Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Становление и развитие правового регулирования общественных отношений в области экологического образования в Российской Федерации 16
1. Понятие и методологические основы правового регулирования отношений в области экологического образования 16
2. Развитие правовой базы экологического образования 41
3- Особенности правового регулирования отношений в области экологического образования в субъектах Российской Федерации 75
ГЛАВА 2. Проблемы совершенствования правового регулирования общественных отношений в области экологического образования в контексте концепции устойчивого развития 101
1- Проблема переоценки цели и задач экологического образования в современных условиях 101
2. Основные направления совершенствования правового регулирования общественных отношений в области экологического образования 121
Заключение 149
Библиографический список
- Понятие и методологические основы правового регулирования отношений в области экологического образования
- Развитие правовой базы экологического образования
- Проблема переоценки цели и задач экологического образования в современных условиях
- Основные направления совершенствования правового регулирования общественных отношений в области экологического образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление и развитие
индустриально развитого промышленного производства
сопровождается возникновением у человека нового
потребительского отношения к природе. Наиболее отчетливо это
отношение выразил Ф. Бэкон, провозгласивший целью науки и
техники господство над природой. Природа начинает пониматься как
объект интенсивной преобразовательной деятельности и как
кладовая, из которой человек может черпать без меры и без счета. С
созданием искусственной среды обитания человека, так называемой
«второй природы», все больше страдала естественная природная
среда. Научно-техническая революция, определявшая стратегию и
тактику развития мировой цивилизации последнее столетие, наряду
с выдающимися достижениями принесла человечеству
невосполнимые во многих случаях потери. Уже доказано, что
невозможно обеспечить населению всех стран мира одинаковый, в
соответствии с мировыми стандартами, уровень потребления.
Существующая ныне индустриальная парадигма развития не
способна обеспечить устойчивое и поступательное движение вперед
всех стран и народов, прежде всего в силу ограниченности
природных ресурсов, запредельных нагрузок на экосферу планеты.
Человечество стоит перед выбором: либо необходимо в кратчайшие
сроки сменить парадигму индустриального антропоцентрического
развития на проэкологическую, либо смириться с
самоуничтожением.
Как одно из возможных решений экологической катастрофы появилась концепция устойчивого развития, закрепленная как в ряде международных документов, так и в национальном законодательстве большинства государств. При всей неоднозначности самого термина
«устойчивое развитие» он принят научным сообществом, официальными структурами и международными организациями как основное понятие, позволяющее, с одной стороны, обозначить проблему, с другой - наметить пути ее решения. Действительно, под устойчивым развитием понимается такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.
На сегодняшний день в Российской Федерации неблагоприятная
экологическая ситуация продолжает оставаться одной из острейших
проблем. Более того, по мнению некоторых специалистов,
экологическое состояние природы и населения России и смежных
республик относится к наихудшим в мире, С учетом же обширности
их территорий и акваторий, отягощенностью исключительной
степенью загрязнения и деструкции экосистем, нарастанием
экофобных процессов и регресса социально-экономического
развития это состояние делает нас самыми экологически опасными
для всей биосферы,1 Среди причин кризисного состояния
окружающей среды наряду с несовершенным законодательством в
области охраны окружающей среды, отсутствием политической воли
государства к эффективному осуществлению деятельности по охране
окружающей среды и обеспечению рационального
природопользования, дефицитом финансирования природоохранных программ и мероприятий, по нашему мнению, можно выделить и крайне низкий уровень правосознания, экологических знаний и культуры, а также недостаток специалистов-экологов: юристов, инженеров, экономистов и др,
В Российской Федерации сама концепция устойчивого развития еще до конца не уяснена. Так, академик РАН В.А. Коптюг,
1 См.: Круть И.В, Экологические коллизии России // Вопросы философии. 1995. № 3. С. 62.
анализируя процесс обсуждения проекта концепции перехода Российской Федерации на модель устойчивого развития, пришел к выводу о том, что доработанная Министерством экономики и Минприроды РФ и принятая Правительством РФ концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию показывает, что «страна ориентируется в направлении, прямо противоположном пути к устойчивому развитию»1.
Другой же академик РАН В.Н. Кудрявцев, участвовавший в этом же обсуждении проблем устойчивого развития, добавил, что «нашему обществу нужны меры, способствующие вьіходу из кризисной ситуации, а не устойчивое развитие»2.
Но несмотря на такие различные представления об устойчивом развитии, концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию была утверждена Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. Значительная часть концепции посвящена проблемам экологического образования, философия которого, в свою очередь, стала предметом обсуждения на специальной конференции, организованной Институтом философии РАН, Российской академией образования, МГУ и некоторыми другими учреждениями ,
На основе анализа этих и некоторых других материалов, имеющих отношение к вопросам устойчивого развития, можно сказать, что при поиске путей решения экологических проблем необходимо обратить особое внимание не только на выработку эффективной государственной политики, формирование и совершенствование современного экологического законодательства, оптимальное финансирование, но и на экологическое воспитание и образование. При этом экологическое образование не следует
См.: Устойчивое развитие: какой должна быть стратегия России // Вопросы философии. 1996- Jfs Ю. С. 157. 1 См.: Там же. С. 16]. ъ См.: Философия экологического образования //Вопросы философии. 1996. № В, С.137-139.
понимать лишь как усвоение необходимых знаний и навыков.
Система экологического образования должна служить повышению
уровня экологической культуры, формированию экологического
сознания отдельной личности и общества в целом. Можно сказать,
что экологическое образование призвано способствовать перевороту
в сознании граждан, отказу от потребительского отношения к
природе, формированию нового экологического мировоззрения в
соответствии с идеологией устойчивого развития. Однако в
Российской Федерации наблюдается не только недопонимание
проблем устойчивого развития, но и некоторое свертывание
достигнутых результатов в области экологического образования.
Речь идет об исключении положений о непрерывности
экологического образования и обязательности преподавания
экологических знаний в учебных заведениях из Федерального закона от 10 января 2002 г, «Об охране окружающей среды». В новом этом Законе нет упоминания и об экологическом воспитании, значительно смягчены требования относительно экологической подготовки руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Кроме того, дисциплины экологической направленности исключены из федерального компонента школьных программ, а экологический фонд Российской Федерации, направлявший до десяти процентов всего объема финансирования на развитие экологического образования, ликвидирован.
В этих условиях настоящее диссертационное исследование, посвященное рассмотрению вопросов правового регулирования общественных отношений в области экологического образования в контексте концепции устойчивого развития, в некоторой мере восполняет тот идейно-теоретический вакуум, который, к сожалению, существует как в общественном сознании, так и в сфере
государственного управления и законотворческой деятельности. Данная работа обращает внимание ученых, специалистов, государственных деятелей, законодателей на то, что наша страна, теряя завоеванные позиции в области экологического образования и игнорируя концепцию устойчивого развития, все больше отстает от развитых стран, где процесс создания и становления правовой основы функционирования системы экологического образования давно перерос в процесс ее совершенствования и оттачивания.
Степень разработанности темы* Диссертационное исследование
проблем правового регулирования общественных отношений в
области экологического образования в контексте устойчивого
развития в российской правовой науке предпринимается впервые.
Однако оно не может не опираться на труды ученых-юристов, уже
обративших внимание на все большее углубление экологического
кризиса, превращение его в глобальную проблему. Поэтому
диссертант в своих исследованиях опирался на работы в области
экологического права таких ученых, как А.И. Бобылев,
С.А. Боголюбов, М,М. Бринчук, Р.Х. Габитов, А-К. Голиченков,
О-Л, Дубовик, Н.А. Духно, О,С- Колбасов, И,О, Краснова,
В.В, Кругл ов, В.В, Петров, Н.Т. Разгельдеев, Ф.М, Раянов, О.А. Супатаева, Л.А. Тимофеев, Г.В. Чубуков, А.С. Шестерюк, В.Н. Яковлев и др.
Некоторые аспекты правового регулирования отношений в области экологического образования и законопроектной работы в этой сфере обсуждались на научно-практических конференциях и нашли отражение в работах М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, Л.В. Егоровой, Т.В. Злотниковой, И.А. Игнатьевой, И,С, Макаровой.
В рамках экологического права вопросы экологического сознания, являющегося важнейшим элементом экологического образования и необходимой предпосылкой формирования
экологической культуры, были рассмотрены в работах
А.С. Шестерюка «Экологическое право: проблемы методологии»,
И, А. Игнатьевой «Проблемы развития экологического
законодательства России», Т.В. Злотниковой «Проблемы развития российского экологического законодательства на современном этапе».
Специальные проблемы, связанные с развитием системы экологического образования и формированием экологической культуры, рассматривались в диссертационных исследованиях Л, А. Кохановой «Средства массовой информации и новые технологии в системе непрерывного экологического образования», Л.В. Моисеевой «Региональное экологическое образование: теория и практика», О,В, Поповой «Конструирование региональной модели непрерывного экологического образования», Л.И. Андреевой «Система допрофессионального экологического образования школьников», Н-В. Картамышевой «Социально-философский аспект проблемы экологического образования», И.М. Ибрагимова «Основания экологического образования (философский анализ)».
Однако отмеченные работы по вопросам экологического
образования в большей мере носят или фрагментарный характер, или
освещают лишь отдельные аспекты исследуемой нами проблемы.
Отсутствие научных работ, посвященных комплексному
рассмотрению вопросов правового обеспечения экологического образования, в особенности, рассмотрению этих проблем в контексте устойчивого развития, и послужило причиной выбора темы настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования является существующая в Российской Федерации система экологического образования и соответствующая ей законодательная база.
Предметом исследования являются проблемы правового регулирования общественных отношений в области экологического образования в Российской Федерации в условиях ее перехода к модели устойчивого развития.
Цель и основные задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексная оценка состояния и выработка путей совершенствования правового регулирования общественных отношений в области экологического образования в Российской Федерации в контексте концепции устойчивого развития.
Достижению поставленной цели исследования служит решение следующих задач:
рассмотреть взаимоотношение сторон в системе «общество -природа» и обосновать методологическую основу правового регулирования общественных отношений в области экологического образования в контексте устойчивого развития;
оценить современное состояние и выявить основные проблемы правового регулирования отношений в области экологического образования в Российской Федерации;
- определить особенности правового регулирования
общественных отношений в области экологического образования в
субъектах Российской Федерации, где экологические проблемы
стоят наиболее остро;
- обосновать новые подходы к правовому регулированию
указанных общественных отношений в условиях перехода
Российской Федерации к устойчивому развитию;
- разработать и предложить пути дальнейшего
совершенствования правового регулирования общественных
отношений в области экологического образования в Российской
Федерации в современных условиях.
Методологическую основу диссертационного исследования составили естественнонаучные и философские взгляды в сфере взаимодействия общества и природы, международные принципы охраны окружающей среды, идеи и принципы устойчивого развития, конституционные основы экологического законодательства.
Для достижения поставленной в диссертации цели автором использовались общенаучные н частнонаучные методы познания современной науки: исторический, нормативный, функциональный, сравнительный, системный, эмпирический и др.
Теоретической основой исследования являются прежде всего
научные труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные
исследованию проблем экологического законодательства, изучению
вопросов современных тенденций развития и путей
совершенствования системы экологического образования и
воспитания, определению места и роли экологического образования
в системе взаимоотношений природы и общества. В диссертации
использованы как труды, посвященные самой концепции
устойчивого развития, так и работы, предвосхитившие появление этой теории, и создающие методологическую основу современного экологического образования. В ходе исследования были использованы научные труды не только по вопросам права, но и в области педагогики, философии, журналистики, экологии.
Изучение проблем правотворчества потребовало привлечения
работ по общей теории права и государства. В частности,
диссертантом использовались труды С.С- Алексеева,
Н.И- Матузова, СВ. По Лениной, А.Ф. Черданцева и некоторых других.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые предпринята попытка комплексного анализа состояния правового регулирования общественных отношений в
области экологического образования в Российской Федерации.
Всесторонне проанализированы существующие проблемы,
выработаны направления правового регулирования общественных отношений в области экологического образования с учетом перехода Российской Федерации к модели устойчивого развития.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Содержание российского законодательства, направленного на совершенствование экологического образования, должно быть неразрывно связано с концепцией устойчивого развития, принятой к реализации многими передовыми странами. Такая взаимосвязь обусловлена тем, что как экологическое образование, так и концепция устойчивого развития направлены на решение экологических проблем посредством гармонизации отношений в системе «общество - природа».
Концепция устойчивого развития в современных условиях выступает методологической базой как для правового регулирования общественных отношений в системе «общество - природа», так и для организации системы экологического образования. Экологическое образование, пронизывающее всю систему взаимоотношений мира природы и общества и являющееся неотъемлемым элементом новой парадигмы мышления и действия, может и должно выступить существенным фактором изменяющихся общественных правоотношений,
3. Экологическое образование выступает мобилизующим фактором
совершенствования законодательства Российской Федерации об
охране окружающей среды и мер по его реализации в соответствии с
основными идеями концепции устойчивого развития.
Экологообразовательный компонент, присутствующий во всех
сферах взаимодействия общества и природы, может объединить
усилия всех заинтересованных сторон в решении главной проблемы
современности - формирования новой парадигмы развития, а правовое регулирование экологического образования будет способствовать переводу экологических общественных отношений на новый уровень с учетом требований устойчивого развития.
Предложенны новые подходы к формированию правовой основы и организации системы экологического образования, соответствующие потребностям гармоничного и сбалансированного взаимодействия общества и природы. При этом автор обосновал, что экологическое образование должно присутствовать во все учебных дисциплинах, а также преподаваться в качестве самостоятельного предмета в оптимальном сочетании с другими дисциплинами, изучающими вопросы устойчивого развития. Экологическое образование наряду с формированием содержательной, мировоззренческой стороны нового этапа развития одновременно должно нести и функционально-управленческую нагрузку, обеспечивая единство, комплексность и системность всего образовательного процесса в русле стратегии устойчивого развития,
Обоснована необходимость разработки и принятия «головного» нормативного акта об экологическом образовании, а также предложена его возможная структура. Данный закон должен опосредовать всю систему экологического образования, учитывать современное состояние взаимоотношений природы и общества, соответствовать новой парадигме развития.
Показана необходимость и правомерность опережающего развития правового регулирования экологического образования в некоторых субъектах Российской Федерации, где экологические проблемы стоят более остро, чем в целом по России. Несмотря на отдельные недостатки и противоречия, законодательная база таких субъектов Федерации (например, Республики Башкортостан) расширяет и систематизирует правовую базу экологического образования и
становится также важным элементом формирования экологического сознания и мировоззрения широких слоев населения.
Сформулирован вывод о том, что одной из задач экологического образования является подготовка специалистов, необходимых для выполнения реализуемых в Российской Федерации экологических программ. Эти программы должны содержать в себе экологообразовательные компоненты и предусматривать специальные разделы, посвященные профессиональной экологической подготовке, в соответствии с требованиями обеспечения устойчивого развития.
Сформулированы положения о необходимости:
а) повышения уровня экологического образования на основе
преемственности, то есть с сохранением всего ценного в этой
области, достигнутого за десятилетия;
б) формирования такого экологического сознания всего общества и
каждого его представителя как конечной цели экологического
образования, которое служило бы основой экологической
культуры;
в) преодоления сложившейся в последние годы ситуации недооценки
органами власти и управления роли и значения экологического
образования;
г) включения в действующие правовые акты всех уровней,
затрагивающие экологические отношения, специальных разделов,
посвященных как общему, так и профессиональному
экологическому образованию.
Практическая значимость. Основные положения и выводы,
сформулированные в исследовании, могут быть использованы для
дальнейшего совершенствования системы экологического
образования и его правового регулирования, при разработке
законопроектов, посвященных вопросам экологического
образования, воспитания, просвещения, как в Российской
Федерации, так и в субъектах.
Материал, содержащийся в настоящем исследовании, может быть использован при подготовке лекций, для проведения семинарских и практических занятий по курсу экологического права Российской Федерации- Рекомендации, предложения и выводы могут быть использованы при разработке законов и иных правовых актов, регулирующих вопросы экологического образования и экологической культуры.
Апробация результатов исследования. Диссертация была
выполнена в Институте нрава Башкирского государственного
университета. Отдельные положения диссертационного
исследования были представлены научной общественности на следующих международных, всероссийских и республиканских научно-практических конференциях;
1) Всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы
правового регулирования государственного протекционизма
аграрного сектора экономики в России» (Уфа, 1998 г.);
2) Научно-практическая конференция, посвященная Всеобщей
декларации прав человека «Проблемы обеспечения прав человека в
современных условиях» (Уфа, 1999 г.);
Международная научно-практическая конференция, посвященная 50-летию со дня принятия Всеобщей декларации прав человека «Всеобщей декларации прав человека - 50 лет» (Уфа, 2001 г.);
Международная научно-практическая конференция "Социально-правовые проблемы охраны окружающей среды в современных условиях" (Уфа, 2004 г.).
Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных работах автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, каждая из которых разбита на параграфы, заключения и библиографического списка.
Понятие и методологические основы правового регулирования отношений в области экологического образования
Правовое регулирование общественных отношений в области экологического образования - сложная и многогранная проблема. На первый взгляд, это явление, имеющее чисто юридическое содержание, тем не менее оно связано с различными областями человеческой деятельности - правовыми и экологическими, с одной стороны, образовательными и мировоззренческими, с другой. Оптимальное решение этой проблемы невозможно без учета уровня развития промышленности и технологий, социокультурных сторон человеческой жизнедеятельности, выражаемых в обычаях, традициях и ценностных ориентациях определенного общества, существующей системы экономических, политических и социальных отношений. Научный подход к изучению экологии, экологического образования, а также правовых аспектов его регулирования предполагает рассмотрение наиболее общих, фундаментальных оснований человеческой деятельности, а именно - взаимодействия системы «общество - природа». Действительно, онтологические основания, бытие природы и общества служат тем фундаментом, на котором выстраивается система взаимодействия человека с окружающим его миром, прежде всего с миром природы.
Реалии второй половины XX века показали пагубность и ошибочность традиционного понимания природы как объекта интенсивной преобразующей деятельности человека, как кладовой, из которой человек может черпать без меры и без счета. Провозглашенное Ф. Бэконом господство науки и техники над природой привело человечество к порогу глобальной экологической катастрофы, когда само существование человека как биологического вида переходит в плоскость сакраментального вопроса «быть или не быть». Экологический кризис, по сути дела, перерастает в кризис цивилизационный, затрагивающий не только отношения системы «общество - природа», но и все стороны человеческого бытия.
Важной вехой в осознании ошибочности антропогенного пути развития человечества стало появление в 1972 году первого доклада «Римскому клубу» под названием «Пределы роста»1. На большом фактическом материале авторы убедительно показали, что мир как целостность имеет свои пределы роста и что попытка преодолеть их неизбежно приведет весь мир к катастрофе. Поэтому, пока не поздно, мир должен выработать такую стратегию развития, которая обеспечит каждому жителю нашей планеты необходимые материальные средства, а миру в целом позволит создать условия экономической и экологической стабильности. В следующей своей работе вышеупомянутые авторы пишут: «Устойчивость, а не все более совершенное оружие или борьба за власть и материальные блага - вот последний вызов энергии и творческим способностям рода человеческого» . При этом они подчеркивают, что рынки, не подчиненные целям и ценностям, отличным от тех, что доминируют в рыночных отношениях, не могут привести к устойчивому обществу, более того - могут ускорить катастрофу . Сказанное выше актуально для всего мирового сообщества, но особенно злободневно для России, вступающей в стихию рыночных отношений.
Необходимость смены парадигмы общественного развития с индустриально-технологической» антропоцентрической на экологическую, инвайроментальную выражается в появлении ряда новых теорий, наиболее известной из которых является концепция устойчивого развития. Прежде чем рассмотреть концепцию правового регулирования общественных отношений в области экологического образования (в том числе, возможно, и в рамках стратегии устойчивого развития), необходимо определиться с основными понятиями, на которые мы будем опираться в нашем исследовании.
Изучение взаимодействия общества и природы вызвало к жизни множество новых определений и терминов, непосредственно связанных с экологией. Комплексный характер экологической науки, обусловливающий участие в научных исследованиях представителей как естественных, так и общественных наук, служит одной из причин разноречивого понимания и толкования отдельных понятий и терминов, спектр которых постоянно расширяется1. Разнородность, а иногда и противоречивость подходов к определению базовых понятий зачастую служат препятствием приращению знания в сфере правового регулирования общественных отношений в области взаимодействия общества и природной среды. Тем более, что закон не может содержать понятия и термины, которые имеют различное толкование. Поэтому разработка научно обоснованной экологической терминологии, применяемой в праве, составляет одну из важнейших задач эколого-правовых исследований2. Руководствуясь этими соображениями, в настоящем разделе предполагается осветить различные точки зрения относительно понятий «экологическое образование», «экологическое просвещение», «экологическое воспитание», «экологическое сознание», «экологическая культура» и принять в качестве рабочих определений некоторые из них, наиболее соответствующие нашему подходу. Впервые в научную терминологию слово «экология» было введено немецким ученым Э- Геккелем в 1866 г. и длительное время имело узкую сферу применения в рамках биологии- Свою популярность оно получило сравнительно недавно - во второй половине XX века, когда обострились отношения между человеком и средой, обществом и природой. Экология определяется как учение 0 взаимодействии живых организмов с окружающей их средой обитания. Ее важнейшей частью является социальная экология, которую можно назвать учением о взаимодействии общества с окружающей его природной средой обитания. Постепенно термин «экология» начали употреблять в правоведении. Современная наука экологического права и многие другие, в том числе смежные с ней науки, оперируют им в качестве одной из фундаментальных категорий. "Словарь русского языка" СИ. Ожегова дает следующие определения понятий «образование», «воспитание», «просвещение»; образование - 1) обучение, просвещение, 2) совокупность знаний, полученных специальным обучением; воспитание - навыки поведения, привитые семьей, школой, средой и проявляющиеся в общественной жизни; просвещение - распространение знаний, образования . Все эти понятия тесно связаны между собой. На это обращает внимание А-А. Рябов в статье «Проблемы экологического образования». Он пишет, что «следует учитывать имеющуюся определенную диалектическую связь между собственно образованием, воспитанием и просвещением в области окружающей среды ... эти формы экологизации научных взглядов общества на природное окружение (экологическое сознание, экологическая этика и т.д.) следует рассматривать в единстве и комплексе»1- Также автор дает собственное определение этих понятий. По его мнению, образование вообще есть процесс и результат усвоения систематизированных знаний, умений, навыков. Соответственно, экологическое образование рассматривается им как процесс и результат усвоения систематизированных знаний о взаимоотношениях общества и окружающей природной среды. Экологическое просвещение рассматривается как воспитание у молодежи любви и бережного отношения к природе, а экологическое воспитание - как фундамент общего воспитания, цель которого -формирование всесторонне и гармонично развитой личности.
Существуют и другие точки зрения на этот вопрос. При этом вместо экологического образования, воспитания говорится о природоохранном просвещении, образовании и воспитании или же о просвещении в области окружающей среды, что не меняет сущности данных понятий и лишь фиксирует этапы развития понятия «экология».
Развитие правовой базы экологического образования
Непременным условием эффективного действия системы экологического образования является нормативно-правовая база, которая, в свою очередь, есть составная часть экологического законодательства.
Экологическое законодательство представляет собой комплексное, многоуровневое образование. Особое место здесь занимает Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., которая является основным источником практически всех отраслей российского права. Конституция Российской Федерации включается в экологическое законодательство в силу того, что здесь содержатся нормы, непосредственно относящиеся к экологической сфере (статья 42), а также закреплены положения общего характера, которые тоже, в свою очередь, регулируют макроэкологические отношения.
В Конституции РФ определена приоритетность и законодательная основа экологического образования и просвещения населения в части прав граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, приносимого их здоровью или имуществу экологическими правонарушениями (статья 42), поощрение деятельности, способствующей экологическому благополучию (статья 41), а также право граждан на образование (статья 43) . Конечно, эти общие положения не содержат прямого регулирования и указания на экологическое образование, однако данные нормы являются отправными точками для более глубокой детальной разработки и конкретизации в законах и подзаконных актах всех уровней. Рассматривая российское законодательство в области экологического образования, следует отметить, что на сегодняшний день не существует отдельного действующего федерального закона, посвященного экологическому образованию. Основным нормативным актом, регулирующим вопросы охраны окружающей среды в Российской Федерации, в том числе в области экологического образования, является Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г, № 7-ФЗ, в котором глава XIII «Основы формирования экологической культуры» содержит положения, посвященные экологическому образованию, А в статье 3 среди основных принципов охраны окружающей среды выделяется такой принцип, как организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры.1
Предшествующий закон РСФСР от 19 декабря 1991 г, «Об охране окружающей природной среды» также содержал раздел XI «Экологическое воспитание, образование, научные исследования». Кроме того, нормы, касающиеся экологического образования и воспитания, содержались в статьях, определяющих компетенцию государственных органов в сфере охраны окружающей природной среды (статьи 6-10), полномочия граждан в области охраны окружающей природной среды (статья 12), направления расходования средств экологических фондов (статья 21). Однако этот Закон подвергался постоянной критике со стороны ученых-правоведов и юристов-практиков. Одним из основных недостатков этого нормативного акта являлось то, что он не обладал свойством прямого действия его предписаний, то есть реализация его норм требовала принятия подзаконных актов. Для устранения этих недостатков высказывались предложения по совершенствованию экологического законодательства и, в частности, механизма его реализации. Так, профессор М.М. Бринчук в статье «Перспективы развития российского экологического законодательства» отмечал, что устранение дефектов данного Закона и создание условий для совершенствования применения экологического законодательства возможно посредством как улучшения юридической техники, так и путем устранения имеющихся пробелов и коллизий в правовом регулировании экологических отношений . Он предположил, что применительно к Федеральному закону «Об окружающей среде» юридическая техника написания статей должна быть дифференцированной. Институты, по которым не предполагается принятие отдельных законов, целесообразно урегулировать более детально. К таким институтам он относит и экологическое воспитание и образование.2
Ряд авторов склоняется к разработке отдельного законопроекта об экологическом образовании. Так, например, И. А. Игнатьева предлагала дополнить новую редакцию раздела XI Закона «Об охране окружающей природной среды» статьей о принципах формирования общественного экологического сознания, а также разработать законопроект Федерального закона «Об экологическом образовании», что продиктовано остротой общей правовой ситуации, необходимостью регулирования соответствующих отношений на законодательном уровне3.
Однако, несмотря на целесообразность подобных замечаний, существенных новаций в регулировании вопросов экологического образования в ныне действующем Федеральном законе «Об охране окружающей среды» нет. Более того, по сравнению с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» раздел «Основы формирования экологической культуры» претерпел некоторые изменения, которые в целом вряд ли можно оценить как положительные- Исключены положения о непрерывности экологического образования, об обязательности преподавания экологических знаний в учебных заведениях, нет в данном разделе и упоминания об экологическом воспитании. На наш взгляд, исключение из текста Закона термина «непрерывное экологическое образование» необоснованно хотя бы потому, что непрерывность всегда рассматривалась в качестве основного принципа всего процесса экологического образования. Данный принцип вытекает из постепенности и этапности формирования экологического сознания личности, следовательно, он предписывает организацию всего эколого-образовательного процесса на всех этапах дошкольного, школьного, вузовского и иного образования в их преемственной связи и развитии. Принцип непрерывности экологического образования получил широкое признание в международной практике. По мнению Л.В. Моисеевой, выдвижение этого принципа обусловлено мобильностью научной информации о проблемах взаимодействия общества и природы, включающей в себя знания, соответствующие тенденциям развития НТР, масштабам антропогенного влияния на окружающую среду и, как следствие, сопутствующим изменениям в ней. Осуществление принципа непрерывности связывается с подготовкой экологически грамотных, интеллектуально и эмоционально развитых граждан, ошущающих потребность в постоянном совершенствовании своих знаний, в самообразовании.1 Принцип непрерывности экологического образования (включая воспитание) вытекает из необходимости адаптации человека к постоянно меняющейся окружающей среде. Экологическое образование может наиболее успешно осуществляться непрерывно и преемственно в соответствии с социально-психологическими периодами развития личности.
Возвращаясь к характеристике Федерального закона «Об охране окружающей среды», отметим, что в нем также изменена формулировка статьи, регламентирующей подготовку руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Если в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г, руководящим работникам и специалистам вменялось в обязанность иметь необходимую экологическую подготовку, а в случае ее отсутствия эти лица не допускались к выполнению работы, требующей соответствующих экологических знаний, то в Федеральном законе от 10 января 2002 г. говорится лишь о том, что эти лица должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Как видно из текста Закона, законодатель смягчил требования относительно экологической подготовки руководителей и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.
Положительным элементом новой редакции, на наш взгляд, является расширение содержания статей, посвященных экологическому просвещению (глава XIII, статья 74) и научным исследованиям в области охраны окружающей среды, выделенных в отдельную главу (глава XII, статья 70).
Проблема переоценки цели и задач экологического образования в современных условиях
Вместе с тем возникает необходимость подробнее рассмотреть цель и задачи экологического образования в современных условиях по ряду причин. Во-первых, известно, что традиционная система экологического образования, существующая в нашей стране с семидесятых годов двадцатого столетия, явилась ответом на ухудшение экологической обстановки, как следствие осознания обществом необходимости изменить существующую систему отношений с природой- Однако следует отметить, что современная картина мира далека от представлений, распространенных в то время, когда закладывались основы ныне существующей системы экологического образования, которая, к сожалению, больше соответствует тем семидесятым годам. Экологическое образование должно отражать и соответствовать новой картине мира, для которой характерны антропогенная и техногенная перегрузка Земли, Дальнейшее функционирование в тех же рамках и на тех же основаниях системы экологического образования сегодня, по-видимому, не позволит решать назревшие экологические проблемы. Во-вторых, как уже отмечалось выше» концепция устойчивого развития является методологической основой экологического образования в современных условиях. Вследствие этого необходимо рассмотреть подробнее и соотнести цели и задачи экологического образования и образования для устойчивого развития, выявить точки их соприкосновения, избежать дублирования, выработать единую теоретическую и идеологическую основу. В-третьих, следует признать, что существующая система экологического образования при всех ее положительных моментах, к сожалению, не смогла решить поставленные перед ней задачи. Отношения в системе «общество - природа» по-прежнему остаются главной угрозой существованию человечества- Экологические катаклизмы нарастают, природа все ближе подходит к тому пределу, когда восстановление биосферной основы существования человека станет невозможным. Экологическое сознание и экологическая культура по-прежнему не являются определяющими факторами построения взаимоотношений общества и природы. Все это вызывает необходимость нового переосмысления системы целеполагания экологического образования, опираясь на методологию устойчивого развития и учитывая новые реалии экологической ситуации в мире.
Прежде чем перейти к рассмотрению этой проблемы, обратимся к некоторым теоретическим вопросам функционирования экологического образования. Все многообразие общественных отношений, существующих в социуме, традиционно подразделяется на два основных вида: субъектно-объектные отношения и субъектно-субъектные отношения. Обычно под объектом понимается весь материальный мир (природный и социальный), окружающий человека и включенный в сферу деятельности людей, их отношений-Су бъект — это общество, социальные группы, классы, личности. Исторически исходной формой взаимодействия субъекта и объекта служило отношение людей к природе в ходе трудовой деятельности. Первичная форма отношений субъекта и объекта - общества и природы развивалась и претерпевала изменения по мере усложнения труда, производства и самого общества. Одновременно в эту систему отношений вплетаются и субъектно-субъектные отношения, возникающие по поводу взаимодействия общества и природы. Причем в качестве субъекта этих отношений, как уже отмечалось, выступает не только общество в целом, но и различные социальные группы, классы и индивиды. Эта многоуровневость взаимодействия и переплетение субъектно-объектных и субъектно-субъектных отношений постоянно развивается и усложняется- При этом один и тот же элемент этого взаимодействия может быть как объектом, так и субъектом отношений, а также способен менять свой статус.
Между субъектом и объектом существует органическая связь (единство), обусловленная практической деятельностью. Диалектические отношения между субъектом и объектом, их взаимопревращения свидетельствуют об относительности различия между объективным и субъективным. Это различие есть, но и оно имеет свои границы- Переход субъекта и объекта друг в друга осуществляется в виде объективации субъекта и субъективации объекта.
Экологическое образование, появившееся как реакция общества на экологические проблемы, казалось бы, по своей сути мало чем отличается от традиционной системы образования, за исключением одного принципиального положения. Известно, что традиционная система образования, являясь важнейшим элементом духовной сферы любого общества, служит целям воспитания и социализации подрастающего поколения . Полученные в ходе образования знания, умения, нравственные ценности и мировоззренческие установки проявляются затем во всех других сферах общественной жизни: экономической, политической, социальной, да, собственно говоря, и в духовной. Разумеется, этот процесс гораздо сложнее и многограннее. Мы не рассматриваем данный вопрос комплексно во всех аспектах и проявлениях, поскольку это не является предметом нашего исследования.
Экологическое образование имеет свою особенность, заключающуюся в том, что оно призвано изменить отношение человека, всего общества к окружающей природе. То есть, являясь субъектно-субъектным отношением, так же, как и классическое образование, оно призвано повлиять на субъектно-объектные отношения взаимодействия общества и природы» Такой традиционный подход в современных условиях вряд ли можно признать конструктивным. Собственно говоря, весь опыт развития человечества в последние десятилетия показывает, что прогресса в этой сфере нет, и мы считаем, что в основе такой неэффективности лежит именно методологическая погрешность, К сожалению, взгляды, не учитывающие методологические основания взаимодействия таких сложных систем как «общество - природа», по-прежнему превалируют в общественном мнении- В качестве примера можно вспомнить уже рассмотренный нами проект Федерального закона «О государственном регулировании образования в области экологии», где предполагается регулирование правовых отношений органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений и граждан, возникающих в системе непрерывного образования в области экологии на территории Российской Федерации _ То есть предпринимается попытка регулировать субъектно-субъектные отношения в целях воздействия на субъектно-объектные отношения. Более того, один из немногих элементов в существующей системе экологического образования, позволяющий хоть как-то непосредственно влиять на субъектно-объектные отношения взаимодействия общества и природы, а именно обязательная аттестация руководителей и специалистов по вопросам экологии как необходимое условие их допуска на руководящие должности, был отменен и переведен в ранг желаемых качеств.
При таком анализе становится понятной неэффективность существующей системы экологического образования» продолжающаяся деградация окружающей природной среды. Подчеркнем еще раз, что нельзя распространять общие подходы к классической системе образования на экологическое образование, поскольку последнее имеет свою специфику методологического свойства. Нельзя не согласиться с утверждением Н.М. Мамедова, который считает, что «без необходимых для существования и развития человека природных предпосылок все социальные вопросы теряют смысл.
Основные направления совершенствования правового регулирования общественных отношений в области экологического образования
Говоря о совершенствовании правового регулирования общественных отношений в области экологического образования, надо, на наш взгляд, выделить следующие основные направления. Во-первых, это совершенствование механизмов реализации положений действующих нормативных правовых актов, регулирующих вопросы экологического образования, во-вторых, это совершенствование правовой базы путем внесения изменений и дополнений в действующие правовые акты, разработки и принятия новых нормативных актов для устранения имеющихся пробелов в законодательстве, а также совершенствование правотворческого процесса (законодательной техники).
Правовое регулирование отношений в области экологического образования, как отмечалось ранее, осуществляется на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. И в этой сфере зачастую имеет место опережающее правотворчество субъектов Российской Федерации (встречное правотворчество субъекта). Соответственно, при рассмотрении вопроса о совершенствовании правового регулирования общественных отношений в области экологического образования попытаемся выявить возможные пути совершенствования правовой базы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов.
Приступая к проблеме, необходимо для начала разобраться с рядом теоретических положений. В теории права под правовым регулированием понимают целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств. Предметом правового регулирования выступают общественные отношения, которые должны соответствовать ряду критериев. Во-первых, это должны быть волевые отношения, находящиеся под контролем воли и сознания субъекта; во-вторых, эти отношения должны поддаваться внешнему контролю; в-третьих, правовое регулирование возможно лишь в тех случаях, когда у субъектов есть возможность выбора одного из многих (хотя бы из двух) вариантов поведения. И, в-четвертых, право регулирует лишь то поведение, которое социально значимо, оказывает влияние на интересы других людей.1 Отсюда следует, что регулированием можно назвать только такое воздействие, при котором ставятся достаточно ясно обозначенные цели2.
Цель определяет единство предмета и метода правового регулирования каждой отрасли права. Общая цель позволяет сгруппировать различные нормы права, регулирующие круг однородных общественных отношений, в нормативные правовые акты, несмотря на разнообразие средств и подходов к достижению поставленной цели3. Цели, стоящие перед экологическим законодательством, подразделяют на три группы: 1) общие цели, характерные для российского законодательства в целом; 2) специальная цель экологического законодательства; 3) конкретизирующие специальную цель экологического законодательства более определенные цели1. Правовое регулирование общественных отношений в области экологического образования осуществляется в основном в рамках экологического права.
Применительно к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» можно сказать, что специальная цель изложена в преамбуле Закона, а конкретизирующие ее цели вытекают из содержания отдельных глав. Соответственно, в качестве одной из них выступает создание правовой основы для формирования экологической культуры в обществе, включающей правовое регулирование отношений в области экологического образования и экологического просвещения.
Помещение в данный Закон главы XIII «Основы формирования экологической культуры» преследует целью формирование экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды, воспитания бережного отношения к природе, рационального использования природных ресурсов посредством установления системы всеобщего и комплексного экологического образования, путем экологического просвещения. Действие этих норм, в результате которого реализуются поставленные цели, можно назвать правовым регулированием.
Правовое регулирование есть длящийся во времени процесс, который, как известно, условно можно разделить на три стадии: общенормативное регулирование, возникновение прав и обязанностей у отдельных субъектов, стадия их реализации1. С точки зрения совершенствования механизма реализации положений нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области экологическое образование, интерес представляет заключительная стадия - стадия реализации прав и обязанностей субъектов.
Надо отметить, что российское законодательство, в том числе экологическое, практически не разрабатывает процедур исполнения, что признается одной из причин его слабой эффективности. Соответственно, разработка процессуального механизма для обеспечения эффективного применения материальных норм рассматривается в качестве одного из направлений дальнейшего совершенствования экологического законодательства.2
До принятия Федерального закона «Об охране окружающей среды» 2002 года учеными высказывались предположения о том, что юридическая техника написания статей этого закона должна быть дифференцированной. Институты, по которым не предполагается принятие отдельных законов, целесообразно было бы урегулировать в необходимой степени детально. К таким институтам относится и экологическое воспитание и образование.3 К сожалению, эти рекомендации не учитывались при разработке и принятии Федерального закона «Об охране окружающей среды» 2002 года, основной недостаток которого (как и предшествующего закона 1991 года) - отсутствие механизма реализации ряда правовых норм, в том числе касающихся экологического образования, воспитания и просвещения, их неконкретность. Провозглашенные в качестве одного из основных принципов охраны окружающей среды организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры на деле оказываются практически не реализованы, а включение главы «Основы формирования экологической культуры» в Закон становится формальным, ориентированным лишь на провозглашение стратегических задач, простых и универсальных наиболее общих положений и целей.
Остается невыясненным вопрос, какой смысл законодатель вложил в используемые термины (экологическое образование, воспитание, экологическая культура), так как в статье 1 «Основные понятия» о них не упоминается. Единообразное толкование ключевых понятий должно привносить точность и определенность в правовое регулирование, поэтому использование легальных дефиниций, в которых дается определение термина, его разъяснение, на наш взгляд, обязательно. Согласно правилам законодательной (нормотворческой) техники, в нормативном акте должны быть решены все вопросы, относящиеся к регулированию определенных отношений. Нормативный акт не должен содержать пробелов. Данное правило не было учтено при написании статей, посвященных основам формирования экологической культуры. На момент принятия Федерального закона РФ «Об охране окружающей среды» проект закона «О государственном регулировании образования в области экологии» был отклонен Президентом РФ по ряду оснований, отмеченных в первой главе данной работы, а принятие законопроекта «Об экологической культуре» признано
Правительством РФ нецелесообразным. Следовательно, на момент принятия Федерального закона «Об охране окружающей среды» 2002 года не ожидалось принятие специального закона по вопросам экологического образования и экологической культуры. Учитывая тот факт, что ранее действовавшие нормы об экологическом образовании Закона «Об охране окружающей природной среды» 1991 года были крайне неэффективными и фактически не исполнялись, изменение лишь некоторых формулировок без внесения существенных дополнений и новаций вряд ли можно рассматривать как шаг на пути совершенствования правового регулирования данного института.
