Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Право граждан на благоприятную окружающую среду в системе институтов российского права 15
1. Понятие, юридическая природа и содержание права граждан на благоприятную окружающую среду 15
2. Экологические обязанности 28
Глава 2. Система органов государственной власти по обеспечению права граждан на благоприятную окружающую среду 37
1. Государственные органы общей компетенции 37
2. Специально уполномоченные органы управления, контроля и надзора: правовое положение и компетенция 59
Глава 3. Средства реализации и гарантии права граждан на благоприятную окружающую среду 80
1. Право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды 80
2. Возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением 96
3. Юридическая ответственность за нарушение экологических прав граждан 130
4. Судебная защита экологических прав граждан 167
5. Общественный экологический контроль 187
Заключение 206
Библиография
- Понятие, юридическая природа и содержание права граждан на благоприятную окружающую среду
- Экологические обязанности
- Государственные органы общей компетенции
- Право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Признание экологических прав граждан в Российской Федерации явилось одним из существенных факторов развития отечественного законодательства, однако, правовые средства реализации и защиты этих прав требует на сегодняшний день определенной корректировки в силу важности экологических интересов человека, общества и государства. Общие положения Экологической доктрины России гласят: "сохранение природы и улучшение качества окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества. Здоровье, экологическое и социальное благополучие населения находятся в неразрывном единстве"1.
В соответствии с нормами Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. "Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (ст. 2 Конституции РФ). Экологические права граждан закреплены прежде всего в международно-правовых документах, касающихся сферы охраны окружающей среды. Так, Всеобщая декларация прав человека 1948 года установила неотъемлемость права человека на жизнь . Декларация Конференции ООН по окружающей среде, подписанная в Стокгольме 16 июня 1972 года, провозгласила в числе гуманитарных прав человека его права на благоприятные условия жизни . Статья 12 Пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года, обязывает государства признавать право каждого человека на наилучшее состояние психического и физического здоровья, которое он может достичь, для чего следует принять все необходимые меры по улучшению состояния окружающей среды4. Нью-
I #
'Экологическая доктрина Российской Федерации. М., 2002.
2См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.
3См.: Международное право. Т. 3. М., 1997. С. 682-687.
4См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12. С. 6.
4 Йоркская Ассамблея ООН 1997 года констатировала, что через пять лет после
Конференции в Рио-де-Жанейро мир оказался дальше от устойчивого развития,
чем был. Йоханнесбургский саммит, проходивший с 23 августа по 3 сентября
2002 года в очередной раз подтвердил, что человечество находится на
"перепутье". В его пресс-релизе1, в качестве приоритетных выдвинуты задачи:
подтвердить приверженность ООН принятой в Рио-де-Жанейро концепции
поддерживаемого (Sustainable - "устойчивого") развития и дать оценку
десятилетнему следованию "Повестке дня на XXI век", выработать
календарный план и график дальнейшей ее реализации до 2015 года. Судя по
отрывочным данным, отмечает В. А. Зубаков, ход работы второго Всемирного
гражданского форума в Йоханнесбурге и заключительный документ Саммита
Декларация больше отражают надежды и чаяния рядовых граждан мира, чем
саммиты ООН, на которые себя делегирует правящая элита современной
государственной рыночной цивилизации. Отсюда следует, что гражданская
общественность мира, прежде всего научная, обязана взять постановку
проблемы выживания человечества в свои руки2.
Провозглашенные Основным Законом Российской Федерации право
каждого на жизнь (ст. 20), равно как и право граждан на благоприятную
окружающую среду (ст. 42), является естественным правом, но существующий
в настоящее время механизм реализации, защиты и гарантий этих прав
малоэффективен и недейственен. Федеральный закон от 10 января 2002 года
"Об охране окружающей среды" в статье 11 предусматривает право граждан на
охрану здоровья от негативного воздействия окружающей среды, состояние
которой в России за последние 12 лет принципиально не изменилось к
лучшему. Причиной этому послужили произошедшие за это время гигантские
*
См.: Информационный центр ООН в Москве. Йоханнесбургский саммит. Пресс-релиз. 2002. См.: Зубаков В. А. Гражданская общественность мира должна взять постановку проблемы выживания в свои руки//Зеленый мир. 2003. № 11-12. С. 12-13.
5 изменения в государственном устройстве, экономике, политике,
правоохранительной системе и повседневной жизни, а также существующий комплекс пробелов в действующем экологическом законодательстве. В результате несоблюдения установленных экологических требований и нормативов по охране окружающей среды увеличился рост заболеваемости, смертности, инвалидности (в том числе детской). Так, за последние годы общая смертность в России значительно возросла, и сейчас она в 1,5 раза выше, чем в развитых странах. По сравнению с ними стандартизированная смертность от всех причин у мужчин выше в 1,5 раза, у женщин - 1,3 раза. Особенно разителен контраст в смертности у мужчин от туберкулеза, бациллярной дизентерии, гепатита "А" . Кроме того, как свидетельствует статистика, в России младенческая смертность увеличилась в 2-3 раза по сравнению с развитыми странами, что в значительной степени обусловлено многочисленными осложнениями беременности, родов и перинатальной патологией .
Анализ статистических показателей заставляет задуматься о степени экологических нарушений, об отсутствии природозащитной деятельности и правовой системы, поддерживающей стабильные условия окружающей среды, благоприятные для жизни в целом и человека в частности.
Кроме того, снизился уровень рождаемости и продолжительности жизни россиян; увеличилось число регионов экологического неблагополучия, истощены некогда обширные природные богатства - полезные ископаемые, ежедневно навсегда исчезают редкие виды животных и птиц. Жить в современной окружающей среде стало небезопасно.
'См.: Россия в окружающем мире: 1998 (аналитический ежегодник). М., 1998. С. 83.
2См.: Концепция охраны здоровья населения РФ на период до 2005 года // СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3734.
В настоящее время назрела необходимость совершенствования механизма реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение и защита которого должна осуществляться с учетом отечественного и международного правозащитного опыта в данной сфере, при этом в число приоритетов следует выделить соблюдение установленных ранее общепризнанных правил, норм и принципов по защите экологических прав граждан. Состояние санитарно-эпидемиологического благополучия населения и качества окружающей среды должно находится под пристальным вниманием современного Российского государства и непосредственно его главы как гаранта Конституции РФ. Назрела также острая необходимость разработки программ по четкому разграничению полномочий в сфере охраны окружающей среды между федеральным центром и его регионами.
Существующие в действующем законодательстве положения требуют пересмотра, принципиально нового толкования и фактического закрепления права граждан на благоприятную окружающую среду. Конституцией РФ и Федеральным законом "Об охране окружающей среды" предусмотрены меры по обеспечению права граждан на благоприятную окружающую среду. Важно отметить, что правовой механизм реализации данного права, которое перестало носить декларативный характер, при должном его применении гарантирует реальную защиту нарушенных прав, возмещение ущерба в полном объеме, привлечения виновных лиц к ответственности и т. д.
Степень научной разработанности проблемы характеризуется тем, что до настоящего времени изучались отдельные аспекты реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, однако комплексного теоретического исследования правовых вопросов реализации права граждан на благоприятную окружающую среду не проводилось.
7 В последние годы в связи со сложившейся в нашей стране достаточно
острой экологической ситуацией право граждан на благоприятную
окружающую среду становится объектом научных исследований ряда ученых. В
частности, С. И. Анисимова, С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, А. К.Голиченков,
A. Н. Горбачев, Р. К. Гусев, М. И. Васильева, О. Л. Дубовик, Н. А. Духно,
Б. В. Ерофеев, Т. В. Злотникова, И. А. Игнатьева, О. С. Колбасов, В. В. Круглов,
С. Н. Кравченко, И. О. Краснова, Т. Г. Калиниченко, Н. А. Лопашенко,
B. В. Петров, Н. Т. Разгильдеев, Э. И. Равилова, А. Г. Тарнавский,
А. А.Третьякова, А. С. Тимошенко, Л. А. Тимофеев, Ю. С. Шемшученко,
Г. Н. Шеварнадзе, Г. В. Чубуков и другие ученые посвятили свои работы
изучению разных аспектов этого права.
Однако детальному изучению не подвергались способы реализации механизма реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, в полном объеме не учитывалась в этой сфере практика зарубежных государств. Актуальность, недостаточная теоретическая разработанность и практическая значимость рассматриваемой проблемы, несовершенство законодательных положений в экологической сфере обусловили выбор темы, а также цель и задачи диссертационного исследования. В работе на основе учета и обобщения высказанных ране мнений названных авторов по тому или иному вопросу предлагаются возможные варианты решения этой актуальной проблемы..
Цель исследования состоит в том, чтобы определить понятие, юридическую природу и место права граждан на благоприятную окружающую среду в системе институтов российского права, охарактеризовать основные экологические обязанности и полномочия органов государственного управления в области обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду, выявить недостатки системы управления в данной области,
8 а также исследовать средства реализации и гарантии права граждан на
благоприятную окружающую среду.
Задачи диссертационного исследования:
Анализ действующего российского и зарубежного законодательства, регулирующего отношения, связанные с реализацией права граждан на благоприятную окружающую среду.
Изучение и обобщение научных материалов, посвященных вопросам реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, определение степени и уровня научной разработанности исследуемой темы в целом и по ее отдельным направлениям.
Уточнение понятия "право граждан на благоприятную окружающую среду", выявление места, роли и значения этого права в системе российских правовых институтов.
Исследование и анализ правовых аспектов реализации права граждан на благоприятную окружающую среду.
Определение комплекса правовых средств реализации и гарантий права граждан на благоприятную окружающую среду.
Изучение и анализ пробелов в регулировании права граждан на достоверную информацию, права на возмещение ущерба, права на судебную защиту в сфере охраны окружающей среды.
Анализ практики реализации права на благоприятную окружающую среду и определение возможных перспектив и путей совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды. *
9 Объект диссертационного исследования - общественные отношения,
складывающиеся по поводу реализации права граждан на благоприятную
окружающую среду.
Предметом исследования является действующее российское законодательство в сфере реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, практика его применения; деятельность государственных органов и общественных организаций по защите прав граждан в области охраны окружающей среды; правовая, экономическая, естественнонаучная и иная литература; зарубежное законодательство и зарубежный опыт обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду.
Научная новизна работы состоит в том, что на основе исследованного материала предложено новое понятие права граждан на благоприятную окружающую среду и экологической информации, детализирован субъектный состав обладателей права на благоприятную окружающую среду, исследованы критерии определения размера компенсации вреда, причиненного здоровью или имуществу граждан в результате экологического правонарушения.
В настоящей диссертации акцентируется внимание прежде всего на существующих пробелах в экологическом законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, на недостатках в деятельности органов управления и контроля в сфере охраны окружающей среды, что и является, по мнению диссертанта, основной причиной неурегулированности и малой правовой эффективности механизма реализации права граждан на благоприятную окружающую среду.
Результатом обобщения и систематизации проблемных вопросов явилось * детальное уяснение роли, места и содержания права граждан на благоприятную окружающую среду в современной юридической науке.
10 Основные положения, выносимые на защиту:
1. Право граждан на благоприятную окружающую среду должно
рассматриваться не только как совокупность правовых норм, регулирующих
порядок предоставления экологической информации о состоянии окружающей
среды и возмещение экологического вреда, но и, прежде всего, как
комплексный институт в системе российского права.
Российская Федерация в настоящее время лишена самостоятельного природоохранного органа. Представляется необходимым создание нового органа исполнительной власти, способного на основе федерального законодательства и международных договоров осуществлять функции государственного управления в области обеспечения экологической безопасности России, охраны окружающей среды, обращения отходов, организации и проведения государственной экологической экспертизы, функции контроля и надзора, а также правоохранительные функции по предупреждению, выявлению и пресечению экологических правонарушений. Таким органом исполнительной власти может стать Государственный комитет по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности РФ.
Право граждан на благоприятную окружающую среду реализуемо лишь тогда, когда граждане обладают экологической информацией. Официальная экологическая информация — это предоставляемые общественными организациями и государственными органами в сфере охраны окружающей среды и их учреждениями в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, в полном объеме, в установленные сроки, достоверные сведения о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране.
4. В связи с исследованием проблем возмещения вреда, причиненного
здоровью или имуществу граждан экологическим правонарушением, в
соответствии с современным социально-экономическим развитием российского
общества и с позиции реализации права граждан на благоприятную
окружающую среду представляется, что оценка и определение размера
причиненного вреда (в том числе морального) должны осуществляться с учетом
фактических обстоятельств причинения вреда, материального положения
потерпевшего, его индивидуальных особенностей, других обстоятельств,
свидетельствующих о тяжести понесенных им физических и нравственных
страданий.
Автор указывает на необходимость создания правового механизма выявления и принуждения виновных к возмещению экологического вреда. Высказываются соображения о целесообразности судебно-правовой разработки процесса доказывания вины причинителя вреда, что обусловливает привлечение виновных к ответственности, а также гарантирует выплату компенсационных сумм.
5. Выдвигается ряд предложений по совершенствованию судебной защиты
нарушенного права на благоприятную окружающую среду. Представляется, что
меры по обеспечению иска должны приниматься судом или судьей единолично,
и они допускаются на любой стадии дела, если непринятие мер обеспечения
затрудняет или делает невозможным исполнение решения суда.
На основе анализа действующего законодательства, отечественного и зарубежного правозащитного опыта в области обеспечения реализации права на благоприятную окружающую среду автор приходит к выводу о необходимости .закрепления данного права в российском законодательстве, как права-гарантии, такого же как социальные, экономические и иные права граждан.
12 6. Повышение эффективности контроля общественности за обеспечением
права на благоприятную окружающую среду должно обеспечиваться
основательной нормативно-правовой базой. В этой связи целесообразна
разработка специального федерального закона, полно и всестороннее
регулирующего отношения по поводу осуществления общественного
экологического контроля как наиболее действенного средства реализации права
граждан на благоприятную окружающую среду.
Методологическая основа диссертационного исследования базируется на общих принципах системного анализа научных, философских, правовых и иных аспектов, связанных с реализацией права граждан на благоприятную окружающую среду и обеспечением экологической безопасности.
В процессе исследования автором были использованы следующие общенаучные методы: исторический, логический, сравнительно-правовой; частно-научные методы: социологический, статистический, а также специально-научные методы построения научных теорий, изложения научных выводов.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды ученых по вопросам правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологических прав граждан: С. И. Анисимовой, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, А. К. Голиченкова, А. Н. Горбачева, Р. К. Гусева, Н. Н. Гришина, М. И. Васильевой, О. Л. Дубовик, Н. А. Духно, Б. В. Ерофеева, Т. В. Злотниковой, О. С. Колбасова, В. В. Круглова, С. Н. Кравченко, И. О. Красновой, Л. В. Криволаповой, Т. Г. Калиниченко, Н. А. Лопашенко, Е. А. Михно, М. Н. Малеиной, Н. Г. Нарышевой, В.В.Петрова, Н. Т. Разгильдеева, Э. И. Равиловой, Н. Г. Салищевой, Л. А. Тимофеева, И. М. Тяжковой, Р. Ф. Хабирова, Ю. С. Щемшученко, Г. Н. Шеварнадзе, Г. В. Чубукова, А. М. Эрделевского, В. Н. Яковлева, С. И. Яковлева и др.
13 Научное и практическое значение диссертационного исследования:
Научная и практическая ценность проведенного исследования заключается в том, что полученные выводы и предложения могут быть использованы:
- в правотворческой и правоприменительной деятельности органов
государственной власти;
- при разработке новых теоретических концепций правового регулирования
отношений, связанных с реализацией права граждан на благоприятную
окружающую среду;
- для преподавания курсов "Экологическое право" и "Конституционное
право" в высших и средних юридических заведениях, при подготовке лекций и
учебных пособий.
Ознакомление с выводами диссертационного исследования позволит ученым и практическим работникам по-новому подойти к решению целого ряда вопросов, связанных с обеспечением благоприятной окружающей среды.
Апробация результатов исследования
Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, доложены и обсуждены на заседании кафедры трудового, земельного и экологического права Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина, апробированы при чтении лекций, проведении семинарских занятий по экологическому праву, нашли свое отражение в опубликованных автором научных статьях, а также в выступлениях на Межвузовских научно-практических конференциях в г. Саратове (2000-2003 гг.).
14 Структура диссертации:
Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие, юридическая природа и содержание права граждан на благоприятную окружающую среду
Вопросы охраны окружающей среды волнуют не одно поколение человечества. Разрабатываются серьезные экологические программы очищения Волги, приумножения животного и растительного мира, внедрения безотходных технологий промышленного производства. Но большинство перечисленных проектов и программ, к сожалению, остается не выполненными, и год от года экологическая ситуация в России не только обостряется, а приобретает масштабы катастрофической. Решение большинства экологических проблем во многом зависит от материальных средств, вкладываемых в эту сферу, но экология - это не только затраты, это высокоприбыльный бизнес, и самое главное - здоровая нация. Человек - часть природы, вне природы, не пользуясь ее ресурсами, он не может существовать. Качественная окружающая среда всегда будет основой и источником жизни человека, общества и государства в целом.
По мнению ученых, права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции РФ и прежде всего право каждого на благоприятную окружающую среду являются действующими1. Права человека как наиболее значимый конституционно-правовой институт нашли свое закрепление в конституциях и различных правовых документах многих стран. Во Всеобщей Декларации прав человека, пишет Л. А. Тимофеев, предусматривается, что каждый человек имеет право на жизнь, образующее первооснову всех других прав и свобод, складывающихся в этой сфере. По сути дела, все остальные права, так или иначе объединяются вокруг этого стержневого права . Статья 11 Федерального закона от 10 января 2002 года "Об охране окружающей среды" также предусматривает право граждан на охрану здоровья от негативного воздействия окружающей среды. В ФЗ от 30 марта 1999 года "О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения" в ст. 5 говорится о том, что граждане имеют право на благоприятную среду обитания, факторы которой не должны оказывать опасного и вредного влияния на организм человека и будущих поколений. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан, принятые Верховным Советом РФ в июле 1993 года, в статье 1 дают определение охраны здоровья граждан и названный акт предусматривает возмещение вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей среды4. Кроме этого, правовую основу защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду образуют и такие документы, как ГК РФ, КоАП РФ, УПК РФ, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ. Названные акты в основном дают общее определение понятия "право граждан на благоприятную окружающую среду". Несмотря на то, что наука экологического права является "молодой" отраслью российского права, тем не менее, не следует отменять уже принятые нормативно-правовые акты, юридическое содержание которых соответствовало определенному периоду времени, или ссылаться на отдельные недостатки действующего экологического законодательства. Целью нового экологического законодательства России, по мнению И. А. Игнатьевой, является создание системы нормативно правовых актов, обеспечивающей эффективное и стабильное регулирование экологических отношений для реализации права на благоприятную окружающую среду посредством ее охраны, обеспечения рационального использования природных ресурсов, экологической безопасности человека1.
Природоохранное законодательство в лице своего головного Федерального закона "Об охране окружающей среды" и других нормативно-правовых актов должно отвечать условиям нового времени. В изученной нами отечественной и зарубежной правовой литературе об охране окружающей среды право граждан на благоприятную окружающую среду рассматривается как одно из основополагающих и всеобъемлющих прав человека и гражданина. По мнению Л. А. Тимофеева, в целостной системе прав человека, можно считать, что наступило время, когда не только право на жизнь, но и право на благоприятную окружающую среду должно рассматриваться в качестве основного2. Конституционное право на благоприятную окружающую среду -ничто иное как аналог конституционного права на жизнь3. Данное право не должно по нашему мнению носить формальный характер, так как речь идет о состоянии генетического фонда населения РФ. Кроме того, как отмечает А. А. Третьякова, основная систематизация экологических прав граждан, используемая в зарубежной правовой доктрине и применяемая в законодательстве государств-членов Европейского Союза, основана на выделении права на благоприятную (здоровую) окружающую среду как основного, фундаментального экологического права. Иные экологические права граждан гарантируют реализацию и защиту первого .
О нормативном содержании понятия "права граждан на благоприятную окружающую среду" существуют различные представления. Причиной этому послужили некоторые расхождения в правовой терминологии, сформулированной в действующем законодательстве. Так, в Конституции РФ (ст. 42) закреплено право каждого на благоприятную окружающую среду, а в статье 11 ФЗ "Об охране окружающей среды"1 дается определение благоприятной окружающей среды, однако до сих пор в науке экологического права нет исчерпывающего определения понятия права граждан на благоприятную окружающую среду, для расшифровки которого необходимо ответить на ряд вопросов. Следует согласиться с мнением Р. Ф. Хабирова о том, что одной из слабых сторон механизма реализации права граждан на благоприятную окружающую среду являются проблемы его понятийного аппарата . М. М. Бринчук также отмечает, что в условиях неупорядоченности понятийного аппарата отрасли права окружающей среды актуальной является проблема понятий". Право граждан на благоприятную окружающую среду в широком смысле - это естественное право, гарантирующее нормальные условия жизни и достойное существование граждан. Это право также включает проводимую российским государством экологическую политику, ориентированную, прежде всего, на создание и обеспечение необходимых условий труда, отдыха и всех важнейших составных частей жизни людей.
Экологические обязанности
Проблема прав человека приобрела особую значимость в условиях развития международных интеграционных процессов и ориентирования современных государств на построение правовой государственности, как следствие последнего, создание мирового правового сообщества. Правовое общество или "государство всеобщего благоденствия" фиксирует не только юридические права, но и юридические обязанности своих граждан, добросовестное исполнение которых страхует каждого отдельно взятого индивида, социальные группы, общность от "лишнего" государственного вмешательства1. Теория государства и права традиционно поддерживает идею о тесной взаимосвязи таких составляющих элементов правового государства, как право, обязанность и ответственность. Понятие "обязанность", как правило, подразумевает долженствование по исполнению определенных действий, указанных в законе. Юридическая обязанность в широком смысле представляет собой "определенный круг действий, возложенных на кого-либо и безусловных для выполнения" . Это также волевые действия, находящиеся под пристальным вниманием государства в лице его законов, имеющих принудительное содержание и представляющих как личные, так и общезначимые интересы.
Корреляция прав и обязанностей, по мнению Н. И. Матузова, создает уравновешенное общественное состояние, иначе говоря, режим наибольшего благоприятствования для повседневной жизни людей. Такое сочетание выражает разумный баланс интересов всех членов и составных частей общества, способствующий достижению согласия, взаимопонимания и социального компромисса между ними1. Действительно, принцип сочетания прав и обязанностей - это показатель правового общества и нормальной жизнедеятельности людей. Впервые этот принцип был провозглашен Всеобщей Декларацией прав и свобод человека и гражданина (1991): в ст. 29 сказано, что "каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности", то есть осуществление прав и свобод других, их должное признание и уважение отвечает требованиям морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе . Конституция РФ фиксирует только некоторые юридические обязанности в области охраны окружающей среды. Так, ст. 58 гласит: "каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относится к природным богатствам". На наш взгляд, вытекающая из смысла статьи Основного Закона РФ обязанность граждан по защите и охране окружающей среды означает не только долженствование, но и является публичным средством защиты права граждан на благоприятную окружающую среду. Обеспечение здоровой среды обитания во многом зависит и от степени активизации поведения всех участников природоохранных отношений, от соблюдения последними обязанностей. Право граждан в области охраны окружающей среды может выражаться согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" в получении полной информации; в участии граждан в принятии экологически значимых решений; в проведении референдумов по экологическим вопросам; в требованиях об отмене решений о размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду; в постановке вопроса о привлечении к ответственности виновных лиц.
Эффективность мер, принимаемых гражданами по защите природных богатств, во многом зависит не только от них, но и от того, насколько государственные органы заинтересованы в усилении этой работы, создают ли они условия для расширения природоохранной деятельности. Вся система этих взаимоотношений должна строиться согласно общим принципам законности, гуманности, гласности, равенства прав и обязанностей и т. д. Кроме того, вполне уместным, на наш взгляд, является предложение о развитии законодательно закрепленного права заинтересованной общественности на организацию встреч с представителями предприятий, организаций, учреждений, которые проектируют хозяйственные объекты, оказывающие влияние на окружающую среду. Анализ действующего природоохранного законодательства показал, что инициативное право граждан по охране окружающей среды предусмотрено не только в ФЗ "Об охране окружающей среды" (ст. 12), но и, к примеру, в ФЗ "Об экологической экспертизе"1 (ст. 19). Так, основными направлениями деятельности общественного экологического контроля является выявление нарушенных требований по охране окружающей среды в результате вредного химического, физического или биологического воздействий и обеспечение рационального использования природных ресурсов, а экологическая экспертиза проводится в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий соответствующей планируемой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий1. Эти положения закона имеют глубокое содержание, фактически закрепляют экологические права граждан, а с другой стороны, следуя тексту закона, рекомендуют гражданам и их общественным объединениям как можно чаще прибегать к осуществлению мероприятий, имеющих форму государственного экологического контроля за состоянием окружающей среды. Данное право в условиях экологического кризиса может, на наш взгляд, рассматриваться и как экологическая обязанность граждан, поэтому рекомендуется в качестве дополнения внести в вышеупомянутый ФЗ "Об экологической экспертизе" статью об обязательном участии граждан и их объединений в проведении государственных экологических экспертиз.
В большинстве изученных нами законов предусмотрены отдельными статьями обязанности граждан, которые ориентируются на установленные в Конституции РФ и в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" так называемые "общие" для всех природопользователей обязанности. Так, ст. 11 Федерального закона "Об охране окружающей среды" обязывает граждан: сохранять природу и окружающую среду; выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; заботиться о здоровье, гигиеническом воспитании и об обучении своих детей; не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.
Государственные органы общей компетенции
Изменения, которые наблюдаются с начала XX века в окружающей среде развиваются в направлении ухудшения условий существования людей и других организмов: на огромных пространствах разрушены естественные экосистемы, истощен озоновый слой, иссякают и загрязняются пресные воды, деградируют земли, быстро нарастает исчезновение биологических видов. Эти негативные изменения сказываются на здоровье людей и, так или иначе, влияют на благополучие всех стран, в том числе и России.
Проблемы экологии давно вышли за национальные границы и стали объектом не только внутренней, но и мировой политики. Особенностью этой политики является то, что глобальный экологический кризис ведет к необходимости более тесного сотрудничества между государствами в решении целого комплекса экологических проблем, в международном праве на современном этапе его развития можно считать общепризнанным возникновение и становление новой отрасли - права окружающей среды. Конвенционная практика, по мнению Р. М. Валиева, довольно четко придерживается концепции "окружающая среда, развитие, демократия, права человека" .
Как показывает анализ основополагающих международных документов в этой сфере, они не допускают никаких оговорок в области охраны окружающей среды, в приложениях включены специальные органы для разрешения споров (арбитраж, подробно регламентирующий процедурные вопросы).
Использование же экологических проблем как инструмента давления в международных политических, экономических, торговых отношениях не допустимо. РФ на сегодняшний день имеет существенные преимущества перед подавляющим большинством стран мира - ненарушенная хозяйственной деятельностью площадь составляет более 11 млн. кв. км. По мере углубления глобального экологического кризиса это национальное достояние РФ может стать важнейшим фактором международных отношений, как в экологической, так и в политической и экономических сферах. Национальные интересы России в сфере экологии заключаются в сохранении и оздоровлении окружающей среды в целях: реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и условия проживания; сохранения эколого-ресурсного потенциала страны как фундамента жизни и основы социально-экономического развития; решения экологических проблем и поиска путей выхода из глобального экологического кризиса и перехода к устойчивому развитию. Указ Президента РФ "О государственной стратегии по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития"1 закрепил основные положения, согласно которым необходимо принимать соответствующие меры по защите, улучшению окружающей среды, сбережению и восстановлению природных ресурсов. Важно помнить, что вопрос охраны окружающей среды -это вопрос национальной безопасности России. В условиях спада производства и углубления экологических проблем, по мнению В. В. Круглова, необходимо усиление роли государственного управления .
Поиск рациональной и эффективной организации госуправления в этой сфере начался в 60-е годы прошлого века. Процесс развития производительных сил и принятие законодательных актов способствовали совершенствованию структуры органов управления качеством окружающей среды. Однако аппарат органов государственного управления и контроля отличался своим значительным составом и разобщенностью усилий в деле охраны здоровья населения и среды их обитания, отсюда и консолидация усилий по охране окружающей среды имела различные источники и степень напряженности. Система органов государственного управления в советский период характеризовалась отсутствием единого специального органа, который бы осуществлял государственную функцию по управлению охраной окружающей среды. И хотя государство обладало значительной информацией о состоянии природных объектов, источниках загрязнения среды обитания, но консолидировать деятельность по охране природы в отдельных отраслях и регионах не удавалось. Отношения людей в этой сфере жизнедеятельности происходили стихийно, подавлялись другими интересами, а оценка природоохранной деятельности и направление потоков затрат и сил для восстановления качества окружающей среды отдавались органам управления других подсистем. Другим недостатком системы государственного управления в области охраны окружающей среды было применение устаревших методов решения усложнившихся задач, что привело к отрицательным последствиям. Кроме того, как отмечает И. П. Пономарева, самым тревожным фактором является отсутствие в России ведомства, наделенного правом проводить государственную экологическую политику .
Преобразование общества, реформы социальные, экономические, организационно-правовые, а также санитарно-гигиенические нормы диктуют новые условия. Следует согласиться с мнением С. А. Балашенко, который в своей работе, посвященный государственному управлению в сфере охраны окружающей среды подчеркивает, что в настоящее время невозможно правильно решать проблемы экологии на основе традиционных методов, используя при этом старые административные подходы1.
Научные направления, ставящие знак тождества между рациональным природопользованием и охраной окружающей среды, есть не что иное, как попытка оправдать живучесть старой формы на новом способе производства, и показывают инерцию в сознании отдельных ученых. Кроме того, введение такого термина как "экологизация всего права" нельзя смешивать с экологизацией производства. Обобщение и анализ практики показал, что государственное управление в советский период сводилось лишь к организации и фактическому обеспечению контроля и управления поведением и деятельностью людей в природоресурсных отношениях.
В настоящее время сложились те производственные и идеологические отношения, в рамках которых удовлетворяются потребности граждан по эксплуатации природы, а также удовлетворяются потребности в правовом регулировании деятельности по сохранению окружающей среды в условиях хозяйственной активности всего общества. В новых формах общественных отношений необходимо сформулировать, по мнению О. С. Колбасова, "оптимальный вариант системы государственного управления в стране" и в соответствии с этим перераспределить управленческие функции в государственном аппарате и, если это необходимо, организовать заново все, что должно удовлетворять этот оптимальный вариант2.
Право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды
Сегодня много говорят и пишут о переходе к рыночным отношениям, о формировании правового государства и демократических традиций, институтов и норм.
Конституционное право на информацию - это шаг вперед в расширении информационных возможностей, а значит, и в обеспечении свободы личности, в развитии новых информационных отношений между человеком и государством. Согласно ч. 3 ст. 2 Орхусской Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды от 25 июня 1998 года экологическая информация означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме .
Как свидетельствуют социологические опросы, население крайне низко оценивает свои знания о действующих законодательных актах. Только 42,8 % мужчин и 38,8% женщин в том или ином объеме знают законы. Лишь 1,5% женщин и 4,1% мужчин считают, что они хорошо осведомлены о российских законах, защищающих права человека. Наибольшую группу составляют те, кто законов не знает, но стремиться о них узнать (41,4% среди мужчин и 44,9% среди женщин) и только 4,9% мужчин и 4,4%) женщин стоят на позиции "знать не знаю и знать не хочу" . В наш бурный век насущной потребностью является анализ не только правовой, экономической, социальной, политической информации, но и экологических аспектов намечаемой и осуществляемой деятельности человека, вероятного или уже проявляющегося воздействия на окружающую среду и на здоровье человека. Статья 42 Конституции РФ предоставила право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды. Эта информация необходима для широкого круга лиц и организаций, для представителей государственных органов, для участников хозяйственной деятельности и проектировщиков, для сотрудников, должностных лиц предприятий и т. д. Наконец, важной категорией пользователей сведений подобного рода являются граждане, а также общественные организации. Следует особо отметить возрастающую роль общественных объединений в обсуждении и решении насущных экологических проблем. Это обуславливает их потребности в информации о состоянии окружающей среды, а также необходимость развития навыков работы с такими материалами. Отечественная правовая наука продолжает разработку вопросов об участии общественности в охране природы и ее отдельных компонентов.
Обладание экологической информацией имеет первостепенное значение не только при решении задач обеспечения экологической безопасности, рационального природопользования, а также такая информация необходима тогда, когда встает вопрос об ответственности должностных лиц, предпринимательских структур и т. д. В статье 12 ФЗ от 20 февраля 1995 года "Об информации, информатизации и защите информации"1 говорится о том, что доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного управления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни. От умело поставленной информационной работы напрямую зависит эффективность участия общественности в принятии экологически значимых решений, возможность повлиять на эти решения. Только располагая всей необходимой информацией, общественные организации могут стать авторитетным партнером государственным органам в процессе принятия экологически важных решений.
При решении общественностью экологических проблем нужно учитывать и Указ Президента РФ "О дополнительных гарантиях прав на информацию" , согласно которому право на информацию является одним из фундаментальных прав человека, и деятельность, в том числе общественных объединений, осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан. Общее понятие информации дано в статье 2 ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" — это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления. Информация в переводе с латинского означает "осведомление", то есть сообщение о чем-либо; сведения, являющиеся объектом хранения, переработки, передачи" . В действующем законодательстве отсутствует понятие экологической информации.
Впервые на международном уровне о праве на информацию было сказано в статье 19 Всеобщей декларации прав человека3 и частично воспроизведено в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ: "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом". Но это только общее понятие.
Информационные ресурсы России являются общедоступными и открытыми. Отказ в предоставлении официальной информации всегда должен быть мотивирован, а официальное обнародование недостоверной информации влечет определенные санкции в отношении лица, обнародовавшего ее. Исключение составляют только сведения, отнесенные к категории ограниченного доступа. Возможность свободного получения экологической информации в органах государственной власти, органах местного самоуправления, организациях и учреждениях государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ и у юридических лиц предусмотрена в ст. 8 ФЗ от 30 марта 1999 года «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»1. Кроме того, главой 3 данного ФЗ утвержден порядок предоставления гражданам и пользователям (потребителям), независимо от их правовой формы, информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и услуг.
