Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика водного законодательства Российской Федерации ...15
1.1. Конституция Российской Федерации и концепция устойчивого развития как основа правового регулирования водных отношений 15
1.2. Понятие, предмет, задачи и принципы водного законодательства Российской Федерации 28
1.3. Система водного законодательства Российской Федерации 54
Глава 2. Основные направления совершенствования водного законодательства Российской Федерации 78
2.1. Вопросы правового регулирования отношений собственности на водные объекты и управления использованием и охраной водного фонда 78
2.2. Развитие законодательства о водопользовании и основные положения правовой охраны вод 120
2.3. Совершенствование экономико-правового механизма использования и охраны водных объектов и юридической ответственности за нарушение водного законодательства 149
Список использованной литературы 172
Приложение
- Конституция Российской Федерации и концепция устойчивого развития как основа правового регулирования водных отношений
- Понятие, предмет, задачи и принципы водного законодательства Российской Федерации
- Вопросы правового регулирования отношений собственности на водные объекты и управления использованием и охраной водного фонда
- Развитие законодательства о водопользовании и основные положения правовой охраны вод
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в переходный период к рыночной экономике и устойчивому развитию задача рационального использования и охраны водных объектов как составной части окружающей природной среды, необходимого условия жизни человека и биологических организмов, важнейшего природного ресурса, служащего удовлетворению разнообразных экологических, экономических, культурно-оздоровительных, рекреационных и иных потребностей людей, по-прежнему решается ненадлежащим образом.
По данным Государственного доклада «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1998 году»1, несмотря на спад промышленного и сельскохозяйственного производства, загрязнение и засорение водных объектов не снизилось, а в ряде мест возросло. Особенно тяжелое положение сложилось с обеспечением населения страны питьевой водой надлежащего качества. Сегодня каждый второй житель России вынужден пользоваться для питьевых целей водой, не соответствующей по ряду показателей санитарно-гигиеническим требованиям2.
Негативные процессы в сфере использования и охраны водных объектов усугубляются общим ослаблением государственного управления и контроля в Российской Федерации, несоблюдением водоохранных требований в условиях переходной экономики, отсутствием у государства достаточных финансовых средств на восстановление водных объектов и невозможностью привлечь для этих целей на экономической основе средства частных инвесторов, неэффективностью мер юридической ответственности. Одной из основных причин сложившегося положения является несовершенство водного законодательства.
Особую остроту теме исследования придает то обстоятельство, что в Конституции РФ закрепляются основополагающие эколого-социальные и экономические функции водных и иных природных ресурсов как объектов природы, пользования (хозяйствования) и собственности, формулируется экологическая функция государства1, провозглашаются экологические права человека и гражданина. Все это объективно требует детального правового регулирования водных отношений, отвечающего требованиям переходного периода.
Другой характеристикой актуальности темы выступает то, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ водное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Указанное обстоятельство предопределило построение двухуровневой системы водного законодательства Российской Федерации - собственно федерального водного законодательства и водного законодательства субъектов Российской Федерации2.
Отнесение водного законодательства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов обусловлено объективно существующими природно-климатическими, водно-экологическими, социально-экономическими, национально-историческими и иными особенностями отдельных субъектов Российской Федерации, что требует учета их специфики в регулировании водных отношений. Одновременно возникает ряд серьезных правовых проблем: соотношение федерального водного законодательства и водного законодательства субъектов Российской Федерации в рамках совместного ведения; уточнение содержания, роли и места водного законодательства субъектов Российской Федерации в системе водного законодательства Российской Федерации; соответствие водного законодательства субъектов Российской Федерации федеральному водному законодательству.
Таким образом, в обеспечении рационального использования и охраны водных объектов важная роль принадлежит водному законодательству, нормы которого закрепляют модели общественно полезного, научно обоснованного поведения субъектов права в отношении вод, учитывают условия рыночной экономики и нацелены на устойчивое развитие в сфере водных отношений. Все это указывает на то, что развитие водного законодательства Российской Федерации в современный период является актуальным направлением научно-правовых исследований.
Состояние разработки темы характеризуется тем, что исследование проблем законодательства о рациональном использовании и охране водных объектов проводилось С.А. Боголюбовым, М.М. Бринчуком, Р.Х. Габитовым, Б.Д. Клюкиным, В.В. Петровым, И.Ф. Панкратовым, Ф.М. Раяновым, Г.В. Чубуковым, Э.Ф. Шаретдиновым, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюком (в контексте экологического законодательства в целом), СБ. Байсаловым, Л.И. Дембо, Ю.Г. Жариковым, О.С. Колбасовым, О.И. Крассовым (в рамках водного законодательства), Т.Г. Калиниченко, Л.А. Тимофеевым (по вопросам правового обеспечения комплексного использования вод), В.И. Волковым, Л.А. Заславской, В.Г. Емельяновой, A.M. Кавериным, Т.Я. Титовниной (в части правовой охраны водных объектов), В.В. Кругловым (по аспектам правовой охраны вод в промышленности), Б.А. Ворониным (в части правовой охраны водных объектов при проектировании), О.Л. Дубовик, СТ. Кульпелеевым, В.М. Сырых (по вопросам юридической ответственности за нарушение водного законодательства).
В декабре 1999 г. состоялась защита диссертации А. Мухамет-Ирекле на соискание ученой степени кандидата юридических наук по теме «Правовая охрана вод в Республике Башкортостан», в которой, в частности, проведен комплексный анализ водного законодательства Республики Башкортостан, сравнительный анализ водного законодательства Республики Башкортостан и федерального водного законодательства, определено их соотношение, сформулированы и обоснованы конкретные предложения по совершенствованию водного законодательства Республики Башкортостан.
Вместе с тем, специального монографического исследования проблем совершенствования российского водного законодательства в целом в современных условиях не проводилось, несмотря на их значимость, что предопределяет актуальность и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является анализ водного законодательства Российской Федерации, выявление существующих проблем правового регулирования водных отношений, нахождение путей их разрешения, а также формулирование основных направлений совершенствования и развития водного законодательства Российской Федерации, что достигается путем решения следующих задач:
- выявление особенностей правового регулирования водных отношений в условиях перехода Российской Федерации к рыночной экономике и устойчивому развитию;
- оценка состояния водного законодательства Российской Федерации и его системы;
- определение соотношения федерального водного законодательства и водного законодательства субъектов Российской Федерации;
- выявление недостатков и пробелов в правовом регулировании водных отношений;
- выработка конкретных рекомендаций и предложений, направленных на повышение эффективности правового регулирования водных отношений.
Предмет и объект исследования. Предметом исследования выступает совокупность регулируемых правовыми нормами общественных отношений по использованию и охране водных объектов.
Объектом исследования является действующее федеральное водное законодательство, опыт регионального законотворчества в сфере регулирования водных отношений, а также научные работы по правовым, экологическим, экономическим и естественнонаучным аспектам рационального использования и охраны вод.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической основой диссертации являются современные представления о государстве и праве, о принципах формирования и функционирования системы законодательства в федеративном государстве, о взаимодействии общества и природы, общепризнанные международные принципы устойчивого развития. В диссертации использованы также системный, диалектический, логический, сравнительно-правовой и исторический методы исследования.
Теоретическую основу исследования составили научные труды ученых-юристов по вопросам общей теории государства и права - С.С. Алексеева, А.И. Бобылева, Д.А. Керимова, В.М. Корельского, М.Ф. Маликова, А.В. Малько, Г.Н. Манова, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, В.Д. Перевалова, СВ. Полениной, Ф.М. Раянова, И.С. Самощенко, М.М. Утяшева, И.А. Фаршатова; конституционного и административного права - Д.Н. Бахраха, А.В. Демина, В.П. Казимирчука, А.Е. Козлова, О.Е. Кутафина, Л.А. Окунькова, Д.В. Осинцева, А.С. Пиголкина, В.К. Самигуллина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова; гражданского, хозяйственного и аграрного права - В. А. Дозорцева, В. А. Рахмиловича, P.O. Халфиной, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, Р.А. Ханнанова, В.Ф. Яковлева, B.C. Якушева.
При разработке темы использовались также работы экологов, экономистов, представителей других отраслей знаний, исследовавших эколого-водохозяйственные проблемы, смежные с анализируемыми в диссертации, в частности, А.Б. Авакяна, Н.Б. Прохоровой, Н.Ф. Реймерса, A.M. Черняева, И.С. Шахова, А.В. Яблокова, Я.Я. Яндыганова.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в формулировании и обосновании концептуальных положений по совершенствованию водного законодательства Российской Федерации как федерального, так и регионального уровней в условиях переходного периода, что представляет собой решение научной проблемы, имеющей правовое, эколого-экономическое и социально-политическое значение. Диссертация является первой в российской юридической
литературе монографической работой, в которой рассмотрен комплекс проблем новейшего российского водного законодательства.
На зашиту выносятся, с учетом изложенного, следующие основные положения, выводы и рекомендации:
1. Вывод о включении в предмет регулирования водного законодательства, наряду с отношениями по использованию и охране водных объектов, также отношений: а) собственности на водные объекты, б) связанных с управлением водным фондом, в) возникающих в связи с функционированием экономического механизма использования и охраны водных объектов, г) связанных с применением мер юридической ответственности за нарушение водного законодательства.
Перечисленные группы отношений нельзя назвать в "чистом виде" водными. Все они в той или иной мере урегулированы также нормами других отраслей законодательства - конституционного, гражданского, предпринимательского, административного, уголовного, трудового, что свидетельствует лишь об их сложности, комплексности и в конечном счете определяет комплексность того правового института, нормы которого призваны урегулировать сложные, комплексные отношения1. Вместе с тем, все указанные выше разновидности общественных отношений объединяет одно - их объект (водные объекты), - то материальное и духовное благо, по поводу которого отношения и возникают. Это в свою очередь свидетельствует о существовании водного хозяйства как самостоятельной отрасли народного хозяйства.
2. Вывод о том, что в действующем Водном кодексе РФ должны получить четкое закрепление следующие принципы водного законодательства: учет в регулировании водных отношений триединства водных объектов как объектов природы, хозяйствования (пользования) и собственности; сочетание в использовании водных объектов интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований (публичных интересов) и интересов юридических лиц и граждан (частных интересов); сочетание интересов водопользователей с интересами землепользователей и других природопользователей, интересами охраны окружающей среды и сохранения экологического равновесия.
Водный кодекс РФ не содержит отдельной статьи, закрепляющей принципы водного законодательства, в результате чего не учитываются в полной мере особенности переходного периода к устойчивому развитию и рыночной экономике. В силу этого, принципы водного законодательства должны быть дополнены и объединены в одну статью, возглавляющую Водный кодекс РФ, как это осуществлено, например, в Гражданском кодексе РФ, ст. 1 которого содержит основные начала гражданского законодательства.
3. Положение о необходимости упорядочения системы водного законодательства Российской Федерации путем принятия на федеральном уровне кодифицированного акта в форме Основ водного законодательства Российской Федерации и ее субъектов, а на региональном уровне - в форме Водного кодекса субъекта Российской Федерации или закона о регулировании водных отношений.
Предлагаемый путь совершенствования системы водного законодательства Российской Федерации, представляется наиболее приемлемым. Во-первых, очевидны преимущества технико-юридического характера, во-вторых, имеются широкие правовые возможности для максимального учета водохозяйственных, экологических, социально-экономических и иных условий и особенностей отдельных субъектов Российской Федерации.
4. Положение о необходимости разработки и принятия в ближайшей перспективе Концепции развития водного законодательства Российской Федерации.
Концепция развития водного законодательства Российской Федерации должна основываться на Конституции РФ, Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, Концепции развития российского законодательства, согласовываться с концепциями развития экологического и аграрного законодательства Российской Федерации, быть взаимосвязанной с концепциями развития других его отраслей, Концепцией устойчивости агропромышленного производства, а также соответствовать социально-экономическим, демографическим и экологическим условиям переходного периода, процессам формирования правового государства.
5. Положение о необходимости подготовки и принятия Концепции развития регионального водного законодательства в каждом субъекте Российской Федерации.
Концепция развития регионального водного законодательства должна основываться на Конституции (Уставе) субъекта Российской Федерации, Концепции устойчивого социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, Концепции развития экологического законодательства субъекта Российской Федерации, соответствовать Конституции РФ, согласовываться с Концепциями развития экологического и водного законодательства Российской Федерации, а также учитывать специфические социально-экономические, водоресурсные и экологические условия региона.
6. Вывод о том, что в Водном кодексе РФ должны получить закрепление принципы института права собственности на водные объекты, основанные на отраслевом принципе водного законодательства, - учете в регулировании водных отношений триединства водных объектов как объектов природы, хозяйствования (пользования) и собственности.
К числу этих принципов относятся: приоритет в правовом регулировании отношений собственности на водные объекты норм водного законодательства перед нормами гражданского законодательства; закрепление за водными объектами статуса общественного достояния или публично-правовой разновидности государственной собственности; недопустимость разграничения государственной собственности на водные объекты на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации и разработка организационно-правового механизма совместного ведения в сфере владения, пользования и распоряжения водными объектами, находящимися в государственной собственности.
7. Рекомендации об установлении в водном законодательстве Российской Федерации дополнительного критерия - объема воды, содержащейся в том или ином водоеме, - в соответствии с которым следует провести разграничение понятий обособленного водного объекта (замкнутого водоема), являющегося недвижимым имуществом и составной частью земельного участка, и поверхностного водоема, относящегося к разновидности водных объектов.
Вполне уместно законодательное установление минимальных объемов воды, находящейся в водоеме, которые являются основанием для признания его в качестве водного объекта (например, 10 тыс. куб./м.). Поскольку Водный кодекс РФ не устанавливает минимума водных масс, которые образуют водные объекты, это правомерно и целесообразно осуществлять на региональном уровне, что позволит в большей мере учесть разнообразные особенности отдельных субъектов Российской Федерации.
8. Предложения по внесению изменений и дополнений в Водный кодекс РФ, касающихся расширения полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере использования и охраны водных объектов, что обусловлено необходимостью учета интересов регионов и муниципальных образований в управлении частью единого водного фонда государства.
В Водном кодексе РФ не в полной мере учитывается то обстоятельство, что в пределах административно-территориальных границ субъекты Российской Федерации осуществляют государственное управление в области использования и охраны водных объектов. Органы местного самоуправления также призваны обеспечивать рациональное использование и охрану водных объектов, охрану окружающей среды в целом на территории муниципального образования, что представляется затруднительным без надлежащего закрепления управленческих полномочий в Водном кодексе РФ.
9. Положение о том, что необходимо упростить предусмотренный Водным кодексом РФ лицензионно-договорный порядок предоставления водных объектов в пользование.
Нельзя признать удачным произведенное Водным кодексом РФ разделение единой, разрешительной по своей сути, процедуры предоставления водного объекта в пользование. В связи с этим, предоставление водных объектов в пользование следовало бы осуществлять на основе лицензии на водопользование, закрепляющей предусмотренные федеральным водным законодательством обязательные (основные) условия пользования водными объектами, а также договорные (дополнительные) условия, определяемые по соглашению между водопользователем и Правительством (Администрацией) субъекта Российской Федерации, предоставившим водный объект в пользование.
10. Рекомендации по расширению понятия правовой охраны водных объектов, основанные на применении комплексного подхода к решению экологических проблем.
Правовая охрана водных объектов, наряду с требованиями и мерами по их охране, должна включать требования и меры по охране окружающей природной среды, особо охраняемых природных территорий и смежных природных объектов, осуществляемые не только путем охраны соответствующего водного объекта в процессе его использования по целевому назначению и хозяйственной деятельности (на ее отдельных стадиях), но и в процессе пользования другими объектами природы.
11. Рекомендации по совершенствованию экономического механизма использования и охраны водных объектов, а также юридической ответственности за нарушение водного законодательства.
Сделаны предложения по дальнейшему развитию водного законодательства в части планирования и финансирования водоохранной деятельности, осуществления водного страхования, взимания платы за пользование водными объектами и за загрязнение водной среды. Кроме того, в целях совершенствования юридической ответственности за нарушение водного законодательства проведена классификация и сформулирован перечень правонарушений, совершаемых в сфере использования и охраны водных объектов.
Практическая значимость диссертации. Теоретические и практические рекомендации диссертационного исследования имеют значение для упорядочения федерального водного законодательства, устранения имеющихся в нем пробелов, неточностей и противоречий; формирования водного законодательства субъектов Российской Федерации; повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере управления использованием и охраной водных объектов.
Основные положения диссертации могут быть использованы при исследовании проблем совершенствования природоресурсного законодательства, а также в учебном процессе при преподавании курса экологического права и спецкурсов повышения квалификации работников государственных органов, органов местного самоуправления, а также водопользователей.
Апробация результатов исследования и внедрение их в практику. Содержащиеся в диссертации теоретические и практические положения, выводы и рекомендации были изложены в работах, опубликованных в межвузовских сборниках научных трудов «Правовые проблемы охраны окружающей среды, аграрного и земельного права» (Екатеринбург, 1997 г.), «Проблемы совершенствования экологического, земельного и аграрного законодательства» (в соавторстве, Екатеринбург, 1998 г.), журналах «Водное хозяйство: проблемы, технологии, управление» (№ 1, 1999 г.), «Мелиорация и водное хозяйство» (№ 6, 1999 г.), газете «Вода России» (№ 8, 1999 г.), коллективных монографиях «Россия: водохозяйственное устройство» (в соавторстве, Екатеринбург, 1999 г.), «Россия: экономико-правовое управление водопользованием» (в соавторстве, Екатеринбург, 1999 г.), а также доложены автором на научно-практических и научно-теоретических конференциях, симпозиумах и семинарах:
- на международных конференциях: научно-практическом семинаре на международной выставке "Уралэкология - 98" (Екатеринбург, 1998 г.), Пятом международном симпозиуме "Чистая вода России - 99". (Екатеринбург, 1999 г.);
- на всероссийских конференциях по правовым вопросам охраны окружающей среды (Екатеринбург, 1998, 1999 г. г.);
- на межрегиональном научно-практическом семинаре «Эколого-экономические и организационные основы эффективного управления водным хозяйством» (Челябинск, 1999 г.).
Основные положения диссертации были использованы автором при подготовке проектов законов Свердловской области: "О регулировании водных отношений на территории Свердловской области" (вступил в силу 19 июня 1999 г.), "Об охране окружающей природной среды и природопользовании в Свердловской области" (одобрена его концепция).
Кроме того, положения и выводы диссертации были использованы в работе, осуществляемой в рамках Проекта Правительства РФ и Международного банка реконструкции и развития (МБРР) «По управлению окружающей средой в Российской Федерации», а также при подготовке в соавторстве учебного пособия "Правовая охрана водных объектов в современный период" для преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов по гранту Российского фонда правовых реформ.
Основные теоретические положения диссертации использовались автором при проведении практических занятий по экологическому праву.
Диссертация неоднократно обсуждалась на заседаниях кафедры земельного, экологического и аграрного права Уральской государственной юридической академии.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, и списка использованной литературы.
Конституция Российской Федерации и концепция устойчивого развития как основа правового регулирования водных отношений
Приступая к комплексному исследованию актуальных вопросов российского водного законодательства, необходимо, прежде всего, рассмотреть его конституционные основы и базовые положения Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию1, определяющие особенности правового регулирования водных отношений в современный период.
Устойчивое развитие предполагает формирование правового государства, рыночного хозяйства и гражданского общества. Ведущая роль в создании условий, обеспечивающих решение задач устойчивого развития, отводится государству, именно оно должно гарантировать безопасность в экологической и иных сферах жизнедеятельности общества, без чего переход к устойчивому развитию невозможен. Важное значение в этом процессе принадлежит законам, обладающим наибольшей юридической силой, прежде всего, Конституции РФ, являющейся базой для формирования водного законодательства. Анализ конституционных основ водного законодательства позволит в большей мере уяснить его сущность, содержание, задачи и принципы, а также определить основные направления развития и совершенствования.
Конституция РФ занимает верховенствующее место в правовой системе. Ее положения являются первичными, исходными, основополагающими2. Конституция является тем правовым фундаментом, на который опирается и в соответствии с которым строится вся правовая система страны, отдельные ее элементы (собственно система права, правотворческая и правоприменительная практика, правовая идеология и правовая культура). Конституция РФ содержит важнейшие правовые принципы, определяющие сущность российской правовой системы. В ней находят закрепление и принципы отдельных отраслей законодательства. Вся система российского права в предельно концентрированном, "свернутом" виде представлена в Конституции, являющейся Основным законом государства. Любая самостоятельная отрасль российского законодательства находит свое основание и обоснование в положениях Конституции РФ. Не является исключением и водное законодательство.
Одна из важнейших норм водного, природоресурсового и в целом экологического законодательства содержится в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, устанавливающей, что земля, водные и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Здесь делается акцент на естественных (основа жизни) и экономических (основа деятельности) свойствах природных ресурсов, выполняющих основополагающие экологические, социальные и хозяйственные функции. Вместе с тем, следует обратить внимание на то, что в Конституции РФ речь идет о природных ресурсах, что невольно наводит на мысль о первичности для общества экономического значения природных объектов. Однако это далеко не так.
В период перехода к устойчивому развитию, означающему сбалансированность развития экономики и одновременное улучшение состояния окружающей среды, следует бесповоротно отказаться от потребительского отношения к природным богатствам. Само слово "ресурсы" в переводе с французского означает запасы, средства1, которые можно свободно использовать, израсходовать, истратить, без особой заботы о последствиях таких действий. Так, В.В. Петров определяет природный ресурс как природное вещество, входящее в состав природного объекта, или присущее ему полезное свойство, выступающее в качестве источника удовлетворения экологических, экономических, культурно-оздоровительных потребностей людей в процессе использования данного природного объекта1. Однако в последующем он справедливо утверждает, что действующее законодательство под природными ресурсами, рациональное использование которых оно регулирует, понимает прежде всего экономические ресурсы природы, служащие источниками материального производства, средством удовлетворения экономических интересов общества и человека2.
Думается, не случайно в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ воды, земля и другие природные ресурсы характеризуются сначала как основа жизни, а затем -деятельности народов, что вполне оправданно. Это конституционное положение закладывает если не превосходство, то, по крайней мере, равенство экологических и экономических интересов общества. На недопустимость первенства экономики над экологией правомерно указывает Р.Х. Габитов, более того, он предлагает в сегодняшних условиях установить правовой приоритет экологии над экономикой3, что потребует адекватного конституционного закрепления. В связи с этим представляется более правильным с позиций современной концепции взаимодействия общества и природы, получившей признание и у нас в стране, закрепить в тексте Основного закона понятие природного объекта взамен категории природного ресурса.
В силу того, что устойчивое развитие есть экологически обоснованное экономическое и социальное развитие в интересах настоящего и будущих поколений4, рациональное природопользование и охрана окружающей среды и ее отдельных объектов, в том числе вод, становится его неотъемлемым компонентом. Поэтому водопользование и хозяйственная деятельность должны обеспечивать сбалансированное решение социально-экономических и экологических задач, как отражение взаимосвязи экономики и экологии1. В связи с этим необходима их переориентация и придание нового качества, обеспечение экологической устойчивости и сохранение природноресурсовой базы. Это соответствует положению ч. 1 ст. 9 Конституции РФ и находит отражение в новой редакции Концепции национальной безопасности Российской Федерации2.
Понятие, предмет, задачи и принципы водного законодательства Российской Федерации
В современной правовой доктрине преобладающим является понимание законодательства в узком смысле как совокупности законов или законодательных актов, регулирующих те или иные виды общественных отношений1. Такое понимание законодательства базируется на осознании главенствующей роли закона в правовом государстве, что получило закрепление в Конституции РФ (ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 4), и недопустимости размывания понятия законодательства до совокупности законов и подзаконных нормативных актов. В противном случае неизбежно происходит принижение роли законов в правовом регулировании общественных отношений, а подчас их подправление и прямая подмена подзаконными нормативными актами.
Широкое понимание законодательства было присуще советской юридической мысли, оправдывавшей практику Президиумов Верховных Советов и Советов Министров СССР и союзных республик по изданию соответственно нормативных указов и постановлений взамен полноценных законов2.
В соответствии со ст. 94 Конституции РФ представительным и законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание -парламент Российской Федерации3. Эта норма развивает базовое положение ст. 10 Конституции РФ, предусматривающей разделение государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную и самостоятельность каждой из ветвей государственной власти.
Поскольку федеральным законодательным органом признается только лишь Федеральное Собрание РФ, постольку никакие другие органы государственной власти Российской Федерации не могут являться законодательными. Следовательно, законодательную власть в Российской Федерации осуществляет Федеральное Собрание РФ или иными словами принятие федеральных законов относится к исключительной компетенции Федерального Собрания РФ, точнее, его нижней палаты - Государственной Думы.
Законодательство, таким образом, является исключительно "продуктом" законодательной власти, осуществляемой Федеральным Собранием РФ. Поскольку никакие другие органы государственной власти Российской Федерации, кроме Федерального Собрания РФ, не могут являться законодательными, не могут осуществлять законодательную власть, постольку нормативные правовые акты этих органов не могут быть причислены к законодательным актам (законодательству). Представляется, что именно в таком смысле следует понимать и трактовать ст. 94 Конституции РФ. По крайней мере, оснований для широкого понимания законодательства Конституция РФ не содержит1.
Подход к законодательству как совокупности законов четко прослеживается в Уголовном и Гражданском кодексах РФ2, Уголовно-процессуальном, Гражданском процессуальном кодексах РСФСР3. Вместе с тем, ч. 2 ст. 2 Водного кодекса РФ относит к водному законодательству Российской Федерации Водный кодекс и принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Очевидно, что Водный кодекс РФ отходит от узкой трактовки законодательства, что не соответствует ни Конституции РФ, ни доктрине правового государства. Столь существенный изъян подлежит устранению, что позволит привести указанное положение Водного кодекса РФ в соответствие с Конституцией РФ. Изменений требует и название указанной статьи, которую правомерно поименовать по аналогии со ст. 3 Гражданского кодекса РФ, а именно: "Водное законодательство Российской Федерации и иные акты, содержащие нормы водного права". В целом следует согласиться, что отсутствие единого, нормативно закрепленного определения понятия "законодательство" создает трудности в правотворчестве и правоприменении, учете и систематизации нормативных актов1.
Таким образом, водное законодательство Российской Федерации представляет собой совокупность федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих, главным образом, нормы водного права, регулирующие водные отношения. В его состав не должны входить подзаконные нормативные акты - указы Президента РФ, Президентов (Глав, Губернаторов) субъектов Российской Федерации; постановления Правительства РФ, Правительств (Администраций) субъектов Российской Федерации; инструкции, приказы министерств и ведомств и т. д.
Хотя автор данной работы и придерживается узкой трактовки понятия законодательства, однако, в силу того, что, во-первых, в юридической литературе не сложилось емкого обобщающего понятия, включающего в свой объем законы (законодательство) и иные нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения2, во-вторых, Водным кодексом РФ водное законодательство трактуется в широком смысле, а целью настоящего исследования является анализ не только собственно законов, регулирующих водные отношения, но и иных правовых актов, содержащих нормы водного права, а также выработка предложений по их совершенствованию, имеет смысл во избежание путаницы использовать понятие водного законодательства в широком смысле.
Вопросы правового регулирования отношений собственности на водные объекты и управления использованием и охраной водного фонда
Надлежащее правовое регулирование отношений собственности на водные объекты имеет принципиальное значение для их рационального использования и охраны. От правильного выбора правовой модели и методов регулирования, установления справедливого соотношения публичных и частных интересов в сфере отношений собственности на водные объекты зависит в немалой степени в целом достижение целей, поставленных перед водным законодательством Российской Федерации. Это особенно актуально в условиях переходного периода к рыночной экономике и устойчивому развитию.
Базируясь на конституционном положении ч. 1 ст. 9 о том, что водные объекты и их ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, Водный кодекс РФ предусмотрел единственно возможную в Российской Федерации форму собственности на водные объекты -государственную. Хотя в предмет водного законодательства ст. 5 Водного кодекса РФ текстуально не включает отношения собственности на водные объекты, на самом деле их регулированию посвящено более десятка статей. Более того, ч. 2 ст. 38 Водного кодекса РФ прямо относит вопросы владения, пользования и распоряжения водными объектами, то есть регулирование отношений собственности на водные объекты к предмету водного законодательства Российской Федерации. Содержание данной нормы соответствует Конституции РФ.
Водный кодекс РФ установил два вида права государственной собственности на водные объекты: право собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и право собственности субъектов Российской Федерации (собственность субъектов Российской Федерации), закрепив критерии разграничения государственной собственности. При этом основная масса водных объектов отнесена к федеральной собственности. Кроме того, закреплено требование о недопустимости нахождения водного объекта одновременно в собственности нескольких субъектов права государственной собственности.
Принципиальным является положение, что все водные объекты, а также обособленные водные объекты, не находящиеся в муниципальной и частной собственности, являются государственной собственностью. Это, в частности, означает обязательность и непререкаемость нахождения всех водных объектов в собственности государства и презумпцию нахождения всех обособленных водных объектов в собственности государства, кроме тех, которые уже переданы в составе земель в муниципальную собственность и собственность граждан и юридических лиц1. Из требования обязательности и непререкаемости нахождения всех водных объектов в государственной собственности следует запрет на передачу водных объектов, находящихся в государственной собственности, в собственность муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам.
Анализируя нормы Водного кодекса РФ, составляющие институт права собственности на водные объекты, следует констатировать, что, в целом, в Российской Федерации право собственности на водные объекты носит публично-правовой характер. Наиболее значимыми признаками публично-правового характера права собственности на водные объекты являются следующие: 1. Существенно ограничивается круг субъектов права собственности на водные объекты. Ими могут быть лишь Российская Федерация и субъекты Российской Федерации (речь не идет о праве собственности на обособленные водные объекты). Последнее обстоятельство обусловливает установление государственной собственности на водные объекты. 2. Не допускается одновременное нахождение водного объекта в собственности нескольких субъектов права государственной собственности (запрет общей государственной собственности на водные объекты). 3. Критерии разграничения государственной собственности на федеральную и собственность субъектов Российской Федерации сформулированы таким образом, что при большом желании практически все водные объекты можно признать федеральной собственностью. Так, в соответствии со ст. 37 Водного кодекса РФ водные объекты могут находиться в собственности субъектов Российской Федерации при наличии двух условий, во-первых, акватории и бассейны этих водных объектов должны быть полностью расположены в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации, во-вторых, указанные водные объекты не должны быть отнесены к федеральной собственности. 4. Устанавливается запрет на передачу водных объектов, находящихся в государственной собственности в собственность муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам, что свидетельствует о существенном ограничении права государственной собственности на водные объекты, в частности правомочия распоряжения. 5. Водные объекты исключены из гражданского оборота, поскольку не допускается продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение водных объектов (исключение составляют лишь права пользования водными объектами, которые могут переходить от одного лица к другому в случаях, предусмотренных Водным кодексом РФ). Указанные ограничения носят общесоциальный характер и обусловлены экологической и социально-экономической функциями, выполняемыми водными объектами. 6. Закрепленная Водным кодексом РФ неизменная принадлежность водных объектов государству исключает какие бы то ни было споры о субъекте права собственности на водные объекты. Подобные споры могут возникнуть только между субъектами права государственной собственности на водные объекты (Российской Федерацией и соответствующими субъектами Российской Федерации). 7. Наличие единственно возможного собственника водного объекта государства (будь то Российская Федерация или субъект Российской Федерации) предопределяет существование особого правового титула - права пользования водным объектом, не носящего вещного характера. Неимущественная природа права пользования водным объектом заключается в том, что специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда, осуществляя предоставление водных объектов в пользование гражданам и юридическим лицам, вступает с ними в правоотношения административно-правового типа (отношения по управлению использованием и охраной водных объектов), в которых орган государства является ведущим, властвующим субъектом правоотношения. При этом предоставление водных объектов в пользование производится на разрешительной (лицензионно-договорной) основе.
Таким образом, разрешительный (административно-правовой) порядок предоставления водных объектов в пользование обусловливает неимущественный характер права пользования ими1, поскольку государственный орган в данного вида правоотношениях выступает от имени государства не как собственника водных объектов, а как субъекта, обладающего территориальным верховенством.
Следует согласиться с авторами, утверждающими, что анализ норм института права собственности на водные объекты позволяет сделать вывод о том, "что гражданское законодательство определяет общее содержание права собственности на водные объекты, а водное - его специфические черты и характер, а также особенности механизма реализации правомочий собственника водных объектов"2, "что право собственности раскрывается в действующем законодательстве как гражданско-правовая категория", но, вместе с тем, "Кодекс исходит из необходимости использовать эту модель применительно к водным объектам с существенными корректировками"3.
Развитие законодательства о водопользовании и основные положения правовой охраны вод
Прежде всего, необходимо отметить, что имеется легальное определение пользования водными объектами, содержащееся в ст. 1 Водного кодекса РФ. В соответствии с ним водопользованием признается юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц, связанная с использованием водных объектов, то есть получением различными способами пользы от водных объектов для удовлетворения материальных и иных потребностей граждан и юридических лиц. Следует выделить характерные признаки водопользования. Их несколько: во-первых, это юридически обусловленная деятельность. Следовательно, для того, чтобы фактическая деятельность по использованию водных объектов признавалась законной, имела правовые основания, необходимо соблюсти установленный водным законодательством порядок приобретения прав пользования водными объектами. Гражданин или юридическое лицо, изъявившие желание приобрести статус водопользователя (и правовой титул пользования водным объектом), обязаны получить от специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда лицензию на водопользование и заключить в соответствии с ней договор пользования водным объектом с органом, предоставившим водный объект в пользование - Правительством (Администрацией) соответствующего субъекта Российской Федерации. Такой усложненный порядок приобретения прав пользования водными объектами распространяется на случаи специального водопользования. Общее же водопользование граждан и юридических лиц основывается непосредственно на норме закона - Водного кодекса РФ (ч. 1 ст. 86); во-вторых, это деятельность граждан и юридических лиц, являющихся водопользователями, которым предоставлены права пользования водными объектами. Если первый признак водопользования характеризуется юридико-фактическими основаниями, то здесь на первый план выходят правосубъектные основания, которые не играют роли при общем водопользовании, но имеют существенное значение для осуществления специального водопользования (достижение гражданином совершеннолетия, то есть возраста 18 лет; государственная регистрация юридического лица). Статья 26 Водного кодекса РФ очерчивает круг участников водных отношений, которые признаются водопользователями. Ими могут быть граждане и юридические лица, которым водные объекты предоставлены в пользование. Таким образом, категория водопользователя означает, что гражданин или юридическое лицо фактически пользуется водным объектом на правовых основаниях (в порядке и на условиях, предусмотренных нормами водного законодательства), участвуя в конкретном реальном правоотношении; в-третьих, указанная деятельность связана с использованием водных объектов, то есть сосредоточений вод на поверхности суши в формах ее рельефа, либо в недрах, имеющих границы, объем и черты водного режима (ст. 1 Водного кодекса РФ). Пользование водой, не находящейся в водных объектах, выделенной из природной среды и утратившей свойства природного ресурса, не признается водопользованием и водным законодательством не регулируется1. Подобного рода отношения могут регулироваться нормами гражданского (например, в случае пользования водой из централизованной системы водоснабжения) или административного законодательства (например, пользование питьевой водой, находящейся в специальных резервуарах при чрезвычайных обстоятельствах).
Объектом водных отношений, а, следовательно, и водопользования является водный объект или его часть. Кроме того, представляется целесообразным также выделить в качестве самостоятельного объекта водных управленческих отношений всю совокупность водных объектов, находящихся на территории Российской Федерации (водный фонд Российской Федерации), что должно получить закрепление в Водном кодексе РФ. Кстати, Водный кодекс РСФСР 1972 г.1 выделял категорию единого государственного водного фонда.
К легальному определению водного объекта следует добавить, что это отдельные, индивидуально определенные, непотребляемые, естественные и искусственные поверхностные и подземные сосредоточения вод и их части, имеющие пространственные границы, площадь (водосбора, водного зеркала и т. д.), длину, глубину, изменяющиеся во времени уровни, расходы и объемы воды, включенные или подлежащие включению в государственный водный кадастр, используемые или могущие быть использованными в производственной и иной общественной деятельности. Не являются водными объектами и не относятся к водному фонду карьеры, впадины и другие образовавшиеся искусственным или естественным путем углубления в земной поверхности, наполненные водой, имеющие вспомогательное, ограниченное целевое использование и являющиеся принадлежностью земельного участка (обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) - небольшие по площади и непроточные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами, относящиеся к недвижимому имуществу и являющиеся составной частью земельного участка). Отношения по использованию обособленных водных объектов регулируются нормами земельного законодательства. Указанные положения должны получить более четкое закрепление в Водном кодексе РФ.
Статья 7 Водного кодекса РФ дополнительно устанавливает, что водный объект - это не только сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, но и земли (дно и берега водного объекта), на которой эти воды находятся (поверхностный водный объект), а также горных пород, вмещающих воды (подземный водный объект). Такая формулировка имеет двоякий смысл. Во-первых, на законодательном уровне закрепляется единство, взаимосвязь и взаимообусловленность всех природных объектов, не исключая земли, недр и воды как экологических категорий, представляющих собой основу жизни и деятельности народов Российской Федерации. Возможно, такой подход с точки зрения единства речной экосистемы и оправдан, но имеется и второе, более важное с юридических позиций значение указанного положения. Оно выражается в том, что если в пользование предоставляется поверхностный водный объект как сосредоточение вод на поверхности суши (вещества воды), то автоматически, в силу ч. 2 ст. 7 Водного кодекса РФ, права пользования распространяются не только непосредственно на воды, формирующие водный объект, но и на земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта). Следовательно, при предоставлении поверхностного водного объекта водопользователю одновременно предоставляются в пользование дно и берега водного объекта, то есть водопользователь становится, таким образом, еще и землепользователем.
Поскольку законодатель установил, что поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними являются единым водными объектом, права пользования которым одновременно распространяются и на поверхностные воды и на земли, покрытые ими и сопряженные с ними, то следовательно, в случае предоставления права пользования дном и берегами водного объекта, эти же права пользования автоматически предоставляются и в отношении поверхностных вод. Сказанное в полной мере относится и к подземным водам и вмещающим их горным породам, которые в ч. 3 этой статьи также рассматриваются как единый водный объект. С такой трактовкой ст. 7 Водного кодекса РФ, высказанной О.С. Колбасовым, следует, безусловно, согласиться1.
