Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Предпосылки и основания развития экологического законодательства
1. Предпосылки регулирования охраны природы в процессе исторического развития Российского государства
2. Этапы развития экологического законодательства и критерии их выделения
Глава 2. Динамика развития экологического законодательства доперестроечного периода
1. Экологическое законодательство России до 1917 года 47
2. Тенденции развития экологического законодательства в социалистический период и его основные характеристики
Глава 3. Развитие экологического законодательства в постсоветский период
1. Факторы, определяющие развитие экологического законодательства на современном этапе
2. Современное состояние экологического законодательства 121
3. Перспективы развития экологического законодательства 142
Библиографический список использованной литературы
- Предпосылки регулирования охраны природы в процессе исторического развития Российского государства
- Тенденции развития экологического законодательства в социалистический период и его основные характеристики
- Современное состояние экологического законодательства
- Перспективы развития экологического законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На протяжении всей истории развития цивилизации шло постепенное освоение природных богатств, человеческое сообщество развивалось за счет изъятия ресурсов из окружающей среды. Для человека и по сей день природа является средой его обитания и единственным источником необходимых для его существования ресурсов. Человек как биологический вид всей своей жизнедеятельностью в течение долгого времени оказывал влияние на состояние окружающей природной среды, осознавая, что он и природа неотделимы друг от друга и находятся в тесной взаимосвязи1. С древних времен природа предоставляла человеку незаменимые источники для существования, определяла условия его жизни, способствовала формированию адаптивно-практического отношения к окружающей среде. Кроме того, она оказывала на человека оздоровительное, духовное, эстетическое воздействие. Человек разумный, будучи частью природы, изменял ее своей деятельностью.
Утилитарный подход к природе, т.е. только как к средству достижения каких-либо целей, долгое время господствовал в обществе. Лишь с середины прошлого столетия, когда человечество осознало потенциальную глобальную экологическую катастрофу, стала очевидной задача поиска разумного баланса в отношениях человека и природы.
Однако изначально в историческом масштабе времени биосфера была подвержена опасностям. В качестве примера экологических кризисов ученые рассматривают использование людьми огня при выжигании травы, при загоне животных во время охоты, что нередко приводило к возникновению опустошительных пожаров2.
Состояние природы деградировало не только под воздействием деятельности человека: оно изменялось, ухудшалось в ходе естественных
ШиряеваИ.А. Становление и сущность природоохранной системы. М., 2000. С. 3. 2 Ситаров В.А., Пустовоитов В.В. Социальная экология. М., 2000. С. 14.
процессов, вызванных естественными факторами вредного воздействия -землетрясениями, извержениями вулканов, цунами, климатическими изменениями, ураганами, смерчами, лесными пожарами, возникавшими в результате ударов молний, и т. п.1 В современном мире многие факторы вредного воздействия на природу имеют техногенный характер.
Человек стал задумываться о необходимости охраны природы достаточно давно: уже в доисторические времена у отдельных охотничьих племен был строгий запрет убивать некоторые виды животных, нередко приуроченный к определенным периодам года. Несмотря на то, что данные запреты мотивировались религиозным культом, они, несомненно, служили сохранению этих видов животных.
Если в древние времена охрана природы человеком была подчинена религиозным мотивам и выражалась в обожествлении отдельных объектов животного и растительного мира, то затем возникли верования и обычаи, запрещавшие в определенных местах как промысловую, так и хозяйственную деятельность. В этом виде охрана природы постепенно стала включаться в процесс развития обычного права.
В настоящее время функция охраны природы закреплена в большом количестве нормативных правовых актов, зачастую не согласующихся друг с другом.
Указанные обстоятельства предопределили выбор исследуемой темы, вызвали необходимость ее углубленного изучения и обусловили актуальность исследуемых проблем.
Степень разработанности темы исследования. Отечественная наука всегда уделяла значительное внимание историческим аспектам развития правового регулирования охраны окружающей среды. Отдельные вопросы, связанные с конкретными проблемами экологического законодательства, были исследованы такими учеными, как С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук,
^м.: БринчукМ.М. Экологическое право: учебник. М.: Изд. Дом «Городец», 2009. С. 15.
Н.Д. Вершило, Г.А. Волков, Г.В. Выпханова, А. К. Голиченков, О.Л. Дубовик, В.В. Петров, Т.В. Петрова, А.А. Ялбулганов и др. Специальные работы (диссертации) выполнены A.M. Архиповым («Экологическая функция Российского государства», 1997 г.); П.В. Горбачевым («Право человека на благоприятную окружающую среду в контексте соотношения законодательства Российской Федерации и международных стандартов», 1995 г.); Т.В. Злотниковой («Проблемы развития российского экологического законодательства на современном этапе», 2000 г.); И.А. Игнатьевой («Проблемы развития экологического законодательства в России», 1997 г.), («Экологическое законодательство России: теория и практика систематизации», 2007 г.); Лю Хун Янь («Развитие экологического права Китая и России», 2005 г.); В.В. Никишиным («Теоретические проблемы развития экологического законодательства субъектов Российской Федерации», 2005 г.); Р.Ф. Хабировым («Становление и развитие права на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации», 1998 г.) и др. Эти исследования в своей совокупности повлияли на формирование концептуальных идей, тенденций развития экологического законодательства на современном этапе, изучение которых позволило, с учетом исторических аспектов и сегодняшней ситуации, более подробно рассмотреть наиболее злободневные проблемы.
Кроме того, обширный материал содержится в монографических исследованиях и отдельных статьях таких авторов, как Голиченков А.К., Новицкая Т.Е., Чиркин СВ. (Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11: Право. 1991. № 1); Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. (Природоохранные акты: от «Русской Правды» до петровских времен // Государство и право. 1996. № 8); Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. (Российское природоохранное законодательство XI - начало XX в. М., 1997); Казанник А. И. (Народная охрана Сибири (История. Состояние. Перспективы). Омск, 1999); и др.
Однако целостное исследование, посвященное вопросам становления и развития законодательства об охране природы в историческом аспекте, отсутствует.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере охраны природной среды и природопользования в аспекте их становления и развития.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты прежних лет и ныне действующие, содержащие нормы об охране окружающей среды, научные позиции о периодизации истории развития экологического законодательства, политические предпосылки и тенденции дальнейшего развития законодательства в области охраны окружающей среды.
Цель настоящего исследования заключается в выявлении специфики регулирования охраны природы в процессе исторического развития России и тенденций его совершенствования в будущем.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
- установление предпосылок правового регулирования деятельности
по охране природы в различные исторические периоды Российского
государства;
- изучение эволюции взаимоотношений «общество-природа» в
историческом процессе;
анализ точек зрения на периодизацию этапов развития российского законодательства, содержащего нормы об охране природы;
исследование динамики развития дореволюционного экологического законодательства;
характеристика тенденций развития законодательства об охране природы в социалистический период;
рассмотрение факторов, определяющих развитие экологического законодательства на современном этапе;
оценка состояния экологического законодательства в настоящее время;
определение направлений и особенностей дальнейшего развития экологического законодательства с учетом выделенных тенденций.
Методологической основой исследования служит системно-функциональный подход к анализу и оценке предпосылок, оснований, этапов, динамики и тенденций развития законодательства в области охраны окружающей среды. В ходе настоящего исследования использовались общенаучные методы: диалектический, исторический, системного анализа, логический, сравнения, обобщения. Кроме того, были применены сравнительно-правовой, системно-структурный методы научного познания.
Формулирование и обоснование теоретических положений, рекомендаций и выводов осуществлены на базе анализа работ в области общей теории права, административного, экологического права. Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области теории государства и права: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца и других; ученых - историков: Н.М. Карамзина, М. К. Любавского, Б.А. Молчанова, И.Я Фроянова. Положения работ по экологическому и природоресурсному праву С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Н.Д. Вершило, Г.В. Выпхановой, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Б.В. Ерофеева, Т.В. Злотниковой, И.А. Игнатьевой, И.А. Иконицкой, Б.Д. Клюкина, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, В.В. Никишина, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, А.С. Шестерюка, Ю.С. Шемшученко и других ученых послужили необходимой предпосылкой для конкретных выводов и оценок эффективности системы российского экологического законодательства и направлений его развития.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные нормативные правовые акты в области
охраны окружающей среды, нормативно-техническая документация, исторические документы.
Научная новизна исследования заключается в реализации комплексного подхода к изучению вопросов становления и развития экологического законодательства России, в обосновании необходимости и совершенствования направлений законодательства в области охраны окружающей среды с учетом исторического опыта в этой сфере. Кроме того, в работе проведен анализ совокупности факторов, влияющих на формирование, развитие и реализацию экологического законодательства.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Охрана природы и ее отдельных богатств bX-XVIbb.
осуществлялась с позиций защиты частной собственности богатой
прослойки общества. Природные ресурсы рассматривались в первую
очередь как объекты, потенциально способные принести экономическую
прибыль либо государству в целом, либо конкретным частным лицам. В этот
период охрана природы сводилась к: 1) охране отдельных (а не всех)
природных ресурсов (в основном возобновляемых); 2) охране только тех
объектов природы, которые потенциально способны с учетом уровня
развития общества приносить прибыль (быть предметом торговли, мены и
пр.). Вне интересов природопользователя (и государства) оставались
природные объекты, не имеющие ресурсной ценности для собственника.
2. Во времена Русской Правды государство регулировало охрану
природы главным образом с помощью запретительных норм и мер
ответственности. Как таковые нормы, предусматривающие предупреждение
либо восстановление нарушенного состояния природы, практически
отсутствовали.
3. Первичные основы современного природоохранного
законодательства были заложены в период правления Петра I, когда были
введены начала управления пользованием и охраной
лесов, лесовосстановления; элементы правил рубки леса, а также запрет на рубку леса вдоль рек; нормы по улучшению санитарного и противопожарного состояния лесов за счет пережигания на древесный уголь порубочных остатков, валежника и сухостоя; начала лесоразведения, озеленения улиц и дорог; ограничения охоты.
Обосновывается, что критериями выделения исторических этапов развития экологического законодательства служат исторические этапы развития государства и самого общества. Исходя из этого, делается вывод о том, что экологическое законодательство России прошло три этапа своего развития: 1-й этап - со времен Русской Правды (1016 г.) до революции 1917 г.; советский период (с 1917 г. по 1991 г.); современный период (с 1991 г. по настоящее время).
Принятые в конце 70-х - начале 80-х гг. законы содержали требования об обеспечении рационального использования природных ресурсов, их расширенного воспроизводства, сохранения и охраны. Нормы этих законов были адресованы государственным органам, учреждениям и организациям, осуществляющим планирование и использование природных ресурсов, что давало возможность, обеспечивая удовлетворение потребностей народного хозяйства в отдельных природных ресурсах, не допускать в то же время их истощения. В конце 80-х гг. было решено коренным образом изменить отношение к делу охраны природы. Экологическая обстановка в стране имела тенденцию к ухудшению в связи как со слабой научной проработанностью природоохранных мер, так и с низкой эффективностью экологического законодательства в целом. Это решение послужило основой для формирования самостоятельной области законодательства, ориентированного на комплексный подход к регулированию природопользования и охраны окружающей среды.
6. Конституция Российской Федерации содержит ряд важных
положений, создающих основу развития эффективного экологического
законодательства. Эти положения реализуются недостаточно. Не исполнено положение статьи 18 о том, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание законов, деятельность законодательной власти. В обеспечении права каждого на благоприятную окружающую среду в соответствии со статьей 18 законодательная власть обязывалась создать эффективное экологическое законодательство, реализация которого обеспечивала бы право на благоприятную окружающую среду. Такое законодательство не создано.
7. Современный этап в правовой сфере взаимодействия общества и природы характеризуется разнонаправленными векторами развития. В рамках последовательно и прогрессивно развиваемой эколого-правовой науки созданы научные основы формирования экологического законодательства, отвечающие интересам и потребностям общества. Само же законодательство остается слабо развитым, фрагментарным, и в значительной степени, пробельным. Научные положения органами государственной власти, прежде всего Президентом Российской Федерации и Государственной Думой Российской Федерации, как правило, не востребуются. Идет процесс выхолащивания эффективных положений законодательства, принятых в 1990-е годы. В ущерб окружающей среде и экологическим интересам общества государство отдает приоритет экономике. При этом, из-за крайне низкой эффективности экономики, государство для получения доходов в государственный бюджет наращивает масштабы эксплуатации природы, прежде всего ресурсов недр, не уделяя внимания потребностям обеспечения рационального природопользования и охраны природы и приспосабливая для решения этой задачи законодательство, в основном гражданское. Деятельность государства в данной сфере ведет к дальнейшему обострению экологического кризиса. Насущной для общества является задача формирования экологического законодательства, отвечающего современным потребностям.
Практическое значение исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы в деятельности субъектов законодательной инициативы федерального и регионального уровней власти; в процессе дальнейшего формирования и развития государственной экологической политики; в учебном процессе при преподавании курса «Экологическое право» и соответствующих спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения, сформулированные в диссертации, были обсуждены на заседании сектора эколого-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук, а также нашли отражение в опубликованных научных работах и докладывались на: научной конференции аспирантов и соискателей «Право и суд в современном мире» (Москва, 2010 г.); Всероссийской научной конференции «Актуальные проблемы государственной экологической политики» (Уфа, 2010 г.); Первом общероссийском научном форуме «Инновации в праве» (Москва, 2010 г.) ; научной конференции «Международное и внутригосударственное право в условиях глобализации» (Москва, 2011 г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, библиографического списка использованной литературы.
Предпосылки регулирования охраны природы в процессе исторического развития Российского государства
В первые годы советской власти правительство во главе с В.И. Лениным приступило к формированию нормативной базы природопользования, и тем самым начался новый этап развития экологического законодательства. Одними из первых были приняты Декреты «О земле», «О лесах», «Об учете буровых на воду скважин», «О сроках охоты и о праве на охотничье оружие», «Об охоте», «Об охране зеленой площади (садов, парков и других лесных насаждений)», «О недрах земли» и др.143
По мнению О.И. Крассова, этот период знаменателен тем, что происходили существенная дифференциация и интеграция законодательства . Советское природоохранительное законодательство того периода представляло собой совокупность нормативных правовых актов, в которых определялись общие и единые для всех природопользователей правила, порядок и условия охраны природы143.
Законодательная власть в стране в то время осуществлялась несколькими органами: Всесоюзными и Республиканскими съездами Советов, ЦИК СССР и Республик, СНК СССР и Республик146. Официальным изданием актов центральной государственной власти с 1917 г. являлось Собрание узаконений рабочего и крестьянского правительства, а с 1924 по 1936 гг.-Собрание законов и постановлений Рабоче-крестьянского правительства СССР147.
Одним из первых актов, принятых Вторым Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов, стал разработанный В.И. Лениным Декрет «О земле» . Декрет объявил об обобществлении природных богатств страны: «Все недра земли, руда, нефть, уголь, соль и т.д., а также леса и воды, имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства. Все мелкие реки, озера, леса и проч. переходят в пользование общин, при условии заведывания ими местными органами самоуправления»149. Значение данного Декрета выходило за рамки природоохранительной деятельности государства в связи с тем, что он являлся социально-политическим актом первого в мире государства рабочих и крестьян150.
Главные положения Декрета «О земле» были развиты, конкретизированы и дополнены Декретом «О социализации земли» от 27 января 1918 г.151, в ст. 1 которого устанавливалось, что частная собственность на землю, недра, воды, леса и живые силы природы в пределах РСФСР отменяется навсегда. В самой общей форме Декрет закрепил основные принципы деятельности государственных органов по управлению землей, ее недрами, водами, лесами и живыми силами природы.
После принятия Декрета «О социализации земли» начинается интенсивная работа по разработке и принятию нормативных актов, регулирующих отношения в области рационального использования и охраны природных ресурсов. 12 января 1918 г. было принято Временное положение о лесном управлении в губерниях и областях , в котором говорилось, что все казенные, бывшие удельные, частные и общественные леса поступают в ведение губернских земельных комитетов153, а для заведывания делами, касающимися лесного хозяйства, при каждом губернском земельном комитете утверждается лесной отдел земельной управы.
В Архангельской, Вологодской, Олонецкой, Вятской, Пермской, Костромской, Нижегородской, Казанской и других губерниях центральному лесному управлению предоставлялось право образовать два лесных отдела земельных управ: одного лесного отдела в губернском городе, другого — в уездном с подчинением его губернскому земельному комитету. К основным задачам лесных отделов земельных управ относились: — приведение в исполнение постановлений центральной власти по лесным делам; — надзор за неуклонным и точным соблюдением на местах правил об охране лесов и их рубке; - составление ежегодной сметы общих потребностей по губернии в лесных материалах и исчисление размеров отпуска леса в этой губернии; - организация охранения и управления лесами и другие.
Лесной отдел руководствовался в своих действиях постановлениями губернского земельного комитета и распоряжениями центрального лесного. управления. Заведывание лесным отделом поручалось земельным комитетом одному из членов земельной управы, к которому и переходили все права и обязанности, предоставленные действующими узаконениями начальнику управления земледелия и государственных имуществ.
Для согласования направлений деятельности местных членов лесного управления, а также для рассмотрения технических вопросов при лесном отделе губернского земельного комитета образовывался лесной совет, в который входили с правом решающего голоса: представители губернской земельной управы, все члены лесного отдела, представители лесной стражи в количестве по усмотрению лесного совета, заведующие песчано-овражными округами, представители городского и земского самоуправлений и представители союза лесоводов и землемеров. Кроме того, на заседание совета могли быть приглашены представители лесных учебных заведений, местных сельскохозяйственных обществ и другие лица с решающим или совещательным голосом по постановлению лесного совета в каждом случае.
Данный совет созывался лесным отделом не менее двух раз в год, на нем обсуждались: — вопросы о наиболее полной и выгодной для казны эксплуатации лесов, остающихся в свободном распоряжении казны, для удовлетворения потребностей населения; — вопросы по лесовозобновлению, лесным работам, лесным мелиорациям; — предложения о фактической охране лесов и многие другие вопросы Ь4. 27 мая 1918 г. был принят Декрет «О лесах»155, который провозгласит отмену частной собственности на леса в РСФСР, определил систему органов управления лесами и их компетенцию. В Декрете подчеркивалось, что леса не составляют собственности ни сел, ни уездов, ни губерний, ни областей, они представляют собой общенародный фонд и ни в коем случае не могут подлежать какому-либо разделу и распределению ни между гражданами, ни между хозяйствами. Декрет устанавливал обязанность населения осуществлять лесоохранные и лесовосстановительные мероприятия. На практике по посадке лесного молодняка привлекались учащиеся. В обязанность всех граждан входила охрана леса от пожаров, потрав, порчи и т.д. Лица, не принимавшие участия в работах, должны были оплачивать лесные сборы, которые направлялись на организацию и улучшение лесного хозяйства. Для государственного управления лесным фондом было сформировано Центральное управление лесов республики, на него возлагались обязанности по учету лесов и организации в них ведения хозяйства и лесовосстановления.
Тенденции развития экологического законодательства в социалистический период и его основные характеристики
Проанализировав интенсивно развивающееся несколько последних десятилетий законодательство в области охраны окружающей среды и природопользования, можно классифицировать его по разным основаниям. В частности, для целей настоящего исследования имеет смысл оценить общий массив (количественный показатель) природоохранных законов (именно законодательных актов), их эффективность (в известной мере такая оценка будет всегда носить субъективный характер), практику применения.
Прежде чем приступить к анализу современного состояния экологического законодательства современной России, следует разобраться в том, что понимается под методологией развития и формирования экологического законодательства. А.К. Голиченков считает, что «если понимать методологию (применительно к экологическому законодательству) как учение о принципах, структуре, логической организации системы нормативных правовых актов, регулирующих экологические общественные отношения, то поиски новой методологии нужно вести прежде всего применительно к его современному пониманию, к развитию, формированию нового экологического законодательства, созданию новых экологических законов»318.
По мнению Е.В. Новиковой, анализ современного экологического законодательства, как правило, свидетельствует о наличии разнообразных и тесно связанных между собой тенденций319, к числу которых относятся экологизация неэкологических отраслей законодательства, устойчивое развитие, интегрированное разнообразие, глобализация, сближение и гармонизация экологического законодательства.
Г.А. Волков говорит о том, что важнейшую роль в методологии подготовки законопроекта занимает подготовка концепции законопроекта, в которой «концентрируются как результаты предшествующих стадий правотворчества, так и основные положения самого законопроекта, а также определяются последствия реализации будущего закона»320.
М.М. Бринчук указывает на то, что «для обеспечения комплексного развития экологического законодательства и права важным является учет всех факторов, влияющих на развитие экологического законодательства и права на современном этапе321.
Фактически с 1991 г. экологическое законодательство Российской Федерации формировалось заново. Предполагалось, что этот процесс произойдет с учетом современных факторов - экологических, экономических, социальных, политических, правовых, влияющих на развитие экологического законодательства322.
В целом современный период экологического законотворчества в сравнении с предшествующим характеризуется рядом существенных достоинств: 1) сформировалась система законодательства: об окружающей среде; о природных комплексах; о природных объектах. В предшествующий период такое законодательство развивалось преимущественно применительно к отдельным природным объектам. На современном этапе более сбалансированно реализуются интегрированный и дифференцированный подходы к правовому регулированию экологических отношений, что служит фактором прогрессивного, более научно обоснованного развития экологического права; 2) значительно увеличился в нормативно-правовом массиве удельный вес законов. Ранее в правовом регулировании преобладали подзаконные акты - правительственные и ведомственные. Тенденция к законодательному регулированию отношений в сфере взаимодействия общества и природы служит фактором реализации конституционного принципа разделения властей и построения в России правового государства; 3) признано многообразие форм собственности на природные объекты, ресурсы и достаточно развито их регулирование в природоресурсном законодательстве. Признание частной собственности на природные ресурсы, особенно на землю, имеет потенциальное важное значение для создания предпосылок к развитию в России рыночной экономики;
4) признаны и закреплены законодательно, в том числе в Конституции РФ, экологические права человека. В определенной мере созданы элементы механизмов, направленных на реализацию этих прав, обеспечение их соблюдения и защиты. Признание прав и создание механизмов их соблюдения и защиты служит фактором последовательного построения в России демократического правового и социального государства; 5) усовершенствовался механизм правового регулирования использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Получили некоторое развитие правовые меры, направленные на предупреждение экологического и экогенного вреда, - по экологическому нормированию, оценке воздействия на окружающую среду, экологической экспертизе, лицензированию, декларированию безопасности промышленных объектов, контролю. Одновременно стало более законодательно урегулированным применение юридической ответственности, прежде всего административной и уголовной, за экологические правонарушения и преступления323. В настоящее время действует несколько десятков природоохранных и природоресурсных законов России. По своей структуре они подразделяются на кодифицированные и некодифицированные, общие и специальные законодательные акты. Оценивая весь массив этого законодательства, можно говорить об урегулированности лишь основных и не полностью аспектов охраны окружающей среды. Кроме того, имеющиеся правовые предписания часто также весьма неоднозначны. По словам Н.И. Хлуденевой, «невысокая эффективность реализации экологических прав обусловлена ...несовершенством отдельных правовых предписаний экологического законодательства. Так, в действующем экологическом законодательстве Российской Федерации отсутствуют четкие критерии определения «благоприятности» окружающей среды, что приводит к неоднозначному пониманию содержания субъективных экологических прав, к трудностям в правоприменительной практике в процессе защиты указанной группы прав человека»324.
Следует также отметить, что имеющиеся нормативные правовые акты, как правило, решают сиюминутные задачи, то есть не направлены на достижение долгосрочных целей, основанных на соблюдении социальных экологических приоритетов . По-настоящему не закреплены на законодательном уровне и приоритеты в сфере охраны окружающей среды, потому что те весьма скудные усилия, которые все же предпринимаются соответствующими должностными лицами в сфере охраны природы, носят хаотичный, непоследовательный характер. Не всегда ясна цель и последствия тех или иных законодательных решений и предписаний. Так, ст. 22 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусмотрена возможность установления законодательством субъектов РФ нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а ст. 6 этого же
Современное состояние экологического законодательства
Повышение эффективности экономического механизма охраны окружающей среды многим авторам представляется вполне назревшим шагом: такие меры, как платежи за негативное воздействие, налоговые льготы, иные преференции природопользователям в совокупности с административными рычагами и с внедрением наилучших существующих технологий смогут обеспечить снижение негативного воздействия на окружающую среду в долгосрочной перспективе373.
Соглашаясь со всеми предложениями по совершенствованию экологического законодательства, полагаем, что необходимо также продолжить работу по дальнейшему развитию разграничения полномочий в области охраны окружающей среды между всеми уровнями власти, усилить превентивную роль контрольно-надзорных функций, в том числе путем создания единого информационного банка данных о проведенных проверках природопользователей, и, наконец, устранить постоянное реформирование аппарата государственных органов, осуществляющих управление в сфере охраны окружающей среды.
В рамках реализации экологической политики по итогам состоявшегося 27 мая 2010 г. заседания Президиума Государственного совета по вопросу «О совершенствовании системы государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды» Президент России поручил376 разработать проект указа Президента «Об утверждении Основ экологической политики Российской Федерации на период до 2030 года». Данный проект был подготовлен377 с участием федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ, научных общественных организаций.
Согласно проекту данного указа стратегической целью экологической политики Российской Федерации является сохранение природных экосистем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.
Цели экологической политики на ближайшее двадцатилетие (до 2030 г.) таковы: создание безопасной, благоприятной для обитания человека окружающей среды, отвечающей его базовым биологическим и эстетическим потребностям; совершенствование природоохранного законодательства Российской Федерации; предотвращение и минимизация негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на человека и окружающую среду; сохранение и восстановление природной среды, оздоровление нарушенных природных экосистем; сохранение биоразнообразия; ликвидация накопленного экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью; обеспечение баланса потребностей экономического благосостояния и экологического благополучия общества; создание качественной социальной инфраструктуры с целью обеспечения социальных потребностей человека; формирование ресурсосберегающей и энергоэффективной экономики, обеспечивающей наибольший хозяйственный эффект при наименьшем негативном воздействии на окружающую среду; обеспечение участия и учета мнений заинтересованных сторон при принятии всех экологически значимых решений.
Данным проектом установлено, что Основами экологической политики должны руководствоваться: органы государственной власти и местного самоуправления при разработке нормативных правовых актов и нормативных технических документов во всех сферах деятельности, при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, при разработке федеральных, региональных программ, при принятии хозяйственных и иных решений, при осуществлении внешнеполитической деятельности, а также субъекты хозяйственной и иной деятельности при планировании и осуществлении своей деятельности на территории Российской Федерации. Как и в предыдущих актах, в данном проекте указа предусмотрены эффективные нормы, но, к сожалению, при отсутствии государственной воли руководства страны, усиления юридической дисциплины они останутся на бумаге. Кроме того, при том количестве законов и подзаконных актов, принимаемых, изменяемых и дополняемых иногда по нескольку раз в год, не только граждане, юридические лица, но и правоприменители, в том числе и судьи, часто не могут правильно сориентироваться в экологических нормах и принять правильное решение. Для увеличения эффективности правоприменения помимо открытого обсуждения в Интернете, думается, что было бы целесообразным создать Экспертный совет при парламенте Российской Федерации, в который могли бы войти на определенный срок ученые, эксперты и другие специалисты на общественных началах, в равных составах от науки, Государственной Думы и Совета Федерации. Следует также установить правило о том, что без обсуждения на заседаниях Экспертного совета законопроект не может вноситься для рассмотрения в Государственную Думу.
С.А. Боголюбов предлагает в качестве наполнения Основ экологической политики следующие темы: суверенитет России над ее природными ресурсами, использование их для нужд ее населения, обеспечение выполнения экологических намерений общества, социальных обязательств, экологических функций государства и т.д. Главное, по его мнению, состоит в том, чтобы эти постулаты были реализованы при нынешнем поколении россиян.
Перспективы развития экологического законодательства
Многим министерствам и ведомствам были даны конкретные поручения и указания, обязательные для исполнения при осуществлении их деятельности.
В этом же Постановлении говорилось о том, что следует обеспечить, начиная с 1974 г., разработку проектов перспективных и годовых планов проведения мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов и представление их в Госплан СССР одновременно с проектами планов развития народного хозяйства, а в указанных проектах планов предусматривать мероприятия по охране природы, подлежащие проведению предприятиями и организациями.
Очень важно, что данный документ содержал раздел об усилении экологической пропаганды, в нем говорилось: «Считать необходимым усилить среди населения распространение знаний по охране природы и разъяснение важности рационального использования ее богатств. В этих целях Государственному комитету Совета Министров СССР по телевидению и радиовещанию, Государственному комитету Совета Министров СССР по делам издательств, полиграфии и книжной торговли, Государственному комитету Совета Министров СССР по кинематографии, Министерству культуры СССР, Министерству здравоохранения СССР, Всесоюзному обществу «Знание», республиканским государственным комитетам по охране природы и обществам охраны природы расширить выпуск информационной, научно-популярной, просветительной, художественной литературы и кинофильмов по вопросам охраны природы, усилить лекционную пропаганду, полнее освещать эти вопросы по радио и телевидению. Редакциям газет «Правда», «Известия», «Сельская жизнь», «Советская Россия», «Социалистическая индустрия», «Экономическая газета», «Комсомольская правда», «Труд», а также республиканских, краевых и областных газет шире освещать вопросы, связанные с усилением охраны природы и улучшением использования природных ресурсов. Министерству просвещения СССР, Министерству высшего и среднего специального образования СССР, Государственному комитету Совета Министров СССР по профессионально-техническому образованию и другим министерствам и ведомствам, в ведении которых находятся высшие учебные заведения, техникумы и профессионально-технические училища, усилить внимание к преподаванию основ природоведения, рационального использования и защиты окружающей природной среды во всех учебных заведениях» .
К сожалению, в современной России данному вопросу уделяется недостаточное внимание и, как следствие, в общедоступных, то есть не специализированных СМИ содержится очень мало экологической информации219.
Значимым для сохранения окружающей природной среды было и принятое 1 декабря 1978 г. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 984 «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов»220. В нем, что, на наш взгляд, является чрезвычайно важным, была закреплена ответственность, возлагаемая и на органы государственной власти. В частности, в п. 1 говорилось, что министерства и ведомства СССР, Советы Министров союзных республик, объединения, предприятия, учреждения и организации СПП СССР. 1979. № 2, ст. 6. несут полную ответственность за охрану природы, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов и своевременное осуществление соответствующих природоохранных мероприятий. Далее было установлено, что для определения комплексных мероприятий по охране природы, предупреждения загрязнения и деградации окружающей природной среды, а также в целях обеспечения наиболее эффективного использования в народном хозяйстве природных ресурсов должны быть разработаны территориальные комплексные схемы охраны природы.
В Постановлении содержалась и норма о необходимости обеспечить усиление работы по распространению среди населения знаний по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, для чего следует расширить выпуск информационной и научно-популярной литературы, кинофильмов, организацию передач по радио и телевидению, усилить лекционную пропаганду по этим вопросам и признать целесообразным издание научно-популярного журнала «Природа и человек» Государственного комитета СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды.
В последующие годы принимались и другие документы, а также вносились изменения и дополнения в постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» и «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов», но, к глубокому сожалению, большинство норм, закрепленных в данных актах, как и в ряде других документов партии и правительства тех лет, были лишь декларацией и повсеместно не исполнялись.
