Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и общая характеристика законодательства о финансировав нии и кредитовании сельскохозяйственного производства
1.1. Понятие законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства 15
1.2. Место законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства в системе аграрного законодательства 34
1.3. Соотношение законодательства Российской Федерации и ее субъектов о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства 42
Глава II. Основные этапы развития законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства
2.1. Развитие законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства в дореволюционный период (конец XIX - нач. XX вв.) 55
2.2. Развитие законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства в советский период (1917 -1990 гг.) 69
2.3. Развитие законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства в современный период 89
Глава III. Совершенствование законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства в современных условиях
3.1. Концепция совершенствования законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства 109
3.2. Совершенствование законов о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства 121
3.3. Совершенствование подзаконного регулирования финансирования и кредитования сельскохозяйственного производства 144
Список использованной литературы
- Понятие законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства
- Место законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства в системе аграрного законодательства
- Развитие законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства в дореволюционный период (конец XIX - нач. XX вв.)
- Концепция совершенствования законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства
Введение к работе
Положение в аграрном секторе экономики страны остается тревожным. За годы аграрной реформы объемы посевных площадей уменьшились на четверть, поголовье скота сократилось на 50 процентов, парк сельскохозяйственных машин - на 55 процентов, в 7 раз снизилось применение минеральных удобрений. В настоящее время нерентабельны 89 процентов аграрных хозяйств. Их убытки к концу 1998 года составили порядка 30 миллиардов рублей, а кредиторская задолженность всего агропромышленного комплекса достигла 146 миллиардов1. Для создания условий стабилизации сельскохозяйственного производства необходимо прежде всего решить проблемы его финансово-кредитного обеспечения. Опыт экономики развитых стран свидетельствует о необходимости предоставления финансово-кредитной помощи аграрному сектору экономики со стороны государства. Существующая на сегодняшний день в России ситуация в этой области является крайне неудовлетворительной и нуждается в глубоком осмыслении и серьезном совершенствовании.
Проблема нормализации финансово-кредитных отношений в сельском хозяйстве находится в прямой зависимости от качества соответствующего законодательства, наличия достаточной и непротиворечивой нормативной базы. На сегодняшний день эта законодательная база разрозненна и не отвечает предъявляемым требованиям.
Следует отметить, что правовое регулирование отношений по финансированию и кредитованию сельскохозяйственного производства осуществляется не только нормами традиционных отраслей, в частности, гражданского и финансового права, но, учитывая особенности сельскохозяйственного производства, и нормами специальных актов аграрного законодательства.
Под влиянием происходящих в стране реформ, аграрных преобразований, выявлена тенденция к изменению аграрного законодательства, которая постоянно совершенствуется, стремясь адекватно урегулировать изменяющиеся социально-экономические и производственные отношения на селе. Это, в свою очередь, повлекло за собой формирование самостоятельного института аграрного законодательства - «правовое регулирование финансирования и кредитования сельскохозяйственного производства» с обновленным содержанием. Необходимо
совершенствование этого института, поскольку ему свойственны отдельные пробелы, неточности, коллизии, что не позволяет четко урегулировать финансово-кредитные отношения с участием аграрных формирований. Это также обуславливает злободневность научного изучения данной проблемы и необходимость выработки предложений по совершенствованию как аграрного законодательства в целом, так и составляющих его институтов.
Разработанность темы. Несмотря на актуальность, проблема развития законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства является недостаточно разработанной в аграрно-правовой науке.
Те или иные аспекты правового регулирования финансирования и кредитования сельскохозяйственного производства затрагивались в трудах С.С. Акманова, Ч.И. Арабаева, AT. Ащеулова, Б.Д. Клюкина, ТР. Ханнановой, Г.В. Чубукова. Однако в работах указанных авторов отсутствует однозначное понимание законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства, не обосновано существование этого массива в качестве отдельного института аграрного законодательства, за пределами исследований остались вопросы его становления и развития. К тому же, многие аспекты развития законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства требуют переосмысления
в свете изменений, произошедших в российском законодательстве в связи с переходом к рыночным отношениям.
Предмет исследования, его цели и задачи предопределены актуальностью и практической значимостью изучения развития законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства в условиях обновления российского законодательства. Представляется, что работа по совершенствованию законодательства не может вестись без учета опыта его предыдущего развития, потому изучение развития законодательства о финансировании и кредитовании
сельскохозяйственного производства приобретает в наши дни особую актуальность.
Предметом исследования является система нормативных актов России и ее субъектов, актов органов местного самоуправления, аграрных формирований и кредитных организаций, осуществляющих их
обслуживание, в совокупности составляющих институт аграрного законодательства «правовое регулирование финансирования и кредитования сельскохозяйственного производства», а также практика применения этих актов с конца XIX века по настоящее время.
Соответственно целью диссертационной работы является комплексное правовое исследование и научная оценка состояния законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства, начиная с конца XIX века и по настоящее время, выявление общих тенденций в истории развития этого законодательства, определение его современного состояния и потенциальных возможностей развития, разработка теоретических выводов и практических предложений по его совершенствованию.
Для достижения этих целей диссертант поставил перед собой следующие задачи:
- определить состояние и уровень научной разработанности исследуемой темы;
- на основе существующих определений аграрного законодательства в теории права сформировать понятие законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства;
- дать характеристику этому законодательству, установить его место и роль в системе аграрного законодательства, его масштабы и значение;
- определить соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в сфере регулирования финансово-кредитных отношений сельскохозяйственных товаропроизводителей;
- изучить историю становления этого института аграрного законодательства, выявить основные этапы его развития и дать их краткую характеристику;
- с учетом предыдущего опыта развития законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства сформулировать общую концепцию дальнейшего совершенствования этого законодательства;
- сделать теоретические выводы и разработать конкретные практические предложения по совершенствованию законов и подзаконных актов, регулирующих финансово - кредитные отношения сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Методы исследования. Теоретической и методологической основой исследования послужили труды российских экономистов начала века по аграрным и финансово-кредитным вопросам, исторические источники, работы современных правоведов, обзор экономической литературы по изучаемым проблемам, законодательные акты и нормативные документы по финансированию и кредитованию сельскохозяйственного производства.
Положения и выводы, содержащиеся в работе, основываются на трудах представителей науки теории государства и права, аграрного, гражданского
и финансового права. Диссертантом проанализированы труды ученых-правоведов С.С. Алексеева, А.И. Бобылева, Г.Е. Быстрова, И.Ф. Казьмина, М.И. Козыря, О.А. Красавчикова, Р.З. Лившица, И.Ф. Панкратова, СВ. Полениной, Ф.М. Раянова, Р.А. Ханнанова, Т.Р. Ханнановой, В.Ш. Шайхатдинова, Г.В. Чубукова и других.
В процессе выполнения диссертационной работы для решения поставленных вопросов применялись следующие методы исследования: диалектический, монографический, социологический, абстрактно-логический, системного и структурного подхода к изучаемым явлениям; специально-юридические методы: сравнительного правоведения в пределах различных отраслей права, анализа действующего законодательства.
Анализируемое законодательство рассматривается в его генезисе на основе принципа историзма, который ориентирует на выяснение основных закономерностей и тенденций развития. Показано, как оно зарождалось, какие этапы прошло и перед какими проблемами оказалось сегодня. На этом фоне тщательно анализируются конкретные вопросы дальнейшего развития законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства.
Научная новизна диссертационного исследования. Проблема развития законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства стала предметом специального комплексного исследования применительно к современным условиям, получила новое осмысление в свете изменений, произошедших в российском законодательстве в связи с переходом к рыночной экономике.
При анализе правового регулирования финансово-кредитных отношений в сельском хозяйстве особое внимание уделяется новым моментам, которые стали результатом проводимых преобразований в аграрной экономике в современных условиях. Так, если раньше кредитные правоотношения в сельском хозяйстве рассматривались в аграрно-правовой
науке преимущественно как отношения аграрных формирований с кредитными организациями по поводу получения денежных средств в рамках кредитного договора, то в настоящей работе они рассматриваются шире, исходя из существующей практики создания сельскохозяйственных кредитных кооперативов, широкого использования аграрными формированиями форм товарного и коммерческого кредитования, в том числе с применением векселя, с учетом изменений гражданского законодательства.
В результате проведенного исследования в работе дан всесторонний анализ основных этапов развития законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства, выделены актуальные проблемы и тенденции его развития, сформулирована концепция совершенствования и даны конкретные предложения по развитию этого законодательства.
В качестве конкретного вклада в исследование данной темы на защиту выносятся следующие основные положения, выводы и предложения:
1. Положение об обусловленной развитием рыночных отношений в аграрном секторе экономики тенденции к формированию в современных условиях законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства, обладающего новым качественным содержанием
Законодательство о финансировании и кредитовании
сельскохозяйственного производства в современных условиях претерпевает качественные изменения, связанные с переходом аграрной экономики к рынку. Расширяется предмет регулирования этого законодательства за счет увеличения разнообразия финансово-кредитных отношений в сельском хозяйстве, изменяется субъектный состав этих отношений за счет участия в них новых аграрных формирований, основанных на государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности, и различного рода кредитных организаций, осуществляющих их обслуживание. С учетом
вышесказанного меняется и место законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства в системе российского законодательства.
2. Вывод о необходимости изменений форм государственной финансово-кредитной поддержки аграрного сектора экономики, обусловленных рыночными преобразованиями на селе
Реформирование финансово-кредитного обеспечения
сельскохозяйственного производства, проводимое в рыночных условиях, вызывает необходимость пересмотра существующей системы его финансово-кредитной поддержки. Оно предполагает прежде всего отказ от политики предоставления массовых дотаций. Финансовую помощь государства следует направлять на конкурсной основе наиболее перспективным хозяйствам, осуществляющим собственные вложения в производство, и при условии их участия в деле пополнения государственных продовольственных фондов. Новыми формами финансово-кредитной поддержки аграрного сектора также являются: широкое использование льготных кредитов для села, финансирование путем использования налоговых обязательств, ценных бумаг и т.д.
3. Предложение о расширении финансово-кредитного рынка за счет многообразия субъектов, привлекающих и размещающих средства сельскохозяйственных товаропроизводителей, и договорно-правовых форм их финансирования в современных условиях
Дальнейшее расширение субъектов кредитования
сельскохозяйственного производства возможно за счет организации новых банковских структур (земельных, ипотечных, крестьянских банков, аналогичных существовавшим в дореволюционной России), иных кредитных учреждений, широкого внедрения практики создания кредитных кооперативов на селе, участниками которых выступают сами товаропроизводители. В качестве правовых форм финансирования и
кредитования должны выступать не только кредитные договора с банковскими организациями, но и другие договорные формы: товарный и коммерческий кредиты, лизинг и вексельное кредитование, договор о выделении конкурсных средств и др.
4. Предложение о необходимости разработки соответствующей законодательной базы залоговых операций с участием сельскохозяйственных товаропроизводителей как фактора развития кредитного рынка
Необходимо расширить практику осуществления залоговых операций в сельском хозяйстве путем внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство, касающихся особенностей залога в сельском хозяйстве, таких как: проблематачнсчлъ возврата ссуд, высокая затратность залога сельскохозяйственной продукции, связанная с необходимостью её соответствующего хранения, обеспечения санитарного контроля и т.д., рискованность (в случае залога будущего урожая) и др. Следует определить перечень имущества, которое не может выступать в качестве залога (семенные фонды, племенной скот, резервные и страховые фонды, другое имущество, необходимое для обеспечения непрерывного и устойчивого производства), механизм обращения взыскания на имущество и др.
С учетом особенностей залога в сельском хозяйстве, вызванных спецификой сельскохозяйственного производства, нормативные акты, регулирующие залоговые отношения с участием аграрных формирований, должны складываться в самостоятельную общность в составе законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства.
5. Положение о повышении роли самофинансирования аграрных формирований как одного из основных форм финансирования
сельскохозяйственного производства и необходимости закрепления новых форм его осуществления
В условиях недостаточного финансирования сельскохозяйственного производства со стороны государства и дороговизны и недоступности банковских кредитов у аграрных формирований возникает потребность в совершенствовании форм собственного финансирования своей деятельности. Самофинансирование может осуществляться в самых различных формах: акционирование, выпуск облигаций, векселей, формирование различных резервных фондов, создание собственных кредитных кооперативов и т.д.
6. Предложение о повышении роли нормативных актов муниципальных образований в системе регулирования отношений по финансированию и кредитованию сельскохозяйственного производства
Роль местного самоуправления в правотворчестве по вопросам финансирования и кредитования сельскохозяйственного производства возросла с появлением соответствующей правовой базы их функционирования - принятием Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Представляется, что местные органы самоуправления должны принимать самое активное участие в реализации своих прав по решению вопросов финансирования и кредитования сельскохозяйственного производства, предусматривая в местных бюджетах выделение средств на эти цели, участвуя в совершенствовании практики введения льготных кредитов и финансовой помощи (путем создания муниципальных фондов льготного кредитования села и муниципальных целевых фондов по финансированию и кредитованию), создавая меры для стимулирования и реализации экономического интереса аграрных формирований в создании и функционировании кредитных кооперативов и в иных формах.
7. Вывод о значимости роли актов субъектов финансово- кредитных отношений в системе регулирования финансирования и кредитования сельскохозяйственного производства
С переходом в регулировании финансово-кредитных отношений сельскохозяйственных товаропроизводителей от императивных методов преимущественно к диспозитивным, в системе законодательства о финансирования и кредитования сельскохозяйственного производства возрастает роль локальных актов. Если раньше аграрные формирования и кредитные организации, их обслуживающие, были вынуждены действовать в рамках, строго ограниченных постановлениями Правительства и письмами Центробанка, то теперь отсутствие такого детального регулирования диктует необходимость принятия ими собственных актов по этим вопросам. Локальные акты должны регулировать финансово-кредитные отношения аграрных формирований с учетом местных особенностей, применительно к своим хозяйственным ситуациям.
8. Предложение о совершенствовании и повышении роли законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства как необходимого условия проведения соответствующих преобразований в финансово-кредитном обеспечении сельскохозяйственного производства
Повышение роли законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства предполагает укрепление верховенства закона в регулировании финансово-кредитных отношений аграрных формирований. При разработке нового законодательства следует делать акцент на «долгосрочных» законах, рассчитанных на создание и обеспечение стабильных отношений в сельском хозяйстве в условиях рынка, оптимальных как для частных, так и для коллективных производителей, для малых и крупных форм производства в аграрной сфере.
Представляется необходимым разработать и принять комплексный кодифицированный правовой акт в этой области - Федеральный закон о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства, который должен стать основой для последующего правотворчества в сфере правового регулирования финансово-кредитных отношений аграрных формирований.
9. Вывод о необходимости учета исторического опыта правового регулирования финансово-кредитных отношений сельскохозяйственных товаропроизводителей при совершенствовании законодательства
Создать систему законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства, удовлетворяющую требованиям сегодняшнего дня, нельзя без учета отечественного опыта. Критически изучив предыдущее развитие законодательства, можно избежать ошибок прошлого и перенести все то ценное, полезное, что в нем содержится, в нашу действительность. Особого внимания в современных условиях заслуживает опыт в нормативном регулировании финансирования и кредитования сельскохозяйственного производства дореволюционной России (развитая система сельскохозяйственного кредита, государственная помощь крестьянским финансово-кредитным учреждениям). Положительным в развитии аграрного законодательства советского периода является первоочередное внимание государства к проблемам развития колхозов и совхозов, в том числе к их финансово-экономическому положению.
Научно-практическое значение диссертации. Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации рассчитаны на конкретную возможность использовать их в правотворческой деятельности по развитию законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства. Кроме того, они могут быть использованы в качестве информационной базы для дальнейших теоретических исследований в области российского законодательства.
Результаты исследования могут найти применение в практической деятельности и использованы в учебном процессе в аграрных и юридических вузах.
Апробация результатов исследования. Положения диссертации, раскрывающие особенности правового регулирования финансово-кредитных отношений в сельском хозяйстве, нашли практическое применение при проведении занятий со студентами факультета экономики и права Башкирского государственного аграрного университета.
Основные предложения и выводы диссертации опубликованы в научных трудах автора, обсуждены на научной конференции молодых ученых и специалистов (Уфа - 1998 г.), на научно-практических конференциях (Москва - 1997 г., Уфа - 1998 г.), а также были включены в письмо Государственному собранию (Курултай) Республики Башкортостан с рекомендациями по подготовке республиканского закона «О государственном регулировании агропромышленного производства в Республике Башкортостан».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав и списка использованной литературы.
Понятие законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства
Прежде чем вести речь о законодательстве о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства, необходимо разобраться с такими понятиями как «законодательство» и «аграрное законодательство».
Как известно, ни Конституция Российской Федерации, ни один из федеральных законов не содержит определения законодательства. В общей теории права также отсутствует единое понимание этого термина.
Так, С.С. Алексеев рассматривает законодательство как «всю совокупность законов, действующих в стране» 1. Он считает, что в принципе в состав законодательства кроме «самих» законов допустимо включать нормативные акты, например, указы Президента, изданные в порядке делегирования законодательных правомочий, то есть переданных ему законодательным органом, или в условиях (как это было в России в декабре 1993г.), когда высший представительный орган не действует.
Р.З. Лившиц рассматривает законодательство в узком и широком смыслах. При широкой трактовке в законодательство он включает акты законодательных органов, а также подзаконные акты. При узкой - включает только акты законодательных органов (законы и постановления парламента)2.
СВ. Поленина также согласна с правомерностью определения термина «законодательство» как синонима понятия «совокупность законов и подзаконных актов»3.
В этом смысле термин «законодательство» очень часто используется и в общетеоретической правовой литературе, и при систематизации законодательства, и в правоприменительной деятельности. Широкое понимание этого термина положено и в основу издания Собрания законодательства Российской Федерации, где публикуются законы, другие акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента, постановления Правительства и решения Конституционного суда Российской Федерации о конституционности тех или иных законодательных актов.
Следует заметить, что широкое понятие «законодательства» (как всего массива нормативных правовых актов) не является в принципе научно корректным и практически эффективным для правового государства. Не должно быть на практике положения, когда инструкция, приказ министерства или постановление действуют фактически на уровне закона, по существу подменяя его. Только законы и только законы должны регулировать подавляющее число отношений, нуждающихся в правовом регулировании, подзаконные акты не должны преобладать ни количественно, ни качественно над законами . Исходя из этих обстоятельств, а также из закрепления в Конституции Российской Федерации принципа разделения властей современные правоведы считают целесообразным в будущем сузить значение понятия «законодательство» и трактовать его лишь как систему взаимосвязанных законов 2.
Поэтому представляется правильным, что впредь в процессе нормотворчества, правоприменения должно использоваться только узкое понимание законодательства. Однако для других целей (кодификация, изучение), на наш взгляд, можно пользоваться и широким пониманием термина «законодательство», предполагая однако четкое разделение законодательных и подзаконных актов, опирающееся на их разную природу и юридическую силу. Поскольку целью настоящей работы является изучение законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства, то в ее основу также положено широкое понимание законодательства.
Перейдем к рассмотрению сущности аграрного законодательства в общей теории права. На наш взгляд, понятия «сельскохозяйственное» и «аграрное» следует рассматривать как тождественные. Данной позиции придерживается большинство ученых-правоведов в области аграрного права1. Однако не все согласны с данным утверждением. Так, представляется интересной точка зрения Ф.Р. Муратшина, который считает, что сельскохозяйственное законодательство является чисто отраслевым хозяйственным законодательством, предметом регулирования которого являются отношения по производству сельскохозяйственной продукции. Аграрное законодательство он трактует несколько шире, включая сюда акты и экономического, и социального характера2. Следует отметить, что в современной правовой доктрине понятие сельскохозяйственной деятельности имеет более широкое толкование, чем рассматривается в работе Ф.Р. Муратшина, и понимается не только как деятельность по обработке земли, производству растениеводческой и животноводческой продукции, но и по первичной переработке сельскохозяйственной продукции3. Соответственно за счет этого несколько расширился и предмет правового регулирования аграрного права, а следовательно, обогатился состав аграрного законодательства. Соглашаясь с Ф.Р. Муратшиным о справедливости включения в аграрное законодательство актов социального характера, не согласимся однако с тем, что понятия «аграрное» и «сельскохозяйственное» нужно различать.
Вопросы сельскохозяйственного (аграрного) законодательства затрагивались в аграрно-правовой науке в 1970-е гг. в связи с дискуссией о правовой природе сельскохозяйственного права. Причем даже те авторы, которые стояли на позициях преждевременности выделения этой отрасли права, не отрицали наличия сельскохозяйственного законодательства 1. Однако мнения этих ученых о месте аграрного законодательства в общей системе законодательства несколько различаются. Так, если такие правоведы-аграрники как Г.Е. Быстров, М.И. Козырь, Ф.М. Раянов и другие стоят на позиции, что эта отрасль законодательства имеет право на самостоятельное существование 2, то И.Ф. Панкратов и З.А. Павлович считают, что аграрное законодательство, не утратив своего значения, стало все же частью агропромышленного законодательства 3, а И.Ф. Казьмин полагает, что «оно (аграрное законодательство - А.Х.) (по крайней мере в значительной своей части) входит в более крупный комплекс - в хозяйственное законодательство и внутри этого комплекса образует весьма автономную систему» .
Место законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства в системе аграрного законодательства
Вывод о наличии законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства неизбежно требует установления его места в системе российского законодательства. Несмотря на комплексность образующих его норм, это законодательство является, на наш взгляд, самостоятельным институтом аграрного законодательства.
Как известно, под институтом следует понимать систему взаимосвязанных, взаимодополняемых по своему назначению норм, регулирующих относительно обособленную совокупность взаимосвязанных общественных отношений. Именно известная самостоятельность, некоторая специфичность отношений данной группы по сравнению с другими отношениями, тесная взаимосвязь этих отношений служат причиной возникновения в системе законодательства нормативно-правового института, корреспондирующего данной группе отношений .
Не вызывает сомнений тесная связь таких правовых категорий как институт права и институт законодательства. Правовые институты, как известно, не могут быть созданы произвольно2. Процесс создания института законодательства, хотя и не исключает некоей доли субъективизма со стороны законодателя, в отличие от института права, между тем является все же объективным явлением.
B.C. Якушев выделяет материальный и юридический признаки, характерные для правового института. Материальный - наличие относительно самостоятельного по своему содержанию и последствиям экономического или не имеющего экономического содержания общественного отношения. Юридический - такая совокупность норм, которая опирается на норму (нормы) закона, закрепляющую основное отношение (определяющую его участников, содержание, предмет, результат и др.). Эта норма (нормы) служит правовой основой формирования института как совокупности норм1.
Применительно к теме нашего исследования мы можем, в свою очередь, определить аналогичные два признака института законодательства: материальный - наличие самостоятельной, специфической группы отношений, объективно требующих отдельного правового регулирования; юридический - совокупность принятых в установленном законом порядке уполномоченными на то органами нормативных актов, регулирующих данные отношения и обладающих признаком системности.
Разберемся с наличием выделенных нами признаков для исследуемого нормативного комплекса о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства. Во-первых, следует уяснить, обладают ли финансово-кредитные отношения сельскохозяйственного производства этой специфичной самостоятельностью, позволившей нам выделить законодательство о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства в качестве отдельного института аграрного законодательства.
На наш взгляд, специфичность финансово-кредитных отношений в сельском хозяйстве выражается, прежде всего, в важности обслуживаемого ими отрасли народного хозяйства для развития других, смежных с ней, отраслей (использующих сельскохозяйственную продукцию в качестве сырья), а также для продовольственного обеспечения страны. А это диктует особую заинтересованность государства в отдельном правовом регулировании этих отношений. Представляется, что регулирование таких вопросов сельскохозяйственного производства как поставка материально-технических средств аграрным формированиям на условиях товарного кредита, применение авансовой оплаты продукции растениеводства, возмещение из средств федерального бюджета 50 % страховых платежей при страховании посевов сельскохозяйственных культур, обеспечение на льготных условиях поставок техники и минеральных удобрений и других, не может осуществляться только актами гражданского, финансового или других традиционных отраслей законодательства, ибо при их принятии законодатель руководствуется спецификой аграрного производства. И ибо только при комплексной форме регулирования этих отношений в сельском хозяйстве достигается желаемый результат вследствие направленности норм права на учет специфики этого производства1.
Однако особенность финансово-кредитных аграрных отношений выражается не только в специфичности сектора, в котором они возникают (в сфере сельскохозяйственного производства) и специфичности субъектного состава этих отношений (хотя бы одной из сторон являются сельскохозяйственные товаропроизводители), но и, кроме того, в иных особенностях, вызванных спецификой сельскохозяйственного производства.
Так, зависимость от природных условий, рискованность сельскохозяйственного производства и непредсказуемость конечных результатов хозяйствования обуславливают такую особенность, как ограниченность использования негосударственных инвестиций в этом секторе.
Это, а также недостаточное финансирование аграрного сектора со стороны государства и нехватка собственных средств аграрных формирований для финансирования своей деятельности в период сева, уборки урожая вызывают, в свою очередь, значительно высокую потребность сельского хозяйства в кредитных ресурсах, чем в других отраслях. При этом спрос на кредитные ресурсы неравномерен по сезонам года.
В числе особенностей можно назвать нежелание или неохотное желание коммерческих банков кредитовать аграрный сектор из-за высокого риска невозврата полученных ими кредитов и действующих нормативов банковской деятельности, в соответствии с которыми кредитовать этот сектор банкам невыгодно из-за дополнительных расходов.
Развитие законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства в дореволюционный период (конец XIX - нач. XX вв.)
Создать систему законодательства о финансировании и кредитовании сельекохозяйсгвенної о производства, удовлегворяющую требованиям сегодняшнего дня, нельзя без учета отечественного опыта. Как отмечает А.Н. Дубянский, «... исторический опыт носит отпечаток определенных национальных традиций страны. Поэтому опыт экономического развития одной страны практически никогда нельзя адекватно использовать в экономике другой страны. В этом плане собственный исторический опыт для любой страны является более предпочтительным нежели какой-нибудь зарубежный опыт» .
Как показывают исторические источники, еще в конце XIX в. в России существовал ряд нормативных актов, регулирующих финансово-кредитные отношения в сельском хозяйстве, т.е. уже для того времени можно говорить о наличии законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства. Хотя вопросы финансирования (в его узком понимании) оставались практически за пределами правового регулирования того времени, сельскохозяйственное кредитование же имело развитую законодательную базу. В настоящее время положение в аграрной сфере России во многом похоже на то, каким оно было почти 100 лет назад. Поэтому исследование финансово-кредитных проблем в сельском хозяйстве конца XIX - нач. XX века остается актуальным и в наши дни. Причем изучение исторических аспектов развития финансово-кредитных институтов представляет интерес не только с научной, но и с практической точки зрения. Так, при отсутствии в настоящий момент должной нормативной базы регулирования финансово-кредитных отношений в сельском хозяйстве следовало бы перенять положительный отечественный опыт решения подобных проблем того периода.
В дореволюционной России были сформированы и действовали различные виды и формы организованного сельскохозяйственного кредита: долгосрочный ипотечный кредит, мелиоративный, коммерческий кредит Государственного и частных банков, краткосрочный соло-вексельный кредит под залог имений, различного рода подтоварные кредиты, авансовый торгово-промышленный кредит, а также мелкий кредит для крестьян, виды и формы которого обуславливались спецификой правового и имущественного положения крестьянства1. Все эти формы сельскохозяйственного кредита регулировались соответствующими нормативными актами.
Одним из первых и наиболее существенных видов кредита была ипотека - кредит под залог недвижимости, главным образом земли. Она носила в основном государственный характер. Существовала целая система ипотечного кредита, основу которой составляли акционерные и государственные земельные банки. Правительство ревностно следило за всеми операциями частных банков и обществ, пытаясь законодательно регулировать и сферу их деятельности, и предельные нормы оценок закладываемых имуществ, и размер взимаемых процентов и т.д. Ссуды предоставлялись под 5 - 9 % годовых. Выдача ссуд осуществлялась на срок до 30 лет, а в Дворянском земельном банке - до 66 лет. Всеми кредитными учреждениями был организован выпуск закладных листов - специальных кредитных соглашений, оформляемых банком при получении ипотечной ссуды. Закладные листы как разновидность ценных бумаг могли продаваться банком на вторичном рынке.
Ипотечное кредитование охватывало различные слои российского общества и достигало значительных размеров. Как иллюстрацию этого можно, например, привести такие цифры: с 1895 до 1916 гг. общая площадь земли, под залог которой Крестьянским поземельным банком были выданы ссуды, составила 17.7 миллионов десятин1.
В отличие от свободного нецелевого ипотечного кредита мелиоративный кредит являлся особой его формой со строго целевым назначением, используемым исключительно на производственные нужды. Основным его назначением служили капитальные затраты на улучшение условий сельскохозяйственного производства. Он также носил государственный характер. По вопросу о назначении ссуд борьба мнений среди законодателей продолжалась в течение долгого времени. Одни считали, что к мелиорации относятся лишь те работы, следствием которых явилось бы коренное улучшение природных свойств земель и повышение продуктивности сельского хозяйства - осушение, орошение, ввод в эксплуатацию неудобных земель и повышение продуктивности использующихся. Другие такое понимание считали узким и настаивали на увеличении этого перечня вплоть до сооружения хозяйственных построек, приобретения рабочего скота и инвентаря и т.п. После длительных неоднократных обсуждений в 1896 г. были приняты «Временные правила о ссудах на сельскохозяйственные улучшения»2.
Концепция совершенствования законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства
Как уже отмечалось нами выше, законодательство Российской Федерации о финансировании и кредиювании сельскохозяйственною производства возникло как результат законодательною воздействия государства на финансово-кредитные отношения сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Сельскохозяйственное производство, будучи зависимым от множества объективных и субъективных факторов, является наиболее уязвимой сферой национального производства и не может нормально функционировать без финансово-кредитной поддержки государства. Развитие финансово-кредитных отношений в сельском хозяйстве в период проведения аграрной реформы активизировало процесс создания новых норм, посвященных регулированию этих отношений. И как результат такого правотворчества государства появились такие законодательные акты, как постановления Правительства Российской Федерации от 23 января 1993 г. № 63 «О чрезвычайных мерах финансовой поддержки агропромышленного комплекса Российской Федерации», от 5 ноября 1994 г. № 1220 «О мерах по оздоровлению финансового положения предприятий и организаций агропромышленного комплекса», от 14 февраля 1997 г. № 166 «О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей минеральными удобрениями и химическими средствами защиты растений в 1997 году», указы Президента Российской Федерации от 27 июля 1993 г. № 1138 «О некоторых мерах по поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов», от 7 августа 1995 г. № 822 «О дополнительных мерах по обеспечению агропромышленного комплекса техникой для уборки урожая 1995 года» и многие другие. Их нельзя отнести ни к одному из традиционных отраслей законодательства, поскольку они специально разработаны для регулирования финансово-кредитных отношений применительно к сельскохозяйственному производству. Совокупность этих актов и составляет законодательство о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства.
Акты, посвященные регулированию финансово-кредитных отношений в сельском хозяйстве, принимались и ранее. Однако с начала 1990-х гг. это законодательство приобретает иной, качественно новый, характер, связанный с переходом аграрного сектора экономики к рынку. Если раньше предметом регулирования этих актов были преимущественно отношения по дотированию и по банковскому кредитованию колхозов и совхозов, то с переходом к многоукладной экономике расширился субъектный состав этих отношений за счет появления новых аграрных формирований, основанных на частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, увеличилось число кредитных организаций, осуществляющих обслуживание этих формирований, изменился существенно перечень оказываемых им финансово-кредитных услуг. Стремясь адекватно урегулировать все разнообразие финансово-кредитных отношений, возникающих в аграрном секторе экономики в переходный к рынку период, законодательство о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства претерпело существенные изменения: расширился предмет его регулирования, изменились методы, посредством которых регулируются финансово-кредитные отношения. Таким образом, можно говорить об образовании в современных условиях нового института «финансирование и кредитование сельскохозяйственного производства» в составе аграрного законодательства.
Действующая система законодательства о финансировании и кредитовании сельскохозяйственного производства не является безупречной, как и любому «молодому» образованию законодательства, ему свойственны свои недостатки.
Во-первых, многочисленные элементы системы финансово-кредитной обеспечения сельскохозяйственного производства не оформлены на уровне закона и потому не могут служить товаропроизводителям четкими ориентирами на будущее. До сих пор не разрешены на законодательном уровне такие вопросы, как создание кредитных потребительских кооперативов на селе, особенности залога сельскохозяйственной продукции при получении кредита сельскими товаропроизводителями и многие другие. Ситуацию, когда большинство вопросов правового регулирования финансово-кредитных отношений сельскохозяйственных товаропроизводителей решаются на уровне подзаконных актов, нельзя считать нормальной.
Во-вторых, вопросы, которые нашли достаточно полное регулирование в законе, далеко не всегда снабжены надежным механизмом реализации. Для примера здесь можно привести нормы Федерального закона от 14 июля 1997г. «О государственном регулировании агропромышленного производства», касающиеся выделения средств федерального бюджета на поддержку агропромышленного комплекса.
