Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы правового механизма реализации экологических прав граждан в российской федерации и федеративной республике Германии 11
1. Исторические аспекты нормативного закрепления экологических прав граждан и формирования правового механизма их реализации 11
2. Понятие и система экологических прав граждан в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии 20
3. Понятие, содержание и структура правового механизма реализации экологических прав граждан 45
4. Действие правового механизма реализации экологических прав граждан 61
ГЛАВА 2. Элементы правового механизма реализации экологических прав граждан в российской федерации и федеративной республике Германии 84
1. Правовые средства доступа граждан к экологической информации 84
2. Правовые средства участия граждан в принятии экологически значимых решениях112
3. Правовые средства доступа к правосудию по вопросам защиты экологических прав граждан 133
4. Направления совершенствования правового механизма реализации экологических прав граждан в Российской Федерации с учетом германского опыта 149
Приложение 160
Перечень нормативных правовых актов 169
Судебная практика.,. 194
Библиография 196
- Исторические аспекты нормативного закрепления экологических прав граждан и формирования правового механизма их реализации
- Понятие, содержание и структура правового механизма реализации экологических прав граждан
- Правовые средства доступа граждан к экологической информации
- Правовые средства доступа к правосудию по вопросам защиты экологических прав граждан
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Приоритетными задачами развития российского государства и общества на современном этапе являются: внедрение «зеленых технологий», создание «действенной системы экологической безопасности в стране» .
Их решение объективно направлено на выполнение Российской Федерацией (далее - РФ, Россия) требований общепризнанных норм и принципов международного права, прежде всего, 1-ого принципа Стокгольмской декларации по окружающей среде, в соответствии с которым человек имеет основное экологическое право на благоприятные условия жизни.
Для реализации этого основополагающего права каждый человек должен обладать доступом к экологической информации, иметь возможность участвовать в процессе разработки и принятия решений, непосредственно касающихся окружающей его природной среды, а в случае нанесения ущерба или ухудшения ее состояния должен иметь право использовать все средства для ее восстановления.
Конституция Российской Федерации в ст. 42 закрепила право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Схожие нормы имеются в законодательстве многих развитых стран, в частности, в Конституциях Испании (ст. 45. 1), Португалии (ст. 66), Греции (ст. 24.1) и др.
Однако реализация экологических прав граждан зависит от эффективности правового инструментария, который позволил бы права «на бумаге» воплотить в поведение участников соответствующих правоотношений. Ведь «право - ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях. Нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества».
В Российской Федерации реализация экологических прав граждан затруднена ввиду целого ряда серьезных причин: имеются недостатки в регулировании доступа граждан к экологической информации, практически не учитывается мнение граждан в принятии экологически значимых решений, отсутствуют нормативно закрепленные возможности граждан осуществлять контроль за выполнением принятых решений в области охраны окружающей среды и многие другие. Для устранения указанных недостатков необходимо совершенствовать правовой механизм реализации экологических прав граждан как с использованием национальных положительно зарекомендовавших себя правовых средств, так и с учетом наилучшего зарубежного опыта.
Федеративная Республика Германия (далее - ФРГ, Германия) является признанным лидером в области охраны окружающей среды; ее обоснованно можно называть «экологическим государством» (Umweltstaat), в том числе в связи с закреплением в статье 20а Основного закона ФРГ в качестве одной из приоритетных его целей - защиту естественных основ жизни.
Для проведения сравнительного исследования правового механизма реализации экологических прав граждан была выбрана Федеративная Республика Германия также ввиду схожести российской и германской правовых систем, что позволяет воспринимать немецкий опыт в том числе в области реализации экологических прав граждан.
Выше приведенные соображения позволяют признать выбранную тему диссертации актуальной.
Степень исследованности темы
В теории права наиболее полно концепция правового механизма в рамках инструментального подхода была представлена в работах С.С. Алексеева, A.B. Малько, Н.И. Матузова К.В. Шундикова и других ученых.
Исследования экологического права с точки зрения механизма его действия (эколого-правового механизма) проведены в рамках научной школы Московского государственного университета (М.И. Васильева, Г.А. Волков, А.К. Голиченков, О.И. Крассов, В.В. Петров, Т.В. Петрова и др.). Концепция эколого-правового механизма активно поддерживается и представителями других научных школ (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, Г.В. Выпханова, О.Л. Дубовик и др.).
Однако при наличии интереса к данной научной категории, до сих пор не исследован правовой механизм реализации экологических прав граждан в сравнительно - правовом аспекте, который характеризуется серьезными особенностями как с теоретической, так и практической точек зрения.
При достаточно подробном и глубоком изучении содержания и природы самих экологических прав (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, М.И. Васильева, Е.И. Евтушенко, Е.А. Кравцов, Э.В. Маркина, A.A. Третьякова (Воронцова) и др.) отсутствие самостоятельного исследования правового механизма реализации экологических прав граждан весьма отрицательно сказывается как на развитии юридических средств, при помощи которых граждане могут воплощать экологические права, так и на концепции всей системы прав человека.
Актуальность темы, предполагающая разрешение сложного теоретического и практического вопроса по реализации экологических прав граждан с использованием наилучшего германского опыта, предопределила цель и задачи данного сравнительно- правового исследования.
Цель (основная задана) исследования состоит в том, чтобы на основе результатов сравнительного анализа российского и германского законодательства, правоприменительной практики и научной литературы выработать концепцию правового механизма реализации экологических прав граждан; предложить практические рекомендации по реализации экологических прав граждан России с учетом наилучших правовых достижений Германии. Решение этой основной задачи имеет существенное значение для отрасли эколого-правовых знаний.
Для достижения названной цели были поставлены следующие задачи: определить понятие, структуру, содержание и действие правового механизма реализации экологических прав граждан; отграничить понятие «правовой механизм реализации» экологических прав граждан от ряда смежных понятий, используемых в научной литературе, - «правовой механизм обеспечения», «правовой механизм защиты» экологических прав граждан и др.; рассмотреть современное состояние (проблемы) правового механизма реализации экологических прав граждан в России и Германии, установить причины имеющихся недостатков; выявить особенности правового механизма реализации субъективных и объективных экологических прав граждан; проанализировать процесс реализации экологических прав граждан, охарактеризовать формы реализации экологических прав граждан в России и Германии; -с учетом российского и германского подходов в законодательстве и эколого- правовой науке провести систематизацию экологических прав граждан в контексте правового механизма их реализации; исследовать функционирование основных элементов правового механизма реализации экологических прав граждан в России и Германии, таких как: доступ к экологической информации, участие в принятии экологически значимых решений, доступ к правосудию для зашиты нарушенных экологических прав и др. выявить положительный опыт Федеративной Республики Германии в построении правового механизма реализации экологических прав граждан с точки зрения возможности его использования при реализации экологических прав граждан в Российской Федерации; предложить пути совершенствования правового механизма реализации экологических прав граждан в России с учетом положительного германского опыта.
Предметом исследования являются общественные отношения в сфере реализации экологических прав граждан в России и Германии; регулирующие их нормы российского и германского экологического права (а также европейского экологического права в аспекте их влияния на экологическое законодательство Германии); правоприменительная практика по реализации экологических прав граждан в рассматриваемых странах, взятые в сопоставлении; а также соответствующие научные исследования.
Методологической основой диссертационного исследования послужили общенаучные методы исследования — методы синтеза, системного анализа, аналогии, индукции и дедукции, а также специальные научные методы — технико-юридический, логический, исторический методы и др. Особое внимание уделено сравнительно- правовому методу, который использовался в диссертации для изучения российских и германских подходов к реализации экологических прав граждан при помощи правового механизма.
При проведении исследования автор придерживался требований полноты, достоверности и объективности, что позволяло решать поставленные задачи и достигнуть цели диссертации.
Теоретическая основа диссертационного исследования.
Общетеоретической и методологической основой исследования послужили труды российских и германских ученых в области теории права и государства: С.С. Алексеева, Г. Дюрига, Г. Еллинека, О. Кирххаймера, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А. Фисана, Р. Чехалле, Е. Шулев - Штайндля, К.В. Шундикова, Б.С. Эбзеева, JI.C. Явича и ряда других специалистов.
Для целей данного исследования были изучены работы специалистов в области конституционного права России и Германии: М. Захса, В.В. Лазарева, Т. Маунца, Б.Н. Топорнина и других авторов.
На отраслевом уровне отдельные вопросы экологических прав граждан и построения эффективного правового механизма их реализации исследовались в трудах: A.JT. Бажайкина, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, X. Веддера, Г. Винтера, А.К. Голиченкова, O.J1. Дубовик, И.А. Игнатьевой, М. Клепфера, X. Коха, И.О. Красновой, JI. Кремера, О.С. Колбасова, Г. Люббе-Вольфф, А.О. Миняева, Н. Мюллера-Бромлея, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, А.Г. Тарнавского, A.A. Третьяковой (Воронцовой), Д. Цайга, Ю.С. Шемшученко, X. Штайгера, Р. Штайнберга, П-Х Шторма и ряда других авторов.
В процессе подготовки диссертации изучены работы специалистов в области экологического права Европейского Союза: В. Френца, X. Эберхарда, Ф. Эрмакора и других правоведов.
Научная новизна диссертации заключается в самой постановке проблемы исследования правового механизма реализации экологических прав граждан в России и Германии, которая ранее самостоятельно не рассматривалась. Диссертация представляет собой специальное сравнительное-правовое монографическое исследование правового механизма реализации экологических прав граждан, в котором впервые в современном правоведении проведен комплексный анализ подходов к пониманию сущности, действия правового механизма реализации экологических прав граждан в России и Германии, отражения указанного правового механизма в российском и германском законодательстве и его эффективности.
На защиту выносятся следующие основные положения и результаты, которые характеризуются научной новизной:
Современный правовой механизм реализации экологических прав граждан в Российской Федерации характеризуется отсутствием полноты и системности в законодательном закреплении правовых средств реализации экологических прав граждан, множественностью пробелов в правовом регулировании отношений по предоставлению экологической информации, участию граждан в принятии экологически значимых решений, доступу граждан к правосудию в случае нарушения их экологических прав; недостаточностью правового обеспечения реализации экологических прав граждан правовыми средствами организационного, экономического, идеологического характера и др.
Правовой механизм реализации экологических прав граждан по законодательству Федеративной Республики Германии характеризуется тем, что доминирующее положение занимают закрепленные обязанности субъектов права, за невыполнение которых предусмотрена юридическая ответственность.
Правовой механизм реализации субъективных экологических прав граждан отличается от правового механизма реализации их объективных экологических прав в зависимости от: того, кто использует правовые средства - сам гражданин (в первом случае) или обязанные по отношению к нему субъекты (во втором случае); -числа элементов в структуре правового механизма реализации экологических прав граждан: экологические правовые отношения и реальное поведение субъектов (в первом случае) и нормы права; экологические правовые отношения; акты применения экологического права; реальное поведение субъектов (во втором случае).
В системе экологических прав граждан право на благоприятную окружающую среду занимает центральное место в ряду иных экологических прав граждан, и реализация этого права является целью правового механизма реализации экологических прав граждан.
Иные экологические права граждан (право на экологическую информацию, на участие в принятии экологически значимых решений, на доступ к защите нарушенных экологических прав граждан и др.) выступают в качестве правовых средств достижения цели правового механизма реализации экологических прав граждан.
Правовой механизм реализации права на благоприятную окружающую среду состоит из совокупности правовых средств, позволяющих воплотить иные экологические права граждан.
В основе германского экологического права лежит экоцентричный подход, предопределяющий необходимость охраны окружающей среды вне зависимости от интереса в этом человека, что позволяет создавать благоприятные условия для его жизни и при отсутствии законодательно закрепленного субъективного права на благоприятную окружающей среду в ФРГ.
Реализация экологических прав граждан Германии обеспечивается эффективно действующим правовым инструментарием: организационного характера - через наделение органов местного самоуправления большим кругом полномочий в области охраны окружающей среды, что позволяет оперативно обеспечивать реализацию экологических прав граждан; наличием не только государственного экологического контроля, но и надгосударственного со стороны Европейского Союза; экономического характера - через закрепление в законодательстве мер экономического стимулирования в области охраны окружающей среды, предопределяющих инициативу субъектов хозяйственной и иной деятельности проводить природоохранные мероприятия; развитое правовое регулирование деятельности по оказанию природоохранных услуг; идеологического характера - через целенаправленное проведение государством предусмотренного законодательством мер экологического просвещения и др.
7. Направлениями совершенствования правового механизма реализации экологических прав граждан в России с учетом современного положительного опыта Германии являются: усиление системы правовых гарантий со стороны государства и иных обязанных субъектов в целях реализации экологических прав граждан; повышение роли юридической ответственности и конкретизация санкций за незаконное препятствие реализации экологических прав граждан, наделение органов местного самоуправления достаточным кругом полномочий в области охраны окружающей среды (например, по предоставлению экологической информации, осуществлению муниципального экологического контроля и др.); -внедрение правовых мер экономического стимулирования в области охраны окружающей среды; формирование экологического правосознания путем закрепления в законодательстве требований по осуществлению экологического просвещения и т.д.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что в ней решена задача, имеющая существенное значение для исследуемой отрасли юридических знаний — сформулирован ряд положений с учетом положительного германского опыта, в совокупности представляющих собой концепцию современного правового механизма реализации экологических прав граждан.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выработаны практические предложения по совершенствованию правового механизма реализации экологических прав граждан в Российской Федерации в целом и его отдельных элементов в частности с учетом позитивного германского опыта. Эти предложения рекомендуется использовать в практической работе Правового управления Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, куда они переданы в виде Аналитической записки «Современный правовой механизм реализации экологических прав граждан и пути его совершенствования с учетом положительного опыта Германии».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, отражены в опубликованных работах по теме диссертации.
Также они были изложены на следующих научных форумах в 2007 - 2010 гг.: на научно — практической конференции «Актуальные проблемы государства и права, философии и истории» (г. Москва, 25 мая 2007 г.); на Первой городской молодежной конференции «Экология Москвы и молодежная экологическая политика» при Московской городской думе (г. Москва, 6 декабря 2008 г); на Международной научно-практической конференции (проведенной под эгидой ЮНЕСКО) «Проблемы землеустройства и кадастра недвижимости в реализации государственной земельной политики и охраны окружающей среды» (г. Москва, 27 мая 2009 г.); на Международной школе-практикуме молодых ученых-юристов «Правовые проблемы научного прогресса» (г. Москва, 28-30 мая 2009 г.); на круглом столе, организованном Комиссией Общественной палаты РФ по экологической политике и охране окружающей среды по теме «Экологические правонарушения» (г. Москва, 23 октября 2009 г.); на круглом столе «Развитие рынка недвижимости в Москве и Московской области», организованном Российско-Германской внешнеторговой палатой (г. Москва, 5 ноября 2009 г.); на Международной научно- практической конференции «Роль и значение высшего землеустроительного образования и землеустроительной науки в развитии агропромышленного комплекса страны» (г. Москва, 25 мая 2010 г.), на заседаниях научного студенческого кружка «Эколого- земелыюе общество правоведов» юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.
Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, также используются автором в процессе преподавания курса «Экологическое право».
Структура диссертационного исследования обусловлена целью, задачами и предметом исследования, строго увязанными между собой, что обеспечивает внутреннее единство диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, приложения, библиографии, перечня законодательных и иных нормативных правовых актов, судебной практики.
Исторические аспекты нормативного закрепления экологических прав граждан и формирования правового механизма их реализации
Столетие назад выдающийся мыслитель В.И. Вернадский отмечал: «В последние века человеческое общество все более выделяется по своему влиянию на среду, окружающую живое вещество. Это общество становится в биосфере, т. е. в верхней оболочке нашей планеты, единственным в своем роде агентом, могущество которого растет с ходом времени со все увеличивающейся быстротой» . Человек, выбирая средством достижения своего прогресса блага окружающей природной среды, забыл о том, что такой антропоцентричный подход создает угрозу его собственной жизни и здоровью.
Осознание человечеством важности глобальной экологической угрозы происходило постепенно, что находило отражение в международных и национальных документах. Формирование института экологических прав и обязанностей осуществлялось поэтапно и «началось с права человека на благоприятное состояние окружающей природной среды» .
Первый этап (1948 - 1972 гг.), будем именовать его «подготовительным» с точки зрения обособления экологических прав, связан с принятием Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. , а также ряда других международных документов, упрочивших правовой статус человека. Однако на тот период экологические права человека отдельно не выделялись, хотя нередко и выводились из права на достаточный уровень жизни и права на здоровье. Как отмечал О.С. Колбасов, Всеобщая Декларация прав человека заложила основы современного института экологических прав путем закрепления смежного им права человека на жизнь , однако, по мнению А.Г. Тарнавского, в силу объективных причин было бы преждевременным видеть в них международно-правовое закрепление права человека на благоприятную окружающую среду в прямой позитивной форме . Международное признание права человека на жизненный уровень, необходимый для поддержания здоровья и благополучия (ст. 25 Всеобщей декларации прав человека) и на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, «который можно достичь, в частности, улучшением всех аспектов гигиены внешней среды» (ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966г.), создало необходимую юридическую базу для последующего формирования и развития международных стандартов права человека на благоприятную окружающую среду и иных экологических прав. При этом некоторые авторы идут «глубже в историю», как, например, Ю.С. Шемшученко, полагая, что отголоски идеи закрепления экологических прав содержатся еще в Уставе Организации Объединенных Наций 1945 г. , в котором был зафиксирован принцип осуществления международного сотрудничества на основе уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии (ст. 1 п. 3).
В российском законодательстве того времени экологические права также не выделялись. Практически не исследовались они как самостоятельная группа прав и в эколого-правовой науке. Как отмечается, связь понятий «права человека» и «благоприятная окружающая среда» была практически незаметна .
В Германии уже к концу 60-х гг. XX в. произошло осознание серьезности влияния экологических факторов на общественную жизнь и как следствие на теоретическом и практическом уровнях стал подниматься вопрос о нормативном закреплении необходимости охраны окружающей среды. Одна из двух лидирующих на тот момент политических партий - Свободная демократическая партия Германии в качестве одного из программных тезисов в 1971 г. сформулировала предложение включить в Основной Закон ФРГ статью о праве граждан на благоприятную окружающую среду. Затем последовало закрепление этого предложения Правительством ФРГ в Экологической Программе, принятой 14 октября 1971 г. .
В эти годы идеи закрепления экологических прав граждан уже рассматривались на международном уровне. На конференции ЮНЕСКО по вопросам охраны биосферы в Париже в 1968 г. Международным союзом охраны природы и природных ресурсов было предложено добавить в Декларацию о правах человека ООН право на защиту от вредного воздействия в результате загрязнения окружающей среды. Аналогичные предложения высказали и участники Международной конференции по вопросам окружающей среды в 1971 г. Непосредственное выделение экологических прав человека в самостоятельную группу прав большинство исследователей связывает с решениями Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде 1972 г. На данной конференции была принята Декларация об окружающей среде (далее - Стокгольмская декларация), которая в своем первом принципе устанавливает, что «человек имеет основное право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь, и несет главную ответственность за охрану и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений» . Развитие этого принципа должно было осуществляться на уровне отдельных государств . Именно с решениями Стокгольмской конференции 1972 г. исследователи связывают второй этап формирования института экологических прав человека (1972 - 1992 гг.), на котором происходит нормативное закрепление основного экологического права в национальных системах права.
Как отмечает Ю.С. Шемшученко, именно в Стокгольмской декларации «получили отражение концептуальные идеи о праве человека на благоприятную окружающую среду» , а соответственно, и вытекающие из него иные экологические права. Основной причиной обособления экологических прав граждан стало резкое ухудшение состояния окружающей среды в 70-е годы XX века, а нормативное закрепление экологических прав рассматривалось как одна из важных мер на пути восстановления экобаланса в мире , как «способ защиты человечества от глобальных угроз его существования» . Важную роль в закреплении экологических прав человека сыграли Всемирная 21 22 стратегия охраны природы 5 марта 1980 г. и Всемирная хартия природы 1982 г., которые развивают положения Стокгольмской декларации. Так, О.С. Колбасов, отмечая особое значение содержащихся во Всемирной хартии природы принципов, подчеркивает, что «они обращены не только и даже не столько к сфере межгосударственных отношений, сколько к внутригосударственным правоотношениям, к сфере реального поведения людей, индивидуального или коллективного» . На национальном уровне одной из первых стран европейского континента, которая закрепила экологические права граждан, стала Испания. Принятая 27 декабря 1978 г. Конституция Испании в статье 45 провозгласила: «Каждое лицо имеет право пользоваться окружающей средой в целях развития своей личности, и оно обязано охранять эту среду» . Однако именно Германия выступила одним из ведущих инициаторов бережной заботы об окружающей природной среде как источнике жизни и здоровья нынешнего и будущих поколений. В этой стране к 70-м годам XX века начала складываться отрасль экологического права, основу которой составили такие законы как Закон ФРГ об отходах 9 О/С (1972 г.) , Закон ФРГ об охране природы (1976 г.) , Закон ФРГ о водохозяиствовании (1976 г.) и др. Отметим, экологическое право в Германии формировалось в рамках отрасли административного права и сегодня представляет собой самостоятельную ло комплексную отрасль публичного права .
Понятие, содержание и структура правового механизма реализации экологических прав граждан
Право как один из регуляторов общественных отношений представляет собой сложную, многогранную общественно-научную категорию, изучение которой важно не столько в аспекте его статического содержания (совокупности различных закрепленных в правовых нормах правил поведения), сколько в системном, целенаправленном действии всех его элементов. Именно для отражения динамической стороны права применение концепции правового механизма в юриспруденции имеет особое значение. Однако, несмотря на достаточно большое внимание к категории «правовой механизм» со стороны отечественных ученых — правоведов, в том числе юристов экологов, можно констатировать отсутствие в научной среде единообразия в подходах при определении данного понятия. Как справедливо было отмечено профессором О.С. Колбасовым, «терминологическое взаимопонимание необходимо, как условие дружной работы ученых и практиков в процессе развития экологического права». Термин «правовой механизм» (ИесЫзтесЬашзтиз) зародился в начале XX века в Германии и наиболее полно был раскрыт известным немецким теоретиком права Отто Кирххаймером. ученый представил правовой механизм как способ характеристики государства: «Государство - это право, и даже не столько право, сколько правовой механизм». В российской юриспруденции наиболее значимой для разработки категории механизма в праве стала монография С.С. Алексеева «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве» , которая заложила основы для дальнейших исследований в этом направлении. Сегодня «механистический» подход к пониманию права лег в основу инструментальной теории права.. Суть ее заключается в рассмотрении права как специфической системы юридических средств, объединяемых на отдельных участках правового регулирования в своеобразные режимы, механизмы, обеспечивающие эффективное достижение социально-экономических, политических и других целей . Более того, данная концепция представляется обоснованной, исходя из того, что и право само выступает средством достижения различных социальных целей .
В общеупотребительном понимании термин «механизм» определяется как система, устройство, порядок какого-нибудь вида деятельности. В научной литературе понятие «механизм» применяется для характеристики достаточно большого круга явлений и процессов. Эта категория предполагает: во-первых, сложность его внутреннего строения; во-вторых, системность, согласованность организации его элементов; в-третьих, его способность к динамике, целенаправленной деятельности; в-четвертых, его подверженность самоуправлению или внешнему управлению .
Исследуя правовой механизм применительно к экологическому контролю, профессор А.К. Голиченков писал о том, что «механизм обладает несколькими признаками. Прежде всего, он состоит из определенных элементов. Очевидно также, что эти элементы должны взаимодействовать между собой по определенным правилам. К тому же вряд ли кто будет отрицать, что среди этих взаимодействующих элементов один должен выполнять роль движителя, своего рода пружины, источника питания и т.п., приводя в движение остальные. Наконец, все это действует, работает с определенной целью, для достижения которой собственно механизм и создавался» .
Понятие «механизм» часто используется в юридической науке для конструирования различных абстракций: «механизм правового регулирования», «механизм правового воздействия», «механизм правотворчества», «правоохранительный механизм», «правозащитный механизм» и др. . Прежде всего, укажем, что рассмотрение категории «правовой механизм» производно от выработанного наукой теории права конструкции «механизм правового регулирования». В свою очередь понятие «механизм правового регулирования» производно от понятия правового регулирования. Правовое регулирование — это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями» . Однако не всякое правовое воздействие составляет механизм правового регулирования, т.к. правовое воздействие представляет собой комплексное, разностороннее влияние права на общественные отношения, включающее три относительно самостоятельные компонента: правовое регулирование, информационно психологическое воздействие, культурно-воспитательное воздействие . В совокупности эти компоненты работают как механизм, взятый в единстве и многообразии весь процесс влияния права на социальную жизнь, сознание и поведение людей . Таким образом, понятие «воздействие» по объему более широкое, чем «регулирование», как замечает М.Н. Марченко и ряд других авторов, ибо воздействие включает как регулирование с помощью определенной правовой нормы, так и другие правовые средства и формы влияния на поведение людей. A.B. Малько и ряд других авторов указывают, что цель механизма правового регулирования - обеспечение беспрепятственного движения интересов субъектов к ценностям, т.е. гарантированность их справедливого удовлетворения. Исходя из этого, механизм правового регулирования определяется как система правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права . Понятие и содержание категории «механизма правового регулирования» легли в основу определения понятия «правовой механизм». Самостоятельное внимание последнему из названных понятий стало уделяться лишь в последнее время сторонниками инструментальной теории прав. Согласно их позиции под правовым механизмом понимается необходимый и достаточный для достижения конкретной юридической цели системный комплекс юридических средств, последовательно организованных и действующих поэтапно по определенной нормативно заданной схеме (процедуре). Общее между понятиями правовой механизм и механизмом правового регулирования заключается в том, что они позволяют рассмотреть право как динамическое понятие, под углом зрения его практической работы по достижению поставленной цели при помощи определенных средств.
Различия же видятся в широте содержания правовой цели, а следовательно, и в круге правовых средств, направленных на ее достижение. Правовой механизм понятие более узкое, чем механизм правового регулирования. Если механизм правового регулирования представляет собой совокупность правовых средств, необходимых для воздействия на общественные отношения, поведение людей в целом, то правовой механизм объединяет в себе только те правовое средства, которые необходимы для достижения конкретной юридической цели. Правовой механизм характеризуется в большей степени процедурным оттенком, конкретизацией под четкую правовую цель.
Концепция механизма в российской праве основана на серьезных научных разработках как в теории права, так и в рамках отраслей права. Напротив, в современном германском законодательстве, а также в юридической литературе понятие «правовой механизм» встречается крайне редко , а если и упоминается, то не отражает глубоких доктринальных наработок. Скорее оно имеет общеупотребительное значение, нежели юридически специальное. Из анализа имеющихся упоминаний этого термина в германской литературе и законодательстве можно сделать вывод, что правовой механизм отражает процесс, движение права от «бумажной» нормы к реализации ее на практике при помощи установленных в законодательстве средств.
Правовые средства доступа граждан к экологической информации
Исследователи приводят различные классификации правовых средств участия граждан в процессе принятия экологически значимых решений. М.И. Васильева рассматривает участие граждан в принятии экологически значимых решений широко и предлагает следующую классификацию форм такого участия: 1) открытое и активное выражение мнения по вопросам охраны окружающей среды; 2) участие в нормотворчестве; 3) референдумы и сходы по вопросам охраны окружающей среды; 4) участие в процедуре оценки воздействия на окружающую среду; 5) участие в проведении государственной экологической экспертизы; 6) проведение общественной экологической экспертизы; 7) участие в решении вопросов предоставления и изъятия земель и в градостроительной деятельности .
Система правовых средств участия граждан в принятии экологически значимых решениях с точки зрения А.Н. Краснова выглядит следующим образом: 1) выражение общественного мнения и референдумы по экологически значимым вопросам; 2) участие в нормотворчестве; 3) участие в принятии градостроительных решений о предоставлении земельных участков под размещение объектов; 4) участие в оценке воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе; 5) общественный экологический контроль, участие общественности в экологическом аудите; 6) участие общественности в осуществлении правосудия .
По нашему мнению, следует выделять правовые средства участия граждан в принятии экологически значимых решениях в зависимости от конкретной процедуры такого участия, позволяющей гражданину осуществлять юридически подкрепленное воздействие на государственные органы, органы местного самоуправления и их должностных лиц при принятии ими экологически значимых решений: 1) непосредственное участие в принятии экологически значимого решения - референдум ; 2) участие в оценке воздействия на окружающую среду в рамках процедуры общественных слушаний; 3) участия при проведении государственной экологической экспертизы; 4) участие в общественной экологической экспертизе; 5) участие граждан в осуществлении градостроительной деятельности в рамках процедуры публичных слушаний; 6) общественный экологический контроль.
Будучи закрепленными в законодательстве, данные правовые средства имеют объективный характер и являются элементами эколого-правового механизма. Но в руках граждан данные правовые средства приобретают иное звучание — субъктивно-правовое и выступают в качестве правовых средств реализации экологических прав граждан. Когда же от обязанных субъектов требуется совершение определенных действий, то в такие моменты ключевую роль будут играть правовые средства обеспечения реализации права граждан на участие в принятии экологически значимых решений и экологических прав граждан в целом.
Вызывает некоторые сомнения выделение в качестве правовых средств участия граждан участие в экологическом аудите. На основании анализа современного правового регулирования экологического аудита в России (вернее в виду его практического отсутствия ) отметим, что в рамках данного инструмента возможность выражения гражданами своего мнения не предусмотрена. Экологический аудит — это инструмент экономического механизма охраны окружающей среды, позволяющий субъекту хозяйственной деятельности выявить недостатки экологической политики и предпринять меры по их устранению на основании заключения и рекомендаций экологического аудитора, действующего на основании договора об оказании услуг, одним из пунктов которого является требование о конфиденциальности информации, полученной аудитором во время проведения аудита.
В отношении предложения включить «участие граждан в правосудии» в перечень правовых средств участия граждан в принятии экологически значимых решений заметим, что если гражданин, будучи участником судебного дела, имеет право на доступ к экологической информации и может своими доводами воздействовать на судью при принятии им судебного решения в рамках процессуального, а не материального экологического права. Гражданин в данном случае выступает в качестве лица, участвующего в деле (см., например, ст. 35 Гражданского процессуального кодекса РФ, предоставляющую лицам, участвующим в деле, право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства и участвовать в их исследовании, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам и специалистам; заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств и др.).
Важной предстает классификация средств по реализации и обеспечению участия в принятии экологически значимых решений в зависимости от характера результата такого участия - правовое или политическое. В связи с этим в первом случае целесообразно употреблять термин «участие граждан в принятии экологически значимых решениях», во втором - «воздействие граждан на принятие экологически значимого решения» Так, например, проведение гражданами митинга по проблемах охраны окружающей среды не обязывает государственных органов разделять их точку зрения и учитывать при принятии экологически значимых решениях . В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» целью публичного мероприятия (к которым проводятся в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм) является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики . Напротив, решение, принятое на референдуме является обязательным. Если для его реализации дополнительно требуется издание закона, иного нормативного правового акта, органы или должностные лица государственной власти, местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение трех месяцев принять такой акт .
К основным формам воздействия общественных организаций на государственные органы управления в области охраны окружающей среды при рассмотрении зарубежного опыта С.А. Боголюбов относит: во-первых, распространение знаний и информации, организацию культурно-познавательных мероприятий в целях формирования общественного мнения, вовлечения широких слоев населения в борьбу за сохранение качества окружающей среды; во-вторых, участие в «политическом процессе», то есть групповая борьба с целью оказать влияние на государственный механизм управления (в форме лоббизма и участия в работе органов управления). Обязанности лоббистов заключаются в своевременном сборе и передаче членам своей организации информации о готовящихся законопроектах и принимаемых решениях исполнительных органов.
Правовые средства доступа к правосудию по вопросам защиты экологических прав граждан
В рамках обоснования данного утверждения необходимо остановиться на рассмотрении понятия «доступ к правосудию». Указывается, что «доступность правосудия представляет собой гарантированную законом возможность для заинтересованных лиц инициировать судебный процесс в любой его стадии и получить судебную защиту посредством вынесения законного и обоснованного судебного акта» . Д. Козак определил доступность правосудия как «наличие институциональных и процессуальных гарантий, обеспечивающих права потенциальных участников процесса получить справедливое правосудие» . Таким образом, общей категорией для приведенных позиций является гарантированность, т.е. важно наличие действенных правовых средств обеспечения реализации прав граждан на доступ к правосудию, в том числе по вопросам защиты экологических прав граждан.
При этом нами доступ к правосудию понимается в широком смысле, т.е. не только возможность обратиться в суд за защитой нарушенного права, но и успешная реализация этого права.
В контексте данного раздела важно исследовать соотношение таких понятий как реализация и защита экологических прав граждан. В соответствии с устоявшимися теоретико-правовыми воззрениями реализация экологических прав граждан заканчивается при их нарушении, после чего наступает их защита. Следовательно, понятия «реализация» и «защита» экологических прав граждан подлежат четкому разграничению. Однако, очевидно, что в случае эффективной защиты экологических прав граждан реализацию экологических прав граждан можно возобновить.
Процесс реализации экологического права граждан при его нарушении представляет собой следующую цепочку звеньев: обладание экологическим правом на основании его нормативного закрепления - реализация экологического права - нарушение экологического права - защита экологического права (устранение препятствий для его реализации) - реализация экологического права.
Следует иметь в виду, что в данном случае речь идет об абсолютном экологическом праве. Реализация гражданином относительного экологического права начинается с того, когда обязанный по отношению к нему субъект совершает определенные действия для удовлетворения экологических потребностей гражданина. Так, реализация права на экологическую информацию возникает с момента получения такой информации от субъекта, который такую информацию обязан предоставить. Аналогичная ситуация с правом на участие в принятии экологически значимых решениях - реализация этого права начинается только с момента доступа граждан к такому участию и учета мнения граждан. В данном случае процесс реализации относительного экологического права при его нарушении будет выглядеть следующим образом: обладание экологическим правом на основании его нормативного закрепления - нарушение экологического права - защита экологических прав (устранение препятствий для его реализации) - реализация экологического права граждан.
Таким образом, доступ к правосудию по вопросам защиты экологических прав граждан необходимо рассматривать как обязательный элемент правового механизма реализации экологических прав граждан, несмотря на то, что данный инструмент приобретает практическое значение при нарушении экологических прав граждан. Данное заключение подтверждается тем, что целью защиты экологических прав граждан является их дальнейшая реализация.
С точки зрения классификации правовых средств, составляющих содержание правового механизма реализации экологических прав граждан, доступ к правосудию входит в юридический механизм эколого-правового механизма и выступает в качестве правового средства обеспечения реализации экологических прав граждан, с одной стороны, и правового средства реализации экологических прав граждан, с другой стороны, т.к. требует не только выполнение обязанностей со стороны государства по защите экологических прав граждан, но и активных действий самих граждан. В Германии доступ к правосудию по вопросам защиты экологических прав граждан, прежде всего, рассматривается в качестве инструмента экологического права, т.е. правового средства обеспечения реализации экологических прав граждан .
Обеспечение доступа к правосудию не является исключительно национальной проблемой, что подтверждается решениями Европейского форума по доступу к правосудию в Будапеште 5-7 декабря 2002 г. Вопросы доступа к правосудию были в центре внимания государств и международных организаций и ранее. Во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. указываются сущностные характеристики суда, без которых доступ к правосудию не может состояться: компетентность судов (ст. 2, ст. 6. ст. 8 Международного пакта о гражданских и политических правах , 4.1 ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод); создание судов на основе закона (ч. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах). Определено, что судебное разбирательство должно осуществляться в течение разумного срока (ч. 3 ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах, ч. 3 ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод), быть справедливым (ч. 1 ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 10 Всеобщей декларации прав человека, ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод), гласным (ч. 1 ст. 11 Всеобщей декларации прав человека) при соблюдении требования, что все лица равны перед судами (ч. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах).
Статья 18 Конституции РФ устанавливает, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими... и обеспечиваются правосудием». Подчеркивается, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется, каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ст. 45, 46 Конституции РФ). Эти нормы напрямую относятся к экологическим правам граждан. Следовательно, правовую защиту можно рассматривать не только как инструмент обеспечения реализации экологических прав граждан, но и как предоставленное право граждан по защите нарушенных экологических прав.
