Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-правовые аспекты природозаповедного дела в Байкальском регионе
1.1. Исторические традиции взаимодействия коренного населения и природы Байкальского региона 16
1.2. Понятие, классификация и значение особо охраняемых природных территорий 50
Глава 2. Правовые основы охраны природы в Байкальском регионе .
2.1. Современное состояние охраны природы в Байкальском регионе 66
2.2. Правовое обеспечение экологического контроля в сфере охраны особо охраняемых природных территорий и таких объектов как Байкал 92
2.3. Государственный экологический мониторинг и проведение экологического аудита при переходе на новый режим природопользования в границах Байкальской природной территории . 128
Заключение 15 0
Библиография 15 9
- Исторические традиции взаимодействия коренного населения и природы Байкальского региона
- Понятие, классификация и значение особо охраняемых природных территорий
- Правовое обеспечение экологического контроля в сфере охраны особо охраняемых природных территорий и таких объектов как Байкал
- Государственный экологический мониторинг и проведение экологического аудита при переходе на новый режим природопользования в границах Байкальской природной территории
Исторические традиции взаимодействия коренного населения и природы Байкальского региона
В настоящее время на законодательном уровне отсутствует закрепление режима участков Байкальской природной территории как объектов земельных правоотношений. Поэтому в работе делается вывод, что одним из обстоятельств, делающих неэффективной осуществление природоохранной деятельности на Байкальской природной территории, является отсутствие специальных правил осуществления деятельности на данной территории, как на законодательном уровне, так и при заключении договоров на природопользование. 2. Исходя из анализа законодательства и подзаконных нормативных актов в исследуемой сфере автором предлагается в рамках имеющегося территориального деления Байкальской природной территории устанавливать критерии осуществления хозяйственной и иной деятельности. Для этих целей предлагается установить следующие ограничения: - для режима абсолютного заповедования - исключение хозяйственной и рекреационной деятельности, а также любого вмешательства в ход естественных процессов, если они не совместимы с целями и задачами заповедования данного,природного объекта или природного комплекса. Режим абсолютного заповедования присущ природным заповедникам и памятникам природы; для относительно-заповедного режима - возможность ограниченной хозяйственной и рекреационной деятельности в рамках выполнения тех задач, которые поставлены перед соответствующим природным комплексом или объектом. Устанавливается на территории природных заказников; - для смешанного природно-заповедного режима - сочетание в пределах одного природного комплекса абсолютных запретов, распространяемые на отдельные участки территории или виды деятельности, с ограничением и согласованным рекреационным использованием заповедной территории. Смешанный режим присущ национальным и природным паркам. 3. При установлении того или иного вида особо охраняемой природной территории в границах Байкальской природной территории- необходимо иметь ввиду присвоенный озеру статус Участка всемирного природного наследия «Озеро Байкал». Неопределенность данного статуса и нерешенность на практике вопроса об установлении границ Центральной экологической зоны Байкальской природной территории зачастую приводит к несоответствию режима особо охраняемой природной территории и центральной экологической зоны. 4. В связи с отсутствием четкого разграничения компетенции органов управления и охраны Байкальской природной территории автором предлагается возложить на Байкальскую комиссию реальные полномочия по координации процесса создания единого правового поля в границах Байкальской природной территории. 5. На Байкальской природной территории в установленном законодательством Российской Федерации порядке определяются территории традиционного природопользования. До настоящего времени правовой режим таких территорий и их границы четко не установлены. Автором предлагается решить вопрос об определении территорий традиционного природопользования с учетом этно социальных особенностей природопользования народов, населяющих Байкальскую природную территорию. 6. Основой для осуществления хозяйственной и иной деятельности на Байкальской природной территории являются комплексные схемы охраны и использования ее природных ресурсов, разрабатываемые и утверждаемые в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Однако такие схемы в настоящее время практически не действуют, поскольку отсутствует финансирование данной деятельности. Кроме того, с 2004 года специальных средств из федерального бюджета на деятельность по охране озера Байкал практически не выделяется. Поэтому, по мнению автора необходимо ввести в ФЗ «Об охране озера Байкал» правовую норму,- которая закрепляла бы административную ответственность федеральных органов государственной власти за ненадлежащее финансовое обеспечение реализации данного закона и подзаконных актов, принятых в его исполнение. Теоретическая значимость работы состоит в том, что определен ряд особенностей организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения на примере Байкальского региона, как участке Всемирного наследия. На основе анализа научной литературы и нормативных правовых актов даны определения основных понятий, используемых в сфере организации и функционирования особо охраняемых природных территорий, каким является зона Байкала. Практическая значимость исследования. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы при разработке актов федерального экологического законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях, в том числе о Байкальской природной территории. Также отдельные положения могут быть использованы в деятельности государственного управления и контроля за сохранением режима особо охраняемых природных территорий. Результаты проведенного исследования используются в преподавании курса «Экологическое право» студентам Восточно-Сибирского государственного технологического университета. Апробация результатов исследования осуществлена в процессе разработки законопроектов, по вопросам охраны природы Байкальской территории, а также выступлений автора на Всероссийской научно-практической конференции «Социализация молодежи: опыт, проблемы, перспективы» (г. Улан-Удэ, 21-25 августа 2000 г.), Межрегиональной научно-практической конференции (г. Улан-Удэ, 29-30 ноября 2000 г.); Международной научно-практической конференции (г. Чита, 18-20 октября, 2006 г.); Международном симпозиуме XXI век: диалог цивилизаций и устойчивое развитие (г.Улан-Удэ, 3-5 июля 2001 г.); Межрегиональной научно-практической конференции «Законодательство субъектов Российской Федерации: опыт, проблемы, обеспечение единого правового пространства в стране» (г. Улан-Удэ, 2001 г.); Международной научной конференции «Трансграничные аспекты использования природно-ресурсного потенциала бассейна реки Селенги в новой социально-экономической и геополитической ситуации» (г. Улан-Удэ, 26-27 июня 2006 г.); Круглом столе, посвященном 10-летию включения озера Байкал в Список Участков Всемирного природного наследия ЮНЕСКО (г. Улан-Удэ, 14 декабря 2006 г.); Международной научно-практической конференции «Трансграничные особо охраняемые природные территории» (г. Улан-Удэ, 27-30 июня 2007г.); Пятом Байкальском экономическом форуме (г. Иркутск, 8-11 сентября 2008 г.). Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, библиографического перечня и приложений.
Понятие, классификация и значение особо охраняемых природных территорий
Вторая, не менее важная идея Международного союза охраны природы заключается в том, что все категории охраняемых природных территорий должны рассматриваться в качестве составной части всеобщей системы охраняемых природных территорий.
На основе рекомендаций Международного союза охраны природы по использованию классификации, можно выразить задачи особо охраняемых природных территорий Российской Федерации, применительно к задачам, сформулированным Международным союзом охраны природы.
Классификация категорий охраняемых природных территорий, разработанная Международным союзом охраны природы базируется на степени важности задач, возлагаемых на охраняемые природные территории. При составлении таблицы 3 важность задач определялась, исходя из последовательности постановки целей и основных задач отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установленных в федеральных законах и подзаконных актах. Категории особо охраняемых природных территорий расположены в зависимости от допускаемой степени воздействия хозяйственной деятельности человека на соответствующих территориях: 1. государственные природные биосферные заповедники; государственные природные заповедники; 2. национальные парки;36 природные парки;37 государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады; 3. лечебно-оздоровительные местности и курорты; 4. зеленые зоны, городские леса, городские парки; памятники садово-паркового искусства; 5. охраняемые береговые линии; охраняемые речные системы; охраняемые природные ландшафты; биологические станции; микрозаповедники41 6. и другие территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ42 Особо охраняемые природные территории федерального значения распределены по категориям, которые предлагает международная классификация. По организационно-правовой структуре и основному целевому назначению национальные парки, природные парки, дендрологические парки и ботанические сады можно объединить в одну группу и отнести ее ко 2-ой категории охраняемых природных территорий по классификации Международного союза охраны природы. Территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, в большей степени, можно отнести к 6-ой категории охраняемых природных территорий Функционально-целевая классификация особо охраняемых природных территорий, существующая сегодня в России, вполне соответствует общепринятой в мировой практике классификации. Это дает возможность непосредственно использовать международный опыт законодательного регулирования отношений в сфере образования и функционирования особо охраняемых природных территорий зарубежных государств в Российской Федерации. Как отмечает Бринчук М.М.: «если Россия претендует в перспективе на членство в Европейском Союзе, то мы просто обязаны обеспечить гармонизацию нашего природоохранного законодательства с весьма развитым законодательством Европейского сообщества43. Особенностью международной классификации охраняемых природных территорий является выделение в ней территорий, являющихся биосферными резерватами «Biosphere Reserves». Их развитие основывается на принятой на II международном конгрессе по биосферным резерватам (март 1995 г.) «Севильской стратегии для биосферных резерватов»44 которая была организована ЮНЕСКО (Организация Объединенных Наций по образованию, науке и культуре) в рамках программы «Человек и биосфера» - МАБ (Man and Biosphere). МАБ действует через национальные комитеты, учрежденные государствами - членами ЮНЕСКО. В настоящее время функционирует 144 национальных комитета, учрежденных 187 государствами. Главным органом, определяющим политику МАБ, является международный координационный совет, в состав которого входят 34 страны, избираемые Генеральной конференцией ЮНЕСКО. В настоящее время Всемирная сеть биосферных резерватов охватывает 368 охраняемых природных территорий, расположенных в 91 стране. На основании выводов и рекомендаций Севильской стратегии, в настоящее время к категории биосферных резерватов можно относить в России не только государственные природные заповедники, но и национальные парки. В частности, 19-21 сентября 2001 г. на заседании бюро Международного координационного совета по программе ЮНЕСКО «Человек и биосфера» статус биосферного резервата впервые был присвоен Национальному парку «Водлозерский»45. Введение новой категории особо охраняемых природных территорий - территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации создало ряд правовых проблем, требующих решения в ближайшем будущем.
Правовое обеспечение экологического контроля в сфере охраны особо охраняемых природных территорий и таких объектов как Байкал
Создание эффективной системы юридической и организационной регламентации охраны и использования природных ресурсов в Байкальском регионе требует кардинального изменения ФЗ «Об охране озера Байкал» и принятие Программы совершенствования законодательного обеспечения на основе Международных соглашений, включающей разработку новой редакции закона об охране и использовании природных ресурсов Байкальской природной территории.
Для обеспечения территориальной целостности водосборного бассейна оз. Байкал, как в пределах, так и за пределами Российской Федерации в развитии международного сотрудничества в данной сфере необходимо принять Рамочную Конвенцию «Об экологической безопасности Байкальской природной территории» для совместного принятия Правительствами Российской Федерации и Республики Монголия.
Необходимо придать Байкальской комиссии более высокий международный уровень с объединением представителей всех заинтересованных сторон, наделением Комиссии рядом полномочий, свойственных федеральным органам исполнительной власти. Эта Комиссия должна возглавить работу по совершенствованию законодательного обеспечения, иметь статус координационного органа при Правительстве, или при Президенте Российской Федерации. Целесообразно придать Комиссии статус особого органа по выполнению требований Рамочной Конвенции «Об экологической безопасности Байкальской природной территории», в случае принятия последней.
Вот почему, в связи с отсутствием четкого разграничения компетенции органов управления и охраны Байкальской природной территории предлагается возложить на Байкальскую комиссию реальные полномочия по координации процесса создания единого правового поля в границах Байкальской природной территории.
Необходимо, наконец, законодательно определить государственный статус Участка всемирного природного наследия «Озеро Байкал»; решить вопрос государственного регулирования Байкальской природной территории и Участка всемирного природного наследия.
Новая редакция закона об охране и использовании природных ресурсов Байкальской природной территории обязательно должна. включать механизм экономической ответственности государства, его федерального центра, за установленный им особый экологический статус Байкальской природной территории. Данный механизм включает формирование дотационного пакета на переходный период реструктуризации экономики Республики Бурятия с целью ее перехода на устойчивое экологически безопасное социально-экономическое развитие. Существующая практика дотаций была ориентирована в основном на социальную защиту граждан в результате закрытия и сокращения объемов производства, связанных со значительным антропогенным воздействием на Байкальскую природную территорию. Однако объемы дотаций не восполняли фактические потери экономики Республики Бурятия в результате воздействия «байкальского фактора».
В настоящее время Правительством Бурятии подготовлен пакет инвестиционных предложений по внедрению ресурсосберегающих и энергоэффективных технологий. Особый интерес представляет инициатива Правительства Республики Бурятия, Иркутской области и Правительства Монголии по развитию экологического туризма на Байкальской природной территории с главными объектами посещения озеро Байкал-, и озеро Хубсугул на территории Монголии (Проект «Байкал - Хубсугул»), Ценность данного предложения заключается в том, что с помощью нового рынка услуг в сфере экологического туризма создаются условия для практической реализации экономического механизма создания системы экологической безопасности Байкальской природной территории. Товаром в данном виде деятельности является эстетическая ценность уникальной экосистемы озера Байкал. Эстетическая ценность природы Байкала является главным конкурентным преимуществом для субъектов Российской Федерации и Монголии, расположенных в границах БПТ.
В связи с развертыванием в зоне Байкала туристической деятельности в более широких масштабах необходимо обратить внимание на правовое обеспечение этого вида хозяйствования. В
Байкальском регионе отсутствует единая система управления рекреационными ресурсами. Для координации работ по реализации программных документов развития туризма созданы межведомственные советы при администрациях каждого субъекта Федерации в Байкальском регионе. В Республике Бурятия Общественный межведомственный совет Правительства Республики Бурятия по туризму и курортам с 2001 г. начал рассмотрение вопросов охраны и использования рекреационных ресурсов. В 2001 г. постановлением главы Администрации Читинской области № 715 утверждено «Положение о межведомственной комиссии по развитию санаторно-курортного комплекса Администрации Читинской области». Правовую основу регулирования туристско-рекреационной деятельности, использования и охраны вовлеченных в нее природных ресурсов БПТ составляют на федеральном уровне законы и нормативные документы . На региональном уровне в границах БПТ субъектами РФ принят ряд нормативных правовых актов, наибольшее их количество принято Правительством РБ .
При рассмотрении существующих нормативно-правовых документов по уровню законодательного обеспечения туристско-рекреационной деятельности в границах БПТ можно выделить две категории объектов деятельности: объекты упорядоченного использования (1), когда занимаемая ими территория имеет особый статус, режим охраны и административное управление, и объекты неупорядоченного использования (2), в тех случаях, когда территория не имеет никакого статуса. Порядок использования первых объектов определен законодательством об ООПТ и внутренними правилами, устанавливающими режим деятельности туристских объектов (турбаз, баз отдыха, кемпингов, и др.), и контролируется уполномоченными органами государственного управления, органами местного самоуправления, администрациями ООПТ.
Государственный экологический мониторинг и проведение экологического аудита при переходе на новый режим природопользования в границах Байкальской природной территории
Действующее постановление Правительства РФ от 26 марта 2001г. № 234 не позволяет гарантировать выполнение норм предельных значениях уровня воды в озере Байкал, не определяет порядок действий государственных органов власти при регулярных форс-мажорных обстоятельствах, что может привести к катастрофическим последствиям для жителей и хозяйства прибрежных территорий. Необходима разработка и утверждение новых правил использования водных ресурсов Иркутского водохранилища и озера Байкал, а также водных ресурсов Братского и Усть-Илимского водохранилищ. При разработке «Основных правил...» требуется в полном объеме учесть как интересы субъектов Российской Федерации расположенных на БПТ, так и интересы отраслей — водопользователей.
Одним из условий включения оз. Байкал в Список Участков Всемирного Природного Наследия было перепрофилирование Байкальского ЦБК. Вопреки этим международным обязательствам, принятому ФЗ «Об охране озера Байкал» (статья 18), Постановлениям Правительства РФ и Администрации Иркутской области вопрос о перепрофилировании Байкальского ЦБК не решен до сих пор. Решение этой проблемы связано с реализацией Комплексной программы перепрофилирования Байкальского ЦБК и развития г. Байкальска, предусматривающей поэтапное перепрофилирование комбината на экологически безопасное производство бумаги и картона в период 2000-2010 гг. Это должно быть достигнуто, в первую очередь, за счет создания бессточной системы водопользования с исключением источников эмиссии сернистых и хлорорганических соединений в окружающую среду. Высокий эколого-экономический риск (в условиях нестабильного законодательного и нормативно-отраслевого обеспечения) реализации этой программы не дает полной гарантии ее выполнения.
Вопросы обеспечения экологической безопасности экосистемы оз. Байкал могут быть решены только при обеспечении экологической безопасности территории всего водосборного бассейна в его естественных границах. Водосборная площадь озера Байкал равна 588 тыс.км2, 75% этой территории принадлежит бассейну р. Селенга - 447,0 тыс. км2, в том числе на территории Монголии — 282 тыс. км2 (63%), на территории Российской Федерации - 165 тыс. км2 (37%). Бассейн р. Селенга на территории России входит в буферную зону БПТ и занимает 2/3 ее площади, а дельта реки включена в центральную экологическую зону. Более 1/3 водосборного бассейна оз. Байкал, расположена на территории Республика Монголия и не входит в настоящее время в БПТ, что нарушает территориальную целостность водосборного бассейна оз. Байкал и снижает эффективность природоохранных мер и возможность контроля и регулирования антропогенных воздействий на экосистему озера Байкал.
В настоящее время регулирование вопросов загрязнения р. Селенга проводится в рамках Российско-Монгольского Соглашения по охране и использованию трансграничных вод, которое является одним из приоритетных направлений международного сотрудничества в области охраны озера Байкал. Приоритеты сотрудничества по данному Соглашению смещены от сугубо экономических (водохозяйственных) к экологическим (природоохранным), что отражает общую тенденцию развития государственных политик двух стран в бассейне оз. Байкал. В целях выполнения Межправительственного Соглашения введен Институт Уполномоченных Представительств двух сторон, на постоянно действующей основе сформирована совместная рабочая российско-монгольская группа. Решению трансграничных проблем призвана содействовать разрабатываемая «Схема комплексного использования и охраны водных ресурсов бассейна реки Селенга» как инструмент совместного программно-целевого планирования и реализации принципов устойчивого развития Байкальской природной территории. Предыдущие «Схемы» были разработаны и утверждены в России в 1984, в Монголии - в 1986 году. Разработанный проект Комплексной схемы охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории (СОПС, 2003) включает следующие основные направления охраны и использования водных ресурсов БПТ: 1. рационализация водопользования и экономия воды в отраслях материального производства и жилищно-коммунальном хозяйстве; 2. снижение антропогенного воздействия на водные ресурсы; 3. предотвращение вредного воздействия вод; 4. совершенствование экономического механизма водопользования; 5. повышение изученности и развитие Государственного водного кадастра; 6. регулирование трансграничного воздействия на бассейн р. Селенга. Управление государственным фондом недр, осуществляет МПР России. Вопросы безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, и вопросы охраны недр находятся в ведении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. В ведении МПР России находится Федеральное агентство по недропользованию как преемник существовавшей ранее Государственной геологической службы100. Функции органа государственного горного надзора переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, которая осуществляет государственный экологический контроль над соблюдением требований законодательства РФ в области охраны окружающей среды и является специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. Эта служба выполняет также функции лицензирования нефтегазодобывающих производств и согласующие функции при разработке условий выдачи лицензий, проведения экспертизы технических проектов на пользование недрами, на разработку месторождений полезных ископаемых, также разрабатывает нормативы потерь полезных ископаемых при их добыче и первичной переработке.
