Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Право на благоприятную окружающую среду как объект защиты 16
1. Понятие, сущность и содержание права на благоприятную окружающую среду 16
2. Право на благоприятную окружающую среду и смежные права в законодательстве Российской Федерации 41
ГЛАВА И. Внесудебная защита права на благоприятную окружающую среду и ее субъекты 53
1. Роль общественных объединенийвзащите права на благоприятную окружающую среду 53
2. Органы исполнительной власти Российской Федерации в деле защиты права на благоприятную окружающую среду 74
3. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по защите права на благоприятную окружающую среду 96
ГЛАВА III. Судебная защита права граждан на благоприятную окружающую среду 117
1. Практика судов общей юрисдикции по защите права на благоприятную окружающую среду 117
2. Роль Конституционного суда Российской Федерации в защите права на благоприятную окружающую среду 139
Список использованных законодательных и иных нормативных правовых актов 164
Список использованной литературы 172
- Понятие, сущность и содержание права на благоприятную окружающую среду
- Роль общественных объединенийвзащите права на благоприятную окружающую среду
- Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по защите права на благоприятную окружающую среду
- Роль Конституционного суда Российской Федерации в защите права на благоприятную окружающую среду
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Конституция 1993 года определила Российскую Федерацию как правовое государство, в котором право, закон стоит выше государственного или личного интереса. Согласно Конституции человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина Основной закон возлагает на государство. Согласно статье 18 Конституции права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Указанные положения в полной мере относятся и к провозглашенному в статье 42 Конституции РФ праву на благоприятную окружающую среду. В то же время указанное право в нашей стране не реализуется и повсеместно нарушается. Так, в России принимаются законы, по своему смыслу противоречащие Конституции. Нормы экологического законодательства нарушаются на самом высшем уровне.
Непоследовательная экологическая политика в нашей стране привела к масштабной деградации природы, что, в свою очередь, негативно влияет на здоровье и качество жизни граждан. По данным Министерства природных ресурсов и экологии РФ, в 136 городах России (в которых в общей сложности проживает 55% городского населения страны) уровень загрязнения воздуха характеризуется как высокий и очень высокий . При этом, по данным Всемирной организации здравоохранения, в 2004 г. от загрязнения окружающей среды в России умерли 493 тысячи человек .
1 Российская газета. № 237. 1993, 25 декабря.
Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году». М.: ООО «РППР РусКонсалтингГрупп», 2009. С. 7. 3 Зеленый мир. 2008. № 23-24. С. 19.
Повсеместное нарушение основополагающего экологического права негативно отражается не только на здоровье и жизни граждан, но и на их благосостоянии. Так, анализ данных государственного мониторинга земель и других систем наблюдения за состоянием окружающей среды показывает, что практически во всех субъектах Российской Федерации сохраняется тенденция ухудшения состояния земель, интенсивно развиваются эрозия, дефляция, заболачивание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из сельскохозяйственного оборота . Это, в свою очередь, ставит под угрозу обеспеченность населения сельскохозяйственной продукцией, приводит к росту цен и необходимости импорта последней.
В такой ситуации особую важность имеет сильная политическая воля государства в решении экологических проблем, в реализации возложенной на него конституционной обязанности соблюдать и защищать право на благоприятную окружающую среду, однако таковая отсутствует. Наше государство в лице соответствующих уполномоченных органов не идет дальше провозглашения декларативных обещаний, которые так и не реализуются на практике. Так, в 2004 г. и 2008 г. проводились парламентские слушания по вопросу «Проблемы нормативно-правового обеспечения обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации», в ходе которых ученые обращали внимание Совета Федерации как органа, обладающего законодательной инициативой, на пробелы в законодательном регулировании данной сферы. Однако, как известно, изменений в законодательстве за эти годы не произошло. В 2002 г. распоряжением Правительства была одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации , которая содержит много важных для обеспечения права на благоприятную окружающую среду положений. Но на практике эти
Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году». М.: ООО «РППР РусКонсалтингГрупп», 2009. С. 50. 5СЗРФ. 2002. №36. Ст. 3510.
положения не только не соблюдаются, а прямо нарушаются, что подтверждается, например, принятием пакета законов, разрешающих ввоз отработавшего ядерного топлива в нашу страну. Существующее положение дел свидетельствует о превалировании сиюминутного экономического интереса у властных структур, интереса в получении прибыли без учета долгосрочных перспектив.
В связи с этим особую актуальность приобретает проблема самостоятельной защиты гражданами своего права на благоприятную окружающую среду, так как каждый созданный положительный прецедент -это шаг к формированию благоприятной окружающей среды в Российском государстве. Отсюда возникает необходимость изучения механизмов и способов защиты названного права, анализ их действенности, выработка предложений по улучшению результативности работы.
Признавая практическую значимость рассматриваемой темы, отметим, что существующие научно-правовые исследования в данной области посвящены, в основном, отдельным аспектам защиты основополагающего экологического права. Исследование проблем, связанных с защитой права на благоприятную окружающую среду, комплексное изучение механизмов ее реализации с учетом произошедших за последние годы изменений в законодательстве в юридической литературе не проводилось.
Указанные обстоятельства предопределили выбор исследуемой темы, вызвали необходимость ее углубленного изучения и обусловили актуальность.
Объект и предмет диссертационного исследования.
В качестве объекта настоящего исследования выступают охраняемые законом общественные отношения по защите конституционного права на благоприятную окружающую среду.
Предметом исследования является система правовых норм, регулирующих основы и порядок защиты права на благоприятную окружающую среду, а также практика их применения.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Основной целью исследования является анализ и оценка правовых проблем, связанных с защитой права на благоприятную окружающую среду, и выработка предложений по их решению.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие взаимосвязанные исследовательские задачи:
изучить и обобщить имеющиеся научные и практические материалы, определить степень и уровень разработанности исследуемой темы;
охарактеризовать право на благоприятную окружающую среду как объект защиты;
определить сущность, содержание и понятие права на благоприятную окружающую среду;
установить соотношение права на благоприятную окружающую среду со смежными правами, установленными в законодательстве Российской Федерации;
раскрыть особенности общественных экологических формирований как субъектов защиты права на благоприятную окружающую среду.
показать место и роль органов исполнительной власти Российской Федерации в механизме защиты права на благоприятную окружающую среду;
проанализировать деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по защите права на благоприятную окружающую среду;
обобщить практику судов общей юрисдикции по защите права на благоприятную окружающую среду;
исследовать деятельность Конституционного суда РФ с точки зрения значимости для защиты права на благоприятную окружающую среду;
разработать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения по защите права на благоприятную окружающую среду.
Методологические основы исследования.
Методологическую основу составила система различных методов, логических приемов и средств познания исследуемой проблемы. В процессе работы были использованы общенаучные, частные и специальные методы познания, в их числе: логический, исторический, комплексный, сравнительный, статистический, функциональный, системно-структурный, формально-юридический, метод анализа и синтеза и др. Применение различных методов в сочетании позволило решить поставленные задачи и достичь заявленной цели.
Теоретическая база исследования.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные разработки в области прав человека, административного, конституционного, экологического и других отраслей права.
В диссертации использованы научные труды российских специалистов в области прав человека: Е.А. Лукашевой, О.И. Тиунова, B.C. Шевцова и других. В сочетании с ними были использованы работы ученых, специализирующихся в области конституционного права: А. Бданкенагеля, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Жилина, В.И. Кряжкова, В.О. Лучина, Е.В. Чупровой и других, а также работы ученых, специализирующихся в области административного права: Д.М. Овсянко, Ю.А. Тихомирова, Ю.М. Козлова, Г.А. Туманова, Н.Ю. Хаманевой и других.
Теоретической базой для проведенного исследования стали также труды юристов-экологов: С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Г.А. Мисник, А.А. Третьяковой, С.А. Фомина, Ю.С. Шемшученко и других ученых, работы которых указаны в списке использованной литературы.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, регулирующее отношения в области охраны окружающей среды и защиты
прав и свобод человека и гражданина, а также ведомственные нормативные правовые акты.
Эмпирическая база исследования. В ее основу положены статистические данные о состоянии окружающей среды, о ситуации в сфере защиты права на благоприятную окружающую среду, сведения надзорных и контрольных органов (прокуратуры, Ростехнадзора и др.), судебная практика и материалы, опубликованные в средствах массовой информации и сети Интернет.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы характеризуется тем, что отдельные стороны правового регулирования в области защиты права на благоприятную окружающую среду уже исследовались.
Вопросы понятия, сущности, содержания права на благоприятную окружающую среду нашли свое отражение в работах С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Л.Н. Бурковой, М.И. Васильевой, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Г.А. Мисник, А.А. Третьяковой, С.А. Фомина, Н.М. Чепурновой, Г.В. Чубукова и др.
При подготовке настоящего исследования использовались также материалы диссертационных работ по конституционному праву В.В. Клейн («Судебная защита права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду», 2002), Н. А. Клюевой («Обеспечение конституционного права человека на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации», 2008), К.С. Мишанина («Конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду: гарантии и защита в законодательстве Российской Федерации», 2005), М.В. Морозовой («Конституционно-правовые гарантии права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в современной России», 2007), СВ. Шатаевой («Конституционное право человека на благоприятную
окружающую среду и механизм его реализации в Российской Федерации», 2003).
Различным вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе и права на благоприятную окружающую среду посвящены работы Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Н.А. Гейт, О.Н. Дорониной, Г.А. Жилина, Н.С. Иванченко, В.А. Калинина, П.П. Колесова, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, И.Б. Новикова, О.И. Тиунова, А.С. Филатовой, Н.Ю. Хаманевой и других исследователей. В то же время специальное комплексное исследование проблематики защиты права на благоприятную окружающую среду различными субъектами и с помощью разных органов государственной власти с позиций экологического права и иных фундаментальных дисциплин в российской юридической литературе пока не проводилось.
Научная новизна диссертационного исследования.
Научная новизна работы непосредственно вытекает из поставленных задач и определяется значимостью проблемы защиты права на благоприятную окружающую среду. Настоящая диссертация является первым комплексным исследованием механизмов защиты права на благоприятную окружающую среду в условиях сложившейся в последние годы практики по деэкологизации государственной власти и законодательства.
В процессе работы были подвергнуты всестороннему анализу актуальные проблемы, возникающие при защите права на благоприятную окружающую среду. В диссертации сформулирован ряд теоретических выводов, обладающих научной новизной.
В работе также систематизирован и проанализирован новейший научный, нормативный и статистический материал по исследуемой теме, на основании которого в целях повышения эффективности защиты права на благоприятную окружающую среду автором были выработаны предложения по совершенствованию законодательства и практической деятельности
субъектов, осуществляющих защиту права на благоприятную окружающую среду.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту.
1. Право на благоприятную окружающую среду - это конституционно
установленное основополагающее экологическое право каждого человека,
содержание которого представляется возможным раскрыть с двух позиций. С
одной стороны, право на благоприятную окружающую среду включает в себя
все предусмотренные законодательством экологические права граждан,
которые, в свою очередь, можно объединить в три большие группы прав: а)
на доступ к экологически значимой информации; б) на участие в принятии
экологически значимых решений; в) право на возмещение ущерба,
причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. С
другой стороны, право на благоприятную окружающую среду есть
субъективное право гражданина, которое предусматривает: а) возможность
выбора вариантов поведения, установленных экологическим
законодательством; б) возможность пользоваться природной средой,
состояние которой удовлетворяет потребности нынешнего и будущего
поколений; в) возможность требовать от других лиц обеспечения
благоприятного состояния окружающей среды, что подразумевает в первую
очередь исполнение конституционной обязанности сохранять природу и
окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; г)
возможность обратиться в компетентные органы за защитой своего права.
2. Соотнесение права на благоприятную окружающую среду с
предусмотренными в законодательстве РФ смежными правами, имеющими
иную отраслевую или предметную принадлежность, позволяет выявить
точки соприкосновения в реализации и защите этих прав. В связи с этим
представляется необходимым использовать потенциал санитарно-
эпидемиологического, градостроительного, атомного и др. законодательства
в процессе защиты права на благоприятную окружающую среду.
3. Защита права на благоприятную окружающую среду наиболее
эффективна при объединении граждан в группы, общественные
экологические объединения, которым законодательство предоставляет
достаточно широкий круг правомочий в данной сфере. В то же время, как
показывает проведенное исследование, российскому государству присуще
недоверительное, настороженное отношение к общественным
формированиям, что отражается на законодательстве, которое
предусматривает повышенные требования к отчетности некоммерческих
организаций, а также содержит большой перечень возможностей для
соответствующих органов инициировать приостановление и прекращение
деятельности общественных объединений. В этой связи предлагается
активизировать общественно-политическую деятельность общественных
экологических объединений с обеспечением их представительства в
законодательных органах власти, что позволит им влиять на принимаемые
законы в области охраны окружающей среды и природопользования.
4. Основной функцией органов исполнительной власти, в том числе в
сфере соблюдения и защиты права на благоприятную окружающую среду,
является обеспечение исполнения законодательства Российской Федерации,
однако на практике данная функция либо реализуется в недостаточной
степени, либо не реализуется вовсе, что подтверждается неблагоприятным
состоянием окружающей среды в нашей стране. В связи с этим особую
значимость приобретает контрольная деятельность: а) самих органов
исполнительной власти за соблюдением экологического законодательства
хозяйствующими субъектами и за своевременным и полным исполнением
выданных ими властных предписаний, б) прокуратуры за соблюдением
законодательства органами исполнительной власти, а также надзор за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами
исполнительной власти, в) Президента как гаранта Конституции, прав и
свобод человека и гражданина и Правительства за законностью и
целесообразностью действий и актов органов исполнительной власти.
5. Население нашей страны не воспринимает вопросы охраны
окружающей среды в категориях права граждан и обязанности государства. В
то же время право на благоприятную окружающую среду является
коллективным, а значит, его нарушение затрагивает интересы очень
большого круга лиц, и неблагоприятные последствия его нарушения бывает
слишком трудно индивидуализировать. Все это является причиной очень
малого количества обращений граждан к Уполномоченному по правам
человека в РФ за защитой своего основополагающего экологического права.
Представляется целесообразным в связи с низкой активностью населения
использовать Уполномоченным право, предусмотренное статьей 21
Федерального конституционного закона, то есть в пределах своей
компетенции принимать соответствующие меры по собственной инициативе.
Также необходимо усилить просветительскую деятельность
Уполномоченного в сфере экологических прав граждан, дабы население
страны осознало, что благоприятная окружающая среда - это их право,
которое, как и другие права, должно активно защищаться. Видится
целесообразным наделить Уполномоченного по правам человека в РФ
правом законодательной инициативы, так как большинство предложений,
внесенных Уполномоченным в соответствующие органы, таким правом
обладающие, остаются не реализованными, либо их реализация затягивается
на длительный срок.
6. Анализ судебной практики по защите права на благоприятную
окружающую среду выявляет одну из проблем правосудия - недостаточность
знаний у многих судей в сфере охраны окружающей среды. Это приводит к
принятию неправомерных судебных решений и затягиванию процесса
защиты права на благоприятную окружающую среду, так как заявители
вынуждены обращаться в вышестоящие судебные инстанции, обжалуя
вынесенные решения. Зачастую восстановить нарушенное право удается
только в кассационной или надзорной инстанции. А в случае, когда действие
обжалуемого акта судом не приостановлено, затягивание процесса
обжалования на длительный срок чревато серьезнейшими негативными последствиями для окружающей среды. Повышению эффективности судебной деятельности способствовало бы создание специализированных экологических судов, а также проведение периодических курсов повышения квалификации работников судейского корпуса, которые бы позволили им улучшить правовые знания в области охраны окружающей среды, ознакомиться с новшествами экологического законодательства и научными разработками.
7. Учитывая главенствующую роль Конституционного суда РФ в защите основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина (в том числе и конституционного права на благоприятную окружающую среду), обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации, автор предлагает наделить Конституционный суд правом давать обязательные для исполнения экспертные заключения законопроектов, затрагивающих права и свободы граждан, на предмет их соответствия положениям Основного закона, что должно стать мощным барьером при принятии неконституционных нормативных правовых актов, нарушающих право на благоприятную окружающую среду.
Теоретическая значимость исследования.
Диссертационное исследование на основе анализа и систематизации научно-практического материала позволило сформулировать ряд теоретических положений, направленных на повышение действенности механизмов защиты права на благоприятную окружающую среду.
Практическая значимость исследования.
Практическое значение диссертации определяется ее актуальностью, научной новизной и сделанными выводами, носящими как общетеоретический, так и практический характер. Исследование в определенной степени расширяет представления о круге научных и
прикладных проблем, связанных с защитой права на благоприятную окружающую среду.
Основные положения диссертационного исследования могут быть использованы органами исполнительной власти, правоохранительными органами, судами, а также общественными экологическими объединениями и гражданами в процессе осуществления деятельности по защите конституционного права на благоприятную окружающую среду.
Выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы в учебном процессе по курсам «Экологическое право» и «Права человека», а также при разработке учебных программ, учебников и учебно-методических пособий.
Апробация результатов исследования.
Основные положения, сформулированные в диссертации, были обсуждены на заседаниях Центра / Сектора эколого-правовых исследований Института государства и права РАН. Основные выводы настоящего исследования были также опубликованы в статьях, изданных в период с 2006 по 2010 г.г., и доложены на XVII Ломоносовских международных научных чтениях (г. Архангельск, ноябрь 2006 г.), Всероссийской научной конференции «Современный мир: проблема свободы» (г. Архангельск, Архангельский государственный технический университет, 14-16 сентября
2006 г.), Межвузовской научно-практической конференции «Экономика
знаний: проблемы, перспективы, решения» (г. Архангельск, Всероссийский
заочный финансово-экономический институт, филиал в г. Архангельске, 2006
г.), Международной молодежной научной конференции «Экология - 2007»
(Архангельск, Институт экологических проблем Севера, 18-21 июня 2007 г.),
XII Всероссийской школе молодых ученых-юристов (г. Анапа, 8-10 октября
2007 г.), XIV научно-практической конференции «Актуальные проблемы
экологического, земельного права и законодательства» (г. Солнечногорск,
19-20 мая 2008 г.), XIII Всероссийской школе молодых ученых-юристов (г. Рузаевка, 15-17 сентября 2008 г.), XV научно-практической конференции
«Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (г. Солнечногорск, 18-19 мая 2009 г.).
Структура работы. Структура и объем работы обусловлены предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, списка использованных нормативных правовых актов, списка использованной литературы.
Понятие, сущность и содержание права на благоприятную окружающую среду
Вопросам понятия, сущности и содержания права граждан на благоприятную окружающую среду уделено достаточно много внимания в юридической литературе1. В то же время анализ указанных работ показывает, что среди правоведов нет единого понимания рассматриваемых проблем. В данном параграфе представляется необходимым рассмотреть основные научные позиции по интересующим; вопросам и; на- их основе сделать. соответствующие выводы.
Представление о правах человека возникло в тот периода когда-природные ресурсы рассматривались как неистощаемые и ничто не угрожало экологическому благополучию человечества. В связи с этим до недавнего времени понятия «права человека» и «окружающая среда» считались несовместимыми. Этим, в частности, обусловлено отсутствие упоминания о праве на благоприятную окружающую среду в основных, международных документах по правам человека.
Отправной Точкой международного признания права на благоприятную окружающую , среду является; Стокгольмская Декларация, которая? стала основным документом; принятым .по итогам;! Конференции; ООН по;. проблемам: окружающей человека среды,. проходившей: в июне 1972 г. в Єтркгольме..! Принцип 1 провозглашает: «Человек имеет основное: право? на; свободу,,равенство и благоприятные условиям жизни; в окружающей- среде, качество которошпозволяет вести достойную и,процветающую жизнь».
Двадцать, лет спустя; на Конференции ООН по окружающей?: среде и.... развитию; проходившей в Рио-де-Жанейро;, термин «право» . уже; не используется. Принцип 1 Декларации Рио-де-Жанейро констатируётг «Забота & человеке является;.центральным звеном? В1 деятельности по обеспечению устойчивого-развития; Люди наделены.возможностью жить в добром»здравии иплодотворно трудиться; В; гармонии с природой». Принцип 10 призывает к участию без использования. термина «право»: «Экологические вопросы рассматриваются: наиболее . эффективным образом; при участии? всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне... Государства развивают т поощряют информированность и, участие населения; путем широкого предоставления информации. Обеспечивается эффективный доступ к судебным и административным разбирательствам, включая возмещение и средства судебной защиты». Как считает А. Бойл: «Отказ Декларации Рио от терминологии прав человека отражает продолжающиеся разногласия по поводу места прав человека в развитии международного экологического права»1. В то же время нельзя недооценить значение данного документа, которое он сыграл в процессе законодательного признания права на благоприятную окружающую среду.
Право Европейского Союза также напрямую не закрепляет права на благоприятную (здоровую) окружающую среду. В то же время, данное право закреплено в ряде Конституций государств-членов ЕС. Следовательно, право на благоприятную окружающую среду относится к общим конституционным традициям, которые уважаются Европейским Союзом. Поэтому, как считают П.А. Калиниченко и Д.Н. Рациборинская, можно говорить о косвенном признании этого права Европейским Союзом.2
На национальном уровне право на благоприятную окружающую среду впервые было закреплено в Конституции Испании в 1978 году, а широкое распространение получило в конце 80-х — начале 90-х годов. Так, положениями, закрепляющими право граждан на благоприятную окружающую среду, были дополнены Основные законы Бельгии, Финляндии, Норвегии, Португалии3.
Конституция 1993 г. впервые предусмотрела право каждого на благоприятную окружающую среду. Предыдущая Конституция 1978 г. предусматривала только право граждан на охрану здоровья, что подразумевало и принятие соответствующих мер по улучшению состояния окружающей среды. Конституционное закрепление основополагающего экологического права имеет важнейшее значение. Согласное статье: 18 Основного закона права и свободы человека шгражданина, в том числе.и право- на благоприятную окружающую среду, являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Более того, в статье 58 Конституции РФ предусмотрена корреспондирующая обязанность праву на благоприятную окружающую среду: «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам». При; этом; данная обязанность распространяется: как на физические, так и-юридические лица, органы государственной власти; ш местного самоуправления. Таким образом; любая г деятельность на территории нашей. страны, должна?; осуществляться с: учетом? требований, охраны окружающею среды; и. обеспечения основополагающего экологического правам
Статья 42 Конституции РФ,! как;обоснованно;подчеркивается учеными; стала; сердцевинош гуманитарной! составляющей конституционных основа Объектом? рассматриваемого права является- благоприятная окружающая среда. . Определение , понятия/, «благоприятная; окружающая-среда»-даетсяШіФедеральном законе от 10шнваряї2002 г. №7-ФЗ; «Об охране окружающей; среды» . Статья» 1 указанного; закона гласит: «благоприятная? окружающая? среда — окружающая среда;: качество которой; обеспечивает устойчивое функционирование естественных,, экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов»/
Роль общественных объединенийвзащите права на благоприятную окружающую среду
Защита права на благоприятную окружающую среду более эффективна и значима при объединении граждан в группы, создания некоммерческих и: иных общественных объединений. Как верно замечает С.А. Боголюбов, общественными объединениями «проводятся результативные экологические акции, более эффективно осуществляется самозащита экологических прав,-оказывается влияние на государственную экологическую политику, формируется массоваязкологическаяїкультура»1.
Согласно части 2 статьш 45 Конституции «РФ-каждый вправе защищать свои права.т свободы всеми способами, не запрещенными? законом: Данное положение: ВІ совокупности с частью; 1 статьиіЗ 0 0сновногозакона? («Каждый; имеет право на; объединение,, включая право создавать профессиональные союзьь для ;защиты, своих интересов: Свободш деятельности общественных объединений , гарантируется»)»- создают конституционную, основу деятельности общественных-.;, объединений;, работа; которых.. направлена- на охрану окружающей среды; и защиту экологических правїграждан;
Вопросы ; правового? статуса? и деятельности; общественных объединений; подробно рассматриваются? в рамках конституционного, административного; гражданского права Российской Федерации . Однако; ни в доктрине этих институтов права, ни в доктрине экологического права не уделяется должного внимания деятельности общественных экологических объединений по защите права граждан на благоприятную окружающую среду. Правоведы, занимающиеся вопросами охраны окружающей среды, зачастую ограничиваются либо перечислением действующих на территории нашей страны общественных экологических объединений, либо беглым перечислением их основных прав и обязанностей1. В связи с этим, представляется целесообразным в данной работе подробнее остановится на деятельности общественных объединений по защите права на благоприятную окружающую среду.
Базовым нормативным актом, регулирующим отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных экологических объединений является Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»2 (далее — Закон об общественных объединениях). Некоторые вопросы урегулированы также параграфом 5 Гражданского кодекса РФ (часть I)3; Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»4 (далее — Закон о некоммерческих организациях); Федеральным законом от 11 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»1; Федеральным законом РФ от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»2; Федеральным законом РФ- от 20 июля 2000г. «Об Общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ»3; Федеральным законом от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»4 и рядом других нормативных актов, регулирующих деятельность отдельных видов общественных объединений.
В статье 3 Закон об общественных объединениях закрепляет, что право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе, общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей; право= вступать в существующие общественные объединения либо, воздерживаться от вступления в; них, а также право беспрепятственно выходить из . общественных объединений. Создание общественных; объединений: способствует реализации прав и законных интересов граждан.. Граждане: имеют право создавать по своему выбору. общественные- объединения: без предварительного разрешения органов государственной власти;и;органов местного самоуправления, а также право вступать в: такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов.
Согласно статье 5 Закона об общественных объединениях под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в: уставе общественного объединения; в доктрине этих институтов права, ни в доктрине экологического права не уделяется должного внимания деятельности общественных экологических объединений по защите права граждан на благоприятную окружающую среду. Правоведы, занимающиеся вопросами охраны окружающей среды, зачастую ограничиваются либо перечислением действующих на территории нашей страны общественных экологических объединений, либо беглым перечислением их основных прав и обязанностей1. В связи с этим, представляется целесообразным в данной работе подробнее остановится на деятельности общественных объединений по защите права на благоприятную окружающую среду.
Базовым нормативным актом, регулирующим отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных экологических объединений является Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»2 (далее — Закон об общественных объединениях). Некоторые вопросы урегулированы также параграфом 5 Гражданского кодекса РФ (часть 1) ; Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»4 (далее — Закон Для приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»1 с учетом установленного Законом об общественных объединениях специального порядка государственной регистрации общественных объединений. Общественное объединение может быть создано как непосредственно гражданами, так и юридическими лицами — общественными объединениями, при этом физические и юридические лица обладают равными правами и несут равные обязанности. Учредителями могут быть иностранные граждане и лица без гражданства, законно пребывающие на территории Российской Федерации, если это не противоречит федеральному законодательству и международным договорам РФ, что предусмотрено в статье 1 Закона об общественных объединениях. Федеральное законодательство содержит ряд ограничений по составу участников общественных объединений.
Общественные объединения могут создаваться в следующих организационно-правовых формах: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия.
Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по защите права на благоприятную окружающую среду
Учреждение института Уполномоченного по правам челіовека в Российской Федерации (далее также — Уполномоченный) как государственного органа - одно из важнейших достижений демократических преобразований в России. Это важный механизм защиты прав человека и укрепления законности в деятельности1 государственных органов и их должностных лиц. Он характеризуется независимым положением в системе государственных органов, открытостью и доступностью для всех іграждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод, отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений, бесплатностью ок зания гражданам помощи и др.1
Институт Уполномоченного по правам человека, или омбудсмеы= з- , как его чаще называют за рубежом, в большей мере исследуется в рга мках российского конституционного права или конституционного хірава зарубежных стран. На сегодняшний день опубликовано уже ы&=омалое количество работ, посвященных анализу разных сфер ДЄЯТЄЛ:Б=—щости Уполномоченного3, однако его вкладу в дело защиты праів= на благоприятную окружающую среду уделено слишком мало внимаш—гг & связи с этим, нам представляется целесообразным лишь кратко рассм: историю появления института и общие положения, на которых основьи народной правозащиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия)1. Однако, как нам представляется, название данного органа не играет решающего значения при наделении его полномочиями в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, и остается полностью на усмотрении конкретного государства. Относительно порядка назначения, подчиненности (подотчетности) той или иной ветви власти, объема полномочий различают три модели института Омбудсмена2. Во-первых, Исполнительный омбудсмен, который назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также аналогичный институт действует в некоторых штатах США. В России историческим предшественником-института омбудсмена также былиг еще действующие в ряде регионов комиссии по правам человека "при Президенте" и "при губернаторе". Во-вторых, Независимый омбудсмен, который представляет собой самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню? законодательной, исполнительной и судебной- власти. При1 этом, он может быть назначен президентом или парламентом, но» после назначениям нег подчиняется назначившему его органу. Такая» модель омбудсмена существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах., И, в-третьих, Парламентский, омбудсмен, который находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмана. // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. / Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". СПб., 1999. С. самостоятельность и независимость от самого парламента. Основным направлением деятельности классического парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей:, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть). В большинстве стран, где существует институт омбудсмена, он принадлежит именно парламентской модели. В Российской Федерации идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой» 22 ноября 1991 года Верховным Советом РСФСР1. Статья 40 Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по1 правам человека;, который назначается Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетен, и обладает той- же неприкосновенностью, что и народный-депутат РСФСР. Парламентский уполномоченный, согласно Декларации, осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской-Федерации. Подготовка проекта закона, который, должен был определить компетенцию Парламентского уполномоченного, возлагалась на соответствующие комитеты, Верховного Совета. Однако в то время закон принят не был.
Роль Конституционного суда Российской Федерации в защите права на благоприятную окружающую среду
Особую роль в защите права граждан на благоприятную окружающую среду играет Конституционный суд.Российской Федерации.
В литературе уделено немало внимания как общим вопросам, статуса- и практики Конституционного суда РФ,4 так .и конкретным направлениям его деятельности1. Большое внимание в доктрине- конституционного права уделено и защите прав, и свобод граждан посредством конституционного судопроизводства2.
Роль Конституционного суда РФ в защите экологических прав граждан и, в частности, права на благоприятную окружающую среду время от времени освещается юристами-экологами в своих трудах1. Однако зачастую эти исследования ограничиваются лишь беглым описанием деятельности Конституционного суда. В связи с этим видится необходимым подробнее остановиться на данном вопросе.
История становления института конституционной защиты прав человека берет свое начало еще в советское время, когда в 1989 году был создан Комитет конституционного надзора. Фактически, Комитет являлся совещательным органом, так как он не был наделен необходимым механизмом реализации выносимых им заключений и не обладал достаточными полномочиями. Тем не менее, он внес значительный вклад в защиту прав и свобод человека и гражданина. Объясняется это тем, что, во-первых, Комитет конституционного надзора имел право возбуждать дела о конституционности по собственной инициативе и, во-вторых, заключение Комитета конституционного надзора, констатирующее, что каким-либо нормативным правовым актом или его отдельными положениями: нарушаются основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции СССР и в международных актах, участником которых является: СССР, влечет за собой утрату силы такого акта или его отдельных: положений с момента принятия заключения Комитета (отменять другие нормативные акты, не соответствующие Конституции, Комитет не имел: права)1. Используя свои полномочия, Комитет конституционного надзора-признал противоправной практику применения» неопубликованных! нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан. Комитет предписал в трехмесячный срок опубликовать все закрытые акты, & противном случае- по- истечении этого срока они утрачивали своюі силу-Значение данного решения невозможно переоценить, так как именно їв области регулирования прав и свобод советских граждан сложился ис действовал обширный массив подзаконных нормативных актов, которые &
чу большинстве своем не публиковались и носили закрытый характер . В связис с распадом СССР Комитет прекратил свою деятельность.
В 1991 году начал свою деятельность Конституционный суд РСФСР _ Тогда же (12 июля) был принят Закон РСФСР «О Конституционном Суде = РСФСР» , соответствующие изменения і были внесены и в Конституцикз »-РСФСР 1978 года . В качестве высшего судебного органа конституционного контроля Суд наделялся широкими полномочиями: проверка соответствиззш Конституции законов,.указов Президента, постановлений Правительства, и 1_ отмена в случае признания неконституционными; запретт— антиконституционных политических партий и общественных объединений; разрешение споров о компетенции различных государственных органов и др. Возросла юридическая сила решений высшего органа конституционного контроля: его постановления о несоответствии нормативных актов Конституции и международным договорам являлись окончательными и не могли быть преодолены повторным принятием нормативного акта; акты, признанные неконституционными, утрачивали юридическую силу и не подлежали исполнению, а органы, издавшие такой акт, обязаны были устранить допущенные в результате их применения нарушения основных прав и законных интересов граждан.
Закон о Конституционном суде 1991 года предусматривал специальную форму защиты прав и свобод - индивидуальная жалоба. Здесь, необходимо обратить внимание на существенную особенность, содержащуюся в Законе. Жалоба могла быть принята Конституционным судом только в случае, если оспариваемое решение представляло собой обыкновение, то есть утвердившийся в правоприменительной практике подход, ставший правовым стереотипом или обычаем. Таким образом, Конституционный суд сосредотачивал внимание только на наиболее распространенной управленческой и судебной практике, сопряженной с нарушением прав и свобод человека. При этом суд мог также рассматривать жалобу на решение, которое хотя и не было принято в соответствии с обыкновением, но по своему характеру и значению способно было такое обыкновение создать. В связи с этим в Законе содержался ряд требований, которым должна была соответствовать поданная жалоба. В частности, гражданин должен был доказать, что оспариваемое им решение является обыкновением, а также обосновать, что рассмотрение жалобы в Конституционном суде важно для правоприменительной практики. Как видится, указанные требования значительно осложняли для граждан возможность подачи жалобы, так как они требовали специальных и профессиональных знаний, информированности относительно правоприменительной практики и способности дать квалифицированную оценку тенденциям ее развития.
Всего за период своего существования (1991-1993 гг.) Конституционный суд РСФСР рассмотрел шесть дел по жалобам о нарушении прав и свобод, что составило около 20% от общего числа дел; в пяти случаях дела были решены в пользу граждан1.
