Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового регулирования в области охраны поверхностных вод от загрязнения 12
1.1. Понятие «загрязнение вод», виды, критерии загрязнения 12
1.2. Понятие и особенности правовой охраны вод от загрязнения 26
1.3. Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения 43
Глава 2. Основные правовые меры охраны поверхностных вод от загрязнения 63
2.1. Нормирование в сфере охраны поверхностных вод от загрязнения 63
2.2. Установление водоохранных зон 86
2.3. Особенности правового регулирования сброса сточных вод 107
Глава 3. Механизм обеспечения исполнения требований законодательства в области охраны поверхностных вод от загрязнения 124
3.1. Система и компетенция государственных органов исполнительной власти в сфере водных отношений 124
3.2. Контроль в области охраны вод 138
3.3. Меры экономического регулирования в области охраны поверхностных вод от загрязнения 154
3.4. Юридическая ответственность за нарушение требований законодательства в области охраны поверхностных вод от загрязнения 173
Заключение 190
Список использованных источников
- Понятие «загрязнение вод», виды, критерии загрязнения
- Понятие и особенности правовой охраны вод от загрязнения
- Нормирование в сфере охраны поверхностных вод от загрязнения
- Система и компетенция государственных органов исполнительной власти в сфере водных отношений
Введение к работе
Современное общество является свидетелем возникновения одной из острейших проблем - охраны природных вод от загрязнения. В условиях научно-технической революции воздействие человека на окружающую среду стало столь существенным, что всерьез встает вопрос о гарантиях существования жизни на Земле. Природа уже не в состоянии без помощи человека компенсировать нарушения, вызываемые производственной и иной деятельностью людей.
Загрязнение поверхностных и подземных вод является одним из самых вредных и опасных негативных воздействий человеческой деятельности на водные объекты, которое приводит не только к необратимым неблагоприятным изменениям качества вод и водных экосистем, но и непосредственно влияет на все живые организмы нашей планеты.
Проблема охраны поверхностных вод от загрязнения на протяжении многих последних десятилетий остается одной из самых острых экологических проблем Российской Федерации, представляя собой сложнейшую социально-экономическую и научно-техническую задачу.
Легкомысленное отношение общества и государства к окружающей среде, фактический приоритет экономики перед экологией в государственной политике привели к существенному ухудшению качества окружающей среды, особенно ярко проявляющемуся в состоянии многих водных объектов на территории Российской Федерации, о чем свидетельствуют данные официального государственного мониторинга. Несмотря на то, что Россия обладает крупнейшими запасами пресной воды в мире, качество вод в подавляющем большинстве водных объектов на территории страны не соответствует принятым стандартам. По данным Государственных докладов о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации воды многих рек России на протяжении многих лет оцениваются как «загрязненные» и «грязные». К наиболее загрязненным рекам относятся
малые реки Кольского полуострова, большинство водных объектов Центрального района, Северная Двина, Сухона, Печора, Волга ниже г. Рыбинска, Кама, Дон, Кубань, Обь, Иртыш, Енисей, Лена, Индигирка, Колыма, Амур, реки о. Сахалин и многие др.1
Следствием этому являются деградация водных и прибрежных экосистем, серьезные медицинские проблемы населения в ряде регионов, связанные с потреблением некачественной питьевой воды. Как справедливо отмечает Л.А. Тимофеев, «водный фактор входит в число негативных причин, влияющих на жизнь и здоровье населения, а их устранение следует вполне обоснованно считать одним из направлений социальной политики государства в период реформирования экономики и социальной сферы»2.
Основным источником загрязнения поверхностных вод в России является сброс загрязненных сточных вод предприятиями промышленности, коммунального хозяйства и сельского хозяйства вследствие неудовлетворительного состояния очистных сооружений.
Сложившаяся ситуация свидетельствует о недостаточной эффективности действующего правового механизма охраны поверхностных вод от загрязнения. Существующая система правовых мер охраны вод была разработана, в основном, в 70 - 90-е годы прошлого столетия в социально-политических и экономических условиях, существенно отличающихся от современных.
Проведение в стране административной реформы, изменившей систему государственного управления в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также принятие нового Водного кодекса Российской Федерации в 2006 году, не только не решило проблемы охраны вод, но и по определенным позициям привело к значительному
См., например Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской
Федерации в 2006 году». М.: 2007. С. 20.
2 Л.А.Тимофеев. Правовые проблемы обеспечения населения России питьевой водой нормативного
качества Автореферат дисс.... д.ю.н. Саратов, 2004. С. 15.
ослаблению экологических требований при регулировании отношений по использованию и охране водных объектов.
Анализ действующего правового регулирования деятельности по охране поверхностных вод от загрязнения выявил как теоретические, так и практические проблемы существующего механизма охраны вод, не способного в настоящее время обеспечить сохранение благоприятного качества природных вод на территории Российской Федерации.
Актуальность теоретического исследования по обозначенной теме обусловлена необходимостью совершенствования законодательства в этой области с целью формирования эффективного адекватного организационно-правового механизма охраны поверхностных вод от загрязнения.
Степень научной разработанности темы исследования.
Вопросам правовой охраны вод в отечественной эколого-правовой науке в целом уделено немало внимания.
Одним из первых советских ученых, исследовавших определенные теоретические аспекты охраны вод, был профессор Л.И. Дембо. Значительный вклад в развитие теории правового регулирования отношений, связанных с использованием и охраной природных вод, в том числе, от загрязнения, внесли труды О.С. Колбасова.
Основные вопросы правового регулирования охраны вод от загрязнения сточными водами были исследованы A.M. Кавериным.
Разнообразные аспекты рационального использования и охраны водных объектов рассматривались в трудах Г.А. Аксененка, С. Б. Байсалова, Н.Д. Казанцева, А.А. Рускола, В.И. Корецкого, В.В. Петрова, Ю.С. Шемшученко, М.А. Пашкова, М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, Б.В. Ерофеева, Л.А. Тимофеева, О.И. Крассова, И.О. Красновой, И.Ф. Панкратова, Т.Г. Калиниченко, Д.О. Сивакова и других ученых.
При разработке отдельных проблем охраны поверхностных вод от загрязнения были использованы труды М.М. Бринчука, О.Л. Дубовик,
Г.В. Чубукова, И.О. Красновой, Т.В. Петровой, А.К. Голиченкова, М. И. Васильевой, Э.С. Навасардовой, Н. В. Гулак и других.
Определенные проблемы охраны вод от загрязнения отражены в ряде диссертационных исследований3.
Однако комплексного специального исследования проблем и особенностей правового регулирования отношений в области охраны поверхностных вод от загрязнения в последние годы не проводилось.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе охраны поверхностных вод от загрязнения при хозяйственном и ином использовании водных объектов.
Предмет исследования составляет система правовых норм федерального законодательства, регулирующих деятельность по охране поверхностных вод от загрязнения, законодательство СССР и Российской Федерации до принятия нового Водного кодекса РФ, материалы правоприменительной практики, а также правовая и специальная литература в этой области.
Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного теоретического и эмпирического изучения правовых норм, регулирующих правоотношения в рассматриваемой сфере, а также результатов правоприменительной практики, оценить состояние и эффективность действующего правового регулирования и раскрыть пути
3 Белякова СР. «Правовая охрана вод Волжского бассейна» (2004 г.); Гулак Н. В. «Правовая охрана окружающей природной среды от загрязнения» (1998 г.); Каверин AM. «Правовая охрана вод от загрязнения и регулирование сброса сточных вод» (1974 г.); Колбасов О.С. «Проблемы совершенствования советского водного законодательства» (1968 г.); Культелеев С. Т. «Проблемы ответственности за водные правонарушения» (1981 г.); Мухамед-Ирекле А «Правовая охрана вод в Республике Башкортостан» (1999 г.); Пашков M.A. «Вопросы правовой охраны поверхностных вод» (1973 г.); Сиваков Д. О. «Правовой режим земель водного фонда» (2004 г.); Тимофеев Л.А. «Правовое обеспечение комплексного использования вод (по материалам Волжского бассейна)» (1979 г.); Фаткуллина Д.Ф. «Правовой режим земель природоохранного назначения» (2006); Цулукидзе Д.А. «Правовое обеспечение комплексного водопользования в Республике Грузия» (1995 г.); Шалтакбаев СЖ. «Теоретические вопросы правовой охраны вод» (1985 г.).
повышения эффективности организационно-правового механизма охраны поверхностных вод от загрязнения.
Задачами диссертационного исследования являются:
- исследование понятий в сфере правового регулирования деятельности
по охране поверхностных вод от загрязнения;
- изучение нормативной правовой базы федерального уровня,
регулирующей отношения в сфере охраны вод от загрязнения;
- выявление особенностей правовой охраны вод от загрязнения,
определяющих специфику организационно-правового механизма охраны вод;
анализ и оценка системы требований действующего законодательства, направленных на предотвращение загрязнения поверхностных вод;
комплексный анализ основных правовых мер в сфере охраны вод от загрязнения;
изучение и оценка обеспечительного механизма правовой охраны вод от загрязнения;
обоснование наиболее эффективных направлений совершенствования федерального законодательства в целях обеспечения предотвращения загрязнения поверхностных вод в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные и специальные методы познания (диалектический, логический, исторический, системный, функциональный), так и частные, традиционные для правовых наук методы исследования - формально-юридический, сравнительно-правовой и др.
Эмпирической (информационной) базой исследования послужили данные официальной статистической отчетности о работе специально уполномоченных органов исполнительной власти, материалы судебной практики, органов прокуратуры, государственные доклады о состоянии окружающей среды в Российской Федерации, материалы обсуждений проектов законодательных актов.
Теоретической основой послужили научные труды ведущих ученых в области конституционного права и общей теории права: О.Е.Кутафина, Е.И. Козловой, А.Б. Венгерова, В.В. Лазарева, Ю.М. Козлова; а также экологического и водного права: О.С. Колбасова, В.В. Петрова, С.А.Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, И.О. Красновой, Н.Г. Жаворонковой, И.Ф. Панкратова, О.И. Крассова, М.И. Васильевой, Т.В. Петровой, и др. Работы ученых представили возможность воспользоваться не только концептуальными положениями, но и конкретными выводами и оценками, касающимися различных вопросов охраны вод и совершенствования водного законодательства.
Нормативную правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных и региональных органов государственной власти, нормативные правовые акты Российской империи и СССР.
Научная новизна исследования. Настоящая работа представляет собой комплексное монографическое исследование проблем правового регулирования охраны поверхностных вод от загрязнения в современных условиях кардинального изменения правового и организационного механизма в данной сфере. Работа является логическим продолжением теоретических исследований в рассматриваемой области, проведенных различными авторами в предыдущий период.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В настоящее время отсутствует легальное определение понятия «загрязнение вод», что приводит к неоднозначному толкованию этого понятия в правоприменительной практике. Предлагается дополнить ст. 1 Водного кодекса Российской Федерации понятием «загрязнение вод». Автор предлагает определить «загрязнение вод» как сброс или поступление иным способом в водные объекты загрязняющих веществ, в том числе радиоактивных; организмов; энергии, свыше установленных нормативов
допустимого воздействия, количество и/или свойства которых приводят к ухудшению качества вод, выражающемуся в негативном изменении установленных законодательством нормативов качества воды.
2. В целях обеспечения эффективного рационального использования и
охраны водных объектов на территории Российской Федерации
обосновывается необходимость разработки Генеральной схемы
комплексного использования и охраны водных объектов, которая должна
решить следующие задачи:
- определение количественного и качественного состояния водных
объектов страны и прогнозных показателей состояния на планируемый
период;
- выработка основных направлений развития водного хозяйства,
использования и охраны вод в целом по Российской Федерации;
- определение общего объема необходимых финансовых ресурсов для
реализации схемы и распределение соответствующих средств по регионам и
бассейнам.
3. В области нормирования в сфере водных отношений предлагаются
следующие изменения: )
в отношении нормативов качества вод на федеральном уровне целесообразно установить систему нормативов, включающую ограниченное число наиболее значимых и опасных для состояния водных экосистем и человека показателей качества вод. На региональный уровень передать полномочия по разработке и установлению нормативов качества вод, которые представляют опасность на территориях субъектов Российской Федерации и учитывают местные физико-географические и антропогенные факторы;
в отношении нормативов допустимых сбросов начать постепенный переход от нормирования индивидуальных сбросов загрязняющих веществ в водные объекты на основании сохранения нормативов качества вод в водном объекте к нормированию, исходя из возможностей наилучших
существующих доступных технологий на основании технологических нормативов, для чего необходимо в рамках технического регулирования разработать соответствующие технические регламенты.
4. Для повышения стимулирующей роли платежей за сброс
загрязняющих веществ в водные объекты предлагается разработать гибкую
систему платежей, предусматривающую:
снижение числа загрязняющих веществ, облагаемых платежами, в соответствии с изменением системы нормирования;
повышение ставок платежей до уровня, стимулирующего сокращение загрязнения;
учет режима поступления загрязняющих веществ в водные объекты (предельно-допустимые концентрации загрязняющих веществ в сточных водах), а не только общее количество сухой массы веществ за отчетный период;
корректировку величины платежей предприятий перед перечислением в бюджет в соответствии с затратами на осуществление ими водоохранных мероприятий, перечень которых должен быть установлен в нормативно-правовом акте, в том числе, возможность зачета затрат предприятий на .) внедрение наилучших доступных технологий вплоть до полного освобождения от платы на определенный период либо путем существенного снижения ставок платы;
совершенствование механизма индексации ставок для более полного учета степени опасности загрязняющих веществ с учетом экологической и социально-экономической обстановки в регионах, в том числе возможность установления временных приоритетов на снижение воздействий определенных веществ;
5. Обосновывается необходимость учета физико-географических и
антропогенных факторов при установлении водоохранных зон и прибрежных
защитных полос водных объектов, для чего целесообразно наделить
субъекты Федерации полномочиями по разработке и установлению
индивидуальных размеров и более жесткого правового режима водоохранных зон для тех водных объектов, которые нуждаются в повышенной охране от негативного антропогенного воздействия. Основаниями регионального водоохранного проектирования должны, как представляется, являться особый природоохранный статус и/или неблагоприятное экологическое состояние водного объекта, а также значительный уровень антропогенного воздействия на водный объект, угрожающий ухудшению его состояния.
6. В целях обеспечения охраны поверхностных вод от загрязнения с
поверхностным стоком предлагается дополнить Водный кодекс РФ
положениями, устанавливающими в границах прибрежных защитных полос
запреты на следующие виды деятельности: применение химических средств
борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками; размещение
складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горючесмазочных
материалов; площадок для заправки аппаратуры ядохимикатами,
животноводческих комплексов и ферм; строительство промышленных
объектов; заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей и других машин и
механизмов; размещение стоянок транспортных средств, сброс снега с
урбанизированных и промышленных территорий.
7. Для регулирования неорганизованного сброса загрязняющих
веществ на водосборные территории водных объектов предлагается
разработать регламенты осуществления видов деятельности на прибрежных
территориях, где предусмотреть конкретные мероприятия и методы ведения
работ, направленные на предотвращение загрязнения вод с поверхностным
стоком.
8. Диссертантом обосновывается необходимость изменения порядка
получения права на сброс сточных вод в водные объекты, который в
настоящее время включает две самостоятельные административные
процедуры: получение решения уполномоченного государственного органа о
предоставлении водного объекта в пользование для данной цели и разрешения на сброс загрязняющих веществ в водные объекты.
Предлагается отказаться от получения отдельного разрешения на сброс загрязняющих веществ в водные объекты в пределах установленных нормативов допустимых сбросов, предусматривая в решении о предоставлении водных объектов в пользование для данной цели все необходимые экологические требования, направленные на охрану поверхностных вод от загрязнения при сбросе сточных вод.
9. В целях повышения эффективности административной ответственности в области охраны поверхностных вод от загрязнения предлагается сформулировать состав правонарушения, предусмотренного статьей 8.13 КоАПа (нарушение правил охраны вод), оставив только общую формулировку состава - нарушение требований к охране водных объектов -без указания на обязательные последствия в виде загрязнения, засорения и (или) истощения водных объектов, поскольку не все требования охраны вод направлены именно на предотвращение указанных последствий, но, тем не менее, относятся к необходимым организационным мероприятиям охраны вод от загрязнения.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно нацелено на дальнейшее развитие и совершенствование законодательного регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны поверхностных вод от загрязнения. Теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности, в правоприменительной практике уполномоченных государственных исполнительных органов власти, в природоохранной деятельности хозяйствующих субъектов и общественных экологических организаций, в процессе преподавания экологического права в высших учебных заведениях России и стран СНГ.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии.
Основные выводы и положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, обсуждались на кафедре аграрного и экологического права МГЮА, докладывались на научных конференциях, посвященных проблемам экологического права, а также нашли отражение в опубликованных автором научных статьях.
Структура работы обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования и включает введение, три главы, десять параграфов, заключение и библиографию.
Понятие «загрязнение вод», виды, критерии загрязнения
Современные отношения в области охраны вод характеризуются значительным разнообразием и сложностью, что требует постоянного совершенствования их правового регулирования. Существенную роль в развитии законодательства об охране вод и применении его на практике должен играть развитый, научно обоснованный, логически и юридически точный понятийный аппарат. Как справедливо отмечает О.Л. Дубовик, к особенностям экологического права относится специфичность терминологии .
Многие понятия, использующиеся в правовом регулировании водных отношений, взяты из терминологии естественных наук, занимающихся изучением объекта правового регулирования - гидрологии, гидрохимии, геологии, геоморфологии, биологии, поэтому их содержание не всегда может быть однозначно понятно для субъектов водных отношений без ясных и четких определений.
Основные понятия отрасли права, как правило, формулируются в головном нормативно-правовом акте отрасли - в данном случае - Водном кодексе РФ, что придает им общеобязательный характер. Кроме того, наличие систематизированного перечня понятий в кодексе повышает логико-смысловой уровень кодекса, облегчает его изучение и понимание, позволяет правильно исполнять и применять его нормы.
Между тем, Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ, вступивший в силу с 1 января 2007 г.5, свидетельствует о снижении внимания законодателя к определению понятий водного права, особенно касающихся правового регулирования охраны вод.
Перечень основных понятий, определения которых содержатся в новом Водном кодексе, существенно сокращен. По сравнению с утратившим силу Водным кодексом РФ 1995 года, содержавшим определения 30 понятий, Водный кодекс 2006 года формулирует 19 основных понятий. В понятийный аппарат действующего Водного кодекса РФ (ст. 1) не включены такие понятия как, например, «вода», «воды», «поверхностные воды», «подземные воды», «загрязнение вод», «засорение водных объектов», хотя в тексте кодекса они употребляются. Неопределенность этих понятий значительно снижает эффективность водного законодательства, вызывая затруднения в соблюдении требований, направленных на охрану водных объектов от негативных антропогенных воздействий.
Для анализа правового регулирования деятельности в сфере охраны поверхностных вод от загрязнения и оценки его эффективности особое значение имеет понятие «загрязнение вод», от точности юридического определения которого во многом зависит установление и применение норм законодательства в этой области".
Учитывая отсутствие легального определения «загрязнение вод», представляется, что его юридическое содержание может быть раскрыто на основании анализа и определения сущности и содержания общего понятия «загрязнение окружающей среды», поскольку загрязнение вод является частью загрязнения окружающей среды.
Сущность загрязнения окружающей среды в естественно научном плане состоит в нарушении сложившегося баланса круговорота веществ в природе, когда в результате антропогенной деятельности в природные экосистемы поступают вещества, организмы или энергия, количество, качество или свойства которых нарушают способность экосистем к самоочищению, что приводит к накоплению или образованию в них вредных веществ и организмов.
Следует отметить, что опасность для природы и человека представляет не вообще процесс поступления в окружающую среду разнообразных веществ и иные виды воздействия на природу, а количественное и качественное их выражение (то есть степень опасности). Поэтому понятие «загрязнение» является относительным и зависит как от вида, количества и условий поступления в окружающую среду различных веществ или энергии, так и от способности экосистем к восстановлению своего естественного состояния.
Термин «загрязнение» в научной литературе и нормативно-правовых актах широко используется как в отношении всей окружающей среды, так и в отношении ее отдельных компонентов - вод, воздуха, почвы, недр, но единообразия в определении и применении этого понятия до настоящего времени не сложилось ни в доктрине, ни в законодательстве. Поскольку понятие «загрязнение» включает в себя две неразрывно связанные составляющие - процесс поступления вещества или энергии в окружающую среду, в количествах или составе, превосходящем возможности экосистем к самоочищению, и, как следствие, процесс негативного изменения качества окружающей среды, трактовка понятия «загрязнение» зависит от контекста, в котором оно употребляется.
Анализ предложенных в эколого-правовой литературе и законодательстве формулировок понятия «загрязнение» показал, что с определенной степенью условности можно выделить два подхода к определению этого понятия.
При первом подходе загрязнение определяется по отношению к окружающей среде и характеризует ее состояние. Сторонники этого подхода под загрязнением понимают неблагоприятные качественные и количественные изменения биохимического и физического состояния природы, произошедшие или происходящие в результате какой-либо деятельности. Например, А.И.Львович в книге «Защита вод от загрязнения» приводит несколько подобных формулировок: определение Национального научно-исследовательского совета Академии наук США: «Загрязнение является нежелательным изменением физического, химического и биологического состава воздуха, земли и воды, которое может оказать или окажет вредное воздействие на жизнь человека или полезных для него существ»; определения, рассматривавшиеся Экономической комиссией ООН для Европы: «загрязнением является любое искусственное изменение любого естественного водоема» (1958); «загрязнение водоемов определяется как любое прямое или косвенное изменение состава или состояния воды, происходящее в результате деятельности человека и снижающие пригодность водоемов к использованию» (I960)6.
Понятие и особенности правовой охраны вод от загрязнения
Как справедливо указывал О.С. Колбасов, «для выработки правильного представления об охране вод необходимо прежде всего уяснить социальную цель данной категории. Она состоит в том, чтобы в настоящем и будущем обеспечить благоприятное состояние природных запасов воды для оптимального удовлетворения потребностей населения и народного хозяйства при соответствующем уровне развития производительных сил»2 . Сейчас к этому можно добавить, что достижение этой цели невозможно без сохранения и обеспечения нормального существования водных экосистем, которые играют важнейшую роль в формировании качества вод в водных объектах.
Осуществление обозначенной цели правовыми средствами характеризуется определенными особенными свойствами, которые определяют направленность и содержание соответствующих правовых норм и которые необходимо учитывать в процессе развития водного и смежных отраслей законодательства.
Понятие правовой охраны вод достаточно подробно исследовано в теории водного права. Вопрос о понятии правовой охраны вод возник вместе с осознанием проблемы прогрессирующего ухудшения состояния водных ресурсов в Советском Союзе и необходимости решать эту проблему на государственном уровне (впервые наиболее остро - в конце 50-х годов прошлого столетия). Различные вопросы охраны вод рассматривались в трудах многих ученых - Л.И. Дембо, С. Байсалова, Г.А. Аксененка, В.И. Корецкого, А.А. Рускола, A.M. Каверина, О.И. Крассова, Л.А.Тимофеева, И.О. Красновой, Т.Г. Калиниченко, Д.О.Сивакова и других.
Наиболее комплексное исследование понятия правовой охраны вод осуществил О.С.Колбасов в ряде своих работ, где он подробно рассмотрел все ее аспекты, обобщил существовавшие тогда в науке мнения и сделал обоснованные выводы относительно ее содержания и особенностей, которые не потеряли своей, актуальности и в наше время.
В частности, правовую охрану вод О.С. Колбасов определял как «систему государственных и общественных мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию загрязнения, засорения и истощения вод, а также на улучшение состояния вод для сохранения благоприятных гидроморфологических и гидроклиматических условий жизни людей при возрастающем населении, объеме производства и уровне социальных требований»25. О.С. Колбасов особо подчеркивал, что охрана вод должна осуществляться преимущественно в процессе пользования водами26, что рациональное использование вод предполагает и их охрану.
То есть охрана поверхностных вод, в том числе, от загрязнения, как отмечается и другими авторами в литературе, не является «абсолютно самостоятельным видом деятельности, которым должны заниматься специальные организации или органы государственной власти..., а неотделима от регулирования водопользования и пользования другими природными объектами» .
Также необходимо подчеркнуть, на что обращал внимание О.С.Колбасов , а после него и другие авторы, что охрана поверхностных вод по существу является частью охраны окружающей среды, поэтому на нее распространяются общие понятия, принципы и нормы экологического законодательства.
Следует отметить, что в теории и законодательстве прослеживается два подхода к определению понятий правовой охраны окружающей среды и правовой охраны вод.
Например, A.M. Каверин в своем диссертационном исследовании, опираясь на выводы О.С. Колбасова и учитывая суждения других авторов по рассматриваемой теме, определил понятие правовой охраны вод как «совокупности норм, направленных на организацию планового и комплексного использования самих вод путем рациональной, научно обоснованной эксплуатации водных объектов; обеспечение выполнения всеми водопользователями требований охраны вод; организацию использования всех природных ресурсов таким образом, чтобы они не оказывали вредного воздействия на состояние водных объектов; а также на установление и применение мер государственного принуждения за нарушение требований законодательства в области охраны вод»29. То есть под правовой охраной вод A.M. Каверин подразумевал систему норм законодательства, регулирующих соответствующие отношения, не включая в это понятие реализацию этих норм на практике.
Чаще правовую охрану окружающей среды и вод, в том числе, определяют как систему мероприятий или как деятельность субъектов отношений по использованию и охране окружающей среды.
Например, Водный кодекс РФ определяет охрану водных объектов как систему мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет понятие охраны окружающей среды как «деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий»3 .
Представляется, что такой подход также не исчерпывающе характеризует содержание правовой охраны окружающей среды, частью которой является правовая охрана поверхностных вод от загрязнения.
На взгляд автора, наиболее полно содержание правовой охраны окружающей среды, которое соответствует и правовой охране вод, отразила О.Л. Дубовик в своем труде «Механизм действия права в охране окружающей среды». Она представила правовую охрану природы как комплексную систему, состоящую из следующих подсистем: 1) правовые акты; 2) управление, как совокупность уполномоченных субъектов; 3) управляемая подсистема или круг отношений; 4) деятельность как система видов управленческого воздействия и исполнительного труда; 5) обеспечивающая подсистема .
При этом необходимо отметить, в правовой охране вод от загрязнения каждая из выделенных подсистем играет свою особую роль, без каждой из которых невозможно добиться эффективной защиты вод от негативного воздействия.
Конечно, фундаментом правовой охраны окружающей среды и вод, в том числе, является право.
Как верно указывает О.Л. Дубовик, «задача права состоит в современном и адекватном отражении социальных потребностей, интересов, экологических закономерностей, трансформированных в научные данные и практический опыт, и превращении их в общеобязательные правила поведения» . Эффективность охраны природы во многом зависит от того, насколько точно и научно обоснованно право справляется с этой задачей.
Однако охрана природы обеспечивается не самими соответствующими правовыми нормами, а деятельностью по их реализации, поэтому в данном институте не менее важное значение имеет его организационный и обеспечительный механизмы, с помощью которых должно осуществляться действие права. Можно согласиться с О.Л. Дубовик, определяющей правовую охрану окружающей среды как «процесс, обеспечивающий действие права»33.
Причем, следует отметить, что механизм обеспечения реализации экологических требований включает как правовые, так и не правовые меры, но имеющие существенное значение для правовой охраны вод. При этом правовые меры, такие как контроль, экономико-правовые меры и юридическая ответственность, направлены на соблюдение законодательства субъектами природоохранных отношений, а не правовые меры обеспечивают, как правило, осуществление самих природоохранных мер и деятельности в этой области. К ним относятся, прежде всего, мониторинг, развитие научных исследований, технико-технологическое обеспечение, финансирование, подготовка кадров и т.п.
Нормирование в сфере охраны поверхностных вод от загрязнения
Одним из важнейших и наиболее значимых средств правового регулирования отношений в области охраны поверхностных вод от загрязнения является экологическое нормирование, которое заключается в установлении уполномоченными государственными органами системы нормативов, призванных обеспечивать устойчивое функционирование естественных или сложившихся экологических систем, сохранение биологического разнообразия и минимизацию негативного антропогенного воздействия. Сущностью процесса нормирования является определение «научно обоснованных пределов антропогенного воздействия на природные объекты, исходя из долгосрочных общественных интересов в сохранении качественных и количественных свойств и характеристик природы»101, которые обеспечивают ее благоприятное состояние и экологическую безопасность.
В области водных отношений главная задача нормирования состоит в сохранении надлежащего качества природных вод, которое определяет как условия существования водных экосистем, так и пригодность водных объектов для использования их человеком.
Основные положения по нормированию, а также общие требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды содержатся в главе V Федерального закона «Об охране окружающей среды» .
Указанный Закон устанавливает систему экологических нормативов в Российской Федерации, состоящую из нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Закон также допускает установление и иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также включает в систему экологического нормирования установление государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.
Соответственно нормирование в сфере охраны окружающей среды заключается в установлении предельно допустимых уровней воздействия на , природные компоненты (нормативов допустимого воздействия) всех конкретных источников загрязнения исходя из совокупного уровня допустимого антропогенного воздействия на окружающую среду, при котором сохраняются установленные нормативы качества окружающей среды. То есть действующая в Российской Федерации система экологического нормирования основывается на причинно-следственной связи между антропогенной нагрузкой и состоянием (качеством) объекта нормирования -компонента окружающей среды. Соответственно, нормировать необходимо только те воздействия, которые приводят или потенциально могут привести к ухудшению качества окружающей среды. При этом эффективность нормирования в механизме охраны окружающей среды от загрязнения во многом обуславливается, как верно отмечает М.М. Бринчук, определением загрязняющих веществ, для которых должны быть установлены нормативы103.
Поэтому важнейшим и необходимым требованием законодательства при разработке экологических нормативов является обязательное предварительное проведение специальных научных исследований, изыскательских и проектных работ «на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды» (п. 3 ст. 19 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
При этом следует согласиться с Л.А. Тимофеевым, который говорит о необходимости корректировки данного требования Закона, которое не учитывает связи нормативов с национальными стандартами, а также возможности регулирования отношений в сфере экологического нормирования Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»104, что, по мнению Л.А.Тимофеева, не соответствует реальному положению дел105.
Следует заметить, что современная концепция экологического нормирования, основанная на установлении предельно допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, которая не вызывает нежелательных изменений у реципиентов воздействия (экосистем, популяций, населения), была разработана в России в основном в 70-80-х гг. прошлого столетия и действует по настоящее время практически в неизменном виде .
Слабостью действующей системы экологического нормирования, построенной в соответствии с указанной концепцией, является то, что она, будучи логической и научно обоснованной, практически не учитывает возможности современных технологий и экономики. Это приводит к разрыву теории и практики правового регулирования нормирования, выражающемуся в необходимости адаптации данного механизма к реальным экономическим условиям путем установления временно согласованных нормативов для хозяйствующих субъектов, что существенно снижает природоохранный потенциал экологического нормирования.
Тем не менее, нормирование в области охраны окружающей среды остается основным правовым механизмом, позволяющим, с одной стороны, отслеживать и оценивать происходящие изменения состояния окружающей среды, а, с другой стороны, регулировать процесс негативного воздействия на нее.
В идеале экологические нормативы должны отражать как реальные, фундаментальные природные процессы и их взаимосвязи, так и достигнутый обществом уровень научно-технического развития. В.В.Петров образно отмечал, что экологические нормативы - «это своего рода компромисс, достигнутый между экономикой и экологией» 07.
Особая роль нормирования для охраны вод от загрязнения состоит в том, что именно нормативы качества воды и нормативы допустимого воздействия на водные объекты являются юридическими критериями, позволяющими квалифицировать и оценивать загрязнение вод при применении экологического и водного законодательства на практике.
Система и компетенция государственных органов исполнительной власти в сфере водных отношений
Эффективность правовой охраны поверхностных вод от загрязнения в значительной степени зависит от механизма обеспечения исполнения требований законодательства, существенное место в котором занимает организация государственного управления в данной сфере.
Значение государственного управления в области охраны окружающей среды подчеркивалось многими авторами213. Как отмечает М.М. Бринчук, «эффективность управления природопользованием и охраной окружающей среды, особенно государственного управления, предопределяет эффективность всего экологического права»214.
История управления в области управления охраны и использования водных ресурсов России наглядно свидетельствует, как необоснованные управленческие и политические решения могут наносить непоправимый вред окружающей среде. Классическим примером является строительство целлюлозно-бумажного комбината вблизи озера Байкал и других крупных промышленных объектов на ценных водоемах, например, на Ладожском озере. Активное «преобразование» природы в советский период, особенно попытки изменения стока, водного режима многих водных объектов России -с одной стороны, массовое осушение болот, а, с другой стороны, необдуманное строительство каналов и водохранилищ привели к нарушению естественных гидрологических процессов, деградации многих водных объектов и экосистем, ухудшению качества вод. Поэтому важно, чтобы система государственного управления в области использования и охраны водных объектов содержала надежный механизм, исключающий принятие подобных решений.
Ээффективность государственного управления во многом зависит от организации системы и определения компетенции государственных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в рассматриваемой области.
Особое значение для осуществления государственного управления имеет образование и обеспечение деятельности соответствующих уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, что само, как отмечает М.И.Васильева, «является самостоятельной и важнейшей функцией государственного экологического управления» .
Не менее важным для обеспечения охраны окружающей среды, в том числе поверхностных вод от загрязнения, в условиях федеративного государства имеет, как представляется, и разграничение полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти.
В ходе проведения административной реформы с 2004 г. неоднократно изменялись как структура и полномочия федеральных органов -исполнительной власти в области использования ,и охраны водных объектов" , так и распределение властных полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти . Новый Водный кодекс РФ в основном завершил этот процесс, закрепив модель разграничения полномочий государственной власти в области водных отношений, установленную Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»218, и определил полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, соответствующие перечню в указанном Законе.
Основные полномочия по регулированию и обеспечению деятельности в сфере охраны водных объектов Водный кодекс РФ возложил на федеральные органы государственной власти, что было обусловлено установлением федеральной собственности почти на все водные объекты.
Учитывая, что в собственности субъектов Российской Федерации теперь могут находиться только пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельных участков, принадлежащих им на праве собственности, то возможность субъектов РФ самостоятельного регулирования и осуществления мер по охране водных объектов на своей территории оказалась весьма незначительной.
Государственное экологическое управление на федеральном уровне осуществляется в настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (с изм.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»219. Данным Указом была реализована принципиально новая структура организации государственного управления, основанная на разделении функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (федеральные министерства), по контролю и надзору (федеральные службы), оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом (федеральные агентства). Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды имеют общий характер и определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»"20.
Государственное управление в области охраны поверхностных вод от загрязнения осуществляют как специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов, так и некоторые другие федеральные органы, осуществляющие экологические функции в соответствующих сферах управления.
К специально уполномоченным в области использования и охраны водных объектов до мая 2008 г. относились следующие федеральные органы исполнительной власти: Министерство природных ресурсов Российской Федерации и находящиеся в его ведении Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).
Министерство природных ресурсов Российской Федерации осуществляло функции по выработке государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере водных отношений (за исключением сферы экологического надзора), включая использование и охрану водного фонда и особо охраняемые природные территории (кроме озера Байкал) на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370221.
