Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Закономерности развития экологического законодательства в современный период 17
1. Понятие экологического законодательства 17
2, Тенденции и цели как объективные и субъективные начала, определяющие развитие экологического законодательства 41
3. Юридическая техника и ее значение для развития экологического законодательства 71
Глава 2. Кодификация экологического законодательства: состояние и перспективы 103
1. Понятие кодификации 103
2. Концепция закона республики казахстан «об охране окружающей среды» 114
3. Общая характеристика институтов закона «об охране окружающей среды» 148
4. О взаимосвязи природоресурсного и экологического законодательства в процессе кодификации
Глава 3. Влияние частного права на развитие экологического законодательства 221
1. Соотношении публично-правовых и частно-правовых начал в экологическом законодательстве 221
2. Роль частно-правовых институтов в системе экологического законодательства 245
3. Проблемы гражданско-правовой ответственности по экологическим обязательствам 270
Глава 4. Направления согласованного развития экологического законодательства 297
1. Согласованное развитие правовых систем как современная тенденция развития экологического законодательства 297
2. Модельный закон об охране окружающей среды совета европы и казахстанское экологическое законодательство: тенденции и возможности согласованного развития 317
3. Сравнительный анализ казахстанского экологического законодательства с институтами законодательства США об охране окружающей среды 345
список использованной литературы: 377
- Тенденции и цели как объективные и субъективные начала, определяющие развитие экологического законодательства
- Концепция закона республики казахстан «об охране окружающей среды»
- Соотношении публично-правовых и частно-правовых начал в экологическом законодательстве
- Согласованное развитие правовых систем как современная тенденция развития экологического законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С момента провозглашения
государственной независимости в Казахстане произошли качественные изменения. Республика стала самостоятельным государством; изменилась экономическая и политическая система общества. Исходя из принципа разделения властей, была реорганизована система законодательных, исполнительных и судебных органов.
В последние годы были приняты новая, ныне действующая Конституция, а также значительное число законодательных актов в сфере экономики, охраны и использования природных ресурсов, в частности, такие как Гражданский кодекс, кодифицированные законодательные акты о земле, о недрах, законодательство об охране окружающей среды и многие другие.
Реформирование системы хозяйствования происходит в период экономического спада, который, естественно, негативно сказывается на решении экологических проблем, усугубляет и без того кризисное состояние окружающей среды, В условиях нарастания структурных диспропорций в производстве, роста внутреннего и внешнего долга и усугубления социальных проблем внимание к состоянию окружающей среды свелось к минимуму. Деятельность исполнительных и законодательных структур власти сконцентрирована в основном на оперативном решении краткосрочных хозяйственных и социальных вопросов- Экологические проблемы отнесены на второй план, что не может негативно не сказаться на долгосрочных перспективах развития страны.
В современный период исследование и оценка причин экологического кризиса имеют принципиальное значение и могут оказать
большое влияние на процесс совершенствования законодательства.
Возрастание объема использования природных ресурсов в Казахстане, как и во всех странах с сырьевой направленностью экономики, свидетельствует о тенденции усиления сверхэксплуатации природы. Предупреждения ученых о необходимости последовательного и постоянного учета экологических последствий проводимой макроэкономической политики не принимаются во внимание или им придается минимальное значение.
Очевидны несовместимость и противоречие между тем, как в реальности человечество строит свое отношение к окружающей среде на протяжении всей своей истории и царящей до сих пор иллюзией о возможностях усовершенствования существующих способов производства и правового регулирования. Основанный на традиционно используемом энергетическом сырье ныне существующий способ хозяйствования может привести к глобальной экологической катастрофе. Альтернативные же виды источников энергии (солнечная, ветровая и другие) не способны серьезно конкурировать в удовлетворении современных энергетических потребностей.
В современный период поиски оптимального законодательного регулирования должны быть сосредоточены на принципиально иной основе. Как показывает практика, всякого рода попытки приладить или усовершенствовать действующий правовой механизм применительно к сиюминутным нуждам экономики, основанной на существующей энергетике, малоэффективны в принципе, а в условиях нарастания темпов экологического кризиса и малоперспективны. Экологическое законодательство, базирующееся на устаревших подходах, может даже способствовать углублению экологического кризиса, если оно будет следовать идеям антропоцентризма - охраны среды, окружающей
человека, с его разрушительными амбициями и с порождением иллюзии решаемости неразрешимых проблем.
Анализ экологической ситуации и законодательства в современный период могут и должны привести к переоценке отношения человека к самому себе и природе, а также выборе направлений своего развития в будущем. Значение такого рода выводов и оценок должно быть вполне сопоставимым с результатами экологического моделирования, представленными мировому сообществу основателями Римского клуба еще полвека назад и определившем зарождение экологических приоритетов в политике и законодательстве развитых и многих развивающихся стран. На новом витке развития экологические проблемы не просто обострились, но приобрели, к сожалению, иное качество.
Тем не менее, выход из ситуации возможен, если в ближайшем будущем в Казахстане, как и в других государствах, все виды законодательного регулирования будут сориентированы на качественно иную систему организации производства и потребления, и будут строиться на принципиально иных началах, способных обеспечить гармонизацию не только на межгосударственном уровне, но и гармонизацию интересов мирового сообщества с возможностями биосферы.
Накопившиеся вопросы и задачи развития экологического
законодательства по объективным и субъективным причинам не смогли
найти своего исчерпывающего разрешения. Их актуальность не только
сохраняется, но даже усиливается. В связи с этим, необходимость
теоретического осмысления проблем формирования экологического
законодательства в новых условиях становится назревшей
необходимостью и выдвигается на первый план.
Состояние разработки темы. Проблематика совершенствования экологического законодательства в течение продолжительного периода
времени успешно разрабатывалась представителями различных научных
школ и течений в трудах Г.А.Аксененка, С.Б.Байсалова, С.А.Боголюбова,
М.М.Бринчука, А.К.Голиченкова, О.Л.Дубовик, Н.Г.Жаворонковой,
И.А.Иконицкой, А.И.Иойрыша, Н.Д.Казанцева, О.С.Колбасова,
М.И.КозьфЬ, О.М.Козырь, С.С.Константиниди, С.Н.Кравченко,
Н.И.Краснова, О.И.Крассова, Н.Б.Мухитдинова, И.Ф.Панкратова,
В.В.Петрова, Г.Н.Полянской, Н.А.Сыродоева, А.А.Транина,
А.С.Тимошенко, Ю.С.Шемшученко, А.С.Шестерюка и многих других исследователей.
В рамках осуществляемой в Казахстане экономической и законодательной реформы, обусловленной кардинальными изменениями во всей системе хозяйствования, основанной на использовании природных ресурсов, большие надежды возлагались на масштабную кодификацию экологического законодательства в целом, и отраслевую, пообъектную, в частности. Большой теоретический и практический вклад в поддержку проводимых правовых реформ был внесен научными разработками, идеями и предложениями таких казахстанских и российских ученых, как Ю.Г.Басин, М.М.Бринчук, А.К.Голиченков, К.В.Мукашева, М.К.Сулейменов, Б.В.Покровский, А.И.Худяков и других, а также западными специалистами.
Далеко не всем надеждам суждено было сбыться, не все предложенное нашло свое воплощение, однако полученный коллективный опыт лег в основу очередного этапа развития законодательства и правовой науки, оказав решающее влияние на формирование взглядов, излагаемых в представляемом к защите диссертационном исследовании.
Цели и предмет исследования. Общая цель диссертационного исследования заключалась в изучении закономерностей развития экологического законодательства и анализе основных теоретических
проблем, а также - в разработке подходов и конкретных вариантов их
решения в процессе кодификации. Выявленные проблемы и возможные
пути их решения подтверждают необходимость выработки новых
концептуальных подходов к кодификации законодательства об
использовании природных ресурсов в рамках экологического
законодательства.
Принятие в Казахстане нового Закона «Об охране окружающей
среды» и ряда важнейших нормативных правовых актов в экономической
и экологической сферах потребовало серьезного научного
переосмысления и переоценки ряда концептуальных моментов развития экологического законодательства. В их числе - понятие экологического законодательства, тенденции и цели, определяющие его развитие, значение юридической техники, понятие, состояние и перспективы кодификации, изучение влияния частного права и его соотношения с публично-правовыми началами в экологическом законодательстве, а также - возможности и пути согласованного развития правовых систем как факторы формирования экологического законодательства.
В подтверждение своих тезисов автором приводятся примеры из российской законодательной практики, в сравнении с которыми анализируется опыт Республики Казахстан. Такой подход к изложению материала объясняется рядом причин: а)общими историческими корнями (правовая охрана природы в СССР уходит, в свою очередь, в дореволюционное право России); б)законодательство этих стран по сей день продолжает представлять собой эклектику нормативных правовых актов советского и пореформенного периодов; в)формирование законодательства в одном из этих государств происходит не без влияния опыта и разработок в другом и г)общим экономическим, энергетическим и таможенным пространством. В историческом летоисчислении восемь лет
независимости Республики Казахстан - это период весьма незначительный и недостаточный для серьезных научных обобщений, выявления тенденций и разработки рекомендаций по совершенствованию законодательства, если их разрабатывать в отрыве от исторического контекста и сложившихся традиций.
Сравнительно-правовой, подход в решении сходных вопросов используется также при анализе тех институтов нового Закона РК «Об охране окружающей среды» 1997 г.» появление или развитие которых испытало на себе наибольшее влияние западного права. Так сложилось, что в процессе подготовки указанного законопроекта учитывались отдельные рекомендации Модельного закона Совета Европы об охране окружающей среды и некоторые подходы законодательного регулирования США в этой области.
Необходимость сближения несходных между собой законодательных систем обусловлена потребностями стран в совместном решении целого ряда общих задач. Это предполагает установление, где это возможно, общих начал, принципов и правил регулирования, В области охраны окружающей среды указанный процесс должен идти быстрее в силу большей однородности и относительно незначительной политизированности регулируемых общественных отношений. Не секрет, что не все страны обладают достаточным потенциалом для подготовки качественного и современного законодательства. Однако именно сфера охраны окружающей среды особенно нуждается в совместных усилиях для выработки сходных, если не единых, стандартов государственного регулирования.
Методологические и теоретические основы исследования. Настоящее исследование, как и большинство теоретических разработок эколого-правового характера, исходит из прогрессивных концепций и
течений различных философских школ, учений о взаимодействии общества и природы, о государстве и праве. Наряду с общенаучными методами исследования в работе использованы сравнительно-правовой, системный, логический и исторический методы. Большая роль отводится междисциплинарному или интегрированному подходу к научным исследованиям и оценке выводов.
Высказываемые в настоящей работе суждения о комплексном, системном характере экологического права, становление которого определяется как закономерностями социального, так и биосферного развития, о соотношении сущего и должного в выборе целей эколого-правового регулирования, о взаимовлиянии частно- и публично-правовых начал в законодательстве, об исторической предопределенности развития тех или иных правовых институтов, об оценке антропоцентристского подхода и ряд других опирались во многом на исследования в области теории и истории права, цивилистики, осуществленные С,С.Алексеевым, М.И.Брагинским, Р.3 Лившицем, А.ЛМаковским, О.С.Иоффе, И.А.Покровским, С.В.Полениной, Ю.А-Тихомировым, Б.Н.Топорниным, Ю.К.Толстым, Р.О.Халфиной, ЛС.Четверниным; а также на идеи, высказанные мыслителями - философами, экономистами и учеными в области естественных наук - Н.АХердяевым, В.ИЛЗернадским, ЛН.Гумилевым, Д,Медоузом, АЛеччеи, Ф.Энгельсом и другими.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем;
работа представляет собой первое монографическое исследование опыта реформирования системы экологического законодательства в рамках общей правовой реформы, осуществленной в одном из постсоветских государств;
выявлены и проанализированы новые тенденции развития экологического
законодательства;
предложен подход к исследованию целей развития экологического законодательства в контексте философской проблемы сущего и должного в праве, разрешение которой должно быть увязано с необходимостью учета закономерностей существования биосферы;
установлено, что наблюдаемое усиление значения юридической техники в становлении экологического законодательства обусловлено действием тенденции разрастания законодательного массива;
объектом теоретического анализа впервые выступают концептуальные подходы к кодификации экологического законодательства нового поколения;
проникновение частно-правовых начал в экологическое право впервые исследуется как тенденция развития экологического законодательства, это явление в работе получает качественную характеристику;
в сравнительно-правовом аспекте выявляются и анализируются возможности и перспективы согласованного развития казахстанского экологического законодательства с законодательством зарубежных стран.
Предложения и выводы диссертационного исследования могут быть
рассмотрены как решение научной задачи, имеющей значение для
выработки экологической политики государства и подготовки
законопроектов.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, определяющие научную новизну диссертационного исследования. 1. Обосновывается вывод о том, что понятийный аппарат, составляющий основу эколого-правового регулирования, до настоящего времени не устоялся. Его основная проблема заключается в отсутствии достаточного уровня формализации и единообразия как в понимании, так и в использовании его элементов в законодательном обороте, научной и учебной
литературе. В работе сформулированы критерии признания определений, словосочетаний, названий и т.п. в качестве элементов понятийного аппарата,
В дополнение к уже исследованным в правовой теории выявлен ряд тенденций развития экологического законодательства и впервые проанализированы их взаимосвязь и влияние на процесс кодификации. В их числе тенденции: экологизации неэкологических отраслей законодательства, проникновения частно-правовых начал в экологическое право, глобализации экологических процессов и проблем, а также тенденции разрастания законодательного массива и др.
Прогнозируется усиление роли юридической техники как непременного атрибута формирования основ правового государства в условиях законодательной реформы, затрагивающей все отрасли законодательства. Обосновывается насущная необходимость учета в отечественной юриспруденции общепринятых в международной практике стандартов, приемов и методов юридической техники в целях обеспечения аутентентичности переводов текстов зарубежных нормативных правовых актов, судебных и арбитражных решений, для нужд делового оборота, а также для универсализации и совершенствования приемов юридической техники.
Высказано предложение о необходимости внесения уточняющих поправок в акты экологического законодательства для устранения имеющихся в них расхождений относительно круга органов государственной власти, наделяемых полномочиями принимать нормативные правовые акты в сфере эколого-правового регулирования. Это позволит решить проблему разнящихся по объему понятий «законодательство» в действующих законодательных актах.
Выдвигаются и обосновываются предложения (в виде проектов конкретных норм, статей и разделов) по созданию ряда новых и / или
развитию существующих правовых институтов, таких как: экологическое нормирование и сертификация, ОВОС, лицензирование, экологический контроль, экологический аудит, отдельные элементы экономического И юридического механизма охраны окружающей среды и ряд других элементов,
Обосновывается необходимость сохранения существующих темпов кодификации экологического законодательства, несмотря на принятие нового Закона РК «Об охране окружающей среды" и других законодательных актов в рассматриваемой сфере отношений: а) высказываются предложения относительно принятия ряда специальных актов экологического законодательства, в частности, об отходах, об использовании агрохимикатов, об опасных веществах, об экологической информации (статистике), об экологически неблагоприятных территориях, об экологическом страховании; б) доказывается потребность в обеспечении концептуальной согласованности и единообразия основных требований экологического законодательства с требованиями, содержащихся в других отраслях законодательства уже на стадии их разработки и принятия.
Высказано предложение о необходимости теоретического переосмысления такого объекта «экологизации», каковым является правовое регулирование отношений в сфере использования природных ресурсов. Уже будучи предметом регулирования экологического законодательства, эти отношения не могут быть объектом экологизации- Такой подход, предоставляющий ряд преимуществ с точки зрения усиления эффективности эколого-правового регулирования, иллюстрируется конкретными примерами.
8- В качестве одной из основных закономерностей развития экологического законодательства выделяется существенное расширение сферы частноправового регулирования, в том числе, путем включения в нее экологических правоотношений. Одновременно с этим подвергаются критическому анализу
тезисы об утрате самостоятельности соответствующими отраслями законодательства. Процесс проникновения частно-правовых норм в сферу действия экологического права получает в диссертации качественную характеристику.
9. Выделены, исследованы и упорядочены следующим образом имеющиеся
в экологическом законодательстве частно-правовые институты и нормы:
право собственности на отдельные виды природных объектов и ресурсов,
различные виды природопользования, экологические сервитуты и другие
вещные права; обязательственные отношения (договор на
природопользование и иные сделки в этой сфере); гражданско-правовые способы защиты экологических прав (экологические деликты, защита прав кредиторов по экологическим обязательствам, и другие); комплексные институты экологического законодательства, включающие частно-правовые нормы (лицензирование природопользования, платность воздействия на окружающую среду, экологический аудит, экологические требования при переходе права собственности на предприятие-загрязнитель окружающей среды и др,),
10-Выявлена необходимость совершенствования механизма учета
публичных интересов в частно-правовых нормах, регулирующих эколого-правовые отношения, и проблемность так называемого обратного проникновения публично-правовых начал в современное частное право. При этом мы основываемся на существующем в теории права положении, в силу которого «чистых» отраслей права не существует или почти не существует, и одни и те же отношения могут входить в предмет не одной, а нескольких отраслей права. Взаимопроникновение публично- и частноправовых начал порождает необходимость развития современной теории экологического права в направлении поиска путей их оптимального соотношения и взаимодействия.
П.Высказаны предложения о способах разрешения следующих проблем перехода права собственности на предприятие - загрязнитель окружающей среды от одного субъекта к другому. В их числе: оценка прежних загрязнений и связанных с ними будущих экологических рисков; проблема возложения на причинителя ретроспективной ответственности; соотношение механизмов законодательного и контрактного урегулирования вопросов возмещения экологического вреда; возможность исключения действия принципа универсального правопреемства в эколого - правовых отношениях; проблема возложения бремени доказывания причинной связи между противоправной деятельностью и наступившим экологическим вредом; учет интересов кредиторов по экологическим обязательствам и др.
Сделан и обоснован вывод о неэффективности применения объективной ответственности к новым собственникам предприятия при причинения ими экологического вреда в результате деятельности предшествующего собственника.
В целях упорядочения хаотически используемых понятий "сближение законодательства», «гармонизация», «модельное законодательство» и «унификация» преложено распространить в эколого-правовом обороте следующий подход, обоснованный с точки зрения современной теории права. В качестве родового понятия использовать «согласованное правовое развитие государств», объединяющее указанные четыре основные формы или направления и перечисленные в порядке возрастания степени их согласованности по содержанию этих понятий-
14.Обосновываются выводы о сближении систем экологического законодательства, что подтверждается анализом ситуации в Казахстане, других странах СНГ и дальнего зарубежья. Выявляются существующие и возможные направления гармонизации законодательства, которые анализируются на примере таких правовых институтов, как экологическое
нормирование и стандартизация, режим особо охраняемых природных территорий и объектов, экологическое лицензирование и др. 15.Предложено дополнить эколого-правовое регулирование таким нетрадиционным для практики отечественной кодификации подходом, как казуальность. Правовое регулирование способом «от проблемы» позволило бы сократить число возможных пробелов, если бы заблаговременно предусматривались соответствующие правовые нормы (например, экологические требования к отдельным видам производственной деятельности и др.).
Практическая значимость содержащихся в диссертации выводов и рекомендаций подтверждается тем, что многие из них нашли воплощение в разработанных при непосредственном участии автора проектах законодательных актов Республики Казахстан, принятых и действующих в настоящее время:
«Об охране окружающей среды», «О лицензировании», «О приватизации», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «Об экологической экспертизе», «О земле», «Об особо охраняемых природных территориях», «О недрах и недропользовании», «О внешних заимствованиях», «О нормативных правовых актах», главе II «Экологические преступления» Уголовного кодекса и других; а также при подготовке проекта закона о концессии, находящегося в настоящее время на рассмотрении Правительства. Апробация работы и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации, содержащиеся в ней выводы и рекомендации были изложены в опубликованных работах, а также в докладах и сообщениях на научно-теоретических конференциях, совещаниях и школах по правовым вопросам охраны окружающей среды в г. Алма-Ате (1993, 1994, 1995, 1997г.г.), Лейдене, Голландия (1993г.),
Москве (Софрино-3, Софрино -5) 1997г., 1999г.5 Санкт-Петербурге (1997г.)5 на совещании комитета по экологии и природопользования Мажлиса (нижней палаты) Парламента Республики Казахстан (Алма-Ата, 1996г.), в международной школе, посвященной реформам стран СНГ (Вашингтон, 1998г.), на заседании Центра эколого-правовых исследований ИгиП РАН (Москва, ИгиП РАН 1999г.), на заседании Ученого Совета ИгиП РАН (Москва, 1999г.). Автор был привлечен в качестве эксперта сводного доклада по проекту Центра международных проектов и ЮНЕП «Разработка согласованного подхода к гармонизации законодательства об окружающей среде стран-членов СНГ» (Москва, 1999г.).
Тенденции и цели как объективные и субъективные начала, определяющие развитие экологического законодательства
Становление современного экологического законодательства находится под воздействием комплекса взаимосвязанных экономических, социальных и политических факторов, прямо или косвенно влияющих на его содержание и динамику. Эта достаточно условно разграниченная сумма обстоятельств и процессов и факторов, в свою очередь, обусловливает также и характер основных тенденций и целей, во многом определяющих развитие всей системы законодательства в целом и экологического законодательства в частности, приводя к наступлению выраженных последствий экологического характера.
Так, Казахстан после обретения независимости, нуждаясь в международном политическом признании и с силу других причин, был вынужден расстаться с размещенным еще при существовании СССР на его территории боевым ядерным потенциалом. Это привело к закрытию ядерных полигонов, крайне негативно влияющих на состояние окружающей среды в Республике и прежде всего на уровень заболеваемости и смертности населения, В такой ситуации Республика заинтересована в получении зарубежной финансовой поддержки на условии, в том числе, приведения в соответствие с международными экологическими требованиями национального экологического законодательства. Таким образом сегодня под воздействием факторов объективного и субъективного характера наблюдается переход на качественно новый этап развития экологического законодательства в Казахстане. О тенденциях как объективных началах, определяющих развитие экологического законодательства. Анализ современного экологического законодательства в Казахстане, как и в других республиках СНГ, включая и Россию, свидетельствует о наличии разнообразных и тесно связанных между собой факторов и тенденций, являющихся объектом научных исследований]. Остановимся на наиболее значимых для процесса становления и кодификации экологического законодательства, к числу которых можно отнести тенденции: экологизации неэкологических отраслей законодательства, проникновения частно-правовых начал в экологическое право интегрированного разнообразия (тенденция, построенная на сочетании дифференцированного и интегрированного подходов), устойчивого развития, глобализации экологических процессов и проблем, разрастания законодательного массива, сближения и гармонизация экологического законодательства.
Необходимо оговориться, что приведенная классификация тенденций, как и строгая градация или даже отнесение их к какой-либо определенной сфере жизни общества (политической, экономической или социальной), весьма условна в силу взаимозависимости и взаимопроникновения процессов в природе и обществе и служит, прежде всего, логике изложения материала, поэтому собственно классификация этих тенденций выходит за пределы данной работы. Одной из целей настоящего исследования является попытка обоснования следующего тезиса. Бесспорно, что в сфере взаимодействия общества и природы социальное (включая правовое) развитие обусловлено состоянием жизни биосферы в целом. Эта обусловленность может проявляться с различной степенью интенсивности или в совпадении направленности и характера тех либо иных процессов, но всегда при подчиненном положении социальных процессов по отношению к природным. Как элемент социального правовое развитие, не всегда имея выраженное совпадение своей направленности с биосферным развитием, но имея свою устоявшуюся специфику, не прямо, но опосредовано обусловливается в том числе закономерностями развития биосферы. Понимание процессов, происходящих в природе как под влиянием человека, так и вне его воздействия, - представляется основным ориентиром и обязательным условием оценки происходящего, в конечном итоге, и в правовой жизни общества. С этих позиций рассмотрим основные тенденции развития экологического законодательства, опираясь в основном на существующий казахстанский опыт. Тенденция экологизации неэкологических отраслей законодательства - проявление тенденции экологизации человеческой деятельности в целом. Под экологизацией человеческой деятельности понимаются учет возможных последствий воздействия человека на природную среду с целью сведения к минимуму отрицательных результатов антропогенной деятельности. Рост технической мощи человека и превращение его в «геологическую силу», по словам В. И. Вернадского, требуют существенной модификации также и науки, призванной адекватно отразить данную ситуацию1. Насколько это станет возможным, покажет будущее, но следует отметить, что в современной науке наблюдаются процессы, являющиеся реакцией на новые задачи, встающие в соответствии с интенсивным развитием функциональных связей между обществом и природной средой. Все более очевидной и характерной становится ее переориентация в направлении экологизации, которую можно рассматривать как реальную тенденцию1. Экологизация законодательства осуществляется путем внедрения и конкретизации экологических императивов и экономических стимулов в содержание правовых норм, регулирующих хозяйственную и иную деятельность, воздействующую на состояние окружающей среды. Соответственно все больше и больше охватываются отрасли законодательства, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы опосредованно. Подтверждением тому служит современное казахстанское законодательство 1994-1997 гг., в частности, это новые Гражданский и Уголовный кодексы, указы Президента «О приватизации» , «О лицензировании» «О страховании»6, а также ряд подзаконных нормативных правовых актов, принятых в их развитие. Углубляется содержание экологических требований и в законодательстве о нефти и об электроэнергетике, относящемся скорее к пограничной сфере регулирования (включая производственно-хозяйственную и использования природных ресурсов).
Концепция закона республики казахстан «об охране окружающей среды»
С момента провозглашения государственной независимости Казахстан переживает новый этап развития экологического законодательства, начало которому было положено в 1994 году. Предшествующий этап связан с принятием Закона РК «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), основной сутью которого явилось установление системы ограничений воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду. Указанный закон сохранил преемственность с законодательством Союза ССР, что само по себе важно для обеспечения стабильности развития законодательства как необходимого условия его эффективности. Как уже отмечалось, в период 80-90-х годов активное распространение стали получать различные доктрины экологического права или права окружающей среды как поглощающего в качестве родовой общности обе разновидности - природоохранительного и природоресурсного права, причем как с делением их между собой, так и без такового. По нашему мнению, в современный период концептуальные подходы к развитию экологического права должны исходить не только из сущего, сколько из должного, включая исторические закономерности, трансформации природы и существо экологического отношения. В широком плане в научной литературе этим термином обозначается весь комплекс общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия природы и общества и являющихся предметом эколого-правового регулирования. При этом, использование, потребление ресурсов природы для удовлетворения нужд человека и охрана окружающей среды рассматриваются как два самостоятельных и, в принципе, противоречивых направления такого регулирования. Однако эти противоречия сами по себе весьма условны, так как трудно найти в современную эпоху доказательства сопоставимости усилий и затрат человечества на охрану окружающей среды. Можно лишь констатировать потребительское отношение к природе. Поэтому было бы правильным говорить не о противоречии одного интереса другому, а лишь об отсутствии баланса интересов. Между тем с исторической точки зрения такое «противоречие» не заложено априори, а порождено самим человеком и существует лишь в течении относительно непродолжительного периода становления и развития цивилизации - всего около тысячи лет-. Концептуально эколого-правовое регулирование базируется на том, что использование и охрана природы могут и должны существовать как единый процесс и презюмироватъся законодательством как, возможно, не однородные, но единые по своей природе, общественные отношения. Указанный подход к предмету регулирования экологического законодательства не содержит какой-либо особой новизны, а лишь служит проявлением исторической закономерности и объективных тенденций. Отраженный в нормах религии, морали и обычаях, он исповедовался большинством человечества вплоть до нынешнего тысячелетия и, полагаем, не имеет альтернатив для выживания в будущем. Поэтому противопоставление и обособление интересов природы и общества бессмысленно в принципе, так как все должно быть подчинено только одной главной цели - выживанию. Анализ глобальных проблем и прогнозирование экологической ситуации на планете - предмет интегрированных усилий ученых многих стран и отраслей. Очевидно, что без соответствующего научного фундамента и комплексных оценок дальнейшее концептуальное развитие подходов к правовому регулированию будет невозможным законодательство, формируемое на порочной концептуальной базе, останется декларацией, что тоже, вероятно, будет способствовать нарастанию экологического кризиса. Состояние развития законодательства об охране окружающей среды. К моменту принятия нового Закона "Об охране окружающей среды» 1997 года экологическое законодательство Республики Казахстан трудно было бы рассматривать в качестве базы, позволяющей обеспечить эффективное регулирование экологических отношений. Головной акт законодательства в сфере охраны окружающей среды - Закон Казахской ССР «Об охране окружающей природной среды» 1991 года (практически аналогичный одноименному российскому акту) морально устарел. Разработанный в 1990-1991 гг., этот закон был ориентирован на доставшиеся Казахстану «по наследству» от СССР экономическую, политическую, государственную, идеологическую и правовую системы. С момента принятия Закона произошли качественные изменения. Были признаны объективно существующими экономические отношения собственности на природные ресурсы, и получил юридическое закрепление плюрализм форм собственности, Казахстан стал самостоятельным государством, изменилась политическая система общества. Исходя из принципа разделения властей, была реформирована система законодательных, исполнительных и судебных органов. И, наконец, в 1995 году принимается новая, действующая и ныне Конституция Республики Казахстан.
Казахстан имеет общее экономическое и экологическое пространство с рядом государств СНГ, прежде всего с Россией. Это с очевидной необходимостью предполагает наличие если не общего, то по крайней мере гармонизированного правового пространства. В сфере охраны окружающей среды Казахстан и страны СНГ накопили множество проблем, осложняющих процесс кодификации законодательства для каждой из этих стран. В их числе — недостаток четкой системы информации о проектах новых актов экологического законодательства, и отсутствие должного взаимодействия между соответствующими государственными органами при их создании, и ряд других.
Еще меньше казахстанское экологическое законодательство было гармонизировано с международно-правовыми принципами охраны окружающей среды, законодательными системами основных промышленно развитых стран Европы и США.
Основным недостатком и вместе с тем достоинством Закона 1991 года является то, что это - закон переходного во всех отношениях периода. Он отражал, с одной стороны, потребность в формировании цивилизованного гармоничного отношения общества к природе, а с другой - опирался на половинчатые решения, отражал доминирующий по сегодняшний день антропоцентристский подход в регулировании вопросов охраны окружающей среды, был несовершенен с горидико-технической точки зрения и декларативен по характеру. Экологические императивы этого закона не обеспечивались надлежащими механизмами правового регулирования.
Как уже отмечалось, 1994—1996 годы были ознаменованы подъемом проводимой в Республике экономической реформы, затронувшей практически все сферы социальной жизни общества. В Республике с сырьевой направленностью экономики стала проблема установления множественности форм собственности на природные объекты. Ее решение непосредственно определяло государственную политику в сфере приватизации месторождений полезных ископаемых, привлечения инвестиций в сферу добычи и переработки минерального сырья и его экспорта.
Данный процесс непосредственно обусловил характер и темпы реформы законодательной системы, включающей в себя такие основные компоненты, как: 1) формирование нового рыночного законодательства; 2) реорганизация большинства государственных органов и 3) развитие юридической культуры и образования общества.
В этот период в Республике были приняты законы, направленные на регулирование различных социальных сфер, прежде всего экономики и природопользования, - Гражданский кодекс, законодательные акты «О лицензировании», «О приватизации», «О страховании», «О хозяйственных товариществах» «О банкротстве» и многие другие, а также акты законодательства, регулирующие использование природных ресурсов -закон «О нефти», Указы Президента, имеющие силу Закона, «О земле», «О недрах и недропользовании», а также пакет актов законодательства в области земельной реформы.
Соотношении публично-правовых и частно-правовых начал в экологическом законодательстве
Изменение государственного строя и правовой системы оказали серьезное влияние на восстановление и развитие в Казахстане частного права. Возрастание числа и углубление содержания частно-правовых институтов приобретает характер тенденции, влияющей на состояние и содержание практически всех отраслей законодательства.
В связи с этим спорность вопроса о критериях разграничения норм, институтов и отраслей публично- и частно-правового характера в настоящее время усиливается. Так, согласно Конституции Республики Казахстан (аналогично и в Российской Федерации), государство ставит своей целью охрану окружающей среды, в частности, благоприятной для жизни и здоровья человека. Это публично-правовые нормы, поскольку они направлены на охрану публично-правовых интересов, но в то же время охрана здоровья каждого человека - это и его частный интерес. Однако если нормы публичного права непосредственно охраняют публичный интерес общества и государства, то опосредованно они охраняют и частный интерес. В свою очередь нормы частного права, непосредственно охраняя частные интересы отдельных лиц и их групп, опосредованно охраняют и общественные интересы, поскольку и право, и государство охраняют частные интересы, учитывая их значимость в качестве интересов общественного существа - человека. Вне общества права человека не существуют.
Содержащиеся в Конституциях Казахстана и России нормы носят публично-правовой характер. Но когда обеспечение или защита чьих-либо прав и законных интересов переходит с конституционного на иной уровень (гражданско-правовой, административно-правовой и т.д.), то в соответствующих случаях начинают действовать как публично-, так и частно-правовые нормы и институты. Механизм правового регулирования устроен таким образом, что, с одной стороны, отрасли права могут быть подразделены на частно правовые и публично-правовые лишь условно, а с другой, подразделение системы права на частное и публичное вообще выходит за отраслевые рамки, так как это более крупные, чем отрасль, системные образования1. Тем не менее, несмотря на увеличение в экологическом праве количества частно-правовых элементов, основой его все же остаются публично-правовые нормы и институты. Соответственно дифференцируются и методы защиты экологических субъективных прав. В нашем примере закрепленный в Конституциях публичный интерес - охрана окружающей среды (благоприятной, в частности, для жизни и здоровья человека) реализуется посредством практически всего арсенала механизма правового регулирования. Этим предопределяется комплексный и специфический характер экологического права и законодательства, а также объясняется необходимость сочетания разноотраслевых институтов, норм, приемов и методов эколого- правового регулирования. Важным направлением в развитии эколого-правового законотворчества должна стать разработка дополнительных механизмов повышения эффективности правового регулирования в данной сфере отношений. В связи с этим, одной из проблем, с которой неизбежно столкнется законодатель, является необходимость надлежащего учета общественного экологического интереса при включении в экологическое законодательство тех или иных договорных элементов и элементов вещного права. На сегодня в экологическом законодательстве можно наблюдать наличие таких частно-правовых институтов и норм, которые могут быть группирорваны, как : право собственности на отдельные виды природных объектов и ресурсов, различные виды природопользования, экологические сервитуты и другие вещные права; обязательственные отношения (договор на природопользование и иные сделки в этой сфере); гражданско-правовые способы защиты экологических прав (экологические деликты, защита прав кредиторов по экологическим обязательствам и др.); комплексные институты экологического законодательства, включающие частно-правовые нормы (лицензирование природопользования как элемент специальной правоспособности юридического лица, платность воздействия на окружающую среду, экологический аудит, экологические требования при переходе права собственности на имущество предприятия и другие). Разработка новейшего российского и казахстанского экологического законодательства периодически порождала ряд серьезных проблем, связанных с правомерностью включения в него тех или иных договорных элементов и элементов вещного права; соотношением границ действия последних с иными по своей природе нормами; использованием гражданско-правовых способов защиты экологических прав; действием гражданско-правового института деликта в эколого-правовой сфере отношений. Кроме того, возникновение новой ситуации в правотворчестве переводит в практическую плоскость давнюю научную дискуссию относительно разграничения отраслей права.
Согласованное развитие правовых систем как современная тенденция развития экологического законодательства
Необходимость сближения несходных между собой законодательных систем обусловлена потребностями международного сообщества в совместном решении целого ряда общих задач. Это предполагает установление, где это возможно, общих принципов и правил регулирования. В таких областях, как охрана окружающей среды, налогообложение, таможенный режим, транспорт, здравоохранение общие принципы могли бы способствовать обеспечению согласованной политики стран - участниц межгосударственного союза или стран, объединенных единым географическим пространством. В области охраны окружающей среды указанный процесс идет быстрее в силу большей однородности и незначительной политизированности регулируемых общественных отношений.
Разумеется, согласованное развитие не является самоцелью. Если конкретная проблема может быть решена на национальном уровне и для этого достаточно собственных средств, то и нет нужды прибегать к международной помощи.
Согласованное развитие экологического законодательства нового поколения с законодательством зарубежных государств рассматривается сегодня в качестве одного из основных принципов формирования законодательства государств на всем пространстве СНГ. При этом, очевидно, что на сегодня такой процесс ни в коем случае не строится на паритетной основе, в силу различия в ступенях развития экологического законодательства в странах СНГ и развитых зарубежных стран. Это, разумеется, не ограничивает возможности заимствования наших достижений, в числе которых, по праву находится институт юридической ответственности, теория механизма правового регулирования и др. Однако, этот вопрос не входит в предмет нашего исследования.
По ходу изложения материала в этой главе нашего исследования нам неоднократно придется использовать такие понятия, как сближение, гармонизация, унификация законодательства, и другие, в рамках процесса согласованного развития встречающиеся в нормативных правовых актах и юридической литературе1. Отсутствие единообразного понимания соответствующих категорий в правовой теории и законодательной практике, синонимичность понятий «гармонизация» и «унификация» в правовом лексиконе порождают некоторые неясности и расхождения в ходе анализа процесса сближения правовых систем.
Гармонизация, понимаемая отдельными авторами как цель, дает основание рассматривать это понятие как родовое, включающее в себя такие «мирно сосуществующие в рамках гармонизации механизмы и способы, как унификацию, дифференциацию и определение правил игры», обеспечивающие наиболее высокий уровень согласованности и совместимости гармонизируемых систем - экологического законодательства. Отмечая спорность такой классификации, автор разделяет суждение о том, что «соответствующие размышления отнюдь не являются чистым теоретизированием, а имеют целью лишь приведение в определенную систему, ранжирование проблем по гармонизации экологического законодательства-.., выделение тех из них, которые должны быть активно вовлечены в процесс гармонизации» . Неоднозначность понятийного аппарата, обеспечивающего эти правовые процессы, вызывает необходимость определиться с терминами,
В современной теории права в качестве родового понятия рассматривается согласованное правовое развитие государств, объединяющее четыре основные формы или направления1. Это: I) сближение законодательства, когда определяются общий курс государств в какой-либо сфере, направления и этапы сближения; 2) гармонизация законодательства с согласованием общих подходов, концепции развития национальных законодательных систем, выработка общих правовых принципов и отдельных решений; 3) принятие модельных законодательных актов; 4) унификация законодательства с разработкой и введением в действие общеобязательных единообразных юридических норм (правил).
Соотношение этих форм между собой всегда подвижно и меняется с учетом задач согласованного правового развития. К примеру, принципы могут быть как средством сближения, гармонизации, так и унификации. Каждое из названных направлений в зависимости от поставленных целей позволяет использовать конкретные способы взаимного согласования законодательных систем. Поиск оптимальных механизмов и установление правильного сочетания юридических средств сближения, гармонизации и унификации национальных законодательств требуют больших усилий теоретиков и разработчиков законодательства.
Исходя из вышеизложенной классификации понятий, было бы возможным говорить о начавшемся процессе «сближения» в рамках согласованного развития законодательных систем. Это подтверждается и современными тенденциями кодификации экологического законодательства в странах СНГ, что было предметом специальногорассмотрения первой главы. Разумеется, такой вывод ни в коей мере не является категоричным или окончательным. Учитывая сложность и гибкость происходящих процессов, «сближение» правовых актов или отдельных институтов иногда может перерастать в «гармонизацию» в тех случаях, когда, к примеру, речь идет об отдельных элементах механизма экологического страхования, особо охраняемых объектах и территориях или экологическом лицензировании, и даже в «унификацию» в вопросах экологического нормирования и стандартизации. Иначе говоря, эти процессы не всегда просто разграничить. Начало сближения правовых систем подтверждается формированием современного экологического законодательства Казахстана, России и других стран СНГ, Гармонизация правовых систем, к примеру, происходит в таких сферах, как экологическое страхование, правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов, экологическое лицензирование. Унификацию можно наблюдать в отношении экологического нормирования и стандартизации.
