Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Основные направления правовой охраны окружающей среды в городских населенных пунктах 17
1. Современная экологическая ситуация в городских населенных пунктах: состояние, показатели, проблемы 17
2. Понятие и классификация городских населенных пунктов 32
ГЛАВА II. Правовые и политические основы охраны окружающей среды в городских населенных пунктах 51
1. История развития законодательства об охране окружающей среды в городских населенных пунктах 51
2. Экологическая политика в городских населенных пунктах: особенности, принципы и реализация 65
3. Общая характеристика законодательства об охране окружающей среды в городских населенных пунктах 84
ГЛАВА III. Правовые инструменты охраны окружающей среды городских населенных пунктов 103
1. Общая характеристика правовых мер по охране окружающей среды в городских населенных пунктах 103
2. Правовое регулирование экологических платежей в сфере охраны окружающей среды городских населенных
пунктов 128
3. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды городских населенных пунктов 139
Список использованных источников и литературы
- Современная экологическая ситуация в городских населенных пунктах: состояние, показатели, проблемы
- Понятие и классификация городских населенных пунктов
- История развития законодательства об охране окружающей среды в городских населенных пунктах
- Общая характеристика правовых мер по охране окружающей среды в городских населенных пунктах
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Охрана окружающей среды стала одной из самых острых и актуальных проблем современности. Противоречия между развитием человеческого общества и ограниченными ресурсами среды становятся всё более существенными и труднопреодолимыми. Современный этап развития наряду с этим характеризуется ускоренным развитием процесса урбанизации почти во всех странах мира. По данным ЮНЕСКО к концу XX в. уже 75% населения Европы и Северной Америки проживало в городах. Аналогичная картина наблюдается и на других континентах. Город - это сложный организм. Росту городов сопутствуют увеличение загрязнений воздушного бассейна, водных объектов и почвы, деградация земель сельскохозяйственного назначения на примыкающих территориях. В связи с этим в последние годы достаточно серьезной проблемой, требующей особого внимания и поисков ее решения, стала экологическая проблема1.
Только 15% городских жителей России живут в регионах, где уровень загрязнения воздуха соответствует нормативам; 40% горожан существуют в условиях периодического превышения в атмосфере предельно допустимых концентраций вредных веществ в 5-10 раз; две трети водных источников в населенных пунктах страны непригодны для питья; доля загрязнения воздушного бассейна от эксплуатации автотранспорта составляет 46% общего выброса вредных веществ и достигает в таких крупных городах, как Москва и Санкт-Петербург, в городах Красноярского и Приморского краев, Белгородской, Пензенской, Свердловской, Мурманской, Челябинской областей до 70-80%.
На каждого жителя городских населенных пунктов приходится до 400 кг промышленных выбросов предприятий в воздух". Практически все города с
1 См.: Транин А.А. Вопросы правовой охраны природного комплекса столицы России //
Государство и право. 2001. № 1. С. 40.
2 См.: Грешевников А., Протасов В. Проблемы экологической безопасности России //
Зеленый мир. 2004. № 19-20. С. 19-21.
населением свыше:.! млн! человек; имеют недопустимо загрязненный воздух. Сегодня: окружающая, среда; городов страдает больше всего от экологически, грязной промышленной продукции: машин, оборудования и: технологий, применяемых прежде всего в автомобильной, энергетической, химической промышленности, черной и цветной металлургии.
Кроме того^ следует отметить, что архитектура и городская планировка с большим: трудом поддаются экологизации. Вопреки желанию-людей города строят из: многоэтажных жилых зданий,.; почти без учета климатических факторов^ шумовой нагрузки: улиц, вообще особенностей среды жизни и психологии человека: В нашей стране при значительном территориальном пространстве около 70% населения проживает в многоэтажных домах, в то время как, например, в США до 90% населения - в малоэтажных жилых помещениях. Большая плотность населения^ в городах, отсутствие зеленых насаждений, дальность поездок на работу и т.д. зачастую способствуют повышению уровня заболеваемости жителей городских населенных пунктов, травматизму, агрессивности, алкоголизму и: наркомании:
Показателем.нашего экологического неблагополучия-является низкая для-развитой страны, средняя продолжительность ЖИЗНИ': — ОКОЛО: 67 лет (для сравнения: в Японии - 81, Франции— 79, Великобритании и Германии — 78, США- 77 лет). Ежегодно по экологическим причинам преждевременно уходят из жизни около 350 тыс. россиян, а число погибающих преждевременно от загрязнения воздуха, в; крупных городах в несколько раз превышает/число погибающих в автокатастрофах. Экологически зависимая; заболеваемость затрагивает в современной России многие миллионы человек3.
В связи с концентрацией в: городах основной' массы промышленных предприятий, крупных электростанций и других видов хозяйственных объектов создается дополнительная, специфически «городская» экологическая нагрузка. Город является источником экологического загрязнения для окружающих территорий, но также- одновременно- и сам становится главной «жертвой
3 См.: Яблоков А.В. Россия: здоровье природы и людей. М., 2007.С. 8.
самоотравления». Государственная экологическая политика в нашей стране не разработана, приняты экологические программы, не основанные на достоверной информации об экологической ситуации в стране и ее регионах, непроработанные экономически, материально необеспеченные, что естественно снижает их действенность. По утверждению Президента РФ Д.А. Медведева, «существующая система охраны окружающей среды в России
пока проигрывает системам всех стран» .
Нет достаточного законодательного обеспечения экологических аспектов устойчивого социально-экономического развития городов. Экологическое законодательство зачастую насыщено декларативными и отсылочными нормами. Такие нормы адресованы к отсутствующим на момент вступления их в законную силу нормативным правовым актам органов исполнительной власти. Проблемы охраны окружающей среды городских населенных пунктов решаются в нормативных актах, принимаемых на разных уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Общий их недостаток состоит в том, что они регулируют частные вопросы природопользования и охраны отдельных природных объектов без учета специфики окружающей среды городских населенных пунктов. Чтобы правильно понять задачи законодательства в области охраны окружающей среды городских населенных пунктов и эффективно решать их, надо иметь четкое представление о градообразующих факторах этих административно-территориальных образований, возможностях влияния средствами права на состояние окружающей среды. Медленно идет реформа технического регулирования, что тормозит разработку обязательных экологических требований. Отсутствуют эффективные правовые механизмы возмещения экологического вреда. Неправомерные решения и действия, а равно бездействие участников экологических правоотношений только усугубляют сложную экологическую обстановку, особенно на территориях
4 На Южном Урале Дмитрий Медведев занимался проблемами экологии // Российская газета. 2008. 18янв. С. 2.
пребывания населения. Правоприменительная практика свидетельствует о фактической безнаказанности многих нарушений и даже преступлений экологического характера. Отмечается постоянный рост зарегистрированных экологических преступлений, зачастую опережающий рост преступлений в целом, и увеличение их доли в общей структуре преступности. Так, за период 2000-2007 гг. число экологических преступлений выросло практически в 4,3 раза (2000 г. - 14818; 2007 г. — 41242) . Аналогичные тенденции отмечаются и в других странах. При этом признается, что прошедшая во многих странах реформа уголовного и административного законодательства хотя и
способствовала усилению борьбы с посягательствами на окружающую среду,
-6 но не выполнила всех поставленных целей .
Одними из основополагающих причин нарушения природоохранного законодательства в рассматриваемой сфере являются слабость и неэффективность государственного экологического контроля и надзора, частая реорганизация органов управления охраной окружающей среды. При этом до сих пор не налажен эффективный диалог по данным проблемам органов государственной власти и экологических организаций. Радикальное усовершенствование системы органов управления охраной окружающей среды в городских населенных пунктах позволит улучшить контроль за состоянием различных природных объектов городской среды. Как считает Президент России Д.А. Медведев, «в природоохранной сфере нужно навести порядок и повысить ее эффективность» .
В связи со сложившейся ситуацией необходимо не только совершенствование существующих, но и принятие новых нормативных правовых актов. Это позволит обеспечить решение рассматриваемой проблемы,
5 Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской
Федерации в 2007 году». URL: . С. 383-384.
(просмотрено 10 мая 2009 г.).
6 См.: Дубовик О.Л. Экологическая преступность в Европе: состояние, структура, динамика и
тенденция борьбы с ней // Уголовное право. 2006. № 3. С. 134.
7 На Южном Урале Дмитрий Медведев занимался проблемами экологии // Российская газета.
2008. 18янв. С. 2.
использовать научный подход в законотворчестве, а также будет способствовать возрождению интереса граждан и общества к улучшению и поддержанию экологического правопорядка в городских населенных пунктах.
Всё вышеизложенное и предопределило актуальность диссертационного исследования.
Объект и предмет исследования
Предмет исследования. Его образуют совокупность правовых норм действующего законодательства Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды городских населенных пунктов и практика их применения.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правовой охраны окружающей среды городских населенных пунктов.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью настоящей работы является анализ правовых норм, регулирующих охрану окружающей среды в городских населенных пунктах, практики их реализации на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и местного самоуправления, формулирование ведущих направлений обеспечения охраны окружающей среды в городских населенных пунктах в современных условиях.
Для достижения указанных целей были поставлены и решены следующие задачи:
охарактеризовать современное состояние окружающей среды в городских населенных пунктах;
сформулировать определение понятия городских населенных пунктов;
классифицировать городские населенные пункты с учетом потребностей охраны городской окружающей среды;
на основе анализа истории развития законодательства провести обобщение действующего законодательства в рассматриваемой области;
выявить основные направления и принципы экологической политики в городских населенных пунктах;
определить тенденции развития законодательства об охране окружающей среды городских населенных пунктов;
предложить конкретные правовые меры по совершенствованию охраны окружающей среды городских населенных пунктов;
исследовать административные и экономические меры охраны окружающей среды городских населенных пунктов;
проанализировать особенности применения различных видов ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды городских населенных пунктов;
обосновать научные рекомендации по совершенствованию правового обеспечения охраны окружающей среды городских населенных пунктов.
Методология и методика исследования. В ходе исследования использовались общенаучные методы (диалектический метод познания, исторический, логический, системный, структурно-функциональный) и частнонаучные методы, применяемые в конкретных социологических исследованиях (анализ, обобщение, классификация, статистический), а также специальные методы (в том числе сравнительного правоведения, формально-юридический, толкования права).
Многогранность темы обусловила необходимость изучения позиций доктрины и нормативных правовых источников конституционного, административного, гражданского, муниципального, уголовного и других отраслей права, раскрывающих теоретическую и практическую сущность вопросов. В связи с этим теоретической основой диссертации послужили труды: С.С. Алексеева, А.П. Анисимова, А.И. Бобылева, Э.Н. Жевлакова, А.Э. Жалинского, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.В. Малыш, М.Н. Марченко, А.Ф. Ноздрачева, СВ. Полениной, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, Н.Ю. Хаманевой и др. Разработки проблем системы и структуры экологического законодательства, возможностей применения отдельных правовых инструментов (юридической ответственности, экоаудита, платежей за загрязнение и т.п.) в целях охраны окружающей среды в работах
Л.Е. Бандорина, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.В. Васильевой, Н.Д. Вершило, Р.Х. Хабитова, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Н.Г. Жаворонковой, Т.В. Злотниковой, И.А. Игнатьевой, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, О.Н. Кузнецовой, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, B.C. Степаненко и других юристов-экологов позволили выделить специфику их проявления применительно к охране окружающей среды в городских населенных пунктах.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, нормативные акты органов местного самоуправления, регулирующие вопросы охраны окружающей среды в городских населенных пунктах и смежные с ними проблемы негативного воздействия на природу.
Эмпирическую основу работы образуют практика природоохранных
структур различных регионов Российской Федерации, статистическая
отчетность о состоянии и качестве окружающей среды, содержащаяся в
ежегодных Государственных докладах о состоянии и охране окружающей
среды в Российской Федерации, ведомственная отчетность
природоохранительных органов.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы охраны окружающей среды в сельском хозяйстве, промышленности, особо охраняемых природных территорий и т.д. широко рассматривались в научной литературе. Но исследования проблем охраны окружающей среды городов (городских населенных пунктов) проводились в значительно меньших масштабах, либо касались отдельных аспектов, либо были проведены достаточно давно. В свое время вопросы правовой охраны окружающей среды городов анализировались в трудах В.П. Балезина, Г.В. Выпхановой, Н.Г. Жаворонковой, Н.Р. Малышевой, А.С. Сенявского, Н.И. Малышко, В.А. Чуйкова, Б.Г. Розовского, Ю.С. Шемшученко применительно к эколого-
политической ситуации 1970-1980-х гг. В период проведения реформ с начала 90-х годов прошлого века вопросы охраны окружающей среды городов рассматривались в трудах А.П. Алексеева, Г.В. Выпхановой, Л.А. Заславской, И.А. Соболь, В.Н. Харькова, Ю.И. Щуплецовой и ряда других ученых. Однако многие из этих работ были написаны до принятия Федерального закона от
10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ9 и иных природоохранных нормативных актов и до проводимой в стране административной реформы. Таким образом, единого комплексного межотраслевого исследования вопросов правового регулирования охраны окружающей среды городских населенных пунктов в современный период не проводилось, за исключением диссертационного исследования -применительно к крупным городам в сравнительно-правовом аспекте — B.C. Степаненко.
В связи с рассмотрением общих проблем правовой охраны окружающей среды правовые вопросы, касающиеся охраны окружающей среды городов, затрагивались А.П. Анисимовым, А.Г. Бобковой, С.А. Боголюбовым, М.М. Бринчуком, О.С. Колбасовым, В.В. Петровым и др. В частности, эти авторы рассматривали вопросы понятийного аппарата механизма государственного управления качеством окружающей среды, деятельности городских и районных Советов народных депутатов, охраны и рационального использования земельных и водных ресурсов в городах, управления качеством воздушной среды городов, борьбы с шумами в городах. В настоящее время в связи с изменением форм собственности на природные ресурсы, реформами экологического законодательства, реформированием системы и структуры органов исполнительной власти и органов местного самоуправления вопросы
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. №2. Ст. 133.
9 Градостроительный кодекс Российской Федерации, принят ФЗ от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.
охраны окружающей среды городских населенных пунктов приобретают новое звучание.
По этим вопросам опубликовано немало статей в различных юридических журналах, однако монографической работы, отражающей современные законодательство и практику по данной проблеме в настоящее время нет.
Новизна диссертационного исследования и его теоретическое значение. В работе исследованы проблемы, относящиеся к правовому обеспечению охраны окружающей среды в городских населенных пунктах, сделан ряд теоретических и практических выводов, значение которых может оказаться полезным для улучшения ситуации в области охраны городской окружающей среды в целях обеспечения экологической безопасности городских населенных пунктов. Проанализировано состояние российского законодательства в сфере охраны окружающей среды городских населенных пунктов, определены тенденции его развития и выработаны рекомендации по совершенствованию данного сегмента законодательства, рассмотрена деятельность органов управления охраной окружающей среды с учетом их последнего реформирования в 2004-2009 гг., обоснована необходимость разработки и осуществления различных правовых мер по улучшению окружающей среды в городских населенных пунктах, сделаны предложения по совершенствованию мер административной, уголовной, дисциплинарной, гражданско-правовой ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды городов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Выявлено, что неблагоприятная экологическая ситуация, сложившаяся в городских населенных пунктах, представляет собой существенную долю проблем экологии страны в целом, так как она затрагивают значительную часть населения Российской Федерации (почти 70%) и негативно сказывается на здоровье жителей городов. Для улучшения качества их жизни, условий труда и отдыха необходимо выработать основные направления совершенствования правовой охраны в рассматриваемой области. В первую очередь, следует
разработать и применить правовые нормы, регламентирующие действия физических и юридических лиц в сфере обеспечения экологической безопасности городского населения и благоприятной окружающей среды в городах. Такого рода совершенствование экологического законодательства возможно двумя путями:
а) с помощью Федерального закона «Об охране окружающей среды в
городских населенных пунктах»;
б) с помощью дополнения имеющихся федеральных законов и законов
субъектов Российской Федерации главами (разделами) об охране почв, вод,
атмосферного воздуха, растительности в городских населенных пунктах.
2. Сформулировано понятие городских населенных пунктов. Это определенная территория, характеризующаяся рядом признаков: высоким уровнем концентрации производительных сил на определенной территории, разнообразием сферы применения труда, значительной протяженностью инженерных коммуникаций, адекватной развитостью транспортных путей, соответствующей формой городской инфраструктуры, высокой плотностью застройки и заселения, экологически неблагоприятной средой проживания и др., имеющая административно-территориальные границы и обладающая специфической социально-экономической организацией жизнедеятельности населения, которая опирается на сложившийся уклад общественной жизни.
Среди основных критериев классификации городских населенных пунктов выделены: численность населения; развитость сети транспортных коммуникаций; наличие промышленных предприятий; развитость сети транспортных коммуникаций; расположение в городских населенных пунктах научных, культурных и деловых центров; наличие в них особо охраняемых природных территорий и (или) зон особого риска (экологически неблагополучных участков территорий вследствие аварий и катастроф природного или техногенного характера, кумулятивного промышленного, сельскохозяйственного загрязнения и иного загрязнения и т.п.).
Доказано, что эффективным инструментом достижения устойчивого развития городов должна стать государственная экологическая политика, обязательно учитывающая условия обеспечения благоприятной окружающей среды в городских населенных пунктах, защиту экологических прав граждан. Необходимым элементом реализации данного направления экологической политики является создание оптимальной системы органов управления охраной окружающей среды в городах. В настоящее время управление природоохранной деятельностью в городах имеет многоуровневый характер. Функции органов управления охраной окружающей среды в городах должны определяться особенностями экономического развития региона и его экологической составляющей. С целью повышения значимости природоохранной деятельности в городах общественных организаций предлагается принять Положение об экологических общественных объединениях с определением процедуры образования данных структур, их прав, а также взаимоотношений с государственными и муниципальными органами.
Показано, что система правовых мер, способствующих улучшению окружающей среды городских населенных пунктов, не получила должного закрепления в российском законодательстве. Она пробельна и нестабильна, а поэтому не только не гарантирует надлежащий уровень защиты компонентов окружающей среды, но и не обеспечивает целевой научно обоснованный и сбалансированный подход к решению сложных экологических проблем в городах.
Наиболее эффективными мерами по обеспечению охраны окружающей среды в городах являются: разработка и внедрение различных экологических программ, взаимоувязанных с бюджетом; осуществление всех видов экологического контроля; законодательное урегулирование проведения экологического аудита, экологического страхования и экологической сертификации, а также восстановление механизмов осуществления
экологической экспертизы. Реализация указанных мер позволит стабильно снижать антропогенное воздействие на окружающую среду городов.
Доказано, что одним из важнейших направлений охраны окружающей среды в городских населенных пунктах является экономическое стимулирование и, в частности, упорядочение платежей за загрязнение окружающей среды в городах. Анализ сложившейся ситуации показывает, что предприятиям гораздо выгодней загрязнять окружающую среду, а не вкладывать средства в природоохранные мероприятия. Размеры действующих нормативов платы за загрязнение окружающей среды занижены, в связи с этим требуется их изменение в сторону увеличения с одновременным учетом фактора инфляции, особенно в кризисной экономической ситуации. Предлагается восстановить и законодательно закрепить систему экологических бюджетных фондов, аккумулирующих средства на проведение природоохранных мероприятий в городах.
Обосновывается, что с точки зрения природоохранительных интересов большое значение имеет применение мер юридической ответственности за посягательства на городские природные объекты. Составы правонарушений во многих случаях требуют введения дополнительных квалифицирующих признаков: по месту совершения нарушения (например, в зеленых зонах городов, в водоохранных зонах городских водных объектов и т.д.); мерам и содержанию причиненного вреда (например, уничтожение почвенного покрова в городах, загрязнение водных источников, атмосферного воздуха в городских населенных пунктах). Использование указанных признаков составов правонарушений в УК РФ, КоАП РФ или в актах субъектов Российской Федерации об административной ответственности за экологические правонарушения повысит профилактический потенциал уголовно-правовых и административно-правовых запретов, а также эффективность применения к нарушителям штрафных и иных санкций, предусмотренных законодательством. Наряду с этим предлагается повысить размеры санкций за порчу земель,
загрязнение водных объектов, атмосферного воздуха в городских населенных пунктах.
Практическое значение диссертационного исследования.
Содержащиеся в диссертации положения, выводы, сведения по правовому обеспечению охраны окружающей среды городских населенных пунктов могут быть использованы при проведении исследований по данной и другим темам, связанным с экологическим законодательством, а также в учебных заведениях для повышения эффективности образовательного процесса при изучении студентами учебной дисциплины «Экологическое право». Основные положения диссертации могут быть использованы при разработке специального курса занятий по теме «Правовая охрана окружающей среды в городских населенных пунктах». Соответствующие положения диссертации призваны оказать методическую помощь природоохранным органам городского звена для оптимизации их работы в области охраны окружающей среды, а также в их законотворческой деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа обсуждалась в секторе экологического права Института государства и права Российской академии наук. Основные положения, предложения и выводы диссертационного исследования апробированы при чтении лекций, проведении семинарских занятий по курсу «Экологическое право» на юридическом факультете Белгородского университета потребительской кооперации. Ряд положений и выводов диссертации также отражены в опубликованных научных работах и докладывались на научно-практических конференциях, в том числе «Права человека в контексте развития российского конституционализма: проблемы теории и практики: Материалы международной научно-практической конференции» (Белгород, 2009), «Актуальные вопросы юридической практики на современном этапе» (Белгород, 2009), «Инновационные технологии в кооперативном образовании как фактор развития экономики» (Белгород, 2009).
Структура работы обусловлена целями, задачами и методологией исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя восемь параграфов, списка использованной литературы.
Современная экологическая ситуация в городских населенных пунктах: состояние, показатели, проблемы
Современный город - это важный социально-природный комплекс. В последнее время экологическое состояние большого числа российских городов приближается к критическому. Совокупность экологических проблем городов обуславливается множеством факторов. Загрязнение атмосферы, водных объектов, неудовлетворительное положение с обезвреживанием твердых бытовых и промышленных отходов и т.п. негативно сказывается на экологической обстановке и в конечном счете на здоровье населения. Ускоренный ритм жизни в городах, недостаток чистого воздуха, повышенная плотность населения и другие факторы оказывают резко негативное влияние на самочувствие людей. Накапливаясь в окружающей среде и попадая в организм человека, диоксины — высокотоксичные соединения, образующиеся в результате сжигания бензина, промышленного и бытового мусора, а также выбросов химической, целлюлозно-бумажной и металлургической промышленности - способны привести к необратимым генетическим последствиям10. Ущерб здоровью граждан наносит загрязнение атмосферного воздуха. В 115 городах с населением 50 млн человек уровень загрязнения атмосферного воздуха характеризуется как высокий и очень высокий11.
В Ростовской области в условиях влияния загрязненного воздуха проживает до 40% населения. Наибольшее количество загрязняющих веществ от стационарных источников поступает в атмосферу в Новочеркасске (78,7 тыс. т), Красном Сулиме (11,9 тыс. т), Ростове (8,2 тыс. т) и Таганроге (7,3 тыс. т). Уральский экономический регион по степени загрязнения и деградации природной среды занимает в стране первое место, а среди самых неблагополучных уральских областей уверенно лидирует Челябинская область. Экотоксикология на Южном Урале в начале XXI в. - одна из острейших и актуальнейших проблем. За год здесь выбрасывается в атмосферу до 661,7 тыс. т загрязняющих веществ . При этом уровень загрязнения атмосферного воздуха различными, в том числе высокотоксичными, веществами зависит от конкретных производств, сконцентрированных в каждом городском населенном пункте. Приоритетный список городов с очень высоким уровнем загрязнения воздуха в 2007 г. включал 38 городов с общим числом жителей в них 14,9 млн человек. В 2006 г. в подобный список входили 36 городов с населением 14 млн человек . Помимо выбросов от промышленных объектов настоящей бедой городских населенных пунктов является загрязнение воздуха выхлопами автомобилей. Эксплуатация более чем 2,5 млн автомобилей в Москве сопровождается эмиссией в атмосферу более 1 млн т вредных примесей в год.
Наиболее общие принципы по учету требований охраны воздушной среды при размещении и развитии городских населенных пунктов сформулированы в Федеральном законе от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» , где предусмотрено, что при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, при застройке городских и иных поселений должно обеспечиваться непревышение нормативов качества атмосферного воздуха в соответствии с экологическими, санитарно-гигиеническими, а также со строительными нормами и правилами в части нормативов площадей озелененных территорий .
Особое место в обеспечении охраны атмосферного воздуха городских населенных пунктов занимают схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Изучение опыта планировки городских населенных пунктов показывает, что строительство городов прежде исходило из разрывов селитебных и промышленных районов, которые гарантировали чистоту воздуха в жилых районах. Однако при этом возникали транспортные проблемы. Затем при последующем проектировании решили отдать предпочтение транспортным проблемам, в результате чего промышленные и санитарные зоны оказались максимально приближенными друг к другу, что привело к преждевременному износу части жилого фонда в связи с превышением нормативных требований по охране атмосферного воздуха от загрязнения в селитебных зонах16.
Вредный эффект загрязнения воздушной среды городских населенных пунктов следует снизить за счет создания санитарно-защитных зон вокруг промышленных предприятий, которые служат барьером между промышленным объектом и территорией жилой застройки, обеспечивающим прежде всего экранирование, фильтрацию загрязнителей атмосферного воздуха. Кроме того, санитарно-защитная зона ограничивает воздействие на человека различного рода неблагоприятных физических факторов: шума, излучений и т.д.
Понятие и классификация городских населенных пунктов
Город - сложное многогранное явление, и для изучения механизмов его жизнедеятельности нужен комплексный подход с позиций правовой, экономической, социологической и других наук . Современная урбанизация находится в ряду важнейших факторов антропогенного воздействия на природу, формирующих глобальную экологическую ситуацию. Урбанизирование среды обитания сегодня - это усложнение и расширение масштабов городской среды, и подобное положение объясняет устойчивый интерес к исследованию города в контексте экологической проблематики. Несмотря на интенсивный рост урбанизации, сложную экологическую обстановку в городских населенных пунктах, следует отметить, что в действующем законодательстве и юридической науке нет четких определений понятий «город», «населенный пункт», «городской населенный пункт».
Понятие «город» действительно имеет конкретно историческое содержание. Об этом свидетельствуют исследования, которые доказывают, что первые города возникли около 4 тыс. лет до н.э. в междуречье Тигра и Евфрата. В древности северные соседи Руси - скандинавы — называли славянскую Русь Гардарикой, т.е. страной городов. Никакая другая страна так не называлась. Традиция, связанная со значительной ролью городов в укреплении российской государственности, прослеживается на протяжении всей отечественной истории.
В VII-IX веках города на Руси представляли укрепления, стоявшие на возвышенности, окруженные рвом, валом и обнесенные деревянным тыном. Такое укрепление называлось городом, то есть огороженным местом42. В IX— X веках вокруг этих городов вырастают предместья, населенные ремесленниками и торговцами. На юге они назывались «предградиями», на севере - «посадами»43. По неполным летописным данным к XI веку на Руси существовало уже 86 городов, в XII веке - 120, ко времени татаро-монгольской экспансии их было примерно 250.
Новый всплеск роста числа городов наблюдался лишь в XIV—XV веках . Однако до середины XVIII века какие-либо существенные различия между городскими и сельскими поселениями практически отсутствовали. Начало новому городскому устройству было положено в 1699 г. Петром І, а в дальнейшем Екатериной И, когда город стал представлять собой административный и хозяйственный центр, основной пункт императорской власти. После крестьянской реформы 1861 года многие города становятся крупными индустриальными центрами. С развитием капитализма в России наблюдается формирование большого числа промышленных поселений и упадок городков, не имевших промышленности. В начале XX века в России выделяются индустриальные поселения, которые можно считать городскими45.
Процесс урбанизации, т.е. переход от преимущественно земледельческого образа жизни к преимущественно городскому (урбанистическому), на территории современной Российской Федерации имеет ряд уникальных особенностей: он начался примерно на век позже, чем это произошло в Англии и других странах Западной Европы, т.е. в последней четверти XIX века. Активная фаза урбанизации России пришлась на период существования СССР. По темпам урбанизации страна уступала только Японии периода ее активного развития. К началу 70-х годов прошлого века Россия по доле городского населения превзошла среднеевропейский показатель и уступала только США и Японии. Количество городов на территории современной России за период существования СССР возросло более чем вдвое. С 1917 по 2001 год было построено 606 новых городов4 .
В научной литературе существуют различные определения города. Советский энциклопедический словарь называет городом населенный пункт, достигший определенной людности и выполняющий преимущественно промышленные, транспортные, торговые, культурные и административно-политические функции47. По определению С.А. Боголюбова, «город — это достаточно крупный населенный пункт, жители которого заняты преимущественно несельскохозяйственным производством»48. Словарь русского языка СИ. Ожегова определяет город как крупный населенный пункт, административный, торговый, промышленный центр .
Именно город является ведущей формой территориальной и социально-экономической организации современного общества. Поэтому в научной литературе обращается внимание на основные признаки этой формы организации общества. Так, В.П. Балезин делил все населенные пункты на две основные категории: городские и сельские поселения. К первым были отнесены города и поселки городского типа, а ко вторым - все остальные населенные пункты. При этом ведущую роль среди городских поселений автор отводил именно городам. Ими признавались наиболее крупные населенные пункты, жители которых заняты главным образом в промышленности, в сфере обслуживания, управления, науки, культуры. Для городов также характерны плотность заселения и компактность застройки50.
В свою очередь Б.В. Ерофеев, расширяя признаки «города», отмечал, что «город - понятие историческое, характеризуемое рядом устойчивых признаков, переходящих из одной эпохи в другую. И хотя в настоящее время понятию «город» придается новое, более широкое значение в связи с тем, что отдельные города теряют свою изолированность и уступают место агломерациям населенных пунктов, вместе с тем город не утрачивает роли экономического и административного центра» .
Характерными чертами городов, имеющими устойчивый характер, особенно крупных, по мнению ряда авторов, являются высокий уровень концентрации производительных сил на определенной территории, разнообразие сферы применения труда и как следствие этого - интенсивный обмен деятельностью и интенсивное общение. И.И. Евтихиев считал, что социально-хозяйственная природа города - сосредоточение функций управления, культуры, хозяйственно-производственного регулирования, требующих для своего осуществления ограниченной территории . К числу основных признаков города Б.В. Ерофеев относил его функциональность и преобладающую занятость населения (промышленный центр, административно-политический, университетский, научный, курортный)53.
В современных условиях становится всё более очевидным, что подход к определению города как места обитания значительного числа людей, занятых определенными видами хозяйственной деятельности, недостаточен. Город — это сложное образование общественно-экономического характера. Городом населенный пункт становится по достижении некоторого уровня сложности своей функциональной структуры54. Обратимся к некоторым наиболее выразительным признакам города: - города выделяются в пределах того или иного района концентрацией деятельности, отличаясь от сельской местности с ее рассредоточенностью производства и расселения; - крупные здания и сооружения подчеркивают особенность города, придают характерность его силуэту; - городской промышленный комплекс образуется как совокупность промышленных предприятий данного города, которые совместно или в отдельности используют производственную или социально-бытовую инфраструктуру, а также услуги размещенных здесь научно-исследовательских и информационных центров; - города отличаются от сельских населенных пунктов большой долей непроизводственной сферы: наличием органов административного управления, образовательных и культурных учреждений. Одним из отличительных признаков является то, что рост численности городов сопровождается появлением большого числа различного транспорта и, соответственно, наличием крупных форм транспортной инфраструктуры. Современный город формирует мощную урбанистическую систему, включающую не только городскую территорию, но и ближайшие пригороды. Жизнь в крупном городе означает существование в условиях усложняющейся и непрерывно вытесняющей природу искусственной среды.
История развития законодательства об охране окружающей среды в городских населенных пунктах
В специальной литературе по истории, философии, социологии, праву проводились исследования, касающиеся различных проблем городов, но экологическая ситуация не принималась во внимание 5. Поэтому мы предлагаем выделить отдельные исторические этапы развития законодательства об охране окружающей среды городских населенных пунктов.
Первые человеческие поселения имели самую простую среду, служившую для удовлетворения первоочередных потребностей (в жилище, защите от врагов и пр.) и не создавали каких-либо неразрешимых социальных и экологических проблем, связанных с взаимоотношениями внутри общества и с природной средой. Однако уже в это время предпринимались некоторые меры по защите жизненно важных для того времени природных ресурсов. Устанавливались периодические запреты охоты на различные виды животных, проявлялась забота об охране полезной растительности, а неоправданно хищническое, разрушающее отношение к природе каралось у большинства первобытных народов смертью86.
Следует отметить, что в нашей стране исторические исследования в области природоохранного законодательства в основном охватывают период петровских преобразований, в ходе которых проявилось значение природоресурсной базы в экономическом развитии Российского государства. Более ранний период истории природоохранного права удостоен в отечественной науке лишь самых общих характеристик состояния правовой защиты природы. Установлена, например, преемственность природоохранного законодательства от обычного права и народных традиций, связь древнейших природозащитных актов с владельческим правом на объекты защиты и др.87
Во второй половине IX века на территории Восточной Европы, занимаемой древними славянскими племенами, сложилось древнерусское феодальное государство, называемое также Киевской Русью. Одновременно с древнерусским государством возникает древнерусское право. Государство, по мнению М.В. Булгакова, А.А. Ялбуганова, в этот период, в отличие от народных традиций в природопользовательной практике, придерживалось не столько чисто экологических мотивов, сколько других -частнособственнических, военных, фискальных и т.д.88 Так, первые ограничения промысла диких зверей и птиц были установлены еще в Киевской Руси Ярославом Мудрым («Русская Правда», XI в.), что подтверждает достаточно высокую ступень развития государственности в Древней Руси89.
В X-XI вв. на территории Руси возникают города, представлявшие собой укрепленное поселение. В словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона город определяется как поселение, искусственно укрепленное оградой или валом и рвом для защиты от неприятельских нападений90. В то время город был не только укреплением. Жители города занимались хлебопашеством и скотоводством, поэтому городские общины мало отличались от окружающих их деревень. До второй половины XVII в. практически невозможно было провести резкой границы между городскими и сельскими общинами ни по количеству населения, ни по характеру управления и хозяйствования. В связи с этим законодательство до XVII века на Руси в основном регулировало вопросы охраны и пользования земель. Так, по мнению А.А. Зимина, следует отметить, что «бесспорно самым крупным начинанием правительства было составление в июне 1550 г. нового законодательного кодекса, который заменил устаревший Судебник 1497 г. и более подробно осветил вопросы социального законодательства - землевладения и положения зависимого населения»91. Тем не менее некоторые экологические правила в древних городах всё-таки соблюдались. Так, например, в древнем Новгороде существовали определенные системы удаления твердых и жидких бытовых отходов, правила охраны источников водоснабжения, правила, запрещавшие такое расположение дымоходов, при котором дым поступал в дома, находившиеся рядом. То же самое можно сказать о довольно строгих правилах, связанных с погребением умерших во время эпидемий, которые предусматривали захоронение на значительно большую глубину и в некотором отдалении от обычных мест захоронении .
Период господства феодально-крепостнического строя ознаменовался изданием Соборного Уложения 1649 г.93, включающего нормы, которые можно отнести к природоохранным. Так, запрещалось «толочить» и лошадьми травить траву. Специальным законодательством устанавливалось время закрытия, огораживания лугов — Троицын день94. Примечательно, что Уложение 1649 г. — это последний памятник права, который вошел в свод законов Российской империи, действовавший до революции 1917 г.95
В первой четверти XVI в. наблюдалось отделение ремесла от сельского хозяйства в связи с градообразовательными процессами. Уже с конца XIV в. в законодательстве встречаются раздельные упоминания «городов» и «укреплений», что свидетельствует о понимании города не только как «военно-административного центра». Резко возрастает число новых городов96. В конце XVII в. на русский престол взошел царь Петр Алексеевич, будущий реформатор государства, внесший важные изменения в устои жизни русского общества. В период царствования Петра I очень много было сделано в России в области сохранения природных ресурсов. Конкретной попыткой решения экологических проблем города можно считать Указ от 1 июля 1719 г. «О запрещении засоривать Неву и другие реки нечистотою...»97.
С момента основания Петербурга предпринимались активные меры по охране зеленых насаждений как на территории города, так и в прилегающей к нему зоне. Любая самовольная порубка деревьев была категорически запрещена. Кроме того, вдоль основных магистралей города производилась специальная посадка деревьев. В этот период функции по благоустройству городов, в т.ч. по освещению улиц, их санитарному состоянию, возлагались на полицейские учреждения, полномочия которых в последующем всё более расширялись. В начале XVIII в. эти функции исполняли Стрелецкий и Земский приказы . Создание регулярной полиции в России началось учреждением должности генерал-полицмейстера .
Общая характеристика правовых мер по охране окружающей среды в городских населенных пунктах
В современных условиях роста численности населения в городах и увеличения антропогенной нагрузки на окружающую среду большое значение приобретает применение различных правовых мер, способствующих улучшению экологического состояния городов. Имеющаяся система органов, уполномоченных на охрану окружающей среды не использует в достаточной степени различные правовые инструменты для оздоровления окружающей среды городских населенных пунктов. Одним из путей решения этой проблемы является экологическое прогнозирование, включающее разработку и принятие экологических программ в городских населенных пунктах, обеспечивающих целевой научно обоснованный подход к решению экологических проблем.
Федеральные целевые программы выступают важной организационно правовой формой воздействия органов исполнительной власти на состояние окружающей среды, поскольку они утверждаются в большинстве своем постановлением Правительства РФ. Экологические программы классифицируются по различным основаниям: По субъектам экологического управления выделяют: - федеральные целевые программы, принимаемые Правительством РФ; - экологические программы, принимаемые органами исполнительной власти субъектов РФ; - экологические программы, утверждаемые органами местного самоуправления.
Отметим, что на федеральном уровне был принят целый ряд актов, направленных именно на правовое обоснование мероприятий по оздоровлению отдельных территорий. Эти территории принципиально различаются по масштабу, но прежде всего имеются в виду города. Так, например, постановлениями Правительства РФ были приняты следующие нормативные акты: от 3 октября 1996 г. № 1161 «О федеральной целевой программе "Оздоровление окружающей среды и населения г. Череповца на 1997— 2010 гг."»222, от 21 июня 1996 г. № 720 «Об утверждении федеральной целевой программы "Социально-экологическая реабилитация территорий и охрана здоровья населения г. Чапаевска Самарской области"»"" .
Из общего комплекса проблем, существующих в природоохранной сфере, выбираются наиболее важные направления с целью консолидации усилий органов управления, граждан, а также целенаправленного финансирования мероприятий, направленных на позитивное развитие этих направлений, принимаются целевые экологические программы городов. Так, решением Думы г. Иркутска была принята муниципальная целевая программа обеспечения безопасности населения на 2007-2010 гг., которой предусмотрен ряд мероприятий по оздоровлению экологической обстановки города. Особое внимание в данной программе уделяется особенностям планировочной структуры города, современному состоянию озеленения и сохранению естественных ландшафтов, снижению уровня накопления загрязнений в городских почвах и т.д.224 Городское собрание города Магнитогорска утвердило городскую целевую экологическую программу на период 2006-2010 гг. Она предусматривает комплекс мероприятий, объединенных в четыре блока: 1) мероприятия по сокращению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу; 2) мероприятия по сокращению сбросов загрязняющих веществ в водные объекты; 3) мероприятия по обращению с отходами производства и потребления; 4) прочие мероприятия, направленные на улучшение состояния окружающей среды и оздоровление населения города" . Экологические программы разработаны и в других городах России. Реализация природоохранных мероприятий, изложенных в экологических программах городов, несомненно, должна способствовать улучшению состояния атмосферного воздуха, водных объектов и земель на территории городов. Однако пока не удалось минимизировать влияние ряда негативных факторов прошлых лет и преломить ситуацию в сторону полного финансирования из всех источников для достижения целей экологических программ. В связи с этим следует полностью разделить мнение М.М. Бринчука о закреплении в законодательстве требования об обязательном выделении в бюджете минимального процента сумм на природоохранные цели от расходной части бюджета226.
Одной из важнейших мер, способствующих улучшению состояния окружающей среды городских населенных пунктов, следует считать осуществление экологического контроля. М.М. Бринчук определяет экологический контроль как деятельность уполномоченных субъектов по проверке соблюдения и исполнения требований экологического законодательства"" . По мнению А.К. Голиченкова, цель экологического контроля - удовлетворение справедливых социальных, экономических, экологических потребностей нынешнего и будущего поколений. Подцелями его являются обеспечение социально здоровой и безопасной, экономически продуктивной, экологически целостной и разнообразной окружающей природной среды, то есть достижение и поддержание такого ее качества, при котором: воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой; разработка природных ресурсов ведет к экономическому росту и устойчивому развитию общества; достигаются защита и восстановление здорового состояния и целостности экосистемы, защита разнообразия флоры и фауны"" .
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» установил, что на территории Российской Федерации осуществляются следующие виды контроля: государственный, производственный и общественный. Н.Л. Лисина определяет еще один вид контроля - градостроительный контроль. Под ним понимается постоянно осуществляемая подзаконная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также граждан и их объединений по обеспечению реализации градостроительной политики, предупреждению, выявлению и пресечению нарушений градостроительного законодательства и градостроительной документации в целях обеспечения устойчивого развития поселений, благоприятной среды жизнедеятельности населения и рационального градостроительства229.
