Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Роль права и управления в решении задач охраны лесов и улучшения использования лесных ресурсов 8
I. Необходимость, сущность и значение организационно-правовых мер охраны лесов 8
2. Правовые требования охраны лесов в Литовской ССР 25
Глава II. Государственное управление использованием , охраной лесов в литовской ССР 58
I. Общая характеристика управленческой деятельности в области охраны и использования лесов 58
2. Лесное хозяйство и лесная промышленность : проблемы взаимодействия 66
3. Правовое положение комплексных лесохозяйственных предприятий 76
4. Эволюция организационных форм управления лесным хозяйством и лесной промышленностью 96
5. Пути совершенствования управления лесным хозяйством и лесной промышленностью 125
Глава III. Организация исполнения правовых требований охраны лесов в литовской ССР 146
I. Планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение мер охраны лесов 146
2. Контроль и реализация ответственности 167
Список использованной литературы
- Необходимость, сущность и значение организационно-правовых мер охраны лесов
- Правовые требования охраны лесов в Литовской ССР
- Общая характеристика управленческой деятельности в области охраны и использования лесов
- Планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение мер охраны лесов
Введение к работе
Актуальность темы» Охрана окружающей природной среды -одна из основных задач социально-экономического развития страны. В СССР деятельность по охране природной среды, обеспечению научно обоснованного рационального природопользования, по воспроизводству природных богатств составляет одну из постоянных функций государства. На важность этой стороны государственной деятельности обращалось внимание и на Пленуме ЦК КПСС, состоявшемся 26 декабря 1983 г. /2.5/.
В настоящее время успех в охране природного комплекса во многом предопределяется эффективностью организационно-управленческой деятельности. Совершенствование управления, усиление контроля признаны ХХУІ съездом КПСС основными задачами государственной политики в области охраны окружающей природной среды /2.3, с. 184/.
Неотъемлемой составной частью всей деятельности по охране природной среды является охрана лесов. Возрастание интенсивности и усложнение процессов лесопользования придает этой задаче особую важность и актуальность. Ее решение также в значительной мере зависит от эффективности организационно-управленческой деятельности.
Для дела охраны лесов особенно большое значение имеет совершенствование управленческой деятельности лесохозяйст-венных органов. Однако, вопрос об оптимальной форме организации государственного лесохозяйственного управления все еще остается дискуссионным. Продолжительное время доминировала точка зрения, согласно которой управление лесным хозяйством должно осуществляться отдельно от лесоэксплуатации. Но за последние годы проявились достоинства и объединенного управления лесным хозяйством и лесной промышленностью, которое имеет место в Литве, Латвии, ряде областей Западной Украины, РСФСР, странах социализма. В сложившихся условиях возникла необходимость исследовать и оценить организационно-правовые меры, обеспечивающие высокую эффективность охраны и рационального использования лесов при единстве лесохозяиственного и лесопромышленного управления.
Предмет и цели исследования. В диссертации рассматриваются общие вопросы государственного управления лесным хозяйством, главным образом, применительно к Литовской ССР, анализируется деятельность плановых, финансовых, контрольных, правоприменительных органов, а также органов материально-технического снабжения, направленная на обеспечение выполнения правовых требований по охране и рациональному использованию лесов.
Общей целью исследования является разработка рекомендаций по совершенствованию правовой охраны лесов. Конкретно диссертационное исследование преследует цели: а) оценку состояния законодательства, регулирующего лесные отношения;
Необходимость, сущность и значение организационно-правовых мер охраны лесов
Леса - важное национальное богатство Лит.ССР. Они не толь ко придают своеобразие ландшафту республики, но и имеют большое экономическое и экологическое значение.
Лесная площадь Лит.ССР занимает 1804,2 тыс.га или 26,7% территории республики (данные Министерства лесного хозяйства и лесной промышленности Лит.ССР). Это значительно ниже, чем в целом по Союзу, а также в соседних республиках: в Латвии леса занимают 40,7% территории, Эстонии - 38,4%, Белоруссии -34,5%. На одного жителя в Литве приходится 0,53 га леса, тогда как в РСФСР эта цифра равна 5,2 га, в Латвии - 1,2 га, Эстонии - 1,1 га /4.62, с. 57/.
По возрастному составу леса распределяются следующим образом: спелые деревья составляют 9,4% (а если включить сюда колхозные и совхозные леса, то спелые древостой составят всего 8,8%), молодняки и средневозрастные - 78%, приспевающие -12,6% (данные Минлесхозлеспрома Лит.ССР).
В Литве, как и в целом по стране, неуклонно растут потребности в разнообразных лесных благах. По подсчетам ученых, уже к 1990 г. республике понадобиться около 8-9 млн.м3 древесины ежегодно, против теперешних 3,8 млн.м3.
Отмечается рост потребностей не только в таких традиционных лесных благах, как древесина, продукты побочного пользования, но и в "невесомых" свойствах лесов. Это объясняется прежде всего тем, что в условиях углубления научно-технического прогресса, стремительного роста городов, развития промышленности и сельского хозяйства усилились процессы деградации природы, отрицательно сказывающиеся на человеке. В связи с этим леса, как самое большое биологическое сообщество на Земле, все интенсивнее используются в целях рекреации, защиты и формирования окружающей среды, особенно со стороны жителей густонаселенных районов больших городов. И этот процесс носит всеобщий характер. Поэтому не случайно основной целью современного лесоводства УП Шровой лесной конгресс (Буэнос-Айрес, 1972) признал достижение максимума социального эффекта, выражающегося в решении триединой задачи: I) защите окружающей среды; . 2) использовании лесов для отдыха населения; 3) обеспечении потребностей в древесном сырье /4,68, с.185/.
Однако, невысокие количественные и качественные характеристики лесных массивов республики приводят к тому, что леса недостаточно успешно выполняют свою социальную роль, не совсем удовлетворяют тем высоким требованиям, которые предъявляет к ним современное общество. В связи с этим и возникает необходимость активизации деятельности по охране лесов, по ее всемерному совершенствованию.
Охрана лесов осуществляется с помощью комплекса разнообразных мер естественно-научного, технического, экономического, биологического характера. Особое место занимают правовые и организационные меры по охране лесов.
Правовая охрана лесов представляет собой закрепленную в законодательном порядке систему мероприятий по охране лесов от истребления, обеспечивающую их рациональное использование и умножение в целях удовлетворения многообразных потребностей общества в лесных благах.
Правовой режим лесов республики устанавливают как общесоюзные, так и республиканские акты. Правовой режим лесов определяется в литературе как закрепленный в законодательных и подзаконных актах собственником лесов порядок общественных отношений, связанный с правом исключительной государственной собственности на леса, с пользованием всеми объектами леса, с ведением лесного хозяйства, с воспроизводством и охраной лесов и управлением ими /5.24, с. 185/.
Право устанавливает общеобязательные правила поведения, призванные организовать общественные отношения по поводу лесов в нужном обществу направлении, вносящие в данную сферу общественной жизни организованность и упорядоченность.
Лесное право выполняет свою охранительную функцию по отношению к лесам, устанавливая права и обязанности граждан, должностных лиц, организаций, учреждений по их охране и использованию, закрепляя мероприятия по улучшению и воспроизводству лесов, формулируя компетенцию органов управления лесами, устанавливая деление лесов на группы, ответственность за лесо-нарушения и др.
Правовые требования охраны лесов в Литовской ССР
Лесное законодательство Лит.ССР является достаточно обширным и разветвленным. Оно регулирует самые разнообразные стороны отношений по использованию и охране лесов.
Как известно, в последние годы была проделана большая работа по обновлению и совершенствованию правовых норм по охране лесов. Это нашло свое выражение в разработке и принятии целого ряда нормативных актов, среди которых первостепенное значение имеют Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик, республиканские лесные кодексы и др.
Основы лесного законодательства были приняты в июне 1977 г. шестой сессией Верховного Совета СССР девятого созыва /3.5/. Это крупный кодифицированный акт, который упорядочил действующее законодательство, обеспечил высшую юридическую силу норм, образующих стержень лесного законодательства, дал ему новое направление, соответствующее условиям развитого социалистического общества /5.73, с. 18/.
Принятие Основ явилось логическим продолжением законодательной политики в области использования и охраны природных ресурсов, материальным выражением осуществляемой Советским государством природоохранительной функции, самостоятельность и полноправность которой в ряду других государственных функций неопровержимо доказана учеными /4.49; 6.8; 6.9; 4.66; 4.НО и др./.
Основы составляют фундамент современного лесного законодательства. В них получили дальнейшее развитие основные положения ленинского Декрета "О лесах",.систематизированы и закреплены нормы других актов прошлых лет, доказавшие свою жизнеспособность и эффективность. В Основах официально сформулирована позиция общества по вопросу использования и охраны лесов.
Главной особенностью данного акта, подчеркивается в литературе, является то, что в нем органически связаны основные положения по охране и воспроизводству лесов с принципами их использования. Это обеспечивает сочетание благоприятных условий для работы отраслей, базирующихся на лесной продукции с гарантиями от истощения и обесценения лесных ресурсов /4.43, с. 4/.
Основной закон о лесах имеет огромное значение для лесного хозяйства страны прежде всего потому, что в нем разра ботана идеальная правовая модель отрасли с учетом произошедших изменений как в экономической, так и духовной сфере жизни общества (повысились требования к охране природы, в том числе и лесов, возросло культурно-оздоровительное значение лесов, возросли потребности в разнообразных лесных полезностях, изменилось размещение лесов по территории страны). Основы установили четкий порядок ведения лесного хозяйства, впервые конкретно определили задачи и принципы лесохозяйственной деятельности. В то же время следует подчеркнуть, что они не являются актом, выражающим интересы только лесного ведомства. Их цели гораздо шире.
Основы лесного законодательства широко базируются на принципе комплексности, означающем учет при охране отдельных природных объектов их взаимосвязи с другими элементами природы, ибо природа, как писал В.В. Петров, "интегрированный и вместе с тем дифференцированный объект управленческих отношений, в котором интегрированное и дифференцированное существует как единое и взаимозависимое явление. Воздействие на природную среду в целом неизбежно отражается на состоянии ее отдельных объектов и комплексов. Вместе с тем изменения, происходящие в состоянии отдельных объектов природы и природных комплексов, закономерно влияют на природную среду в целом" /4.79, с.24/.
Комплексный подход характерен и для ряда других нормативных актов принятых в последние годы, посвященных регулированию отношений по использованию и охране отдельных природных объектов: Закона об охране атмосферного воздуха /3.7/, Закона об охране и использовании животного мира /3.8/.
В духе новейшей законодательной политики в области кодификации отраслевого законодательства построен и Лесной кодекс Лит.ССР, разработанный и принятый на базе Основ лесного законодательства, детализировавший и дополнивший содержащиеся в них положения /3.31/. В нем в ходе регулирования лесных отношений широко учитывается влияние лесов на благоприятное состояние земли, почвы, водных объектов, рыбных запасов. В частности, ст. 16 ЛК содержит требование к государственным органам, предприятиям и организациям, осуществляющим планирование, организацию и ведение лесного хозяйства, использование лесных ресурсов, бережно и рационально использовать земли государственного лесного фонда и другие земли, занятые лесом. Заботой об охране почв, водоемов проникнута ст. 50, обязывающая лесопользователей вести работы способами, не допускающими эрозии почв, исключающими или ограничивающими отрицательное воздействие лесных пользований на состояние и воспроизводство лесов, а также на состояние водоемов и других природных объектов. Требование бережного отношения к другим природным объектам в процессе осуществления лесных пользований обращено не только к предприятиям и организациям, но и к гражданам. Так, ст. 90 Ж обязывает граждан не допускать разорения муравейников, гнездовий птиц.
Общая характеристика управленческой деятельности в области охраны и использования лесов
Система органов государственного управления лесным хозяйством объединяет разнообразные органы управления, для которых общим является то, что они осуществляют однородный вид деятельности - государственное управление в области использования и охраны лесов. Кроме того, все они подотчетны органам государственной власти - соответствующим Советам, связаны .между собой отношениями координации и контроля, организационной подотчетности.
Названная система объединяет комплексно взаимодействующие, соответствующим образом организованные элементы, представленные органами управления общей и отраслевой компетенции (ст. 8 Основ лесного законодательства). К числу органов общей компетенции относятся: Совет Министров СССР, Совет Министров Литовской ССР, исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов. Основная нагрузка по осуществлению повседневной деятельности по управлению лесным хозяйством Литовской ССР падает на органы отраслевой компетенции. На сегодняшний день в республике сложилась трехзвенная система управления лесным хозяйством. Во главе ее стоит Государственный комитет СССР по лесному хозяйству, среднее звено представлено Министерством лесного хозяйства и лесной промышленности. Низшую ступеньку в иерархии органов управления занимают лесхозы (леспромхозы).
В системе органов управления лесным хозяйством отражена федеративная природа Советского государства, предполагающая сочетание общесоюзных и республиканских начал в организации государственного и хозяйственного управления. Формой выражения этого принципа и является союзно-республиканская форма управления лесным хозяйством.
Основная задача государственного управления в области использования и охраны лесов состоит в обеспечении рационального использования лесов, их охране.и.защиты, воспроизводства, повышении продуктивности, усилении водоохранных, защитных, климаторегулирующих, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных природных свойств лесов, а также охране прав предприятий, организаций, учреждений и граждан, укреплении законности в области лесных отношений. Для решения этих задач и создана специальная система органов государственного управления.
Государственное управление лесным хозяйством представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, основанную на праве исключительной государственной собственности на леса и земли, направленную на охрану и рациональное использование всех полезностей леса, в целях наиболее полного и всестороннего удовлетворения потребностей в них народного хозяйства и населения.
Государственное управление лесным хозяйством находится в тесной связи с государственным управлением всем народным хозяйством и основывается на тех же принципах. Вместе с тем оно имеет свою специфику, обусловленную особенностями леса как особого объекта природы.
Деятельность государственных органов по управлению лесным хозяйством отличается большим разнообразием и охватывает широкий спектр отношений. Прежде всего можно выделить отношения по поводу лесов государственного лесного фонда, являющиеся одними из наиболее важных и принципиальных направлений управленческой деятельности, в котором особенно выпукло проявляется ее специфика. Специфичность данной стороны деятельности органов управления лесным хозяйством во многом обусловливается двойственным характером управляемого объекта - лесов. Двойственность управленческого процесса проявляется в том, что леса в лесных отношениях выступают в нескольких качествах -как объект права собственности и как объект хозяйствования. В отношении их осуществляется единый процесс управления, в котором, однако, четко прослеживаются две самостоятельные стороны. На необходимость различать названные стороны управленческого процесса- применительно к земле указывал еще В. И. Ленин, писавший, что национализация земли в нашей стране в условиях пролетарской революции означала передачу в руки государства земли не только как объекта собственности, но и как объекта хозяйства /1.6, с. 256/.
Планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение мер охраны лесов
Важными организационными гарантиями исполнения правовых требований по охране лесов являются государственное планирование, (финансирование и материально-техническое обеспечение разнообразных мероприятий, связанных с ними.
Научно обоснованное планирование выступает одним из основных условий повышения эффективности охраны лесов и обеспечения их рационального использования. Вследствие этого не случайным является то пристальное внимание, которое уделяется этому вопросу в последнее время.
Задача последовательного улучшения планирования, обеспечения органического взаимодействия плана, экономических рычагов и стимулов названа в Основных направлениях экономического и социального развития СССР на 1981 - 1985 гг. и на период до 1990 года в качестве основной /2.3, с. 125/.
В юридической литературе также отмечалась настоятельная необходимость предусмотрения научно обоснованных плановых мер, исключающих "нерадивое отношение к охране, восстановлению и улучшению качества природной среды, не допускающих бесхозяйственности в использовании природных ресурсов" /4.65, с.9/.
Планирование охраны лесов осуществляется в централизованном порядке в рамках Государственного плана развития народного хозяйства СССР, в который введен самостоятельный раздел "Охрана природы и рациональное использование природных ресур сов". Начало централизованной системе общесоюзного планирования мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и защите их от загрязнения и истощения было положено постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР "Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов", принятом 29 декабря 1972года / 3. 15 /, в соответствии с которым, начиная с 1974 года в годовых и перспективных планах выделен специальный раздел по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов. В указанном разделе имеется специальный подраздел "Охрана и рациональное использование лесных ресурсов", в котором предусмотрены задания министерствам и ведомствам СССР, Советам Министров союзных республик по лесовосстановлению, защите лесов от вредителей и болезней, противопожарной охране лесов, созданию зеленых зон, противо-эрозионных насаждений.
В качестве своей главной цели планирование мероприятий по охране лесов имеет "всемерное повышение народнохозяйственного эффекта и рекреационного значения лесопользования"/4.12, с. 131/.
Согласно Методическим указаниям к разработке государственных планов развития народного хозяйства СССР, мероприятия по лесовосстановлению планируются так, чтобы обеспечить восстановление леса на вырубках хозяйственно-ценными породами, предотвратить ухудшение породного состава деревьев, ликвидировать разрыв между рубкой леса и его восстановлением, предупредить эрозионные процессы и повысить лесистость в малолесных районах страны. При этом объем лесовосстановления и лесоразведения должен определяться наличием лесокультурного фонда, площадью текущих вырубок с учетом хода естественного возобновления главными породами, наличия малоценных и низко-полнотных насаждений, требующих реконструкции, а также овражно-балочных, песчанщх и других неудобных для сельского хозяйства земель.
В XI пятилетке предусмотрено осуществить лесовосстанови-тельные работы на площади в 10-11 млн.га /4.80, с.55/. В Литовской ССР, по данным Минлесхозлеспрома ежегодно восстанавливается 10 тыс.га лесов, а вырубается 5-6 тыс.га.
Плановые мероприятия по охране лесов от пожаров, вредителей и болезней носят предупредительный характер. Планы противопожарных мероприятий предусматривают всемерное развитие службы авиапатрулирования, строительство противопожарно-химических станций, расширение сети средств наблюдения и связи, устройство противопожарных полос, разрывов и т.п.
Огромные территории государственного лесного фонда, разная степень их освоенности предполагают развитие различных форм охраны лесов от пожаров. В многолесных районах доминирует авиационная охрана лесов, в районах с интенсивным лесным хозяйством - наземная охрана. К началу 1982 г. с помощью авиации охранялось около 900 млн.на леса /данные Гослесхоза СССР).
План защиты лесов от вредных насекомых и болезней предусматривает мероприятия, направленные главным образом на предупреждение их массового распространения в лесах, а при массовом размножении вредителей леса - меры их истребления химическими и биологическими средствами. Борьба с вредителями и болезнями леса химическими и биологическими средствами ежегодно проводится на площади около I млн.га. Причем, постоянно расширяется ассортимент пестицидов, обладающих высокой эф фективностью против вредных насекомых и менее опасных для борьбы с вредителями леса. Если в 1975 г. эти работы были проведены на площади 353 тыс.га, то в 1980 г. - на площади более 748 тыс.га /4.80, с.56/.
Следует заметить, что в связи с активизацией деятельности по биологической защите леса, имеет смысл принять специальное Положение, регламентирующее ее, ибо пока еще этот вопрос остается законодательством неурегулированным.
Важное место в комплексе мероприятий по борьбе с водной и ветровой эрозией принадлежит защитному лесоразведению. В целом по стране выполненные объемы работ по защитному лесоразведению позволили создать на землях колхозов, совхозов, землях государственного запаса более 4,6 млн.га защитных насаждений, в том числе 1,6 млн.га лесных полос, 1,6 млн.га насаждений на песках и песчаных землях и 1,4 млн.га противоэрозионных насаждений на неудобных землях /4.80, с.56/. В Литве, по данным Мин-лесхозлеспрома, ежегодно закладывается 1,7 тыс.га защитных лесонасаждений на землях колхозов, совхозов, подвергшихся эрозии.
