всех российских промышленных предприятий металлургической, нефтеперерабатывающей, лесохи мической и микробиологической промышленности представляют собой территории с неблагополучной экологической обстановкой, нарушающей право человека на благоприятную среду.
В целом, можно с уверенностью сказать, что развитие промышленности и сельского хозяйства в России осуществлялось с минимальной заботой о влиянии на здоровье населения. Несомненно, все это нарушало права человека на благоприятную окружающую среду. Надо отметить, что в отличие от Конституции России, в Конституции СССР не было даже четкого правового обозначения этой проблемы, хотя общие требования о сохранении среды были. Причем, эти требования в большей мере относились не к правам человека на благоприятную окружающую среду, а к обязанности граждан по охране природы. Приоритет государственных интересов над интересами общества и личности определял также политику в области охраны труда: санитарно-гигиенические нормы и правила были ориентированы на сохранение и воспроизведение рабочей силы. Последствия такого подхода сказываются и сегодня и, как мы думаем, будут сказываться еще долго.
В настоящее время и в Российской Федерации настало время повернуть все экологические проблемы в русло прав человека. Известно, что экологическое право в развитых зарубежных странах все больше и больше складываются как средство обеспечения прав человека на благоприятную окружающую среду, хотя первоначально и там преобладали природноресурсовые и природоохранные акценты проблемы.
В России тенденция поворота сущности экологического права в русло охраны прав человека на благоприятную окружающую среду запаздывает. В условиях, когда Российская Федерация плотно интегрируется в международную правовую систему (см. ст. 15 Конституции РФ) нам также по опыту передовых зарубежных стран следует формировать экологическое право с акцентом на обеспечение прав человека на благоприятную окружающую среду.
Необходимо подчеркнуть, что в работах В.Х. Адиханова, Л.Н. Бобылева, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченко-ва, О.А. Дубовых, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, И.О. Красновой, В.В. Круглова, В.В. Петрова, А.Г. Тарнавского, А.С. Тимошенко, Ю.С. Шемшученко, В.Н. Яковлека и некоторых других уже были высказаны предложения о выделении института права на благоприятную окружающую среду в составе экологического права.
Однако феномен «право на благоприятную окружающую среду» в юридической литературе специальному комплексному исследованию еще не подвергался, не определено также его место в системе российского права вообще и в системе экологического права Российской Федерации, в частности. К тому же на сегодня нет более или менее системного представления о становлении и развитии права на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации и особенно с учетом активной интеграции правовой системы Российской Федерации с системой современного международного права.
Ко всему этому следует добавить и то, что в современных условиях все больше и больше расширяются факторы, обусловливающие развитие права на благоприятную окружающую среду. Сегодня значительно повышается роль права в реальной защите граждан от экологических правонарушений. Ведь наилучшим показателем степени совершенности, отлаженности сформулированных в законе экологических прав граждан является реальное состояние того объекта, на охрану которого собственно направлено это право, т.е. здоровье населения. Между тем в действующем экологическом законодательстве весьма расплывчато сказано, куда может обратиться гражданин по поводу своих попранных экологических прав, в какие организации и к каким должностным лицам. В частности, в ч. 2 ст. 14 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» указано, что «... специально уполномоченные на то государственные органы в области охраны окружающей природной среды, их должностные лица обязаны оказывать всемерное содействие общественным объединениям и гражданам в реализации их экологических прав и обязанностей». Естественно, такие чисто декларативные формулировки явно не отвечают требованиям конкретной постановки вопроса, имеют абстрактно-описательную форму изложения, использующуюся, скажем, в художественной литературе, но никак не в законе, регулирующем конкретные эко-лого-правовые отношения в стране.
К обеспечению права на благоприятную окружающую среду должен быть повернут и институт экологической ответственности. Ведь правильному построению юридической нормы соответствует такое положение вещей, когда каждой вменяемой обязанности государственным органам, предприятиям, должностным лицам соответствует определенный вид ответственности за неисполнение ими этой обязанности. По логике вещей только в этом случае механизм защиты экологических прав граждан будет эффективно задействован. Между тем сегодня во многих случаях граждане оказываются беспомощными перед противодействием, либо бездействием государственных структур, которые обязаны помогать им в реализации их прав.
Требует совершенствования в экологическом законодательстве и порядок предоставления информации гражданам о состоянии окружающей природной среды, поскольку информированность гражданина является необходимым инструментом защиты права граждан на благоприятную окружающую среду и, наоборот, отсутствие информированности ведет к цепи нарушений основных прав человека в этой области. На сегодняшний день законодательством продекларированы принципы обеспечения граждан экологической информацией: гласность, своевременность, доступность и т.д., но они процедурно не расшифрованы. Поэтому большинство людей пребывает в состоянии полного незнания состава воздуха, которым дышат, воды, которую пьют, пищи, которую едят. Лишь некоторые знают, из чего сделана мебель, стены, потолок и пол комнат, в которых они живут и работают, одежду, которую носят. Тем не менее, все эти стороны окружающей нас среды в самом прямом смысле влияют на наше здоровье и благосостояние. Последствия попадания в окружающую среду любого вещества, каким бы опасным оно ни казалось, в конце концов, оказывает влияние на нашу жизнь. Конечно, как потом оказалось, большая часть веществ и процессов, приносящих пользу, имеет одновременно и отрицательное влияние на окружающую среду, часто превышающее полезный эффект.
Трагедия состоит в том, что для осознания опасности загрязнения для нынешнего и будущих поколений, для всех видов животных и растений, с которыми мы разделяем планету, понадобилось пережить аварии в Севесо, Чернобыле, Селлафильде. Информация о загрязнении, в данном случае, является ключом к пробуждению сознания человека. Она абсолютно необходима для эффективного мониторинга, регулирования, уменьшения и предотвращения загрязнения, а следовательно, и поднятия благоприятного уровня окружающей среды для проживания человека. Все информационные процедуры в области экологии еще не увязаны с обеспечением права граждан на благоприятную окружающую среду.
В компетенцию Правительства Российской Федерации и республик, министерств охраны окружающей среды и природных ресурсов, органов управления районов, городов, поселков, сел должно
быть четко вменено в обязанность обеспечивать население объективной экологической информацией.
Таким образом, по нашему мнению, в современных условиях и в Российской Федерации, по опыту многих зарубежных стран, все экологическое право должно быть переосмыслено с точки зрения неуклонного обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду. На некоторое восполнение указанного пробела в юридической науке нацелена настоящая диссертация.
Разработанность темы. Как уже отмечалось, различные стороны права на благоприятную окружающую среду затрагивались в юридической литературе.
Однако отдельного комплексного исследования становления и развития права на благоприятную окружающую среду еще не проводилось. К тому же эта проблема не исследовалась в плане тесной интеграции права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду с требованиями соответствующих норм международного права. В советское время организация обеспечения права человека на благоприятную окружающую среду в буржуазных странах по известным причинам освещалась, как правило, в критическом плане: о заимствовании опыта в этой области у развитых буржуазных стран речь и не шла.
Цель исследования. Целью предпринимаемого исследования является:
- изучение действующего российского и зарубежного законодательства, а также правовой литературы с целью выявления параметров института «права на благоприятную окружающую среду»;
- изучение эволюции законодательного развития права на благоприятную окружающую среду в Российской Федера
ции в соотношении с уровнем развития этого законодательства в международном масштабе;
- выявление содержания понятия «право на благоприятную окружающую среду» и определение его места в системе прав и свобод индивида;
- изучение развития права на благоприятную окружающую среду в системе международного права и определение влияния последнего на соответствующую правовую систему современной Российской Федерации.
- выявление параметров механизма реализации права на благоприятную окружающую среду и пути его совершенствования в Российской Федерации включая: реализацию права на благоприятную окружающую среду в законодательстве субъектов Российской Федерации, совершенствование управления и контроля в области реализации права на благоприятную окружающую среду; совершенствование правовых гарантий реализации права на благоприятную окружающую среду; совершенствование судебной защиты права на благоприятную окружающую среду.
Объект исследования. Объектом исследования является законодательство в сфере охраны окружающей человека природной среды за рубежом и в России, а также международные нормативные акты, правовая и специальная литература в данной области. Объектом исследования также является становление и реализация права человека на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации с учетом зарубежной практики.
Методы исследования. Для достижения поставленной в работе цели автором использовались методы эмпирического и сравнительного исследования, а также различные формы теоретического обобщения и осмысления.
В диссертации применяется частно-научный метод исследования - социологический, его суть заключается в анализе состояния становления и реализации правовых гарантий права человека на благоприятную окружающую среду с рекомендациями по совершенствованию механизма их реализации.
Научная новизна диссертационного исследования заключа- -ется в том, что проблема становления и развития права на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации, с акцентом интеграции этого права с общепризнанными нормами международного права, научному осмыслению подвергается впервые.
В настоящей диссертации также впервые сделана попытка определить пути дальнейшего совершенствования механизма обеспечения права граждан Российской Федерации с учетом опыта передовых, в этом плане, зарубежных стран и норм международного права.
На защиту выносятся следующие положения, предложе- -ния, выводы и рекомендации, имеющие теоретическое и практическое значение:
1. Положение о сущности экологического права Российской Федерации как системе норм, призванных в конечном счете обеспечивать конституционные права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду. По мнению диссертанта, мы сегодня находимся на таком этапе переосмысления цели и задачи экологического права, когда в нем акценты должны меняться в сторону всестороннего обеспечения прав людей на благоприятную окружающую среду. С учетом этого поворота сегодня должно определяться социальное назначение экологического права Российской Федерации.
2. Положение о необходимости принципиально нового широкого толкования, а в дальнейшем и нормативного правового закре пления содержания права на благоприятную окружающую среду, которое в современных условиях выходит за пределы только здоровой окружающей среды и может быть осмысленно в тесной связи с такими правами как: право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; право на возмещение ущерба причиненного в результате загрязнения окружающей среды; право на общественные экологические объединения; право на судебную защиту и право на гармоничную, эстетически привлекательную окружающую среду.
3. Положение о месте права на благоприятную окружающую среду в системе норм национального и международного права. В диссертации предлагается и аргументируется концептуальное положение о самостоятельном месте права на благоприятную окружающую среду в системе принципов и норм международного права. В связи с этим автор подвергает критике научно-теоретические положения о том, что право на благоприятную окружающую среду относится к так называемым правам третьего поколения (также называемым в литературе коллективным правам). Также аргументируется сомнительность включения данного права в право более высокого порядка - право на развитие.
4. Положение о классификации права на благоприятную окружающую среду в системе прав и свобод человека как одного из видов основных неотчуждаемых и присущих от рождения прав.
5. Предложение о необходимости и путях более интенсивного интегрирования Российской правовой системы, в части обеспечения экологических прав граждан, в международно-правовую систему.
6. Вывод о наличии наиболее слабого звена в процессе интеграции Российской правовой системы в международную - отсутствия четкого и эффективного механизма перевода общепризнанных норм международного права, нацеленных на обеспечение права на
благоприятную окружающую среду, в правовую систему Российской Федерации. Так, несмотря на наличие в Конституции РФ ст. 15, в которой говорится о приоритете общепризнанных принципов и норм международного права, практическая реализация данного положения, применительно к правам граждан на благоприятную окружающую среду, в государственных и общественных органах и судебной практике, по существу, до сих пор не встречается.
7. Вывод об исторически объективном характере необходимости интеграции российского экологического права с соответствующими нормами международного права.
8. Предложения о необходимости совершенствования правовых гарантий, имеющих отношение к закреплению и обеспечению прав человека на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, на судебную защиту, на возмещение вреда, причиненного в результате загрязнения окружающей среды.
9. Вывод о наличии серьезных пробелов в действующем механизме судебной защиты права человека на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации. К их числу относятся: наличие в экологическом законодательстве значительного количества понятий не имеющих четкого нормативного содержания; неурегулированность вопроса о порядке определения размеров ущерба, причиненного загрязнением и иным ухудшением качества окружающей среды; наличие ряда актов Высших судебных органов РФ, по существу ограничивающих возможность прямого обращения граждан в случае нарушения их прав, предусмотренных гл. II Конституции РФ, в том числе и к положениям ст. 42 Конституции РФ.
10. Конкретные рекомендации о дальнейшем совершенствовании экологического законодательства Российской Федерации, как источника норм, призванных гарантировать право на благоприят ную окружающую среду, которые в частности сводятся к следующему: право на благоприятную окружающую среду в том виде, в котором оно закреплено в законодательстве, по существу остается красивой декларацией. Оно не обеспеченно конкретным механизмом реализации с учетом реального состояния здоровья людей, изменившегося от влияния экологических неблагоприятностей; одной из слабых сторон механизма реализации права на благоприятную окружающую среду является проблема его понятийного аппарата. Для восстановления принципа прямого действия закона РФ «Об охране окружающей природной среды» необходима работа по конкретизации формулировок в этом законе. повышению эффективности института экологической ответственности будет служить построение юридической нормы таким образом, когда каждой вменяемой обязанности государственным органам, должностным лицам соответствует определенный вид ответственности за неисполнение ими этой обязанности. предоставление информации гражданам о состоянии окружающей природной среды посредством систематического опубликования определенного информационного листа, а также предоставление информации по требованиям граждан в случае отсутствия ее в информационном листе.
В диссертации сформулированы также некоторые другие рекомендации о более правильном употреблении в экологическом законодательстве понятий и терминов, раскрывающих содержание права на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации. В частности, в экологическом законодательстве необходимо более четко идентифицировать понятия «благоприятная окружающая среда» и «здоровая окружающая среда». Законодатель на это еще не всегда обращает внимание.
По мнению автора, есть необходимость введения нового понятия «естественная окружающая среда» как наиболее полно отвечающего требованиям защиты экологических прав и свобод личности.
Практическая значимость результатов исследования диссертации определяется наличием в работе выводов, сделанных на основе изучения российского, зарубежного и международного законодательства в области прав человека на благоприятную окружающую среду, научных работ российских и зарубежных ученых. Эти результаты могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях.
Рекомендации, предложения и выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы при разработке законов и нормативно-правовых актов, регулирующих механизм реализации права человека на благоприятную окружающую среду. Возможно их применение в деятельности государственных органов, занимающихся охраной окружающей среды. Материал, содержащийся в настоящей работе предлагается использовать в подготовке учебных и методических пособий по дисциплинам «Экологическое право», «Международное право» и «Права человека».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были доложены на международных (Российская Федерация в Совете Европы: Проблемы применения норм о защите прав человека, Екатеринбург, 1997 г.), всероссийских (Правовое регулирование государственного протекционизма национально-традиционных форм ведения сельского хозяйства в России, г. Уфа, 1998 г., Теоретические основы формирования экологического, аграрного, земельного, предпринимательского законодательства в субъектах РФ. Оренбург, 1997), и республиканских научных и на і учно-практических конференциях, организуемых при Башкирском государственном университете.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, а также списка использованной литературы.
Право на благоприятную окружающую среду и научные основы его становления и развития в современном мире
1. В современной юридической науке правовое регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы связывают с формированием отрасли права, которую во многих странах мира именуют правом окружающей среды, а в России в последние годы стали называть экологическим правом1. Конечно, терминология здесь еще не сложилась, поскольку наряду с понятиями «право окружающей среды», «экологическое право» все еще употребляются понятия «правовая охрана природы», «природоохранительное право», «природоресурное право» и др. Но можно предположить, что понятие «экологическое право» в силу своей лаконичности окажется наиболее удобным для теории и практики.
В то же время появилось немало уточняющих понятий, таких, как экология человека, социальная экология. Появились эпитеты, производные от нового значения данного слова: экологический кризис, экологические проблемы, экологическое развитие, экологическая политика и т. д.
В многоязычном словаре терминов охраны природы, изданном под эгидой Международного Союза охраны природы и природных ресурсов, окружающая среда определяется как «совокупность условий, окружающих человека и воздействующих на него» .
В соответствии с данным определением в окружающую среду включается как природная, так и социальная среда, как непосредственное окружение человека, так и биосфера в целом. Такое чрезмерно широкое, эклектическое понимание термина, как справедливо заметила С.Н. Кравченко, ведет к смешению социальной, культурной и природной среды, а отсюда - смешению проблем охраны окружающей среды с другими социальными проблемами - безработицы, преступности, охраны труда, техники безопасности, обеспечения продовольствием и т. п1.
В связи с этим полезно вспомнить устройство природной ере-. ды, ее систем и уровней организации. Как известно, биосфера состоит из разных экосистем. В каждой из них есть элементы, которые используются человеком для поддержания жизни, в хозяйственных, оздоровительных, эстетических и других целях. Стало быть, при разработке любого экологического закона прежде всего должен быть определен его уровень организации природной среды: 1) биосферный; 2) экосистемный; 3) ресурсный.
В последние годы в российской литературе существует тен-. денция к сближению понятий «охрана природы» и «охрана окружающей среды». Под окружающей средой все чаще понимают при» родное окружение, а природа трактуется как среда жизни человеческого общества. По мнению О. С. Колбасова, в недалеком будущем понятия «природа» и «окружающая среда» станут эквивалентными2.
В вышедшей в 1976 году книге О.С. Колбасова «Экология: политика - право»3 понятие «экология» наряду с другими существенными понятиями рассматривается подробно. В частности, отмечено, что содержание науки экология составляет «совокупность всех проблем взаимодействия общества и природы, взятых в их научном отражении». В книге предлагается и термин «экологическое право» как один из возможных вариантов наименования формирующейся новой отрасли права.
В настоящее время для большинства юристов такие понятия, как «экологическое требование», «экологическое правонарушение», «экологическая безопасность», стали вполне обыкновенными.
Между тем науке и практике известно еще одно понятие, имеющее значение для рассматриваемого здесь вопроса. Это - биосфера. Данным понятием принято обозначать сферу или среду жизни людей. По своему значению оно близко понятиям «природа» и «окружающая среда», а поэтому может быть использовано для образования соответствующих эпитетов. Уже имеется вошедшее в обиход понятие «биосферный заповедник». Вполне может быть и биосферное право.
Соответственно тому, что в государственно-правовом аспекте люди по-разному регламентируют свое поведение по отношению к различным компонентам природной среды, в правовых системах национального (внутригосударственного) и международного права постепенно сформировались специализированные отрасли - земельное, водное, горное (недренное), лесное, охотничье, рыболовное, морское, воздушное, космическое право.
В силу существующих различий социально-классового и культурно-исторического характера земельное, водное, горное, лесное и другие природоресурсовые отрасли права в отдельных странах и на международном уровне находятся на разных ступенях развития, отличаются разнообразием форм и методов правового регулирования и не одинаковы по своей структуре, пределам действия и нормативной насыщенности. Но они всем своим содержанием направлены на установление правового режима данных объектов.
Эволюция законодательного развития права на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации
В каждом государстве сформировалась своя правовая система в ходе исторического процесса в соответствии с потребностями регулирования общественных отношений, в том числе и регламентирующая отношения в сфере экологии.
В силу различных причин (размеры территории, отсталость в промышленном развитии и т.д.) экологическое законодательство России сформировалось намного позже по сравнению с промыш-ленно развитыми зарубежными странами.
Хочется отметить, что эволюцию развития правового регулирования охраны природы в России, на наш взгляд, логично было бы начать с петровских времен. Так как допетровское законодательство было лишено внутреннего стержня и не систематизировано. Как известно, указы Петра Великого преследовали цель обеспечения государства достаточным количеством корабельного леса, а инструкции обервальдмейстерам, сверх того, проникнуты стремлением установить правильные лесохозяйства, опять же, в первую очередь в военно-оборонных целях.
Таким образом, в XVIII в. законодательство в области охраны природы регулировало отношения, связанные с природными объектами и не затрагивало вопросов сближения экологии и защиты прав человека.
Само же выражение права на благоприятную окружающую среду в своем формировании прошло три основных этапа: возникновение, становление и развитие в рамках «земельного права в широком смысле»; развитие в рамках природоресурсных отраслей и современный период развития, выход за рамки природоресурсных отраслей1.
Первый этап охватил 1917-1968 гг. до принятия Основ законодательства о земле, которые отделили иные природоресурсные отрасли (горное, лесное, водное) права от экологического права. Второй этап - период с 1969 по 1988 г. Это были годы создания многочисленных законодательных актов, вовлекающих в сферу регулирования экологические связи природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об охране и использовании животного мира и др.), . Третий период начался в 1991 г., когда был принят закон «Об охране окружающей природной среды» в котором предусмотрены нормативы качества окружающей среды3.
В принимаемых нормативно-правовых актах советского периода осуществлялся курс на исключение объектов природы из системы товарных отношений, разграничение их статуса, отграничение от объектов имущественного характера. Так, в Гражданском кодексе 1922г. в ст. 21 говорилось, что владение землей допускается только на праве пользования, а в уставах всех юридических лиц земля проводилась обязательной внебалансовой статьей и указывалась только в натуральном измерении.
Но, так как в сфере природопользования правовое регулирование осуществлялось преимущественно с позиций экономических интересов и главным предметом внимания было размещение и развитие производительных сил страны по экономическим зонам, а основным объектом правового регулирования являлась земля, то растительный мир, дикая фауна и иные природные компоненты брались под защиту закона лишь в той степени, в какой она была экономически выгодна государству.
В дальнейшем, начиная с периода первой кодификации советского права и до принятия Конституции СССР 1936 г., для природоохранительного законодательства стала характерной тенденция развития положений о рациональном природопользовании, воспроизводстве возобновимых ресурсов. Этого требовали интересы общества в условиях развернувшихся в те годы гигантских по масштабам работ по индустриализации страны и вовлечению в хозяйственный оборот все новых природных ресурсов. Охрана природы выступала как обеспечение наиболее рационального природопользования. До начала 60-х годов природоохранительное законодательство развивалось путем накопления нормативного материала об охране отдельных природных ресурсов. На рубеже 60-70-х гг. наметилась новая тенденция развития этого законодательства. Началась подготовка кодификации советского права, и с конца 60-х годов стали приниматься общесоюзные и республиканские нормативные акты о природных ресурсах. Так, Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик, Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик, устанавливая правовой режим соответствующих природных объектов, определяли одновременно меры по их охране. В этот же период зародилась новая форма природоохранительного законодательства - законы об охране природы союзных республик - и начался качественно новый этап его развития. Эти нормативные акты были направлены на реализацию комплексного подхода к организации использования и охраны природных объектов.
Принимались совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, постановления Правительства, ведомственные нормативные акты. Ст. 1 Конституции СССР 1924 г. на основе ст. 1 Договора об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. содержала положение об отнесении к компетенции высших органов государственной власти СССР установление общих начал землеустройства и землепользования, пользования недрами, лесами и водами на территории СССР. Конституция СССР 1936 г. подтвердила, что земля, недра, воды, леса состоят в исключительной собственности государства. Это означало, что единым и единственным собственником данных природных богатств являлось государство, которое только и могло осуществлять функции распоряжения этими богатствами, изъятыми из гражданского оборота. Вместе с тем ст. 11 Конституции СССР 1936 г. отнесла к ведению высших органов власти СССР установление основных начал землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами. В это время перед обществом и государством еще не стояла острая проблема охраны окружающей среды.
Право на благоприятную окружающую среду в системе прав человека
Уяснение социальной значимости и эффективности прав человека на благоприятную окружающую среду представляется целесообразным начать с определения места данного права в системе прав и свобод человека. Анализ данного вопроса представляет значительную сложность в виду существования различных системных построений многообразных прав и свобод человека. Как и всякое социальное явление институт прав человека отличается историзмом. С этой точки зрения представляет интерес исследование прав человека на благоприятную окружающую среду в исторической ретроспективе. Совершенно очевидно, что становление и закрепление этого права в «чистом виде» относится к современному периоду. Если само зарождение идеи прав человека относят к V-IV в.в. до н.э., то первые попытки закрепления права человека на благоприятную окружающую среду произошли в ранние 80-ые XX века. По мнению Г.Б. Старушенко право на благоприятную окружающую среду имеет в своей первооснове право на самоопределение1.
По нашему мнению, формированию каждого права человека как социального института должен предшествовать определенный уровень развития человеческой цивилизации, как например было бы бессмысленно говорить о праве на социальное обеспечение в средневековой Руси, или свободе вероисповедания в период инквизиции. Исходя из этого формирование права на благоприятную окружающую среду представляется логичным увязать не с борьбой народов за самоопределение, а с теми процессами, которые произошли в мире за последние 10-15 лет и которые характеризуются ссылками на приоритет общечеловеческих ценностей.
Иными словами, развивающийся мир находится еще на той стадии, когда речь идет о необходимости утверждения в этих государствах хотя бы на минимальном уровне таких фундаментальных прав как право на жизнь, свободу, равенство и т.д.1
Особое значение имеет также ориентирование права человека на благоприятную окружающую среду на естественно-правовой или позитивистский подход к природе прав человека в целом.
Как известно в основу естественно-правового подхода к природе прав человека положено утверждение о естественных, неотчуждаемых правах. Именно данная теория дала мощный толчок становлению института прав и свобод человека, и определила ориентиры на приоритет прав человека и новый характер взаимоотношений личности и государства.
Постулаты естественно-правового учения нашли свое выражение в Декларации прав человека и гражданина 1789г. В круг основных прав человека Декларация внесла свободу, собственность, безопасность и сопротивление угнетению.
В тоже время практически параллельно естественно-правовому учению развивался позитивистский подход, согласно которому права человека, их объем и содержание определяются государством, которое «дарует» их человеку, осуществляя по отношению к нему потребительские функции2.
Несмотря на различные подходы к пониманию сущности и характера взаимоотношений личности и государства, современная наука негативно оценивает тенденции резкой поляризации данных учений.
Так, несмотря на принадлежность неотчуждаемых прав человеку от рождения, «защищенность» и гарантированность им придает именно государство1.
Тем не менее в аспекте данного исследования возникает вопрос, является ли право на благоприятную окружающую среду естественным правом или нет? Конституция РФ (ст. 17) относит к числу неотчуждаемых и принадлежащих каждому от рождения так называемые основные права. Но последующие положения Конституции не раскрывают какие права относятся к числу основных.
Целый ряд авторов под «основными правами» понимает права, содержащиеся в конституции государства и международно-правовых документах по правам человека2.
Таким образом, исходя из наличия в Конституции РФ статьи 42, право на благоприятную окружающую среду занимает почетное место среди основных прав в иерархии прав человека, хотя этот факт и не является ответом на поставленный вопрос. В дополнение необходимо заметить, что серьезной попыткой четкой правовой идентификации права на благоприятную окружающую среду как естественного и неотчуждаемого права явилась разработка в мае 1994г. группой экспертов по правам человека и окружающей среды проекта Декларации о правах человека и окружающей среде. Пункт 2 данного проекта закрепил, что «Все люди имеют право на безопасную, здоровую и благоприятную окружающую среду. Это право и другие права человека, включая гражданские, культурные, экономические и социальные являются универсальными взаимозависимыми и неотчуждаемыми» .
В правовой доктрине также существует традиционная классификация прав и свобод человека, различающихся по времени возникновения, которая предполагает три поколения прав человека. Впервые концепцию трех поколений прав человека выдвинул французский ученый К. Васак1. Первое поколение - это гражданские и политические права, провозглашенные буржуазными революциями. Второе поколение - социально-экономические права, имеющие в своей основе учения социалистического толка. Третье поколение прав, так называемые коллективные, содержат ряд требований, выдвинутых развивающимися государствами. В последние годы все большее признание получает та точка зрения, согласно которой так называемые коллективные, или солидарные, права принадлежат народам и нациям и их следует классифицировать как права народов2.
Развитие механизма реализация права на благо приятную окружающую среду в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации
В условиях формирования правового государства право является необходимым механизмом управления социальными процессами.
Ведущее место среди проблем развития законодательства субъектов Российской Федерации принадлежит вопросам размежевания компетенции между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Если исходить из интересов демократического федеративного правового государства, каковым провозглашается Россия по Конституции 1993 года, надо, прежде всего, хотя бы кратко, проанализировать основополагающие нормы Конституции РФ, относящиеся к обсуждаемому вопросу. То есть положения, закрепляющие верховенство и высшую силу Конституции РФ на всей территории страны, ее непосредственное действие, равенство всех субъектов РФ между собой и в отношениях с Федерацией, социальные задачи государства, свободу перемещения внутри страны и между субъектами РФ товаров, материальных и денежных средств, услуг, людей, идей и т.п.
С этих точек зрения полезно рассмотреть компетенцию в области законотворчества России и ее субъектов. Согласно Конституции России она может быть разделена на: 1) полномочия России, 2) совместные полномочия России и ее субъектов,и 3) полномочия субъектов России.
К ведению России согласно ст.71 Конституции России относятся полномочия по урегулированию проблем континентального шельфа, исключительной экономической зоны России, гражданского законодательства, установлению стандартов и др. В частности, стандарты в области охраны окружающей среды, рационального землепользования, принятые на федеральном уровне, имеют немаловажное значение для обеспечения единого экологического пространства на всей территории страны и даже за ее пределами, в том числе в странах СНГ, как обеспечивающие вхождение нашего пространства в единое экологическое сообщество, которое, как известно, не имеет четко обрисованных экологических границ, поскольку атмосферный воздух, животный мир, вода и т.д. имеют свойство перетекать, перемещаться через административные границы, не спрашивая разрешения у пограничных, таможенных и иных государственных служб.
К совместному ведению России и ее субъектов относятся регулирование охраны окружающей среды, экологической безопасности, земельных и иных природоресурсных отношений. Конституция РФ содержит требования о том, что законы и иные нормативные акты субъектов РФ не должны противоречить федеральному законодательству (ст. 76), что субъекты не вправе устанавливать правовое положение и режим пользования выделенными федеральными природными ресурсами и территориями. Конституция РФ также закрепляет в статье 76 право субъектов РФ вне пределов ведения РФ издавать законодательные акты в области тех отношений, которые не урегулированы федеральными законами. В ряде субъектов РФ принимаются комплексные законы о земле, регулирующие отношения в соответствии с федеральными актами. Заметим, что не является корректным нередко высказывающееся мнение об отсутствии федерального Земельного кодекса: принятый в 1991 году, он продолжает действовать с изменениями и дополнениями, внесенными Указами Президента РФ, Постановлениями Правительства РФ. Однако, поле для правотворчества субъектов РФ здесь достаточно большое, и они им пользуются. Например, в Воронежской, Свердловской и ряде других областей, а также в Башкортостане приняты полноценные земельные акты, устраняющие пробелы и противоречия в федеральном земельном законодательстве, развивающие эти вопросы, находящиеся в совместной компетенции РФ и ее субъектов.
Нормы Конституции РФ отказались от монопольного права государственной собственности на природные ресурсы, а вместе с этим от существовавшей ранее системы административного командования в области использования природных ресурсов. Природные ресурсы в Гражданском кодексе РФ признаны недвижимыми вещами (имуществом), собственностью и на них распространено действие норм вещного права. Стали признаваться гражданско-правовые сделки в отношении ряда природных ресурсов. Однако законодательство установило, что нормы гражданского права могут применяться в отношении к природным ресурсам лишь с учетом специфики правового регулирования этих объектов1.
